Rapport evaluatie ODRU - De Ronde Venen 30-03-2022

Brandjes blussen Evaluatie ODRU overdracht VTH-taken Gemeente De Ronde Venen

drs. Erwin van de Pol CMC RVGME Jelle van Ophoven MsC 30 maart 2022

INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING

3

1.

INLEIDING EN UW VRAAG

4

2.

ALGEMENE BEVINDINGEN

6

3.

DEELVRAGEN

16

4.

VERGELIJKING MET IJSSELSTEIN

25

5.

CONCLUSIES

27

6.

SCENARIO’S

28

7.

TOT SLOT

34

BIJLAGE

PAGINA 2 VAN 36

35

SAMENVATTING Sinds 1 januari 2019 heeft de gemeente De Ronde Venen de VTH-taken uitbesteed aan de Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU). Toentertijd zijn er verschillende criteria gehanteerd voor de uitbesteding van taken. Aan de hand van die criteria is nu, drie jaar later, een evaluatie uitgevoerd.

Om de beantwoording van de onderzoeksvragen in te leiden en te overstijgen, hebben we een aantal bevindingen uitgelicht. Indien we alle onderzoeksvragen beantwoorden als gevraagd, doet dat wellicht geen recht aan wat we echt hebben gehoord en geleerd in het onderzoek. Die bevindingen gaan over samenwerkingsproblematiek, het ontkoppelpunt in het proces, de term beleid, een besturingsfilosofie voor de Ronde Venen.

Overkoepelend constateren we dat de deelvragen vrij technisch van aard zijn en de harde kant van de constructie belichten, terwijl tijdens het onderzoek de meer hardnekkige, mentale kant de boventoon voerde. Wij, en met ons veel respondenten, constateren samenwerkingsproblematiek. De ODRU en De Ronde Venen moeten uit de groef waarin ze zitten. Het is nu teveel brandjes blussen, om één van de respondenten te citeren. Veranderkundig ligt daar wel een hobbel, omdat het team van De Ronde Venen daar anders in staat: zij zien het niet als samenwerkingproblematiek, maar als een uitvoeringsvraagstuk.

Bij de deelvragen vallen twee zaken op. Er zijn grote zorgen rondom ICT. Daar moeten snel beslissingen over genomen worden, die pas fatsoenlijk gemaakt kunnen worden, zodra er meer duidelijkheid is over de vorm en toekomst van de samenwerking. Tevens geeft de huidige constructie meer bureaucratie en langere wachttijden. Dat het ook anders kan, bewijst de recente praktijk bij de gemeente IJsselstein.

Om de vragen over de toekomst te beantwoorden, hebben we scenario’s over hoe het anders kan geschetst.

PAGINA 3 VAN 36

1. INLEIDING EN UW VRAAG In 2015/2016 is geconstateerd dat door de nieuwe (aanstaande) wetgeving (Wet VTH-taken, Wet Kwaliteitsborging, Omgevingswet en Wet Natuurbescherming) de taken van de gemeente veranderen en dat De Ronde Venen, destijds en in de toekomst, waarschijnlijk niet kan voldoen aan alle kritieke massacriteria uit de zogenaamde Kwaliteitscriteria 2.2. (toen 2.1.).

Sinds 1 januari 2019 heeft De Ronde Venen een groot deel van haar bouwtaken overgedragen aan de ODRU. Nu is het na ongeveer drie jaar, conform de Dienstverleningsovereenkomst, tijd om de balans op te maken. Voor deze evaluatie vormen de criteria die destijds zijn gehanteerd om de bouwtaken over te dragen, de leidraad waarlangs onderzocht wordt hoe de overdracht in de praktijk werkt.

Hoofdvraag en deelvragen Kern van de vraag is of de VTH-taken zoals ondergebracht bij de ODRU (het meest) efficiënt en effectief worden uitgevoerd. De hoofdvraag die voor deze evaluatie is opgesteld, luidt dan ook:

Worden de VTH-taken zoals ondergebracht bij de ODRU (het meest) efficiënt en effectief uitgevoerd? o

Zo, ja welke verbeterpunten ziet u nog in het kader van de toekomstige ontwikkelingen?

o

Zo nee, waarom niet en wat is er nodig om wel de meest efficiënte en effectieve uitvoering te bereiken?

De hoofdvraag zoals zojuist beschreven heeft u opgedeeld in een achttal deelvragen: 1. In hoeverre wordt aan de Kwaliteitscriteria 2.2 voldaan? 2. In hoeverre zijn de uitgangspunten van de samenwerkingsovereenkomst uitvoerbaar en realistisch gebleken? 3. In hoeverre is de nieuwe situatie werkbaar? Daarbij gaat het onder andere om de inrichting van de ICT-processen, de werkprocessen en de informatievoorziening. 4. In hoeverre zijn de hoogte van de kosten beheersbaar? Denk daarbij ook aan verborgen kosten. 5. In hoeverre wordt de nabijheid van het lokaal bestuur gewaarborgd? 6. Wat zijn de effecten op de dienstverlening aan klanten van de gemeente? 7. Wat heeft de nieuwe situatie voor impact op de organisatie gehad? Zowel op De Ronde Venen als op de ODRU, waaronder het werken in 1 zaaksysteem.

PAGINA 4 VAN 36

8. Hoe robuust is de organisatie (De Ronde Venen) bij met name afnemende werkvolumes en legesinkomsten?

Daarnaast geeft u expliciet aan dat wanneer uit het onderzoek blijkt dat de VTH-taken zoals ondergebracht bij de ODRU niet (het meest) efficiënt en effectief worden uitgevoerd, u op hoofdlijnen antwoord wil op de aanvullende vraag: -

Wat zijn mogelijke alternatieve (samenwerkings)vormen om de VTH-taken efficiënt en effectief uit te voeren? Dit advies dient gebaseerd te zijn op de criteria zoals verwoord in de hoofd- en deelvragen.

Leeswijzer Voor het beantwoorden van de deelvragen, zijn documenten geanalyseerd en (groeps)gesprekken met betrokkenen gevoerd. Voordat deze deelvragen beantwoord worden, gaan we zo eerst in op enkele algemene, overkoepelende bevindingen. Daarna komen de deelvragen aan bod, afgesloten door de vergelijking met IJsselstein. Tot slot presenteren wij de conclusies en beantwoording van de hoofdvraag, wat afgesloten wordt met enkele mogelijke scenario’s op hoofdlijnen met betrekking tot de samenwerking ODRU – De Ronde Venen.

PAGINA 5 VAN 36

2. ALGEMENE BEVINDINGEN Om de beantwoording van de onderzoeksvragen in te leiden, in te kaderen en als een poging die te overstijgen, willen we allereerst een aantal bevindingen uitlichten en delen. Indien we alle onderzoeksvragen beantwoorden op de wijze als gevraagd, doet dat wellicht geen recht aan wat we echt hebben gehoord en geleerd in het onderzoek en waarmee partijen echt zijn geholpen. ODRU en De Ronde Venen moeten uit de groef waarin ze zitten. En anders is het voorthobbelen op dezelfde manier, waardoor de frustraties alleen maar zullen toenemen. Door met enige afstand te kijken naar hoe het loopt, komen de volgende bevindingen boven.

Waar zitten de problemen? Wellicht is goed om eerst vast te stellen dat de problemen waar deze rapportage over gaat met name in het vergunningsdeel zitten. Dat is qua omvang en kosten ook het grootste deel van de taken die de ODRU en De Ronde Venen delen. De taken rond Toezicht en Handhaving worden over het algemeen naar tevredenheid uitgevoerd.

Een samenwerkingsvraagstuk: de mentale kant De vraagstelling voor het onderzoek is sterk gericht op de fysieke, ‘harde’ kant van de relatie ODRU en De Ronde Venen. Terwijl de ‘hardnekkige’, mentale zaken in de meeste interviews de boventoon voeren. Dan gaat het om de kwaliteit van de relaties, het elkaar kennen, het vertrouwen onderling, inzicht in de wijzen van werken. Dat verdient aandacht. Het ontbreken daarvan leidt tot, ogenschijnlijk, incidenten. Ogenschijnlijk, want die incidenten zijn symptomen. Symptomen van twee organisatieonderdelen die telkens maar weer met elkaar de weg zoeken en proberen te vinden, maar dan toch te vaak de weg kwijt raken. En daarbij wordt ook nog wel eens op het verkeerde knopje gedrukt. Waardoor irritatie ontstaat bij de spelers in het veld.

Om deze interactie tussen de ODRU en De Ronde Venen te begrijpen, duiden we dit met de organisatiekundige term ‘systemisch’. Dat wil zeggen dat we de afzonderlijke gebeurtenissen zien en plaatsen als onderdeel van een patroon. Er zit een samenhangende structuur, een systeem, in. Dat systeem verdwijnt niet opeens door nieuwe (werk)afspraken, een andere organisatievorm of een nieuwe manager. De mentale kant zit een laagje dieper in de organisatie. De vluchtroute ‘om van het gezeur af te zijn’, zit vaak in technische maatregelen aan de ‘harde’, instrumentele kant, “we gaan het regelen”.

PAGINA 6 VAN 36

Dat ‘regelen’, is te regelen. Maar als het gaat om een efficiënte en effectieve uitvoering van VTH-taken, dan komt er meer om de hoek kijken. Het gaat dan om inzicht in het waarom van het handelen, inzicht in persoonlijke drijfveren van de betrokken professionals en inzicht in professionele standaarden en grondslagen, om een permanente afstemming vruchtbaar te onderhouden. Een efficiënte en effectieve uitvoering van VTH taken vraagt namelijk om een efficiënte en effectieve samenwerking. Investeren in de relatie en daar tijd voor maken is een voorwaarde. Dat betekent ook met elkaar in gesprek zijn als het wel goed loopt. Het duurt lang voordat mensen eenmaal contact hebben met elkaar (en dan is het persoonlijke contact prima). Maar je moet er veel moeite voor doen. Het is, zo omschrijft men het, ‘omslachtig georganiseerd’. Respondenten geven aan dat het nooit tot een volwaardige wederzijdse relatie is gekomen. Belangrijke tip voor het management is dat daarbij is aangevuld door geïnterviewden ‘dat men daar ook niet toe in staat is gesteld’. Het komt er op neer dat men elkaar en elkaars professionele handelen, denken en de overwegingen niet goed genoeg kent voor een vruchtbare samenwerking Dat leidt tot veel brandjes blussen en dat biedt uiteindelijk geen uitkomst voor de lange termijn. Elkaar opzoeken (ook digitaal) en ‘in de ogen kijken’, gebeurt te weinig.

Er is een keer een gezamenlijk overleg geweest met vergunningverleners en teamleiders, anderhalf jaar geleden. En die teamleiders zijn overigens inmiddels alweer weg, hetgeen voor de continuïteit niet heilzaam is. Ook op niveau van afdelingshoofd/coördinator is onvoldoende uitwisseling. Alleen al vanwege voorbeeldgedrag zou dat meer wenselijk zijn, mensen gaan niet harder rennen dan hun baas. De waan van de dag overheerst volgens respondenten (zowel van De Ronde Venen als van de ODRU). Om het contact meer te structureren, is er

PAGINA 7 VAN 36

een wekelijks afstemmingsoverleg Vergunningen bouw met casemanagers ingericht. Hier werden zaken besproken waar discussie over kan bestaan of die onduidelijk zijn in de relatie tot de werkafspraken. We zeggen werden, want daar waar we in december 2021 positieve geluiden over deze overlegvorm hoorden, zijn we inmiddels door de werkelijkheid ingehaald en blijkt dit overleg afgeschaft te zijn. Het toont aan hoe lastig het blijft om elkaar structureel te vinden.

De vraag kwam op gedurende het onderzoek of de geconstateerde hardnekkige, mentale zaken een gevolg zijn van het gekozen organisatiemodel of dat die zaken de oorzaak voor het falen van het gekozen organisatiemodel zijn. Dat is beide het geval. Bij een zodanig fluïde werkverdeling waar ook telkens discussie over die werkverdeling is tijdens het proces, is elkaar tot in de vezels begrijpen, de belangrijkste voorwaarde. Als dat niet goed gaat, werkt het niet. En daarmee is het ook de oorzaak voor het falen van het gekozen organisatiemodel. Het is dus een kip en ei verhaal.

De kwaliteit van de samenwerking als sleutel voor het welslagen en als succesfactor in dit soort constructies stemt overeen met de opbrengst van vrijwel alle gesprekken en ook met de verkenningen die wij in het werkveld tegen komen, voor dit onderzoek en daarbuiten. Echter, in gesprek met de VTHbetrokkenen van De Ronde Venen werd naar aanleiding van onze vraag in deze nadrukkelijk en unaniem aangegeven dat zij geen samenwerkingsproblematiek ervaren. Daar ligt niet alleen een groot verschil in beleving, maar ook een behoorlijke hobbel naar mogelijke verbetering. Het gesprek kwam er op door een vraag aan het eind van de sessie of wij ”op grond van onze jarenlange ervaring, de groep gehoord hebbende, de oplossing weten”. Het was één van de allereerste gesprekken. Wat de anderen in het speelveld vinden, doet er blijkbaar niet toe. Er is geloof in een expertoordeel, een herinrichting van de ‘harde’ kant. Wij denken dat indien de bestaande verhoudingen in tact blijven, een dergelijke oplossing een zwart gat is, waar veel energie in zal gaan (weer nieuwe werkafspraken bijvoorbeeld), maar waar niets uit terug zal komen.

De veelbetekenende vraag is geen op zichzelf staand incident. Veel respondenten kenschetsen het team Plannen en Vergunningen als een team met ervaren en toegewijde professionals met hoge standaarden. Een 7 is vaak niet goed genoeg. Maar het moet altijd wel gaan volgens die standaarden van De Ronde Venen. Voor althans een deel van de groep zijn er nauwelijks of niet andere perspectieven in beeld, hetgeen de uitwisseling moeizaam maakt. Over een deel van de mensen van de ODRU wordt vanuit De

PAGINA 8 VAN 36

Ronde Venen een kwalitatief uitgesproken negatief beeld met ons gedeeld, hetgeen bepaald geen gunstig uitgangspunt is voor een vruchtbaar samenwerken. Wel is aangegeven dat over het algemeen de samenwerking met de ODRU als die eenmaal een beetje loopt, zijn harde negatieve kantjes verliest en prettig en positief is. Er zijn weliswaar altijd wel hobbels, maar ‘we komen er ook altijd wel uit’.

Maar er is ook een andere kant van de medaille. Wat hier waarschijnlijk ook speelt, is dat de groep zich niet gehoord voelt. Knelpunten en problemen die al lang spelen, worden niet opgepakt, blijven ergens hangen of er wordt niet op gereageerd. Er zijn veel managementwisselingen geweest. De mensen ervaren een hoge werkdruk. Uitval van ervaren, cruciale ambtenaren is aan de orde. Het verloop van medewerkers is hoog (overigens ook bij de ODRU pro memorie). Ze voelen zich niet serieus genomen. Wantrouwen is een overheersend sentiment. Wij vermoeden een wat verwaarloosde organisatie. De knelpunten die deze groep ambtenaren ervaart en aankaart zijn in ieder geval om serieus te nemen, reëel en vergen geen uitstel. Dit vraagt om gerichte aandacht van management dat leiderschap toont. Wij spraken met een groep ervaren en betrokken professionals met hart voor de gemeente en haar gemeenschap. Zij kennen het werkveld in hun gemeente als geen ander en hun inzichten verdienen opbouwende en waarderende aandacht.

De tijdelijke teammanager van het team Plannen en Vergunningen van De Ronde Venen had geen veranderopdracht en geen opdracht rond teamontwikkeling. Wel heeft hij het team uitgenodigd cq uitgedaagd om een toekomstbeeld te schetsen van de gewenste samenwerking met de ODRU. Dit gebeurt mede in het kader van de reorganisatie die bij de gemeente De Ronde Venen gaande is. Het is een uitstekend initiatief dat ongetwijfeld meer licht zou kunnen brengen in de problematiek van dit onderzoek. Echter, de tijdelijke teammanager heeft laten weten dat zijn interimschap is beëindigd (per april 2022).

Om veranderkundig in dit speelveld daadwerkelijk de samenwerking te verbeteren, zal nog een hele kluif zijn. Er zijn ook overigens al meer initiatieven geweest, maar die zijn als water op een vette eend weg gedruppeld. Wie is waarvan? Het is een vraag die maar blijft terug komen. Het voelt voor velen zo langzamerhand als ingebakken teleurstelling: ‘We kunnen nog wel honderd keer werkafspraken maken …’. Hoe komen de partijen uit de groef?

PAGINA 9 VAN 36

Verdeling taken en rollen Ook de ingesleten rollen en aannames daarover verdienen aandacht en hernieuwde overweging bij het continueren van de samenwerking. De ODRU beschouwt zich als een ‘uitvoerende tak’. De gemeente benadert de ODRU daarenten als een soort van ‘adviesbureau’. Dit vergt toelichting, want wat beide partijen hier nu precies onder verstaan en wat dat betekent voor taken en rollen, daarover blijkt geen eenduidig beeld te bestaan. De ODRU voert naar eigen zeggen ‘sec’ uit en beschouwt zich deswege als verlengd lokaal bestuur. De Ronde Venen ziet de ODRU als opdrachtnemer en zichzelf als opdrachtgever, in de zin dat de ODRU in de verhouding functioneert als opdrachtaannemer. Of zoals wel wordt omschreven, zoals men denkt dat een ‘adviesbureau’ opereert (wat overigens niet zo is, er ontbreken onder andere cruciale factoren als concurrentie en 100% factureren op basis van uren etc.). Het beeld van ‘ODRU als adviesbureau’ komt uit de discussienota van Seintra Van de Laar (2016) over de toekomst van de VTH-taken. Toentertijd werd dit scenario beschreven als enkel de specialistische taken (ergo, voldoen aan de kwaliteitscriteria) uitvragen bij de ODRU. In de latere businesscase is deze opdrachtbeschrijving en de daarmee gepaard gaande taken van de ODRU gewijzigd en uitgebreid.

Hoe dat precies is gelopen, wordt ons uit de gesprekken niet duidelijk en deze onduidelijkheid lijkt dan ook nooit helemaal weg te zijn gegaan in de samenwerking. Deze beelden of vermeende projecties van elkaar doen geen recht aan een werkelijk goed werkbare situatie. Het met elkaar uitkauwen van die beelden zou de hefboom kunnen zijn naar de noodzakelijke verbeteringen van de onderlinge verhoudingen.

Ontkoppelpunt Daarnaast speelt dat de keuze om juist de meer beleidsmatige en politiek-gevoelige, bestuurlijke zaken bij De Ronde Venen te beleggen, een keuze is die constant voor problemen zorgt in de afstemming met de ODRU, op allerlei niveaus. Het ontkoppelpunt is fluïde. Het is ook eigenlijk zelden gelijk goed in de gekozen constructie. Indien je niet permanent met elkaar in gesprek bent en er onvoldoende een wederzijdse nieuwsgierigheid en zelfs interesse is in elkaars afwegingen, kortom indien de samenwerking een vraagstuk is, dan werkt de verdeling moeizaam. En zal die ook nooit optimaal gaan werken.

PAGINA 10 VAN 36

Beleid Daarnaast vergt de keuze om meer politiek-gevoelige, bestuurlijke zaken en beleidsaangelegenheden aan De Ronde Venen te laten en de meer routinematige trajecten aan de ODRU, een goed begrip van de gegeven kaders. Wellicht helpt het kort stil te staan bij de begrippen politiek-gevoelige, bestuurlijke zaken en beleid. Op de duiding van politiek-gevoelige, bestuurlijke zaken gaan we hieronder in bij de paragraaf Besturingsfilosofie.

Beleid is in de context van het speelveld van de gemeente een diffuus begrip. Toch is het goed te memoreren waartoe beleid dient en zou moeten leiden. Wat is het doel van beleid? De term beleid staat voor doelmatig en gestructureerd handelen. Beleid is een denk- en gedragslijn voor de verwezenlijking, lees uitvoering, van bepaalde doelstellingen. Kortom, we hebben het hier over het oude politicologische adagium dat beleid een rationeel kader is voor acties. Dat lijkt echter verdwenen. In ieder geval is het goed nog eens te kijken naar wat er nou aan ‘beleid’ in de zin van ratio voor acties aan de orde is in de VTHuitvoering. Misschien blijkt dan wel uiteindelijk bij een heroverweging langs deze gegeven definitie dat er te weinig over blijft voor een aparte categorie vergunningen. Het lijkt er namelijk op dat wat nu beleidsmatig is of ‘beleid' aan vergunningen vrij arbitrair is. En telkens weer tot misverstanden leidt tussen ODRU en De Ronde Venen. Wij krijgen ook de indruk dat aan de kant van De Ronde Venen heel veel meer ‘beleid’ wordt ervaren dan door de ODRU. Om het compleet te maken, wij hebben geen afbakening hiervan aangetroffen op papier of digitaal. Dat doet het vermoeden rijzen dat veel rond wat al dan niet beleid is, in het hoofd de ambtenaren van De Ronde Venen zit. Dat is bijzonder lastig voor de ODRU.

Het vergt veel inleving in een ander, geheel eigen universum met veel aannames en onduidelijke perceptie van ‘beleid’. Niet iedereen is in staat telepathisch te communiceren.

Besturingsfilosofie De rol van de gemeenteraad is in De Ronde Venen anders dan in veel gemeenten elders. Dat bleek bijvoorbeeld bij de wens om tussentijds gedurende het onderzoek met de gemeenteraad te communiceren over het onderzoek. Dat doen we om professionele redenen en om het zuiver te houden gedurende het onderzoek altijd alleen met de opdrachtgever. Dat was de raad niet, maar werd de raad wel deels. En er lag opeens een vraag aan het eind van het onderzoek om een enquête bij de afnemers te laten uitvoeren (waar het overigens niet van gekomen is). Een bijzondere gang van zaken die met een verontrustende normaliteit werd gebracht. En dat is het bepaald niet, los van dat het weinig duaal is.

PAGINA 11 VAN 36

Want als rollen bij de VTH-taken vervagen en er inmenging vanuit de raad plaats vindt, zijn ongelukken vaak dichtbij. De raad, de politiek, gaat over de regelgeving, nooit en te nimmer over de uitvoering. De Ronde Venen heeft ook geen besturingsfilosofie, waarin voor een raadsperiode is afgesproken wat aan de raad is, wat aan de ambtelijke organisatie en wat aan het College. Dat zou helpen in het speelveld. Hiernaast is een vooreeld van hoe de verhoudingen er dan uitzien, weergegeven.

De raad gaat over: het “wat?”, stelt strategisch het kader om een hoofdrichting aan te geven, geeft opdracht aan het college en stelt het beleid in hoofdlijnen vast. De raad controleert of het college het beleid heeft uitgevoerd binnen de door haar gestelde kaders. Het college gaat over het “hoe?” en bestuurt de gemeente in opdracht van de raad op basis van kaders en is verantwoordelijk voor de ambtelijke organisatie en haar opdrachtgever. De ambtelijke organisatie is opdrachtnemer van het college voor de middelen en de uitvoering. Een meer zuivere rolverdeling zou helpen in de problematiek rond de scheiding van vergunningverlening tussen de ODRU en De Ronde Venen. Daar waar de rollen tussen raad, college en organisatie slordig zijn afgebakend, ontstaan regelmatig problemen en crises.

Netwerkorganiseren Los van een (interne) besturingsfilosofie voor De Ronde Venen nemen wij de vrijheid om wat overwegingen mee te geven voor deze vorm van ambtelijke samenwerking tussen organisaties. De wijze waarop de ODRU en de gemeente De Ronde Venen hun samenwerking op VTH-gebied vormgeven, is die van een gemeentelijke netwerkorganisatie. Organisatie, want hoewel formeel gescheiden, is er wel sprake van gemeenschappelijke doelen, taken en uitvoering. Een netwerkorganisatie betekent dat de gemeente de keuze heeft gemaakt welke taken op VTH-gebied zij door of samen met de ODRU wil laten doen en die de gemeente zelf wil blijven doen. De gemeente heeft daarbij een keuze gemaakt op welke dossiers zij zelf

PAGINA 12 VAN 36

toegevoegde waarde wil leveren aan de lokale samenleving. Voor de keuze waar de gemeente beleidsmatig van wil zijn, en waar het niet meer of minder van wil zijn, is een vastgelegde visie of noem het een vastgelegd beleid, richtinggevend. Die visie heeft een langere tijdshorizon dan het collegeprogramma of -akkoord. De vraag of iets elders ondergebracht wordt is afhankelijk van het antwoord op twee vragen: ✓ Is het een taak waarop de gemeente zich wil onderscheiden naar haar burgers? ✓ Kan er blijvend altijd voldoende kwaliteit worden geleverd? Op de taken die de gemeente zelf wil blijven doen, kan er in netwerkverband worden geïntensiveerd op de samenwerking met de partner, bijvoorbeeld door kennisontwikkeling/deling, onderlinge vervanging (wat nog niet aan de orde is bij de samenwerking ODRU – De Ronde Venen) of voor specialistische vragen. Dat kan een goed antwoord zijn op de kwetsbaarheden in de uitvoering. In allle gevallen is de belangrijkste randvoorwaarde dat geconcentreerd wordt gewerkt door partijen aan het vermogen tot samenwerking met de regionale partner. Het betekent ook consequent schakelen op meerdere schaalniveaus. Of het werkt is een tweede. Veel gemeenten zijn de facto al een netwerkgemeente, maar dat is echter vaak een sluipend proces geweest, een opeenvolging van afzonderlijke besluiten zonder dat er een coherente visie lag.

De vragen ‘waar willen we nu op lange termijn echt zelf van zijn, wat willen we met anderen organiseren en waar willen we niet (meer) van zijn', blijft dan maar hangen. En vervolgens komt men er vaak te laat achter dat de mensen de samenwerkingsvaardigheden en/of compententies niet voor de gekozen samenwerkingsvorm hebben en de managers niet voldoende los kunnen laten. Of dat de managers er met elkaar niet uit komen en nalaten knopen door te hakken. En dan komt vervolgens de discussie over de legitimiteit van het samenwerkingsverband. Of een evaluatie dat het niet werkt.

Het is van belang de bestuurlijke ambities duidelijk te kwalificeren. Zijn de bestuurlijke ambities vooral gericht op goed beheren? Of zijn er op beperkt aantal terreinen nadrukkelijke en helder vastgelegde beleidsmatige ambities? Of, een derde optie, zijn er nadrukkelijke beleidsmatige ambities op verschillende terreinen? We beseffen dat nadrukkelijk een kwalitatief begrip is. In de toetsing van de ambities is het van belang om naar de concreetheid en de mate van verschil met de huidige situatie te kijken. Tegenover bestuurlijke ambities staat nadrukkelijk het haalbare ambtelijke vermogen.

PAGINA 13 VAN 36

Een stapje verder is de vraag wat voor gemeente De Ronde Venen is of wil zijn. Kortom, staat de verdeling van taken met de ODRU op zichzelf of ligt er een doelbewuste organisatievisie, noem het beleid, aan ten grondslag? Naast een netwerkgemeente onderscheiden wij bij gemeenten tot 45.000 inwoners (in die categorie valt De Ronde Venen dus nog net) vier typen organisatiemodellen. Ambtelijke fusie laten we even buiten beschouwing, nu komen ook uitvoeringsgemeente en regiegemeente in beeld. De volgende vragen worden per organisatietype beantwoord.

Uitvoeringsgemeente

Netwerkgemeente

Onze burgers verwachten dat wij dicht bij hen staan, dit past bij onze cultuur waarbij nabijheid belangrijk is.

Onze burgers vinden het belangrijk dat op sommige gemeentelijke taken de gemeente dichtbij is, maar als taken beter door andere gemeenten gedaan kan worden, dan moeten zij dat doen.

Onze burgers vinden het belangrijk dat de dienstverlening goed georganiseerd is, de gemeente bepaalt hoe

Ambitie om goed te beheren

Op beperkt aantal deelterreinen nadrukkelijke beleidsmatige ambities

Nadrukkelijke beleidsmatige ambities op verschillende terreinen

Uitdagingen in de gemeente?

Beperkt, de gemeente ligt er goed bij

Middelmatige tot grote uitdagingen op sommige beleidsterreinen

Middelmatige tot grote uitdagingen

Omgeving?

Sterke partners nabij die kunnen ondersteunen en overnemen

Er is niet 1 logische partner, voor elke taak wordt bepaald met wie het beste kan worden samengewerkt.

De uitvoerende taken kunnen grotendeels worden belegd bij 1 of meerdere partners in de regio.

Kernkwaliteit bestuur?

Sterk ontwikkeld in lokale verbindingen Veel aandacht voor uitvoeringszaken

Sterk ontwikkeld in regionale samenwerking, in staat impact te maken op regionale ontwikkelingen waar nodig voor de realisatie van de eigen ambities

Sterk ontwikkeld in strategie & beleid, in staat impact te maken op regionale ontwikkelingen.

Kernkwaliteit ambtelijke organisatie?

In lijn met de beperkte ambities, in staat de uitvoeringstaken nu en op termijn goed te doen

Daar waar de gemeentebeleid en/of uitvoering zelf doet competentie nu en op termijn aanwezig of ontwikkelbaar.

Competenties op het gebied van beleidsregie nu en op termijn aanwezig of ontwikkelbaar.

Visie gemeenschap op rol gemeente?

Bestuurlijke ambities?

PAGINA 14 VAN 36

Regiegemeente

Indien de vraagstelling niet consequent in het midden uit komt, dan is er wel een probleem qua inbedding en aansturing van de huidge organisatievorm. De organisatie als geheel is dan niet ingesteld op de samenwerkingsvorm met de ODRU en die is en blijft dan een vreemde eend in de bijt.

PAGINA 15 VAN 36

3. DEELVRAGEN 1. In hoeverre wordt aan de Kwaliteitscriteria 2.2 voldaan? Allereerst, wat zijn de Kwaliteitscriteria 2.2? Voor het borgen van de kwaliteit van de organisatie en uitvoering van VTH-taken, zijn een set kwaliteitscriteria vastgesteld. Per 1 juli 2019 zijn deze aangescherpt. De kwaliteitscriteria bestaan uit drie componenten: 1. Algemene uitgangspunten 2. Kritische massa 3. Procescriteria Bij de aanpassing naar 2.2, is enkel de twee component verder aangescherpt. Specifiek omvatten de criteria vereisten wat betreft de minimale opleiding, het aantal jaar werkervaring, welke aanvullende kennis benodigd is voor het uitvoeren van bepaalde functies en de frequentie waarmee deze kennis opgefrist moet worden.

Over het al dan niet voldoen aan de Kwaliteitscriteria 2.2 bestaat een wat diffuus beeld. Het algemene beeld is dat aan de kwaliteitscriteria wordt voldaan en de ODRU investeert ook doorlopend op doorontwikkeling en scholing die gevraagd wordt op basis van alle veranderende wetgeving. Het blijven voldoen aan de kwaliteitscriteria 2.2 is daarmee een aandachtspunt bij de ODRU, zeker ook in het licht van de krappe arbeidsmarkt. Het wel of niet voldoen, lijkt voor de betrokkenen (daarmee bedoelen we hen die betrokken zijn bij het vergunningsproces) echter niet top of mind te zijn. Aanvankelijk was het kunnen voldoen aan de criteria één van de redenen om de VTH-taken bij de ODRU te beleggen, omdat daar meer kennis en specialisatie zit, met name op specifieke onderwerpen als monumenten of bepaalde constructies. Van deze specialistische kennis blijkt in de praktijk niet veel volgens betrokkenen, dus het argument is het niet aan de orde. In de gesprekken over kwaliteit, gaat het als snel over de algehele kwaliteit en zaken als doorlooptijd etc. Tevens zorgt de onduidelijke rolverdeling ook voor onduidelijke en onuitgesproken verwachtingen.

2. In hoeverre zijn de uitgangspunten van de samenwerkingsovereenkomst uitvoerbaar en realistisch gebleken? Het uitgangspunt dat politiek gevoelige dossiers bij De Ronde Venen worden afghandeld en de standaarddossiers bij de ODRU, blijkt in de praktijk lastig uitvoerbaar. Het werkt niet voldoende. Met

PAGINA 16 VAN 36

name omdat in alle fases van een aanvraag, deze ‘politiek’ kan worden verklaard. Het ontkoppelpunt is zodoende vaak fluïde en onoverzichtelijk. Het is tobben en er is veel onvrede.

Vraag is ook of het management voldoende de omslag heeft begeleid, is voor gegaan in de nieuwe situatie en aandacht gehad heeft voor het wel en wee van de medewerkers. Professionals in de VTH-tak ervaren veranderingen vaak als lastiger dan andere ambtenaren. Dat is wellicht deels ook te verklaren vanuit professionele grondslagen. De lineair georiënteerde professionaliteit die het vakgebied kenmerkt, maakt dat andere perspectieven buiten het eigen afwegingskader vaak moeizaam in beeld komen. Waarschijnlijk heeft het te maken met het wezen van het vakmanschap voor deze gemeentelijke taken. Die is gericht op onzekerheidsreductie teneinde het grote belang van de kwaliteit van de leefomgeving te behouden en te verbeteren. Die onzekerheidsreductie reduceert ook vaak invalshoeken die een minder linaire oriëntatie hebben.

3. In hoeverre is de nieuwe situatie werkbaar? Daarbij gaat het onder andere om de inrichting van de ICT-processen, de werkprocessen en de informatievoorziening. Afstemming met ICT-systemen verloopt moeizaam. In principe moeten ODRU en de gemeente werken uit één systeem, maar bij de gemeente hangt er nog een oud schaduwsysteem in de lucht waar zeer grote zorgen over zijn. Dit moet met het oog op de nieuwe Omgevingswet worden opgelost. De ICT deskundigen houden daar hun hart voor vast, waarschuwen daar sytematisch voor, maar worden of voelen zich niet gehoord. Het management heeft aangegeven dat aan een oplossing gewerkt wordt, maar dat dat ook afhankelijk is van de koers die men gaat lopen in het vervolg van dit onderzoek en dat dat nadrukkelijk is aangegeven. Ook hier stokt dus blijkbaaar het gesprek en is de communicatie over en weer blijkbaar niet helder genoeg. En iedereen is bezorgd met de beste bedoelingen.

Ander punt is dat de ODRU dus in principe de vergunningverlening doet, behalve daar waar het gaat om complexere, politiek gevoelige aspecten. Dit kan zich op elk moment in het proces voordoen, waardoor het nooit adequaat genoeg is te automatiseren volgens de experts. Dat is bottom line wat de constructie zo ingewikkeld maakt. Informatievoorziening is daarom soms ook zoeken: “waar hangt ie nou?’ Het ene dossier gaat van het begin naar de gemeente, maar de volgende pas halverwege. Dat heeft ook gevolgen voor hoe de archivering uit pakt. Dossiers lopen wel eens door elkaar heen. En er ontstaan vragen als: Wie moet er tekenen?

PAGINA 17 VAN 36

Het wordt gezien als een puur technisch probleem, maar dat is niet het hele verhaal. Dat het niet kan in de automatisering valt slecht bij medewerkers. Opvallend is dat hier waarschijnlijk ook veel emotie over de overgang onder zit, zo vermoeden respondenten. Het is een klassiek fenomeen voor de beschreven situatie over de mentale kant bij de bevindingen. Ander knelpunt is dat ODRU en De Ronde Venen beide een eigen platform hebben. Dat loopt bepaald niet lekker. Afspraak is om te werken in het platform van de ODRU. Vanuit principes van informatiemanagement dient dat zo goed mogelijk beveiligd te zijn. Voor uitwisseling moet echter een stukje open blijven. Dat is technisch erg lastig, omdat vooraf niet bekend is in welk deel de uitwisseling moet plaatsvinden. En ook het volgende speelt nu, om het nog complexer te maken. De ODRU is het eigen systeem aan het vervangen. Over de beveiliging van het nieuwe systeem bestaan echter nog twijfels. Het feit dat de huidige systemen van ODRU en de gemeente wederzijds open staan, baart zorgen. Er zijn ook twijfels over de kwaliteit van de ICT-partij van de ODRU. De complexiteit van de afstemming en de “waar hangt ie nou?”-vraag, wordt ook zichtbaar bij het kijken naar de onderlinge werkafspraken. Hierin is in kleur aangegeven wat aan de ODRU is, wat aan De Ronde Venen, wat specifiek voor een behandelaar en wat beide organisaties moeten doen.

Het resultaat is een kleurenpallet waarbij processen en taken steeds variëren en voor een deel niet geautomatiseerd worden gedaan (bijvoorbeeld het handmatig doorzetten via de mail van aanvragen, publicaties etc.). Dessalniettemin bieden de werkafspraken een kader en, mits consequent nagevolgd, zijn ze een bruikbaar middel in de samenwerking. Over de navolging van de werkafspraken bestaat echter ontevredenheid. Er zou beperkt naar gehandeld worden. Medewerkers van De Ronde Venen geven bijvoorbeeld aan dat ze nieuwe medewerkers van de ODRU moeten wijzen op het bestaan van deze afspraken. De werkafspraken zijn ook onderdeel van onderling overleg dat er is geweest tussen beide organisaties, waarna het eerder genoemde wekelijkse afstemmingsoverleg is geïntroduceerd voor de onduidelijke gevallen. Zoals aangegeven, is deze overlegvorm weer vervallen. Het blijft dus zoeken naar de juiste afstemming en helderheid wat betreft de werkverdeling en werkbaarheid.

PAGINA 18 VAN 36

4. In hoeverre zijn de hoogte van de kosten beheersbaar? Denk daarbij ook aan verborgen kosten. Businesscase als basis voor de overdracht In mei 2018 is een businesscase opgesteld als basis voor de overdracht van de taken van De Ronde Venen aan de ODRU. Hier wordt ingegaan op vragen: wat kan en wordt overgedragen aan de ODRU? Welke taken blijven bij gemeente De Ronde Venen achter? Wat is de omvang van de over te dragen taken? Hoe zit het formatie- en plaatsingsplan eruit? Welke risico’s en beheersmaatregelen zijn er genomen? Welke financiële afspraken worden er gemaakt tussen de gemeente en de ODRU?

Naast dat het document een doorkijk geeft op de werkverdeling en afspraken, staan er ook de inschattingen in wat betreft uren en kosten. Zo wordt de Dienstverleningsovereenkomst uitgebreid van 12.142 uur naar 24.050 uur. Deze taakverdeling is gebaseerd op het peiljaar 2017. Er wordt in het document al aangegeven, dat de werkelijkheid anders zal worden. In de gesprekken is ook aangegeven, dat met de overdracht van de VTH-taken mogelijk hogere kosten gepaard gaan, vanuit het doel om kwaliteit te leveren en te voldoen aan de kwaliteitscriteria. Hieraan voldoen wordt ook als doel benoemd in de businesscase. In de ontwikkeling van zowel het uurtarief, als het aantal uren per vergunning, zien we een opwaartse trend de afgelopen jaren: Ontwikkeling uurtarief ODRU: 2019

2020

2021

2022

€ 89,75

€ 92,50

€ 95,00

€ 96,75

Bron: begroting ODRU 2022

Inschatting aantal vergunningen en gemiddelde doorlooptijd: Aantal vergunning

Business case 447

Uren

Uren/per vergunning

8.361

18,70

Realisatie 2019 276

5.470

19,82

Realisatie 2020 443

9.235

20,85

Realisatie 2021 456

9.463

20,75

(inschatting)

Bronnen: Business case. Kwarap 2020, kwarap 2021. Jaarverslagen ODRU. Eindraportage DRV 2019.

PAGINA 19 VAN 36

Totaal budget De Ronde Venen 2019 Bijdrage (EUR)

Budget 2019

Gerealiseerd 2019

1 DVO & Tijdelijke budget 2.051.595

1.986.845

Projectbudget

450.007

145.279

Aanvullend afgenomen

252.417

235.997

Totaal 2.754.019

2.368.121

Bron: jaarverslag ODRU 2019

Totaal budget De Ronde Venen 2020 Bijdrage (EUR)

Budget 2020

Gerealiseerd 2020

1 DVO & Tijdelijke budget 2.114.458

2.364.883

Projectbudget

467.403

308.372

Aanvullend afgenomen

104.615

43.295

Totaal 2.686.475

2.716.041

Bron: jaarverslag ODRU 2020

Kengetallen In de businesscase wordt al gesproken van kengetallen en vaste uren per activiteit. Uit de gesprekken blijkt, dat de aandacht voor deze kengetallen er aan de kant van De Ronde Venen altijd is geweest, maar dat de ODRU deze minder leverde dan men aan de kant van De Ronde Venen wilde om inzicht te krijgen. Hier is recent een ontwikkeling in geweest. Sinds 2021 werkt de ODRU explicieter met vastgestelde kengetallen om inzicht te bieden in de activiteiten. Deze omschrijven ze als “gemiddeld aantal uur per gesloten zaak per (categorie en onderdeel) van een standaardproduct. Dit kengetal is voor alle gemeenten hetzelfde.” Het doel hierbij is het vergroten van de transparantie en het verlagen van de administratieve last. Op deze manier moeten de gemeenten meer grip krijgen op het UVP. Deze kengetallen worden nu per kwartaal aangeleverd. Het inzicht in de werkzaamheden is daarmee toegenomen.

Beheersbaarheid kosten Beheersbaar aan de ene kant, doordat vrij duidelijk inzichtelijk is in hoeveel verschillende zaken kosten en welke aantallen worden afgenomen. Waarvan overigens pas sprake is sinds het verder doorontwikkelen van de kengetallen. Aan de voorkant worden uren contractueel afgesproken, elk kwartaal komen hier

PAGINA 20 VAN 36

rapportages en prognoses over. Er is dus controle op uit te oefenen. Echter, toch is er consequent kostenoverschrijding.

Punt is ook dat men elkaar ook hier niet goed verstaat. Een nieuwe taakverdeling of nieuwe opdrachtstelling zou helpen of tenminste daar een hernieuwd gesprek over voeren. Want elk jaar is er in de laatste maanden van het jaar een rituele dans in de vorm van een discussie over budget. Sinds kort is ODRU ook met productbeprijzing begonnen voor de vraag gestuurde producten. Het zit in de fase van onderzoeken hoe fijn geslepen de ODRU dat wil hebben. De grote onbekende is het aantal feitelijke aanvragen dat jaarlijks binnenkomt. De ODRU houdt de gemeente op zijn minst eens per drie maanden op de hoogte. Aan het begin van het jaar kan het zijn dat een gemeente bijvoorbeeld 300 vergunningen aanvraagt, terwijl ze het jaar ervoor 400 vergunningen hadden. Dat accepteert ODRU dan, maar tijdens kwartaalrapportages wordt het dan bijgesteld. In de praktijk komt het er dus op neer dat het spannend wordt in het najaar. Dienstverlening stopzetten is natuurlijk geen optie, maar het budget is dus wel op. Wat te doen, past de gemeente dan bij of gaat het ten koste van?

De versie vanuit De Ronde Venen is dat hier de indruk bestaat dat de ODRU dat maar accepteert binnen de beschikbaar gestelde middelen. Aangegeven wordt dat het tegendeel waar is. De eerste vraag is altijd of er meer uren beschikbaar gesteld kunnen worden. De ODRU geeft aan daarin te willen adviseren, maar de praktijk is weerbarstiger. Er worden volgens De Ronde Venen geen keuzes voorgelegd. Daarnaast kan de vraag gesteld worden of hier niet teveel kwaliteit wordt nagestreefd. Ook is de afgelopen jaren geen koppeling gelegd met de legesinkomsten. Vooral in 2021 zijn fors minder inkomsten geweest.

Los van de casuïstiek is het belangrijkste dat gesprekken hierover ongemakkelijk zijn. Er is veel emotie en wederzijdse irritatie. Alleen al het overzicht van feitjes en daarbij horende tegengestelde visies daarop dat wij in de voorgaande alinea's hebben gegeven , spreekt boekdelen. Men komt er jaar na jaar niet uit. Indien iets zich jaarlijks als hetzelfde probleem voor doet, telkens terug komt en telkens tot onvrede leidt, dan komen er dringende vragen over de kwaliteit van de samenwerking boven. Waar is de besluitvorming door het management? En als die verzaken, is het toch zaak eerder te escaleren naar hogere gremia. Het moet toch mogelijk zijn andere, minder voorspelbaar knellende afspraken te maken. Het is een probleem waar de mensheid eerder is uit gekomen. Deze gang van zaken rond deze repeterende kwestie lijkt illustratief voor de vastlopende machine.

PAGINA 21 VAN 36

5. In hoeverre wordt de nabijheid van het lokaal bestuur gewaarborgd? Borging zit hem nu in het feit dat de bestuurlijk gevoelige dossiers bij De Ronde Venen in behandeling worden genomen. Echter, vraag hierbij is met name in hoeverre dit wenselijk is. Waarom zou een bestuur in een gemeente vat moeten hebben op de uitvoering van VTH taken? Normafwijkend gedrag ligt dan om de hoek, er zijn gevallen te over de laatst jaren in de gemeentewereld. Er is veel voor te zeggen de ODRU ook de gevoelige dossiers te laten uitvoeren om een en ander zuiver te houden. Het zou daarnaast ook waarschijnlijk een paar problemen gesinaleerd in deze evaluatie oplossen. Maar bij elke oplossing ontstaan altijd nieuwe problemen, waaronder de borging van de kennis van de lokale situatie en het feit dat er bij samenwerking altijd een ontkoppelpunt/contactmoment tussen de organisaties is. Het beleid blijft immers vanuit De Ronde Venen komen. Zie ook onze bevindingen in deze.

6. Wat zijn de effecten op de dienstverlening aan klanten van de gemeente? Voor wat betreft dienstverlening is er een klassiek dilemma aan de orde. Hoe zakelijk c.q. dienstverlenend mag en kan je zijn bij vergunningverlening? Medewerkers willen graag servicegericht zijn, dat staat buiten kijf, maar ook de procedures doorlopen en doen wat een gemeente moet doen. Het gaat er per slot van rekening om de leefomgeving te beschermen. Daarbij kun je niet iedereen tevreden houden, hoe goed je het professioneel ook doet. Een adequate dienstverlening aan een aanvrager die teleurgesteld wordt, kan aan alle standaarden voldoen, maar de teleurstelling van de aanvrager kan maken dat hij de dienstverlening als onvoldoende beoordeeld. De overheid moet ook haar onafhankelijkheid waarborgen. Vergunning verlening is ook dienstverlening aan de buren van de aanvrager. Punt is wel dat de dienstverlening van een uitstekend gehalte kan zijn, maar dat de burger uiteindelijk om andere redenen zeer ontevreden kan zijn.

Maar als we dan toch vanuit de vraagstelling één kant van het dilemma moeten belichten, is er wel iets te vermelden over de ‘dienstverlening’. Afnemers ervaren vanwege de gekozen samenwerkingsvorm een bureaucratisering door extra schotjes, extra loketten etc. Burgers (klanten hebben een keuze) ervaren dat deze trager is sinds de samenwerking: er zijn meer loketten, hokjes etc. Er wordt ondercapaciteit ervaren: processen duren langer dan voorheen en uitstel krijgen aanvragers vaak laat te horen. Dit is zodanig structureel, dat er grote afnemers zijn die vertraging al inbouwen in hun proces of op voorhand aan opdrachtgevers meegeven. De toegevoegde waarde van de ODRU wordt door de burgers/afnemers ook beperkt ervaren: het is met name een doorgeefluik, de aanvullende expertise is volgens hen beperkt.

PAGINA 22 VAN 36

Aanvullend hierop, wordt vanuit De Ronde Venen aangegeven dat het verloop aan ODRU-zijde hoog is. Dit bemoeilijkt de afstemming doordat er met enige regelmaat nieuwe mensen ingewerkt moeten worden, zo geeft men aan.

7. Wat heeft de nieuwe situatie voor impact op de organisatie gehad? Zowel op De Ronde Venen als op de ODRU, waaronder het werken in 1 zaaksysteem. Er ligt wel een, we gebruiken het woord maar, uitdaging. De organisaties hebben elkaar niet verrijkt. Er is en blijft veel gedoe. De huidige situatie is de facto een energielek. Op hoofdlijnen, de archivering is niet op orde, de vergunningverlening werkt omslachtig, niet efficiënt. Voor de Omgevingswet zijn beide partijen nog niet klaar, wordt ook keer op keer op keer aangegeven. Financieel technisch is er gedoe. ICT vergt onmiddellijke aandacht.

Voor wat betreft het zaaksysteem, de ODRU wil liever niet dat anderen in hun systeem werken. De Ronde Venen houdt ook vast aan eigen systemen.

8. Hoe robuust is de organisatie De Ronde Venen bij met name afnemende werkvolumes en legesinkomsten? Allereeerst, wat is robuust? Een robuuste organisatie heeft de interne organisatie zeer goed op orde, werkt intensief en professioneel. Zo'n organisatie weet verstorende externe invloeden op afstand te houden, maar reageert juist snel en adequaaat op een veranderende omgeving. Het leiderschap in een robuuste organisatie is aanwezig, maar laat professional de ruimte. Er zijn voldoende middelen en er zijn voldoende mensen uitgerust voor hun taken.

Nu is de organisatie niet robuust en staat onder druk. Er is veel verloop, ook in het management wisselen de teamleiders elkaar af. Er is nu een interim manager actief zonder duidelijke opdracht. Het team staat onder druk, iets wat nog beperkt uit de verzuimcijfers blijkt, maar als signaal duidelijk wordt meegegeven door meerdere respondenten. Nu alle taken terugnemen zou lastig uitvoerbaar zijn en tot grote problemen leiden.

PAGINA 23 VAN 36

Maar bij ‘afnemende werkvolumes (uit de vraag) zou de robuustheid logischerwijs moeten toenemen, omdat het werkaanbod minder en overzichtelijker zal worden. Er zal dan (meer) tijd en ruimte zijn oom te investeren in mensen en middelen.

PAGINA 24 VAN 36

4. VERGELIJKING MET IJSSELSTEIN Als Omgevingsdienst regio Utrecht voert de ODRU taken uit voor meerdere gemeenten. Bij het leeuwendeel gaat het hierbij om enkel de milieutaken, maar uitvoering van de VTH-taken doen ze ook bij de gemeente IJsselstein. Om die reden is de vraag uit de opdracht om een vergelijking zinvol, want hoe is het bij deze gemeente georganiseerd, wat zijn de effecten en hoe wordt de samenwerking beleefd?

Allereerst, de samenwerking tussen IJsselstein de ODRU op VTH-taken loopt al langer dan bij De Ronde Venen het geval is, namelijk sinds 2015. In 2020 is de samenwerking herijkt en zijn er enkele structurele aanpassingen doorgevoerd. Enerzijds gericht op de harde kant, zo zijn enkele taken die wezensvreemd zijn voor de ODRU, terug genomen. Het gaat dan bijvoorbeeld om drank- en horecavergunningen. Anderzijds was deze herijking ook een moment voor de hardnekkige kant: er is in deze periode veel contact geweest tussen de ODRU en gemeente IJsselstein. Door dit proces hebben beide partijen een scherper beeld en begrip van wat de ander doet. Er zijn gezamenlijke keuzes gemaakt: wie is waarvan? Het beeld is dan ook dat dit proces de relatie sterk heeft verbeterd, waarbij ‘inzicht’ het toverwoord is: wederzijds inzicht in wie wat doet, in wat er gebeurd, in waarom zaken worden uitgevoerd zoals ze worden, in wie er aan de andere kant zit etc.

Het ontkoppelpunt Een relevant verschil, is dat IJsselstein alle VTH-taken (op uitvoering) bij de ODRU heeft belegd. Er is dus niet sprake van een diffuus ontkoppelpunt. Ook in relatie tot de genoemde rol van raad, college en ambtenaren (besturingsfilosofie) geeft dit duidelijkheid. Kanttekening die benoemd wordt, is dat elke knip die je maakt, in het geval van IJsselstein die tussen uitvoering van VTH-taken en het beleid, altijd overdracht tussen organisaties vraagt. Daarmee altijd een stukje spanning, wat je oplost door een goede samenwerking. De inrichting is zo dat het binnenkomen, verwerking in systemen en afhandeling allemaal bij de ODRU gebeurt. Het RO-beleid komt bij de gemeente vandaan. Om dit praktisch in te vullen, is er een triage georganiseerd. De ODRU levert lijsten aan van alle aanvragen. Principeverzoeken gaan altijd eerst naar de gemeente want dat valt onder beleid. Het besluit op dit principeverzoek, dient vervolgens als (beleids)kader bij de vergunningsbehandeling.

PAGINA 25 VAN 36

Kosten Kosten zijn redelijk beheersbaar. Dit is wel een aandachtspunt. Het eerdergenoemde inzicht speelt hier ook: hoe zijn kosten opgebouwd, kunnen kengetallen worden aangeleverd etc. Hierin zijn stappen gezet tussen de ODRU en de gemeente IJsselstein. Dit versterkte inzicht wordt ook bij De Ronde Venen benoemd. Blijft soms echter lastig om dit scherp te krijgen. Bezwaar- en beroepprocedures zijn bijvoorbeeld zeer variabel en daarmee lastig te kwalificeren.

Grip en sturing De gemeenteraad van IJsselstein staat op relatieve afstand van de VTH-taken. Dat is een bewuste keuze. Zij pakt haar rol als kadersteller, maar invervenieert niet uit zich zelf. Het op afstand zetten van toezicht en handhaving was ook al langer de wens in de organisatie. Er wordt ook geen afstand ervaren bij de uitvoering van het werk door ODRU (‘ze zitten in Utrecht’), omdat het vooral uitvoering en toetsing betreft. Daarbij zijn er medewerkers overgegaan naar de ODRU vanuit IJsselstein. Deze zitten er deels nog steeds en borgen de continuïteit. Mochten zij vertrekken, dan behoeft de overdracht wel expliciet aandacht.

PAGINA 26 VAN 36

5. CONCLUSIES Beantwoording hoofdvraag Worden de VTH-taken zoals ondergebracht bij de ODRU (het meest) efficiënt en effectief uitgevoerd? Nee, daar is iedereeen het wel over eens. o

Zo, ja welke verbeterpunten ziet u nog in het kader van de toekomstige ontwikkelingen? Pm, zie bevindingen.

o

Zo nee, waarom niet en wat is er nodig om wel de meest efficiënte en effectieve uitvoering te bereiken? Alle taken onderbrengen bij één van de twee partijen met voldoende mensen en middelen. Of beginnen aan het vele achterstallig onderhoud in de samenwerking. In de scenario’s werken wij de gedachten hierover verder uit. Mocht De Ronde Venen overigens uittreden, dan zitten beide partijen wel met de uittredingsregels.

PAGINA 27 VAN 36

6. SCENARIO’S Aan de hand van de 4K’s (Kwaliteit, Kwetsbaarheid, Kosten, Kansen voor medewerkers) diepen wij drie mogelijke scenario’s wat verder uit als opmaat tot een vervolg: -

Alles naar ODRU – voorbeeld IJsselstein

-

Alles naar De Ronde Venen

-

Huidige situatie verbeteren

Alles naar De Ronde Venen

Huidige situatie verbeteren

Alles naar de ODRU - voorbeeld IJsselstein

Als kader bij de scenario's gebruiken we de 4K’s bij het beoordelen van organisaties en samenwerkingsvormen: Kwaliteit, kosten, kwetsbaarheid en kansen medewerkers. Binnen de ODRU – DE Ronde Venen setting denken we voor wat betreft de invulling van de 4K’s aan de onderstaande uitleg. •

Kwaliteit: hierbij denken we aan het voldoen aan de vrij expliciete kwaliteitscriteria 2.2. met daarin vereisten aan minimale opleidingen en voorwaarden. Daarnaast zit dit in de productie: hoeveel omgevingsvergunningen, bezwaarschriften, beschikkingen, klachten etc. conform de beleidsuitgangspunten en conform de gestelde doorlooptijden uit het DVO. Maar we hebben het dan ook over kwaliteit van besturing: bijvoorbeeld de (wederzijdse) tevredenheid over het overleg tussen regiefunctionaris van De Ronde Venen en accountmanager(s) van de ODRU. En ook de kwaliteitseffecten op dienstverlening: is er inderdaad meer specialisatie mogelijk gebleken (zoals in de business case staat): hoe wordt de kwaliteit door klanten ervaren?

•

Kosten: hierbij denken we aan de ontwikkeling van de totale kosten over de afgelopen jaren, specifiek afgezet tegen de kosten voor het onderbrengen van VTH-taken bij de ODRU. Ook aan de gemiddelde kosten per omgevingsvergunning, de kosten voor (extra) opleiding etc. Daarbij de

PAGINA 28 VAN 36

vraag in hoeverre extra kosten en kwaliteit in verhouding zijn. Overkoepelende vraag: resulteert schaalvergroting in (verwachte/gehoopte) kostenreductie? •

Kwetsbaarheid: hierbij hebben we het over de robuustheid van de organisatievorm: kan er snel en accuraat op ontwikkelingen worden ingespeeld? Bijvoorbeeld ten aanzien van de Omgevingswet. De nabijheid van het lokaal bestuur is hierin ook een expliciet aandachtspunt: wordt deze voldoende gewaarborgd? In het verlengde is het de vraag hoe toekomstbestendig de samenwerkingsvorm is.

•

Kansen voor medewerkers: opleidingsvereisten uit de kwaliteitscriteria 2.2. zijn als gesteld helder en meetbaar, maar zijn de kansen voor medewerkers verder toegenomen? Aanvullend is het de vraag of de veronderstelde specialisatie bij de ODRU ook leidt tot meer (ontwikkel)mogelijkheden voor medewerkers: kunnen medewerkers zich in de gekozen samenwerkingsvorm maximaal ontwikkelen?

Scenario: Alles naar ODRU – voorbeeld IJsselstein Van hoe het eventueel anders kan met de ODRU, is op dit moment één praktijkvoorbeeld beschikbaar, namelijk de gemeente IJsselstein. Die heeft het proces vrijwel geheel bij de ODRU belegd. Aanvragen komen daar binnen en de ODRU werkt die alleen en in hun systeem af. Informatiedeling met de gemeente vindt vooral via de e-mail plaats en de gemeente hanteert haar systeem. Beleidsinvloed is verankerd doordat de gemeente over het RO-beleid gaat en er een triage-systeem is ingebouwd, waarbij principeverzoeken en de besluiten hierop als kaders dienen voor de uitvoering door de ODRU. Aanvragen komen bij de ODRU binnen, kunnen vanaf dat moment niet meer beleidsmatig c.q. politiek worden verklaard en worden dus ook volledig bij de ODRU en in hun systemen behandeld. Indien er een keuze wordt gemaakt voor dit model dan wordt de relatie ODRU – De Ronde Venen daarmee sec die van opdrachtgever – opdrachtnemer. Echter, er blijft toch altijd een knip zitten: de kaders waarbinnen de ODRU haar taak uitvoert, komen bij De Ronde Venen vandaan. Kwaliteit: Aan de kwaliteitscriteria 2.2. wordt in dit scenario voldaan. De ODRU heeft hiervoor de mensen en kennis in huis en besteedt doorlopend aandacht aan opleiding. De kwaliteit voor afnemers zal waarschijnlijk ook toenemen, doordat er minder bureaucratie en meer eenduidigheid is.

De huidige problemen rondom lange doorlooptijden worden echter met dit scenario niet opgelost. De kwaliteit van de besturing (overleggen, gemaakte afspraken etc.) wordt in dit scenario versterkt door meer eenduidigheid

PAGINA 29 VAN 36

en een meer duidelijke verdeling van rollen, verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid. Het inrichten van het triage-systeem en de gestructureerde overlegstructuur die daarbij hoort, zijn echter wel zeer belangrijke aandachtspunten voor een succesvolle samenwerking. Dat moet soepel verlopen, het is de basis van dit scenario. In de praktijk betekent dat voor de samenwerkingsrelatie, voor de mentale kant, permanent investeren. En vanuit het management betekent het dat goed in de gaten moet worden gehouden dat het triage-systeem en de overleggen consequent in de lucht blijven en met profesionele inzet vruchtbaar zijn. Kosten: De beheersbaarheid van de kosten wordt versterkt, doordat de ODRU explicieter als uitvoerder wordt ingezet. Inzicht door zoveel mogelijk kengetallen en door gestructureerd overleg zijn daarbij aandachtspunten voor een functionele relatie. De afgelopen jaren is gebleken dat het overhevelen naar de ODRU niet gepaard gaat met een gewenste kostenreductie. Enerzijds kan het kwaliteitsargument ‘kwaliteit kost geld’ hier gebruikt worden, maar de gemiddelde uren en kosten per vergunning zijn steeds toegenomen en de volledige uitvoering bij de ODRU onderbrengen, zal deze trend waarschijnlijk niet keren. De volledige uitvoering bij de ODRU beleggen vraagt ook wat op het gebied van capaciteit.

Hier zijn momenteel al tekorten en extra en goede mensen aantrekken is in de huidige arbeidsmarkt ook een extra probleem. Een probleem dat de komende jaren zal blijven en alleen maar groter zal worden. Kwetsbaarheid: De risico’s op het gebied van robuustheid en toekomstbestendigheid zijn lager wanneer het VTH-proces bij de ODRU ligt. Immers, zij kunnen beter voldoen aan de kwaliteitscriteria 2.2. (in lijn met de aanvankelijke afweging om de VTH-taken uit te besteden) en zijn qua omvang ook meer geëquipeerd om in te spelen op andere trends en ontwikkelingen, bijvoorbeeld de Omgevingswet. Ook komt het lokaal bestuur meer op afstand. Door het ‘politiek verklaren’ grotendeels uit het proces te halen en de VTH-taken volledig bij ODRU te beleggen, wordt de rol van de raad en het college klein op dit gebied. Daardoor is interveniëren in de uitvoering niet meer mogelijk. Dat maakt de rolverdeling aanzienlijk zuiverder en meer in lijn met de rolverdeling in de meeste gemeenten De samenwerkingsvorm inrichten aan de hand van het onderscheid tussen uitvoering en beleid, verduidelijkt namelijk tevens de onderlinge rollen. De nabijheid van het lokale bestuur blijft gewaarborgd daar waar dat ook echt zo moet zijn, doordat het bestuur de rol behoudt als kadersteller. Wij adviseren op grond van onze ervaring elders bij bestuurscrises in diverse gemeenten de lijn naar meer afstand te volgen.

Het opstellen van een besturingsfilosofie aan het begin van de nieuwe raads- en collegeperiode zou daarbij prima kunnen helpen. Tot slot is de toekomstbestendigheid van de samenwerking afhankelijk van het onderlinge vertrouwen en de kwaliteit van het contact. Het verleden heeft hiervoor geen brede basis gelegd, dus aandacht voor de PAGINA 30 VAN 36

samenwerking is in dit scenario een belangrijk aandachtspunt. De triage vooraf is immers ook weer een contactmoment en daarmee een samenwerkingsvraagstuk. Dat verdient in dit scenario expliciete aandacht van management en medewerkers aan beide zijden. Kansen voor medewerkers: In deze vorm, wordt de volledige operatie bij de ODRU ondergebracht. Medewerkers op dit vlak zullen dus de overstap moeten maken. De toegenomen rolduidelijkheid zal, mits er voldoende aandacht voor is, het werk uitvoerbaarder maken. Aan de kant van de ODRU kunnen medewerkers zich verder specialiseren (zij het meer op afstand van De Ronde Venen), waar ook de opleidingsmiddelen voor zijn. Aan de kant van De Ronde Venen borgen de meer tactische-strategische medewerkers het lokale perspectief en de wensen met name aan de beleidskant. Scenario: Alles naar De Ronde Venen Het tweede scenario, is om alles terug te nemen bij De Ronde Venen. Daarmee zou de samenwerking met de ODRU beperkt worden door de verplichte milieutaken. Het complete VTH-proces wordt dan terug genomen en uitgevoerd door De Ronde Venen, net als voor de uitbesteding begin 2019. De knip met de ODRU is daarmee uit het VTH-proces. Kwaliteit: Het voldoen aan de kwaliteitscriteria, was één van de redenen om de VTH-taken deels bij de ODRU te beleggen. Hieraan voldoen wordt dus een uitdaging in dit scenario.

Qua up-to-date kennis en genoeg capaciteit, is het zeer de vraag of De Ronde Venen het zelfstandig kan waarmaken. Alles terughalen vermindert de bureaucratie en kan daarmee een kwaliteitsslag bieden voor de afnemers. Ook de kwaliteit van besturing is eenvoudiger: er is enkel interne afstemming nodig, niet met een externe partner. Kosten: Het zelf in huis halen, zal gepaard gaan met zowel structurele als incidentele kosten. Om de organisatie opnieuw in te richten, de systemen op niveau te krijgen en te voldoen aan alle opleidingsvereisten, is een investering nodig. Daarnaast vraagt het zelf uitvoeren van de taken een structurele investering. De invloed die dit gaat hebben op de gemiddelde kosten per vergunning, is lastig in te schatten. Enerzijds zorgt het zelf in huis halen voor meer lokale kennis en minder benodigde afstemming, anderzijds vraagt het een forse en doorlopende investering in kennis en capaciteit, die ook gepaard gaat met een krappe arbeidsmarkt.

PAGINA 31 VAN 36

Kwetsbaarheid: In het verleden is geoordeeld dat alle VTH-taken zelf uitvoeren, voor De Ronde Venen te kwetsbaar was. In dit scenario komt dit dan ook naar voren: is de organisatie in staat alle werkzaamheden opnieuw op te vangen? Er zijn twijfels over in hoeverre de organisatie in staat is blijvend te voldoen aan de steeds veranderende kwaliteitseisen en in hoeverre ingespeeld kan worden op andere trends en ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld de Omgevingswet. De nabijheid van het lokaal bestuur wordt in dit scenario maximaal gewaarborgd, waarbij het uitdrukkelijk de vraag is in hoeverre dat ook wenselijk is. Het lokaal bestuur gaat over de kaders en het beleid, maar daarvoor hoeft de uitvoering niet ook dichtbij te staan. Zelfs liever niet ,zie opmerkingen daarover bij scenario 1. Kansen voor medewerkers: Voor de huidige medewerkers biedt dit scenario mogelijkheden. Ze krijgen hun volledige takenpakket terug en kunnen zich focussen op de breedte van het werk waarover ze gepassioneerd zijn. Hier past echter ook een waarschuwing: terughalen betekent ook dat de druk- en werklast weer volledig bij De Ronde Venen komt te liggen. Dit in de combinatie met de toegenomen kwaliteitseisen, vraagt veel van de medewerkers en het management.