Document · PDF

2025 Rekenkamer De Wolden - Rapport inwonerparticipatie De Wolden (2025)

Beeldvormende ronde: "Deur geven" 4 september 2025, gemeente De WoldenBij agendapunt: Presentatie rekenkameronderzoek naar inwonersparticipatie16.985 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

Eindrapportage

Inwonerparticipatie in de gemeente De Wolden

Groningen, 12 juni 2025

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

Colofon Pro Facto Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.profacto.nl info@profacto.nl 050-3139853 Auteurs Opdrachtgever Datum Status

Bieuwe Geertsema en Jeanne Cazemier Rekenkamer De Wolden 12 juni 2025 Definitief rapport

Voor de inhoud van het rapport zijn de onderzoekers verantwoordelijk. Het leveren van een bijdrage (als medewerker van een organisatie of als lid van de begeleidingscommissie) betekent niet automatisch dat de betrokkene instemt met de gehele inhoud van het rapport.

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

Inhoud Samenvatting

Deel I: Essentie van het onderzoek

1 Inleiding

1.1 Inwonerparticipatie 1.2 Wat verstaan we onder inwonerparticipatie? 1.3 Aanleiding van het onderzoek 1.4 Onderzoekvragen en -aanpak 1.4.1 Vraagstelling 1.4.2 Aanpak

6 7 7 8 8 9

Conclusie en aanbevelingen

Deel II: Nota van bevindingen

Beleid en algemeen beeld

3.1 Inleiding 3.2 Beleidsinstrumenten 3.3 Het beleidskader voor inwonerparticipatie in De Wolden 3.4 Participatie in het ruimtelijk domein 3.4.1 Participatiebeleid in het ruimtelijk domein 3.4.2 Participatiepraktijk in het ruimtelijk domein

15 16 17 19 19 19

3.5 3.6

20 21

Ervaringen van inwonersorganisaties Rolinvulling en ervaringen van het gemeentebestuur

Casussen

4.1 Inleiding 4.2 Woon(zorg)visie 4.2.1 Context van de casus 4.2.2 Verloop van het participatieproces 4.2.3 Ervaringen 4.2.4 Observaties

24 25 25 25 26 28

4.3 Nota Volksgezondheid 4.3.1 Context van de casus 4.3.2 Verloop van het participatieproces 4.3.3 Ervaringen 4.3.4 Observaties

28 29 29 30 31

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

4.4 Huus voor Sport en Cultuur (Wolderhuus) 4.4.1 Context van de casus 4.4.2 Verloop van het participatieproces 4.4.3 Ervaringen 4.4.4 Observaties

31 32 32 33 35

Analyse

5.1 5.2 5.3 5.4

36 37 38 40

Inleiding Beleid en kaders Uitvoering, doelmatigheid en doeltreffendheid Rol van de raad

Bijlage 1:

Geraadpleegde documenten

Bijlage 2:

Gesprekspartners

Bijlage 3:

Normenkader

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

Samenvatting

Inwonerparticipatie is een onderwerp dat bij gemeenten een steeds grotere rol speelt. Dat zien we geformaliseerd in wetgeving zoals de Omgevingswet en het meest recent met de Wet versterking participatie op decentraal niveau, maar uiteraard ook in wat gemeenten zelf doen. Ook in De Wolden wordt inwonerparticipatie zeer serieus genomen. In de vergaderstructuur van de gemeenteraad (4De Wolden), in subsidieregelingen, in het betrekken van dorpsbelangenverenigingen bij visievorming, maar ook in beleidsvorming zien we dat werk wordt gemaakt van inwonerparticipatie. Het beleid is echter verouderd en leeft niet meer binnen het bestuur of de organisatie. Er moet een nieuwe visie worden opgesteld en uitgewerkt in beleid en richtlijnen voor de organisatie. Daarmee moet de gemeenteraad kaders stellen. Hoe moeten de verschillende vormen van participatie zich tot elkaar verhouden? Wie moeten betrokken worden en op welke manier? En hoe verhouden al die vormen van participatie zich tot de gemeenteraad zelf? Hoe kan die zichzelf in positie brengen om op lange termijn, maar ook bij de start beleidstrajecten sturing te geven aan inwonerparticipatie. En welke informatie heeft zij nodig om de opgehaalde inbreng goed mee te nemen in besluitvorming? Voor 2027 moet het beleid in een participatieverordening zijn vastgelegd.

Daarmee hebben raad en college nu de mogelijkheid om op bovenstaande vragen antwoorden te formuleren. Samen met nieuwe ervaringen en inzichten die ook bij andere gemeenten zijn opgedaan, liggen er kansen om tot een integraal en toekomstbestendig participatiebeleid te komen. Dat geeft richting aan bestuur en organisatie en duidelijk aan de inwoners van De Wolden. Leeswijzer Dit rapport bevat twee delen. Het eerste deel is zelfstandig leesbaar en bevat een inleiding van het onderzoeksonderwerp en de aanleiding van het onderzoek. Vervolgens worden de onderzoeksvragen en -aanpak beschreven. Deel I wordt afgesloten met de conclusies en aanbevelingen. Daarmee heeft u in dit eerste deel een volledig beeld in grote lijnen van het onderzoek en de uitkomsten. Het tweede deel bevat een uitgebreide beschrijving van de bevindingen uit de onderzoeksactiviteiten. Dit betreft een beschrijving van het beleid op het gebied van participatie en een beschrijving van het algemene beeld over van inwonerparticipatie in de gemeente. Dit is te vinden in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 wordt vervolgens aan de hand van drie casestudy’s het beeld van participatie in de praktijk verder uitgediept. Dit deel sluit in hoofdstuk 5 af met een analyse van deze bevindingen die ten grondslag ligt aan de conclusies.

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

Deel I: Essentie van het onderzoek

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

1 Inleiding

1.1 Inwonerparticipatie Deze rapportage presenteert de bevindingen uit het rekenkameronderzoek naar inwonerparticipatie in de gemeente De Wolden, en de analyse daarvan. Inwonerparticipatie staat al een aantal jaren hoog op de bestuurlijke agenda’s. Interactieve beleidsvorming en co-creatie van beleid zijn termen die al een behoorlijke geschiedenis hebben. In een vergaande vorm, wanneer het initiatief wordt genomen door de inwoners en de overheid wordt daarbij betrokken, spreken we ook van overheidsparticipatie. De maatschappij lijkt participatie ook steeds belangrijker te vinden als thema. Een overheid dient goed te luisteren naar burgers en geen beleid te maken over de hoofden van burgers heen of zonder te kijken naar uitvoeringsgevolgen van beleid. In De Wolden zien we in het recente verleden hoe bijvoorbeeld de verkenning voor de plaatsing van windmolens in Ruinerwold-Noord en de plannen voor opvang van alleenstaande minderjarige vreemdelingen tot veel reuring hebben geleid onder de inwoners. Hiermee is het belang van inwonerparticipatie nog eens duidelijk geworden: goede participatie kan bijdragen aan draagvlak en ervoor zorgen dat geluiden uit de samenleving zo goed mogelijk worden meegenomen in planvorming. En andersom kan het niet benutten van de mogelijkheden van inwonerparticipatie leiden tot onrust en weerstand.

Voor gemeenten zorgt de komst van de Omgevingswet ook weer voor een extra opgave. Hoewel de participatie die onder deze wet verplicht is in beginsel niet sterk hoeft af te wijken van bestaande vormen van inwonerparticipatie, is het niet meer mogelijk het onderwerp te negeren. Op 1 januari 2025 is de Wet versterking participatie op decentraal niveau in werking getreden. Van gemeenten wordt verwacht dat ze hun inspraakverordening vervangen door een participatieverordening en ze krijgen daar tot 2027 de tijd voor. Hierin moeten gemeenten duidelijk maken hoe zij met participatie omgaan en dit vormgeven. Gemeente De Wolden is bezig met de voorbereidingen voor het opstellen van deze participatieverordening. Inwonerparticipatie is van invloed op de klassieke rolverdeling in het werken door een overheid. De verhouding tussen inwoners en de gemeente kan meer interactief worden, gebaseerd op uitwisseling van ideeën en informatie en maatschappelijke betrokkenheid bij beleidsvorming. Binnen het gemeentebestuur krijgt de raad te maken met standpunten van inwoners, waarbij het aan de raad is die inbreng te wegen bij de eigen positiebepaling in het politieke

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

debat. Algemeen is er behoefte aan meer helderheid voor alle betrokkenen: wat willen we met inwonerparticipatie, hoe geven we er vorm aan en wanneer passen we het toe? Hoe verhoudt inwonerparticipatie zich tot de rol van de raad bij kaderstelling en volksvertegenwoordiging? Beleid hierover is tegenwoordig onmisbaar, evenals voortdurende evaluatie van de praktijk. Wat op papier goed geregeld is, komt in de praktijk niet altijd goed uit de verf. Dit rekenkameronderzoek is een vorm van evaluatie, waarbij ook aandacht is besteed aan de rol van de raad.

1.2 Wat verstaan we onder inwonerparticipatie? Inwonerparticipatie betreft in grote lijnen het betrekken van inwoners en andere belanghebbende partijen bij de voorbereiding van (de besluitvorming over) beleid of van een project (en eventueel de uitvoering van het project). Inwonerparticipatie gaat dus in beginsel niet alleen om participatie van inwoners, maar van alle samenwerkingspartners: stichtingen, verenigingen, belangengroepen, instellingen, enzovoort. Inwonerparticipatie heeft verschillende verschijningsvormen, al naar gelang doel, fase van het werkproces en mate van invloed (van informeren tot (mee)beslissen). We onderscheiden bij inwonerparticipatie drie aangrenzende fenomenen, die buiten de scope van dit onderzoek vallen. — Inspraak: de wettelijk verplichte mogelijkheid voor belanghebbenden tot het indienen van zienswijzen op een voorgenomen besluit; — Overheidsparticipatie (soms ook wel burgerinitiatief genoemd): de gemeente sluit aan bij ideeën en ontwikkelingen in de samenleving en ondersteunt actieve inwoners bij hun initiatieven. — Right to Challenge: Een groep (georganiseerde) inwoners neemt taken van de gemeente over als zij denken dat het anders, beter, slimmer en/of goedkoper kan.

1.3 Aanleiding van het onderzoek Binnen de gemeente De Wolden vindt participatie in allerlei vormen plaats. Zo wordt vanuit de nieuwe Omgevingswet participatie georganiseerd door vergunningaanvragers, maar ook door de gemeente. De gemeenteraad heeft structureel ruimte gereserveerd voor raadsbijeenkomsten in het teken van participatie binnen 4De Wolden. Er is een subsidieregeling voor initiatieven vanuit de samenleving, en samen met dorpsverenigingen worden dorpsvisies opgesteld. Daarnaast vindt participatie plaats binnen beleidsvormingstrajecten en bij de uitvoering van beleid. Met dit onderzoek wil de Rekenkamer de gemeenteraad en het college inzicht geven in de effectiviteit, kwaliteit en doorwerking van inwonerparticipatie binnen de gemeente De Wolden. Het doel van dit onderzoek is dan ook om de gemeenteraad en het college te informeren over de huidige werkwijze rondom inwonerparticipatie en op welke manier dit doorwerkt in beleid en besluitvorming. De inzichten bieden ook leereffecten voor de op te stellen participatieverordening.

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

1.4 Onderzoekvragen en -aanpak 1.4.1 Vraagstelling Centraal in dit onderzoek stond de volgende vraagstelling: Op welke wijze past de gemeente De Wolden inwonerparticipatie toe en wat betekent dat voor de rollen van de gemeenteraad? We hebben het onderzoek uitgevoerd aan de hand van vier thema’s: 1. Beleid en kaders In dit onderzoeksthema hebben we gekeken wat er in gemeente De Wolden over inwonerparticipatie op papier staat. Daarnaast hebben we gekeken of er informele afspraken zijn over de wijze waarop de gemeente omgaat met inwonerparticipatie. Hiervoor zijn de volgende onderzoeksvragen gehanteerd: 1. Op welke wijze vult de gemeente De Wolden inwonerparticipatie in? a. Welke vormen van inwonerparticipatie zijn te onderscheiden? b. Wat is het beleid of wat zijn de kaders voor inwonerparticipatie in De Wolden? c. In hoeverre biedt het beleid concrete handreikingen voor de inzet van participatie? d. Is er naast de kaders op papier sprake van informeel beleid, dat in de praktijk sturing geeft aan de omgang met participatie? Deze vragen worden beantwoord in hoofdstuk 3. 2. Uitvoering Bij het tweede thema hebben we onderzocht hoe inwonerparticipatie in de praktijk wordt ingevuld. Dit hebben we gedaan door bestuderen van documenten, het voeren van een aantal gesprekken binnen het gemeentebestuur, de organisatie en met inwoners. Daarnaast hebben we drie casestudy’s uitgevoerd.

Daarbij hebben we ook gekeken wat de ervaringen zijn van de participanten in de bestudeerde participatietrajecten. Voor dit thema zijn de volgende vragen beantwoord: 2. Hoe wordt inwonerparticipatie in de praktijk ingevuld? 3. Wat betekent deze invulling voor inwonerparticipatie in de praktijk voor de inwoners van De Wolden? a. Op welke manier worden inwoners betrokken bij de voorbereiding, ontwikkeling van het beleid van de gemeente? b. Op welke manier worden inwoners betrokken bij de uitvoering van beleid door de gemeente? 4. Hoe ervaren inwoners en ambtenaren de mate van participatie en inspraak in gemeentelijke processen? De uitvoering komt op twee manieren aan bod in het rapport. Een algemeen beeld met de praktijk van participatie in het ruimtelijk domein, ervaringen van inwonersorganisaties en het perspectief van het gemeentebestuur op participatie is te vinden in paragraaf 3.4-3.6. De bevindingen uit de casestudy’s worden in hoofdstuk 4 besproken. 3. Rol van de raad De raad speelt een belangrijke rol in dit rekenkameronderzoek. De manier waarop raadsleden hun rol opvatten en invullen bepaalt direct het functioneren van de raad. De raad heeft een

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

belangrijke rol bij zowel het stellen van kaders voor participatie in de toekomst als bij het wegen van de opbrengsten in het heden. In dit onderzoeksthema hebben we gekeken hoe de rollen van de raad met betrekking tot inwonerparticipatie zijn geborgd, hoe raadsleden hun eigen rol zien in relatie tot inwonerparticipatie, en in hoeverre uitkomsten van inwonerparticipatie worden meegenomen in beleids- en besluitvorming. Voor dit thema zijn de volgende vragen behandeld: 5. Op welke wijze zijn de rollen (kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging) van de gemeenteraad geborgd met betrekking tot het beleid en de uitvoering van inwoner participatie? 6. Hoe zien de raadsleden hun rol bij inwonerparticipatie en wordt er ook in overeenstemming met die rol gehandeld (representatief versus participatief)? 7. In hoeverre worden de uitkomsten van inwonerparticipatie meegenomen in beleidsen besluitvorming? Deze vragen worden deels beantwoord in hoofdstuk 3, waar het gaat om het perspectief van de raad op de eigen positie. In hoofdstuk 4 illustreren we hoe de raad betrokken is geweest bij de casussen. In hoofdstuk 5 worden deze bevindingen gecombineerd in een analyse om tot een eindbeeld te komen. 4. Doelmatigheid en doeltreffendheid In dit laatste onderzoeksthema hebben we gekeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de huidige vormen van inwonerparticipatie.

Doeltreffendheid gaat over de vraag of met het beleid de beoogde resultaten worden gehaald. Doelmatigheid gaat over de vraag of de middelen die worden ingezet om de doelen te bereiken zo efficiënt mogelijk worden ingezet. Ook hebben we gekeken welke mogelijkheden er zijn om (de inzet van) inwonerparticipatie te verbeteren. 8. In hoeverre zijn de huidige vormen van inwonerparticipatie doelmatig en doeltreffend? 9. Welke mogelijkheden heeft de gemeente De Wolden om inwonerparticipatie te verbeteren? Vraag 8 wordt beantwoord in de analyse in hoofdstuk 5. Vraag 9 vormt de basis voor de conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 2. 1.4.2 Aanpak Om de onderzoeksvragen te beantwoorden hebben we eerst een inventarisatie gemaakt van het beleid en hebben deze documenten bestudeerd. Vervolgens hebben we drie casestudy’s uitgevoerd. Om drie casussen te selecteren heeft de ambtelijke organisatie een inventarisatie gemaakt van alle projecten/beleid waarbij participatie heeft plaatsgevonden en waarbij het participatietraject is afgerond in 2021 of later. Dat leverde een lijst op van 34 projecten.

We hebben bij de selectie van de casestudies de volgende selectiecriteria gebruikt: — Het moest gaan om een afgerond traject; — Spreiding in vorm (online/fysieke bijeenkomsten etc.); — Spreiding in eindproduct (visie, beleid of een concreet plan); — Spreiding in domein (fysiek, sociaal, sport, duurzaamheid etc.). Voor elke casus hebben we documenten bestudeerd om de casus te reconstrueren. Een overzicht van de bestudeerde documenten staat in bijlage 1. Vervolgens hebben we interviews gehouden met beleidsambtenaren en participanten. Met de betrokken beleidsambtenaren hebben we afgestemd welke participanten we wilden spreken, waarna we van de ambtenaar

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

contactgegevens van de participanten hebben ontvangen. Hierbij bleek dat participanten vaak een professionele relatie hadden met de gemeente, waardoor we een beperkt aantal particuliere inwoners hebben gesproken. In totaal hebben we met zes particuliere inwoners gesproken. De interviews met participanten hebben we gebruikt om een beeld te krijgen van de ervaringen van inwoners als het gaat om: verwachtingen, communicatie (voor- en achteraf) en ervaren invloed. Daarnaast hebben we een aantal algemene interviews gehouden met de burgemeester (als voorzitter van de raad en portefeuillehouder participatie), de griffier en twee ambtenaren die betrokken zijn bij participatie in het ruimtelijk domein. Ook hebben we een groepsgesprek met enkele raadsleden gevoerd. Om nog meer zicht te krijgen op het inwonersperspectief hebben we drie interviews gehouden met inwonersorganisaties uit de gemeente De Wolden. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de gesprekspartners.

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

2 Conclusie en aanbevelingen

Tijdens het onderzoek is gebleken dat inwonerparticipatie in De Wolden hoog op de agenda staat. Het gemeentebestuur heeft grote ambities op het gebied van inwonerparticipatie en hier wordt dan ook veel energie in gestoken. Dit vertaalt zich ook in diverse projecten en initiatieven die op allerlei vlakken zijn gestart binnen de gemeente: — De gemeenteraad vergadert volgens 4De Wolden en bouwt daarmee structureel ruimte in voor participatie. — Met EigenWijsheid De Wolden is samen met de inwoners gewerkt aan dorpsvisies voor verschillende dorpen. — Door Initiatiefrijk De Wolden wordt handen en voeten gegeven aan het faciliteren van initiatieven vanuit de Wolder samenleving. — In het ruimtelijk domein wordt conform de nieuwe omgevingswet volop ingezet op participatie, zowel door de gemeente als door (een deel van de) vergunningaanvragers. — Er wordt werk gemaakt van contact met de dorpsbelangenverenigingen, aan de hand van structurele overleggen en door dorpscontactfunctionarissen in positie te brengen. Medewerkers die we spraken onderschrijven dat er in de organisatie een cultuur heerst waarbij inwonerparticipatie een belangrijke rol speelt in de beleidsprocessen.

De casussen bevestigen dit beeld, al moet daarbij gezegd dat op basis van drie casussen geen brede conclusies kunnen worden getrokken over in welke mate en op welke manieren participatie over de volle breedte van de organisatie wordt ingezet. We moeten constateren dat al deze ontwikkelingen plaatsvinden ondanks en niet dankzij het vastgestelde beleid en dat een uitgewerkte visie vanuit het gemeentebestuur ontbreekt. Het beleid dat er is op het gebied van inwonerparticipatie is in feite niet meer in beeld bij bestuur of organisatie. Dit lijkt ook gevolgen te hebben voor de manier waarop de initiatieven en projecten naast elkaar bestaan, en hoe deze zich verhouden tot inwonerparticipatie die per beleidstraject wordt opgezet. Als bijvoorbeeld (al dan niet binnen de vergaderstructuur van 4De Wolden) een informatieavond door de raad wordt georganiseerd over een onderwerp waarvoor beleid wordt ontwikkeld, dan is het zaak om ervoor te zorgen dat de opgehaalde informatie goed kan worden verwerkt en dat deelnemers goed worden ingelicht over wat er met hun inbreng wordt gedaan. Zo zijn er ook raakvlakken denkbaar tussen de dorpsvisies die zijn opgesteld en beleid dat binnen de hele gemeente en dus ook binnen die dorpen neerslaat.

Bij onvoldoende afstemming tussen de verschillende participatievormen, kunnen problemen ontstaan in communicatie, verwachtingsmanagement en inhoudelijk ook bij de verwerking van inbreng.

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

Daarom is het aan te raden om een nieuw beleid voor inwonerparticipatie op te stellen waarin de visie op dit onderwerp uiteen wordt gezet. In dit beleid kunnen alle vormen van participatie worden ondergebracht en kan de samenhang worden uitgedacht en afgestemd. De gemeenteraad kan zichzelf hiermee in stelling brengen om kaders te stellen voor inwonerparticipatie. Het is daarbij verstandig om niet alleen te kijken naar het samenbrengen van bestaande vormen van participatie in een beleidsdocument. Er zijn diverse landelijke ontwikkelingen die een plaats kunnen krijgen in het nieuwe beleid. Door te kijken naar mogelijkheden om die actuele ontwikkelingen in De Wolden een plek te geven, kan een toekomstbestendig en innovatief beleid worden opgesteld waarmee optimaal gebruik wordt gemaakt van beschikbare instrumenten. Hierbij valt te denken aan: — Het inbedden van het Uitdagingsrecht (‘right to challenge’), waarmee inwoners gefaciliteerd worden om een gemeentelijke taak in eigen hand uit te voeren 1; — Het instellen van burgerberaden, waarbij deelnemers zich niet zelf aanmelden, maar op basis van loting geselecteerd en uitgenodigd worden. 2 Onlangs is een meta-onderzoek uitgevoerd waarin 102 rekenkameronderzoeken naar inwonerparticipatie zijn meegenomen.

Naast een analyse van de onderzoeken qua opzet en uitvoering, is ook een analyse gemaakt van de inhoudelijke opbrengsten van deze onderzoeken. Hier is onder meer een aantal aanbevelingen voor gemeenteraden uit gedestilleerd die bruikbaar zijn bij het opstellen van beleid. 3 Aanbeveling 1. Gemeenteraad: Stel op initiatief van de gemeenteraad nieuwe participatiebeleid op. Breng hierin alle vormen van inwonerparticipatie samen. Schenk ook aandacht aan structurele evaluatie van het beleid. Aanbeveling 2. Gemeenteraad: Betrek bij het opstellen van dit beleid landelijke onderzoeken en actuele landelijke ontwikkelingen om tot een toekomstbestendig beleid te komen. Inwonerparticipatie bij beleidsprocessen heeft ook baat bij participatiebeleid. Daarvoor is het ook aan te raden om het beleid binnen de organisatie verder uit te werken in richtlijnen en handreikingen. Zo kunnen ambtenaren terugvallen op eerder opgedane ervaringen, is er meer sprake van structurele kennisoverdracht, en kan geborgd worden dat gekozen participatievormen aansluiten op de kaders van de raad. Aanbeveling 3. College: Werk het beleid binnen de organisatie uit naar concrete richtlijnen en instructies. Haal hiervoor breed input op in alle onderdelen van de organisatie, zodat de uitwerking ook zo goed mogelijk aansluit op de staande praktijk.

Naast een kaderstellende rol voor de raad, kan deze ook sturing geven op participatie bij specifieke beleidstrajecten. Momenteel wordt de raad doorgaans wel geïnformeerd over welke 1 Zie bijvoorbeeld informatie van het Kenniscentrum voor beleid en regelgeving, https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/beleidskompas/3-wat-zijn-opties-om-het-doel-te-realiseren/31-beleidsinstrumenten/juridisch/right-challenge 2 De VNG heeft hiervoor een handreiking opgesteld die in oktober 2024 is verschenen, https://vng.nl/nieuws/handreiking-burgerberaden-verschenen. 3 Van Stipdonk en Van den Berg, Veel gedaan, genoeg te doen. Metadossier en meta-analyse van 102 rekenkameronderzoeken naar participatie, Vereniging van Rekenkamers, april 2025, p. 51.

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

participatie gepland staat en welke stakeholders en doelgroepen men in gedachten heeft om te benaderen. Om de raad meer in positie te brengen zou het accent verschoven moeten worden van een informerende naar een sturende rol. Dit kan bijvoorbeeld door het instellen van een startnotitie waarin onder meer aandacht is voor participatie. Aanbeveling 4. Gemeenteraad: Pak als gemeenteraad een positie in het sturing geven aan participatie bij elk beleidstraject, bijvoorbeeld door het instrument startnotitie structureel te gebruiken en daarin een uitgebreid format voor inwonerparticipatie op te nemen. Ook na afloop van het beleidstraject, bij bespreking van een beleidsstuk in de raad, kan de raad beter in positie worden gebracht. Door structureel te rapporteren over de georganiseerde participatie, de opbrengsten en de manier waarop die opbrengsten zijn verwerkt in het voorliggende beleid, kan de raad beter geïnformeerd zijn. Daardoor kan ze dan zelf afwegen hoe de inbreng uit participatie gewaardeerd moet worden en of men het eens is met hoe men voorstelt deze te verwerken in het beleid. Een ander positief effect van meer uitgebreide rapportage over de opbrengsten is dat participanten kunnen teruglezen hoe en waarom hun inbreng al dan niet is meegenomen. Aanbeveling 5.

College: Breng de gemeenteraad ook in positie om het verloop en de opbrengsten van inwonerparticipatie zelf te beoordelen, en daarmee te beoordelen hoe de opbrengsten in de eigen positiebepaling meegenomen kan worden. Dorpsbelangenverenigingen kunnen ook een rol spelen bij inwonerparticipatie. Door structureel goede banden te onderhouden met deze verenigingen en doorlopend in contact te blijven, is het ook makkelijker om inwoners later te bereiken voor participatie over bepaalde beleids- of uitvoeringstrajecten. Een ronde langs de dorpsbelangenverenigingen, maar ook het gesprek met de gemeenteraad, levert een gemengd beeld op over hoe de contacten momenteel verlopen. Het wordt gewaardeerd dat de gemeente in samenspraak met de inwoners dorpsvisies heeft opgesteld. Ook het feit dat er tijd wordt vrijgemaakt voor structureel overleg door het college wordt positief beoordeeld. Een deel van de verenigingen die we spraken is wel kritisch op opvolging van toezeggingen. Hun ervaringen zijn dat initiatieven en ideeën regelmatig niet goed worden opgepakt. Dorpscontactfunctionarissen en projectleiders zijn doorgaans goed bereikbaar, maar als er zaken moeten worden doorgespeeld kan het lang duren voordat men wat hoort van de gemeente. Dit haalt de energie uit de initiatieven en resulteert in ontevredenheid over de communicatie van de gemeente. Hier is ruimte voor verbetering.

Aanbeveling 6. College: Investeer in verbeterde relaties met de dorpsbelangenverenigingen. Schenk hierbij specifiek aandacht aan opvolging van toezeggingen en proactieve communicatie vanuit de tweede lijn binnen de organisatie (na de contactfunctionarissen). Kijk ook hoe deze verenigingen in het participatiebeleid passen en communiceer daar helder over. .

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

Deel II: Nota van bevindingen

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

3 Beleid en algemeen beeld

3.1 Inleiding In dit hoofdstuk behandelen we het algemene beeld van inwonerparticipatie in de gemeente De Wolden. We bespreken eerst de belangrijkste bevindingen aan de hand van de onderzoeksvragen. De volgende vragen komen in dit hoofdstuk aan bod. 1. Op welke wijze vult de gemeente De Wolden inwonerparticipatie in? 2. Hoe wordt inwonerparticipatie in de praktijk ingevuld? 3. Wat betekent deze invulling voor inwonerparticipatie in de praktijk voor de inwoners van De Wolden? 4. Hoe ervaren ambtenaren de mate van participatie en inspraak in gemeentelijke processen? In paragraaf 3.3 beschrijven we het beleidskader. We constateren dat de Beleidsnota Burgerparticipatie uit 2011 het meest recente beleidsstuk is, maar dat dit beleid in de praktijk niet meer bekend is of gevolgd wordt. Er gebeurt veel op het gebied van inwonerparticipatie, zowel vanuit de gemeenteraad (4De Wolden), bij initiatieven vanuit inwoners, rondom dorpsvisies en bij beleidsvorming. Ook is er structurele participatie opgezet in het sociaal domein. In paragraaf 3.4 zien we ook hoe in het ruimtelijk domein participatie vorm wordt gegeven. Omdat er geen overkoepelend beleid is voor participatie, zijn er voor veel beleidsterreinen geen concrete handreikingen waarin dit is uitgewerkt.

Er is in zoverre sprake van informeel beleid dat beleidsambtenaren gewend zijn om met collega’s te overleggen over hoe participatie het best kan worden opgezet. Daarmee wordt wel een bepaalde continuïteit gerealiseerd, maar deze is afhankelijk van de taakopvatting van de medewerker(s) en niet geborgd. Deze bevinding is in dit hoofdstuk overigens behandeld voor het ruimtelijk domein, voor het bredere beeld verwijzen we naar het volgende hoofdstuk. De dorpsbelangenverenigingen die we spraken zijn kritisch op het contact met de gemeente. Er is geregeld contact met de gemeente(bestuurders) en contactambtenaren zijn goed bereikbaar, maar men is niet tevreden over de opvolging van initiatieven. Ook ervaart men dat in de organisatie doorgezette vragen soms niet (of heel traag) beantwoord worden.

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

Dit beeld is opgesteld op basis van (beleids)documenten van de gemeente, interviews met college en raad en gesprekken met medewerkers. Aanvullend daarop zijn gesprekken gevoerd met enkele inwonersorganisaties. We behandelen de beleidsinstrumenten in paragraaf 3.2 en het beleidskader in paragraaf 3.3. In paragraaf 3.4 gaan we in op participatie in het ruimtelijk domein. Paragraaf 3.5 behandelt de betrokkenheid van de raad bij inwonerparticipatie.

3.2 Beleidsinstrumenten Dat gemeenten in Nederland beschikken over overkoepelend beleid voor inwoner- en overheidsparticipatie, wordt algemeen gezien als wenselijk, omdat een gemeente daarmee beschikt over een afwegingskader en handreiking. 4 Een afwegingskader gaat over de keuze om participatie toe te passen en het doel van participatie (bijvoorbeeld draagvlak vergroten of ideeën benutten), mede in relatie tot de besluitbevoegdheid van het gemeentebestuur. Wanneer participatie aan de orde zou kunnen zijn, maakt een gemeente tijdig een weloverwogen afweging over de inzet van het participatie-instrument en, indien van toepassing, de wijze waarop ze dat zal doen. De handreikingsfunctie van beleid helpt de betrokkenen het participatietraject concreet in te richten. Het beleid biedt dan een hulpmiddel voor vormgeving van participatie en geeft daarmee duidelijkheid vooraf aan de verschillende betrokkenen over bijvoorbeeld de beïnvloedingsruimte. Bovendien wordt duidelijk welke tijds-, geld- en kundigheidsinvesteringen participatietrajecten (kunnen) vergen, zodat een gemeente daarvoor tijdig de randvoorwaarden kan regelen (bijv. in opleiding en het beschikbaar stellen van financiële middelen). Beleid is, kortom, gewenst om participatie handen en voeten te geven. Dit uitgangspunt is mede vertaald in ons normenkader, dat is opgenomen in bijlage 3.

Over de invulling van het beleid, bijvoorbeeld de mate van gedetailleerdheid en gebruiksregels, is daarmee overigens niets gezegd. Algemeen wordt ervan uitgegaan dat gemeenten beleid maken dat past bij het karakter van hun gemeente en aansluit bij en leert van reeds opgedane ervaringen. Wanneer binnen een gemeente bijvoorbeeld sprake is van zeer actieve wijk- of dorpsverenigingen die al nauw in contact staan met de gemeente, dan is logisch deze verenigingen een prominente plek te geven in het beleid. 5 Inwonerparticipatie kan worden ingezet voor verschillende doelen: — Het creëren van of bijdragen aan draagvlak voor beleid; — Het verbeteren van de kwaliteit van beleid door input op te halen; — De zelfwerkzaamheid van inwoners vergroten door meedenken in beleidsvorming en meedoen in uitvoering te stimuleren; — Het vergroten van sociale cohesie door partijen bij elkaar te brengen en in contact te komen — Het inwinnen van informatie over wensen en perspectieven inwoners en stakeholders. Inwonerparticipatie kan in verschillende fasen worden ingezet, bijvoorbeeld bij agenda- of beleidvorming en bij het komen tot besluitvorming, maar ook bij uitvoering of evaluatie van beleid. Daarbij kan de mate van invloed ook uiteen lopen. In de lichtste variant kan besloten worden om enkel te informeren, maar inwoners kunnen ook geraadpleegd worden, meeden4 Zie Aan de slag met participatie.

Handreiking, uitgave van VNG en Berenschot (mei 2021). 5 Ibidem.

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

ken, meedoen of zelfs meebeslissen. In De Wolden wordt een diversiteit aan doelen nagestreefd en worden verschillende varianten toegepast. Dat beschrijven we in de rest van dit hoofdstuk en aan de hand van de casussen in hoofdstuk 3.

3.3 Het beleidskader voor inwonerparticipatie in De Wolden Beleidsnota Burgerparticipatie De gemeente De Wolden heeft een Beleidsnota Burgerparticipatie die in 2011 is vastgesteld. De gemeenteraad en het college wilden destijds het onderwerp burgerparticipatie op de agenda zetten en burgerparticipatie verbeteren. De belangrijkste doelen van burgerparticipatie worden in de Beleidsnota als volgt beschreven: ‘Wanneer inwoners binnen duidelijke kaders reële invloed wordt gegeven op beleid, levert burgerparticipatie een waardevolle bijdrage aan de kwaliteit van het beleid en de samenleving. Dat is dan ook het belangrijkste doel van burgerparticipatie voor De Wolden. Daarnaast zal burgerparticipatie bijdragen aan een toename van het vertrouwen in de gemeentelijke overheid (democratische legitimiteit) en versterking van het draagvlak voor de gemeentelijke plannen.’ 6 In de Beleidsnota zijn een aantal punten uitgewerkt die participatie binnen gemeente De Wolden moesten verbeteren: — Burgerparticipatie wordt apart opgenomen in college- en raadsadviezen en aan de hand van ‘de Woldense menukaart’ worden college & raad geadviseerd.

— Burgerparticipatie als apart aandachtsveld bij medewerker onderbrengen — Borging in organisatie wordt mede bewerkstelligd door workshops/trainingen — Burgerparticipatie wordt geïntegreerd in het handboek projectmatig werken — De werkwijze in deze beleidsnota wordt ook meegenomen in het nog te ontwikkelen communicatiebeleidsplan — Naast bestaande vormen worden er nieuwe (digitale) vormen ontwikkeld. Uit de interviews met betrokkenen binnen de gemeente (zowel bestuurlijk als ambtelijk) komt het beeld naar voren dat het beleid – dat bijna vijftien jaar oud is – niet meer actueel is en ook niet ‘leeft’ binnen de gemeente. De meeste gesprekspartners zijn niet op de hoogte van het bestaan van het beleid, en degenen die er wel van weten geven aan dat het in elk geval tegenwoordig niet meer gebruikt wordt. Er is geen algemeen kader of een ‘toolkit’ in de gemeente voor hoe een participatieproces kan worden opgezet/uitgevoerd. Van 3DeWolden naar 4DeWolden Sinds 2016 werkte de gemeenteraad met de vergadersystematiek van 3DeWolden: dialoog, debat en decision. Een werkgroep vanuit de gemeenteraad met ondersteuning vanuit de griffie heeft in 2023 nagedacht over een nieuw vergadermodel. Aanleiding daarvoor was de constatering door de raad en griffie dat het vergadermodel dialoog, debat en decision voor verbetering vatbaar was.

Er werd bijvoorbeeld geconstateerd dat er behoefte was aan meer contact met inwoners.7

6 Beleidsnota Burgerparticipatie, “Investeren in betrokkenheid”, 2011, p. 5. 7 Raadsvoorstel 11 juli 2024.

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

Dit leidde in 2024 tot het introduceren van een nieuwe vergadersystematiek, namelijk 4DeWolden. Deze nieuwe systematiek beoogde inwoners beter bij de besluitvorming betrekken. Ook is een aparte avond in de vergadersystematiek gereserveerd voor participatie. Activiteiten van 4DeWolden vinden iedere donderdag binnen één kalendermaand plaats en bestaan uit de volgende ronden: - Een beeldvormende ronde met de titel ‘deur geven’; - Een opiniërende vergadering met de titel ‘deur spitten’; - Een participatie ronde met de titel ‘der op uut’; - Een besluitvormende ronde. 8 De participatieronde is de ronde waarin de raad volgens het Reglement van orde van de gemeenteraad ‘actief in gesprek gaat met de samenleving, inwoners, organisaties en instellingen’. 9 Uit één van de interviews blijkt dat de participatieronde doorgaans wordt ingevuld door het brengen van een bezoek aan een organisatie als een woningcorporatie, de brandweer en een welzijnsorganisatie. Verordening Cliënt- en burgerparticipatie sociaal domein De gemeente De Wolden heeft de Adviesraad Sociaal Domein de Wolden (ASD) ingesteld als zelfstandig orgaan om het college van B&W gevraagd en ongevraagd te adviseren over het beleid en de uitvoering daarvan binnen het sociaal domein. Op die manier wordt het perspectief van inwoners van gemeente De Wolden betrokken.

De ASD heeft daarbij contact met clientenraad voor Jeugd, voor Wmo en voor Participatie & WSW. De doelstelling van de ASD is drieledig: — Het bevorderen van de zelfredzaamheid, eigen kracht en participatie van cliënten en belanghebbenden; — Het verbeteren van de kwaliteit van gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan en de dienstverlening binnen het sociaal domein; — Het bevorderen en toetsen van de integraliteit van het beleid en de uitvoering binnen het sociaal domein van de gemeente. 10 De ASD bestaat uit tien leden en overlegt in principe tien keer per jaar in de dorpshuizen in De Wolden. Gerelateerd aan participatie Er zijn nog enkele andere initiatieven die in het kader van inwonerparticipatie genoemd kunnen worden. Zo is met EigenWijsheid De Wolden samen met de dorpsbewoners en belangenorganisaties gewerkt aan het opstellen van dorpsvisies en het opstellen van een uitvoeringsagenda voor verschillende dorpen. Door Initiatiefrijk De Wolden wordt handen en voeten gegeven aan het faciliteren van initiatieven vanuit de Wolder samenleving. Initiatieven ter verbetering van de leefbaarheid, de sociale vitaliteit, de sociale infrastructuur en/of het sociaal domein in De Wolden kunnen voor 50% worden gesubsidieerd.

8 Art. 12 lid 1 Reglement van orde en andere werkzaamheden voor de raad van De Wolden 2024.

9 Art. 1 onder k Reglement van orde en andere werkzaamheden voor de raad van De Wolden 2024. 10 Art. 3 Verordening Cliënt- en burgerparticipatie sociaal domein De Wolden 2017.

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

3.4 Participatie in het ruimtelijk domein 3.4.1 Participatiebeleid in het ruimtelijk domein De gemeente heeft in november 2023 een beleidskader opgesteld11, waarmee ook aan de wettelijke vereisten vanuit de Omgevingswet (die in 2024 in werking is getreden) wordt voldaan. Dit kader bevat beleid voor twee deelgebieden. Het eerste betreft participatie die door vergunningaanvragers en initiatiefnemers in bepaalde gevallen moet worden georganiseerd alvorens de vergunning in behandeling wordt genomen door de gemeente. In het beleidskader staat beschreven wanneer participatie moet worden georganiseerd en in welke vorm dat minimaal moet gebeuren. Voor een procedure waarvoor geen omgevingsvergunning nodig is, gelden ook geen verplichtingen op het gebied van participatie. Datzelfde geldt voor een binnenplanse vergunning (voor een initiatief, plan of activiteit die binnen de regels van het omgevingsplan past. Voor buitenplanse vergunningen is door de gemeenteraad een lijst vastgesteld van initiatieven waarvoor participatie wel verplicht is. 12 Binnen de gemeente is een omgevingsregisseur aangesteld die de aanvrager kan adviseren en ondersteunen bij het opzetten van de participatie. Ook is er een handleiding opgesteld waarin regels, tips en hulpmiddelen zijn opgenomen.

In het beleid is vastgelegd dat er bij verplichte participatie een participatieplan moet worden opgesteld waarin onder meer is beschreven hoe participatie is ingestoken, met wie, en wat er met de opbrengsten is gedaan. Vervolgens zijn in het beleidskader beoordelingscriteria opgenomen die de gemeente hanteert bij het beoordelen van het participatieplan. Het tweede deelgebied betreft beleid voor participatie bij zogeheten omgevingsdocumenten. Dit zijn wettelijk gedefinieerde documenten die kunnen worden opgesteld door de gemeente als deze initiatiefnemer is voor activiteiten in het ruimtelijk domein, te weten de Omgevingsvisie, een Omgevingsplan, een Omgevingsprogramma of een Omgevingsvergunning. In het beleidskader wordt uitgesproken dat de gemeente minimaal op de participatieladder minimaal het tweede niveau ‘Raadplegen’ wil hanteren. 3.4.2 Participatiepraktijk in het ruimtelijk domein Tijdens gesprekken met medewerkers in het ruimtelijk domein is ingegaan op hoe het beleidskader in de praktijk vorm heeft gekregen en wat de ervaringen in de afgelopen periode (sinds 2024) zijn. Binnen de organisatie zijn verschillende rollen en overlegstructuren ingesteld die relevant zijn bij participatie door initiatiefnemers en vergunningaanvragers. — De omgevingsregisseur verstrekt informatie over wat voor participatie wordt verwacht en hoe dit moet worden opgezet.

Hij is aanspreekpunt en kan informeren over richtlijnen en praktische zaken. — De intaketafel bestaat uit een multidisciplinair team met gemeentelijke experts op het gebied van ruimtelijk ordening, wonen, stedenbouw en/of milieu die de wenselijkheid van initiatieven beoordeelt. — De omgevingstafel is breder van opzet, waarbij mensen vanuit de omgevingsdienst of andere overheden aan kunnen sluiten. Deze adviseert over hoe een initiatief mogelijk gemaakt kan worden, zodat een vergunning zo effectief mogelijk kan worden aangevraagd.

11 Beleidskader participatie Omgevingswet – Gemeente De Wolden, november 2023. 12 Ibidem, p. 13

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

In 2024 is voor een beperkte periode bijgehouden bij hoeveel vergunningaanvragen ook participatie is opgezet. Deze registratie was bedoeld om een beeld te krijgen van de effecten van de Omgevingswet binnen de gemeente in de eerste fase na inwerkingtreding. Hieruit bleek dat regelmatig ook bij aanvragen waarvoor volgens het beleidskader participatie een indieningsvereiste was, dit toch niet was gebeurd. Tot nu toe worden aanvragen dan nog steeds in behandeling genomen. De gemeente heeft vooralsnog het standpunt dat het niet voldoen aan deze vereiste niet zwaar genoeg is om een aanvraag af te wijzen. Er is geen informatie over in hoeverre het ontbreken van participatie de kwaliteit van de aanvraag heeft beïnvloed, en in welke mate dit heeft geleid tot afwijzingen. Het beeld is dat aanvragers nog moeten wennen aan het feit dat initiatieven middels participatie moeten worden afgestemd met omwonenden. Bovendien gaat het vaak om kleinere initiatieven (vooral particulieren die op het eigen perceel activiteiten ondernemen) . Bij de grotere projecten (hoofdzakelijk professionele ontwikkelaars en aannemers) gaat dit doorgaans wel goed. Wanneer de gemeente zelf initiatiefnemer is, wordt het beleidskader zoals hierboven beschreven gevolgd. Er is volgens onze gesprekspartner sprake van een gestructureerde werkwijze die gevolgd wordt.

Zo wordt voor plannen in het ruimtelijk domein een concept opgesteld, waarna gesprekken met stakeholders en participatie-activiteiten zoals inspraakavonden of rondetafelgesprekken met inwoners worden opgezet. De input hieruit wordt in een plan van aanpak gebruikt, waarbij verdere fasering wordt ingebouwd en per fase wordt bepaald welke voor welke onderwerpen verder input wordt opgehaald, wat dan de scope is van de bijeenkomsten, en hoe de uitkomsten ervan worden meegenomen in het uiteindelijke plan. Deze werkwijze is op informele afspraken gebaseerd. Het onderdeel van het beleidskader dat ziet op de gemeentelijke procedures (bestaande uit één bladzijde) is binnen de gemeentelijke organisatie niet verder uitgewerkt in een richtlijn of formele procedures. De inzet van bepaalde participatie-instrumenten, de scope en de doelgroep worden zijn steeds gekozen op basis van intern overleg tussen de collega’s in het ruimtelijk domein. Op basis van ervaringen en inzichten uit het verleden worden voor toekomstige projecten nieuwe keuzes gemaakt. Hierbij geeft het beleidskader minimale sturing. Hierin staat wel vastgelegd dat het minimale participatieniveau ‘raadplegen’ betreft, wat inhoudt dat inwoners hun mening mogen geven maar dat de overheid beslissingen neemt. Ook staat er in voorgeschreven dat er verplicht een participatieverslag bij elk omgevingsdocument moet worden opgesteld.

Hierin moet een beeld van de resultaten van het participatieproces en de verschillende belangen (en hoe daarmee is omgegaan) worden beschreven. De huidige werkwijze – op basis van intern overleg en ervaringen uit het verleden, zonder volledig uitgewerkte richtlijnen – functioneert vooralsnog naar tevredenheid van de medewerkers.

3.5 Ervaringen van inwonersorganisaties Met een aantal inwonersorganisaties hebben we gesproken over hoe zij het contact met de gemeente ervaren, en hoe zij eventueel betrokken zijn bij inwonerparticipatie. Het gaat hier om drie dorpsbelangenverenigingen. Uit de interviews blijkt dat de gesprekspartners bij de dorpsbelangenverenigingen niet direct hebben deelgenomen aan participatiebijeenkomsten voor het ontwikkelen van specifiek beleid of een bepaald project. Gesprekspartners hebben vanuit hun rol in het bestuur bij de dorpsbelangenverenigingen wel ervaring met communicatie met de gemeente. De ervaringen van gesprekspartners met betrekking tot de communicatie met de gemeente lopen uiteen. De

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

eerste gesprekspartner is positief over de communicatie met de gemeente. Op ambtelijk niveau is er een ambtelijk contactpersoon waarmee korte lijntjes zijn. Ook is er jaarlijks contact met de coördinator wegbeheer om gevaarlijke situaties in het dorp te bespreken. Op bestuurlijk niveau is er goed contact met de wethouder en is er jaarlijks contact met de burgemeester. De andere twee gesprekspartners zijn kritischer over het contact met de gemeente. Een van de gesprekspartners geeft aan dat de communicatie vaak stroef loopt en de gemeente niet ‘pro-actief’ communiceert. De andere gesprekspartner vertelt dat de vereniging vaak ‘tegen muren aanloopt’ en daardoor weinig nieuwe projecten starten. Dit haalt volgens de gesprekspartner de energie uit de vereniging. De indruk van een van deze gesprekspartners is – op basis van het jaarlijks voorzittersoverleg met andere dorpsbelangenverenigingen – dat de ontevredenheid over de communicatie met de gemeente ook breder leeft binnen andere dorpsbelangenverenigingen.

3.6 Rolinvulling en ervaringen van het gemeentebestuur Op basis van gesprekken met de burgemeester (als voorzitter van de raad en portefeuillehouder inwonerparticipatie), de griffier en een groepsgesprek met een aantal gemeenteraadsleden hebben we een beeld verkregen van hoe het gemeentebestuur aankijkt tegen inwonerparticipatie. Daarbij moet gezegd worden dat bij het gesprek met de raad vier raadsleden van drie fracties aanwezig waren (ondanks herhaalde verzoeken voor deelname) en dat één fractie vooraf aan het gesprek schriftelijk een aantal punten heeft ingebracht. Hierdoor is het moeilijk te bepalen of alle uitspraken raadsbreed gedeeld worden. Bij het raadsgesprek is naar voren gekomen dat men veel belang hecht aan de inzet van inwonerparticipatie. Men ziet het grote nut van participatie als het gaat om vergroten van draagvlak en het in contact komen met de inwoners van de gemeente. Het is dan wel van belang dat er duidelijk wordt gecommuniceerd met de inwoners over wat de reikwijdte van de participatie is. Wat staat er op de agenda (en wat niet), waarvoor wordt de participatie georganiseerd, met welk doel? Vooraf moet duidelijk zijn wat me de opgehaalde inbreng wordt gedaan, en achteraf moet goed gecommuniceerd worden naar participanten over hoe de inbreng is verwerkt in het beleid.

Daarbij is de observatie te maken dat vooral de partijen die meer open verkiezingsprogramma’s hanteren het belang van participatie benadrukken, terwijl andere partijen met meer uitgeschreven verkiezingsprogramma’s ook vanuit de daarin gekozen standpunten stelling kunnen nemen. In de praktijk zien raadsleden dat het college wel degelijk inzet toont om inwoners te betrekken en participatie in te zetten en dat wordt gewaardeerd. Er is een aantal dossiers ter sprake gekomen waarin participatie succesvol is ingezet en waarbij inwoners goed gehoord werden. Toch vindt men ook regelmatig dat de processen niet goed verlopen. Raadsleden krijgen signalen uit de samenleving dat inwoners wel meedoen aan participatie-activiteiten, maar vervolgens teleurgesteld zijn over wat er met de opbrengsten gebeurt. Die teleurstelling kan voortkomen uit een belangenafweging die (voor de participant) verkeerd uitpakt, maar ook doordat verwachtingen te hoog waren of doordat de communicatie over het meenemen van de inbreng onvoldoende is. Raadsleden ervaren regelmatig frustratie bij inwoners hierover. Recente voorbeelden zoals de verkenning voor de plaatsing van windmolens bij Ruinerwold en de voorgenomen opvang van alleenstaande minderjarige vreemdelingen zijn expliciet genoemd als voorbeelden van dossiers waarin participatie niet goed genoeg is opgezet.

Dat heeft tot verhitte maatschappelijke en politieke discussies geleid die naar inschatting van de raadsleden (deels) voorkomen hadden kunnen worden.

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

Een aantal raadsleden ziet een belangrijke rol voor de dorpsbelangenverenigingen die actief zijn in de gemeente. Het college onderschrijft dit belang en wijst onder meer op het project EigenWijsheid De Wolden waarbij in samenspraak met de inwoners (en de verenigingen) dorpsvisies voor een aantal dorpen zijn opgesteld. Ook de dorpscontactfunctionarissen worden genoemd als belangrijke schakel. Vanuit die dorpsbelangenverenigingen horen raadsleden echter ook regelmatig kritiek, die erop neerkomt dat men vaak weerstand ervaart vanuit de gemeente wanneer met ideeën of initiatieven komt. Bij de gemeenteraad wordt nog op andere manieren getracht participatie te organiseren en inbreng van inwoners op te halen en mee te nemen in de besluitvorming. Zo is de vergaderstructuur volgens 3De Wolden en inmiddels 4De Wolden ingesteld om structureel in contact te komen met de samenleving in de gemeente. Deze vergaderstructuur wordt intern geëvalueerd en maakt geen onderdeel uit van dit onderzoek. Toch kunnen we zeggen dat het college positief is over de opbrengsten van deze vergaderstructuur als het gaat om het ophalen van inbreng van inwoners voor de beleidsvorming. Tegelijkertijd lijkt er ook onduidelijkheid te zijn over hoe de participatie-activiteiten die vanuit de raad (of griffie) worden georganiseerd ingepast moeten worden in de beleidstrajecten.

Het is niet altijd vooraf duidelijk wie de agenda voor deze activiteiten bepaalt, hoe dit aansluit om de informatiebehoefte bij de verantwoordelijke beleidsambtenaren, hoe deze participatie zich verhoudt tot eventuele andere participatie-activiteiten en hoe de opbrengsten moeten worden verwerkt. Rolinvulling door de gemeenteraad Gemeenteraadsleden geven aan regelmatig aanwezig te zijn bij participatie-activiteiten in de gemeente. Ze krijgen weliswaar ook schriftelijke verslagen van de bijeenkomsten, maar hechten veel belang aan het bijwonen van de bijeenkomsten omdat men dan veel meer informatie kan ophalen over de stemming, sentimenten en dergelijke. Men kiest dan een rol als toehoorder en nooit als inspreker, al komt het uiteraard voor dat raadsleden door inwoners worden benaderd en aangesproken. Raadsleden nemen de inbreng vanuit participatie serieus, maar voelen zich ook vrij om hun eigen standpunten te kiezen en hun kiezers (die mogelijk niet hebben geparticipeerd) als te vertegenwoordigen op basis van hun verkiezingsprogramma of andere uitgangspunten. De raadsleden die we spraken zouden voor zichzelf graag een grotere rol zien als het gaat om kaderstelling en sturing bij inwonerparticipatie. Het oude beleid uit 2011 is bij hen niet bekend.

Nu er een nieuwe participatieverordening zal worden opgesteld, zien zij dit als een goed moment om lijnen uit te zetten en kaders te stellen. Daarbij kan plaats worden gegeven aan het eerder genoemde grote belang dat men hecht aan duidelijke communicatie vooraf en achteraf en het creëren van realistische verwachtingen. Een raadslid benadrukt het belang van harde en duidelijk gecommuniceerde kaders waarbinnen participatie kan plaatsvinden, om vervolgens binnen die kaders maximale bewegingsvrijheid te creëren voor de participanten. Daarnaast ziet men ook een rol voor de raad als het gaat om kaderstelling aan het begin van individuele beleidstrajecten, bijvoorbeeld door in een startnotitie standaard de voorgenomen participatie te beschrijven en vervolgens aan de raad de vraag voor te leggen of met deze aanpak ingestemd kan worden.

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

4 Casussen

4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een drietal casussen besproken waarin inwonerparticipatie heeft plaatsgevonden. Hiermee wordt de beantwoording van deelvragen 2 t/m 4 die deels al in hoofdstuk 3 is gegeven verder geïllustreerd en uitgediept. 2. Hoe wordt inwonerparticipatie in de praktijk ingevuld? 3. Wat betekent deze invulling voor inwonerparticipatie in de praktijk voor de inwoners van De Wolden? a. Op welke manier worden inwoners betrokken bij de voorbereiding, ontwikkeling van het beleid van de gemeente? b. Op welke manier worden inwoners betrokken bij de uitvoering van beleid door de gemeente? 4. Hoe ervaren inwoners en ambtenaren de mate van participatie en inspraak in gemeentelijke processen? In de casussen zien we dat verschillende vormen worden gekozen voor het ophalen van inbreng. Dat kan variëren van inspraakavonden die openbaar toegankelijk zijn, tot gesprekken met stakeholders. Deze vormen worden gekozen na overleg met collega’s en/of op basis van eigen ervaringen uit het verleden. Hiervoor zijn geen instructies of richtlijnen die gebruikt worden. De vorm van en mate waarin gerapporteerd wordt over de opbrengsten van de participatie en hoe deze wordt verwerkt, verschilt per casus. Hier zijn ook geen concrete richtlijnen voor.

Bij de drie casussen is steeds sprake geweest van het inschakelen van externe adviseurs, zowel voor het ophalen van inhoudelijke expertise als voor het tijdelijk in huis halen van capaciteit voor begeleiding van de trajecten. In hoofdstuk 5 is een integrale analyse van het beeld uit deze casussen opgenomen. Voor dit hoofdstuk zijn drie verschillende typen casussen geselecteerd op verschillende beleidsterreinen om een domeinoverstijgend beeld van participatie te krijgen. We schetsen per casus de context waarbinnen deze zich afspeelde, het verloop van het participatietraject en wat de ervaringen waren van de betrokkenen, zowel intern als die van de participanten. Om participanten in beeld te krijgen en te benaderen is aan de ambtenaren die we spraken gevraagd om medewerking. Uiteindelijk hebben we minder particuliere inwoners gesproken dan

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

vooraf bedacht. Deels kwam het omdat bij de participatie in de casussen veel professionele organisaties betrokken zijn geweest. Deels kwam het ook doordat contactgegevens van deelnemende inwoners niet (meer) beschikbaar waren, of omdat deze niet aan ons verstrekt mochten worden vanwege bescherming van persoonsgegevens. In een aantal gevallen bleek dat binnen inwonersorganisaties soms wisselingen van bestuurders waren geweest en dat de oorspronkelijke participanten niet meer beschikbaar waren voor een interview. In één geval konden we geen contact krijgen met iemand die wel had aangegeven mee te willen werken. Uiteindelijk is met zes particuliere participanten gesproken.13

4.2 Woon(zorg)visie 4.2.1 Context van de casus In 2022 wil gemeente De Wolden het woonbeleid van de gemeente actualiseren. Aanleiding hiervoor is dat in het Raadsbreedprogramma 2022-2026 de gemeenteraad de woningbouw als een van de belangrijkste maatschappelijke opgaven benoemt. Daarnaast loopt in 2022 het woonplan ‘Een leven lang wonen’ 2017-2022 af. De nieuwe visie zou worden opgesteld in de vorm van een vrijwillig programma onder de Omgevingswet. Doel van de woonvisie is om een overzicht te geven van de belangrijkste woningmarktopgaven in de gemeente De Wolden voor de komende jaren. De woonvisie zou worden verruimd tot een Woon(zorg)visie waarin ook zou worden ingegaan op de woonzorgbehoefte van ouderen en aandachtsgroepen. Voorafgaand aan het traject van de nieuwe woon(zorg)visie werd een woonbehoefteonderzoek uitgevoerd en was de Toekomstvisie tot stand gekomen. In beide trajecten vond een participatieproces plaats. De uitkomsten daarvan werden meegenomen bij de totstandkoming van de woon(zorg)visie. 4.2.2 Verloop van het participatieproces De gemeenteraad wordt op 7 juni 2022 geïnformeerd over het plan van aanpak voor de actualisatie van de woon(zorg)visie. In de informatiebrief aan de raad wordt onder meer aangegeven dat hierbij inwoners, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen worden betrokken.

Op 13 september 2022 wordt de raad opnieuw geïnformeerd over het feit dat de actualisatie wordt begeleid door adviesbureau Ruimtevolk. Ook wordt toegelicht dat het participatieproces bestaat uit een woonavond en twee rondetafelgesprekken. Woonavond Op 10 oktober 2022 wordt een woonavond georganiseerd waarbij inwoners, dorpsbelangenverenigingen en maatschappelijke organisaties elkaar en de gemeente over de toekomst van het wonen in gemeente De Wolden spreken. Op deze avond komen ongeveer 120 geïnteresseerden af. De avond wordt aangekondigd in De Wolder Courant, op de-woldennieuws.nl en via social media. Daarnaast worden de mensen die betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van de eerder vastgestelde Toekomstvisie 14 ook voor deze avond uitgenodigd. Het doel van deze bijeenkomst is om zicht te krijgen op wat inwoners belangrijke opgaven, ambities en oplossingsrichtingen vinden. Tijdens de avond wordt eerst een toelichting gegeven op het traject van de Woon(zorg)visie en vervolgens wordt in deelsessies gesproken over

13 Zie Bijlage 2 voor een overzicht van gesprekspartners.

14 Toekomstvisie De Wolden 2022-2040 ‘Samen aan Zet’!

INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE DE WOLDEN

bestaande opgaven zoals de woningvoorraad, nieuwbouw, starters, wonen en zorg en leefbaarheid. Rondetafelgesprekken woonpartners Tijdens het traject begeleidt een projectgroep de totstandkoming van de Woon(zorg)visie. Deze projectgroep bestaat uit huurdersplatform MVEM en woningcorporatie Actium. Daarnaast wordt er in twee rondetafelgesprekken gesproken met makelaars, projectontwikkelaars en zorg- en welzijnspartijen. Het eerste gesprek vindt plaats eind september 2022. In de uitnodiging voor deze bijeenkomst staat dat tijdens dit gesprek de eerste analyseresultaten worden gedeeld. Daarnaast wordt volgens de uitnodiging tijdens het gesprek verkend waar opgaven en knelpunten op het gebied van wonen liggen en wat de ambities van de verschillende partijen op de woningmarkt zijn. Voor deze bijeenkomst melden zich veertien deelnemers, waaronder zorgorganisaties, welzijnsorganisaties, woningcorporaties, makelaars en projectontwikkelaars. Op 1 november 2022 wordt vervolgens de discussienotitie voor de actualisatie van de woonvisie aan de gemeenteraad aangeboden. De discussienotitie bevat een verslag van het participatieproces en discussiepunten/beleidskeuzes. Het tweede gesprek vind plaats op 22 november 2022.

In de uitnodiging voor deze avond staat dat de opbrengt van de eerste avond, samen met de uitkomsten van de analyse en de woonavond in een 75%-versie van de nieuwe Woon(zorg)visie zal worden verwerkt. Bij het tweede rondetafelgesprek wil de gemeente daar verder over in gesprek. Voor deze bijeenkomst zijn dertien aanmeldingen. Op 24 november 2022 bespreekt de gemeenteraad de in de Woon(zorg)visie te maken beleidskeuzes en in te zetten instrumenten. De discussie van de raad richtte zich met name op het aandeel betaalbare huur en koop, de flexwoningen en zorgwoningen. De concept Woon(zorg)visie is ter inzage gelegd. Er zijn tien inspraakreacties binnengekomen, waarna de Woon(zorg)visie op een aantal punten tekstueel is gewijzigd. In maart 2023 is de woon(zorg)visie door de raad vastgesteld. 4.2.3 Ervaringen Gemeente Volgens de betrokken beleidsambtenaar bij de totstandkoming van de Woon(zorg)visie wordt participatie binnen de gemeente van groot belang geacht. Bij de uitvoering van het participatietraject heeft de gemeente gebruik gemaakt van een externe partij. De externe partij heeft ook nagedacht over de vorm en opzet van de bijeenkomsten. Toen het traject voor de Woon(zorg)visie werd opgestart was net het traject voor de Toekomstvisie afgerond.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/15898409/1