Raadsvoorstel 01, bijlage 2 Eindrapport Veenweidebad
Tekst van het document
a.
Onderzoek Veenweidebad
Gemeente De Ronde Venen
Eindrapport
19 november 2020
2
Onderzoek Veenweidebad Gemeente De Ronde Venen
Ronald van der Mark Fransje Oudshoorn Roelant Sanders 19 november 2020
3
Inhoudsopgave 1.
2.
3.
4.
Inleiding
4
1.1
Aanleiding
4
1.2
Doel en scope van het onderzoek
4
1.3
Onderzoeksaanpak
5
1.4
Leeswijzer
6
Samenvatting gebeurtenissen Veenweidebad
7
2.1
De hoofdlijnen
7
2.2
Aanleiding en voorbereidende fase (2000 tot en met 2005)
9
2.3
Aanbestedingsfase (2006 tot en met januari 2008)
10
2.4
Realisatiefase (juli 2008 tot en met juni 2010)
11
2.5
Exploitatiefase (vanaf juni 2010)
11
2.6
Betrokken organisaties en bestuurders
12
Analyse en beoordeling totstandkoming en exploitatie van het Veenweidebad
14
3.1
Totstandkoming van het zwembad
14
3.2
Exploitatie van het zwembad
19
3.3
Grondeigendom
38
3.4
Rol van de raad
42
3.5
Algemeen
47
Conclusies en aanbevelingen
48
4.1
Conclusie op hoofdlijnen
48
4.2
Antwoord op de onderzoeksvragen
49
4.3
Aanbevelingen
53
Bijlage 1. Onderzoeksvragen van de klankbordgroep
55
Bijlage 2. Normenkader
57
Bijlage 3. Feitenrelaas
61
Bijlage 4. Motie d.d. 22 februari 2018
110
Bijlage 5. Bestudeerde documenten
111
Bijlage 6. Interviews
112
4
1. Inleiding 1.1 Aanleiding De gemeente De Ronde Venen besluit in 2002 om de nieuwbouw van een zwembad te verkennen. Een uitgebreide voorbereiding volgt, waarna een aanbestedingstraject begint volgens het DBMO-principe (Design, Built, Maintain, Operate), waarbij aan één consortium zowel de bouw als het beheer en de exploitatie wordt gegund. Begin 2008 besluit het college om de realisatie van het nieuwe zwembad met aanvullende voorzieningen aan het consortium Vaessen/Optisport te gunnen. De oplevering van de accommodatie is in mei 2010, gevolgd door een officiële opening van het Veenweidebad op 21 juni 2010. De exploitatie van het zwembad verloopt niet zonder slag of stoot. Er ontstaan tussen de gemeenten en exploitant van het zwembad Optisport discussies over onder meer de gewijzigde openingstijden, de prijsverhogingen, de exploitatiesubsidie van de gemeente, de lage bezoekersaantallen en de jaarlijkse verliezen van de exploitant. De gemeenteraad maakt zich zorgen hierover. Vervolgens neemt de raad in februari 2018 unaniem een motie aan, om onderzoek uit te voeren en antwoorden te krijgen op verschillende vragen betreffende diverse aspecten van de exploitatie van het zwembad (zie voor de motie bijlage 4). Dit onderzoek heeft tot doel ‘om tot verbeteringen te komen van de huidige situatie en ter lering naar de toekomst toe’.
De raad besluit hiervoor een raadsenquête conform artikel 155a van de gemeentewet in te stellen. Eind 2018 is een klankbordgroep ingesteld bestaande uit raadsleden om het externe onderzoek te begeleiden. Extern bureau Berenschot heeft de opdracht gekregen het onderzoek uit te voeren. Dit onderzoek is tussen januari en mei 2019 uitgevoerd. Op basis van de uitkomsten in het tussenrapport is in het najaar van 2019 door de raad besloten aanvullende of openstaande vragen te beantwoorden middels een raadsonderzoek. In dit onderzoek ligt de focus op de exploitatiefase van het zwembad. Centraal in dit onderzoek staan de gesprekken gevoerd met personen die betrokken zijn (geweest) bij de realisatie en exploitatie van het zwembad. Ook zijn aanvullende documenten bestudeerd. Deze werkzaamheden zijn in maart 2020 gestart en deze hebben tijdelijk stil gelegen vanwege de coronacrisis.
1.2 Doel en scope van het onderzoek Het doel van dit onderzoek is inzicht verschaffen in de gang van zaken rond de voorbereiding, aanbesteding, realisatie en exploitatie van het Veenweidebad. Het onderzoek doet dit door middel van het beantwoorden van 26 onderzoeksvragen die zijn opgesteld door een klankbordgroep van raadsleden. De onderzoeksvragen zijn gebaseerd op de motie van 22 februari 2018. De onderzoeksvragen zijn in bijlage 1 opgenomen. Wij hebben de onderzoeksvragen geordend naar vijf thema’s, te weten: •
de totstandkoming van het zwembad
•
de exploitatie van het zwembad
•
het grondeigendom
•
de rol van de gemeenteraad
•
algemeen.
Deze uitwerking naar thema’s houden wij verder in het onderzoek aan. Het onderzoek betreft de periode 2002 tot en met januari 2019; het moment van de start van het onderzoek.
5
1.3 Onderzoeksaanpak Het onderzoek is als volgt aangepakt: •
Opstellen normenkader.
Enkele onderzoeksvragen hebben een meer normatief karakter. Zo wordt er gevraagd of het college en de raad in control zijn, of de raad goed, adequaat en volledig is geïnformeerd en of is voldaan aan de vigerende wet- en regelgeving. Deze aspecten hebben wij in het normenkader nader uitgewerkt zodat duidelijk wordt op basis van welke criteria de onderzoeksvragen worden beantwoord. Het normenkader is opgenomen in bijlage 2. •
Opstellen van documentoverzicht en feitenreconstructie
Alle aangeleverde documenten zijn uit het gemeentearchief opgehaald, gescand en gedocumenteerd in een documentoverzicht. Hierin is de datum, het onderwerp, de auteur, de naam van het deeldossier, de relevante pagina(‘s) en de naam van het document in een Excelbestand opgenomen. Op basis van de bestudeerde documenten hebben wij vervolgens een feitenreconstructie opgesteld. De reconstructie richt zich op de periode 2000-februari 2019. Hierin zijn in chronologische volgorde feiten, gebeurtenissen en betrokken partijen weergegeven. Elk feit verwijst ook naar het bijbehorende document uit het documentoverzicht (bijlage 5). De feitenreconstructie is als bijlage 3 toegevoegd aan het rapport. •
Analyse feitenreconstructie en beantwoorden onderzoeksvragen
Na afronding van de feitenreconstructie hebben wij de informatie geanalyseerd aan de hand van de onderzoeksvragen. Voor zover dat mogelijk is op basis van de bestudeerde documenten, hebben wij de onderzoeksvragen beantwoord. •
Opstellen tussenrapport
Vervolgens is het tussenrapport opgesteld. Ook is bekeken in hoeverre de onderzoeksvragen op basis van de bestudeerde documenten kunnen worden beantwoord, wat eventueel nodig is in een eventueel vervolgonderzoek om tot een antwoord te kunnen komen, en een advies in welke vorm het vervolgonderzoek zou kunnen worden uitgevoerd. Deze rapportage is met de klankbordgroep besproken. •
Verdiepende analyse en notitie
De aanvullende documenten die in de tussentijd boven water zijn gekomen, hebben wij bestudeerd en verwerkt in de tussenrapportage. Mede op basis hiervan hebben wij een verdiepende analyse gemaakt die zich met name richt op de exploitatiefase van het zwembad (vanaf juni 2010 tot februari 2019). Alle beschikbare informatie en de accenten voor het vervolg hebben wij verwerkt in een notitie, die de basis vormt voor het vervolg en de voorbereiding op te gesprekken. Deze notitie hebben we met de klankbordgroep besproken. •
Opstellen onderzoeksprotocol
Het onderzoeksprotocol bevat informatie over de aanleiding en vraagstelling, de aanpak, samenstelling van de commissie en het juridische kader. Daarnaast is opgenomen hoe de commissie omgaat met informatie die tijdens het gesprek wordt verstrekt en wat er gebeurt met de verslaglegging. Deze informatie hebben wij voorafgaand aan het gesprek toegestuurd naar de respondenten. •
Opstellen gespreksleidraad
Ter voorbereiding van de gesprekken hebben wij per respondent een gespreksleidraad opgesteld. De gespreksleidraad bevat de onderwerpen en accenten die in de interviews worden voorgelegd. De gespreksleidraad hebben wij besproken met de klankbordgroep.
6
•
Gesprekken
In tien gesprekken hebben wij in totaal vijftien personen gesproken. Alle personen die zijn uitgenodigd voor een interview hebben daarmee ingestemd. Een aantal leden van de klankbordgroep was bij deze gesprekken aanwezig. In bijlage 6 hebben wij een overzicht opgenomen van de respondenten. Van elk gesprek is een verslag gemaakt en voorgelegd aan de respondenten ter controle. Deze verslagen zijn vertrouwelijk en voor gebruik van het onderzoek. De verslagen hebben wij uitsluitend beschikbaar gesteld aan de klankbordgroep Alle respondenten hebben de gespreksverslagen geaccordeerd. Het gesprek met Optisport heeft de klankbordgroep gecombineerd met een bezoek aan het zwembad met rondleiding. •
Analyse uitkomsten gesprekken
De resultaten uit de gesprekken hebben wij geanalyseerd aan de hand van de onderzoeksvragen. Deze uitkomsten hebben wij uitgewerkt in een notitie en besproken met de klankbordgroep. •
Opstellen eindrapport
Tenslotte hebben wij de uitkomsten uit de verdiepende analyse van de aanvullende documenten en gesprekken verwerkt in het eindrapport. Een concept van dit rapport is besproken met de klankbordgroep. Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep van raadsleden te weten de heer Schreurs, de heer Stam, de heer Doorn, de heer Klijn, mevrouw van den Heerik en de griffier de heer de Graaf. De klankbordgroep is in totaal zes keer bijeen geweest om de voortgang te bespreken en tussenconcepten te beoordelen.
1.4 Leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd: hoofdstuk 2 geeft eerst een samenvatting van de belangrijkste gebeurtenissen en zoomt dan in op de verschillende fases van de ontwikkeling van het Veenweidebad: de voorbereidende fase en vervolgens de aanbestedings-, realisatie- en exploitatiefase. Deze fases hebben wij geanalyseerd en beoordeeld in hoofdstuk 3, waar we thematisch op de onderzoeksvragen antwoord geven. Ten slotte presenteren we onze conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 4. De onderzoeksvragen zijn opgenomen in bijlage 1, het normenkader is in bijlage 2 opgenomen, in bijlage 3 is het feitenrelaas opgenomen en de motie d.d. 22 februari 2018 is onderdeel van bijlage 4. Het bronnenoverzicht maakt deel uit van bijlage 5. Een overzicht van de gesproken betrokkenen hebben we opgenomen als bijlage 6.
7
2. Samenvatting gebeurtenissen Veenweidebad Dit hoofdstuk geeft op basis van de beschikbare documentatie een samenvatting van de totstandkoming van het Veenweidebad. Het feitenrelaas geeft een gedetailleerd en chronologische beschrijving van de feiten en gebeurtenissen. Dit feitenrelaas hebben wij als bijlage 3 opgenomen.
2.1 De hoofdlijnen De gemeente De Ronde Venen kent twee zwembaden: Het Veenbad en zwembad Blijdrecht. Beide zwembaden raken gedateerd. Rond 2000 komt gemeente De Ronde Venen met het idee een nieuw zwembad te realiseren. Er worden verschillende onderzoeken uitgevoerd naar de haalbaarheid, financiële consequenties en mogelijke locaties van het nieuwe zwembad. Ook bewoners worden geraadpleegd. Dit laatste zorgt ervoor dat wordt besloten de bouw van een nieuw zwembad uit te stellen totdat de zwembaden, Het Veenbad en Blijdrecht het einde van hun levensduur hebben bereikt. In 2005 eindigt de voorbereidende fase. Het college van B en W en daarna de raad besluiten, naar aanleiding van een eerder onderzoek, Marickenland als locatie aan te wijzen voor het nieuwe zwembad. Ook wordt besloten aanvullende voorzieningen te laten creëren (health/fitness-concept). Besloten wordt tot een aanbesteding volgens het DBMO-principe. Dit betekent dat de bouw, het beheer en onderhoud aan één consortium wordt gegund. Na een aanbestedingsprocedure kiest het college begin 2008 voor het consortium Vaessen/Optisport. Een deel van het perceel, bestemd voor de aanvullende voorzieningen, wordt middels een koopovereenkomst aan Brevé Beheer B.V. overgedragen. In juli 2008 start de bouw waarmee de aanbestedingsfase wordt beëindigd. Op 21 juni 2010 wordt het Veenweidebad officieel geopend.
Na deze realisatiefase start de exploitatiefase. Optisport exploiteert het zwembad op basis van de afspraken uit de DBMO-overeenkomst en betaalt jaarlijks huur aan de gemeente. Daartegenover staat een exploitatiebijdrage die Optisport jaarlijks van de gemeente ontvangt. Bij tijd en wijle is er overleg tussen Optisport en de gemeente over afstemming, monitoring en verantwoording van de exploitatie en het onderhoud. De gemeenteraad maakt zich steeds meer zorgen over de exploitatie. In februari 2018 neemt de gemeenteraad een motie aan die leidt tot het raadsonderzoek naar het Veenweidebad. De tabel op de volgende bladzijde geeft een kort overzicht van de belangrijkste data en gebeurtenissen met betrekking tot de voorbereiding, aanbesteding, realisatie en exploitatie van het Veenweidebad voor de jaren 2000-2019. In de volgende paragrafen zal hier dieper op in worden gegaan.
8
Tabel 1. Overzicht belangrijke data en gebeurtenissen 09-2000
Marktoriëntatie gemeente bij zwembadontwikkelaars
14-01-2002
Haalbaarheidsonderzoek Marktplan Adviesgroep realisatie en exploitatie nieuw zwembad
22-01-2002
Collegebesluit instemming realisatie nieuw zwembad
23-04-2002
Collegebesluit onderzoek financiële consequenties zwembad
19-11-2002
Collegebesluit raadpleging bewoners
10-11-2003
Collegebesluit besluitvorming realisatie nieuw zwembad na afschrijving huidige zwembaden
19-02-2004
Raadsbesluit realisatie nieuw zwembad (gewijzigd)
08-07-2005
Onderzoek Marktplan Adviesgroep marktverkenning en conceptontwikkeling nieuw zwembad
11-08-2005
Collegebesluit instemming aanvullende voorziening Health bij nieuw zwembad
26-09-2005
Raadsbesluit instemming aanvullende voorziening en locatie Marickenland
05-04-2006
Gunning opdracht begeleiding aanbesteding nieuw zwembad aan Drijver en Partners
10-2006
Publicatie Nota van Uitgangspunten nieuw zwembad
16-10-2006
Meerjarenexploitatiebegroting nieuw zwembad
25-10-2006
Collegebesluit instemming Nota van Uitgangspunten, investering- en exploitatiekosten, het programma van eisen en de aanbestedingsleidraad
21-12-2006
Raadsbesluit beschikbaarstelling budget en start aanbestedingsprocedure
20-02-2007
Publicatie programma van eisen
01-03-2007
Publicatie aanbestedingsbestek
27-03-2007
Collegebesluit aanstelling drie adviescommissies voor beoordeling aanbiedingen
16-05-2007
Aanbiedingsbrief en inschrijving van Vaessen/Optisport
21-06-2007
Keuze gunningscommissie voor Vaessen/Optisport
15-01-2008
Collegebesluit keuze Vaessen/Optisport
15-01-2008
Ondertekening overeenkomt DBMO tussen gemeente De Ronde Venen en Optisport
23-01-2008
Koopovereenkomst tussen gemeente De Ronde Venen en Brevé Beheer B.V.
21-06-2010
Officiële opening Veenweidebad
07-10-2011
Meerjarenonderhoudsplan door Bremen Bouwadviseurs
01-07-2012
Quick scan Rekenkamercommissie Veenweidebad
18-11-2013
Onderzoek BMC huidige en potentiële gebruikers
11-05-2017
Collegebesluit om meer inzicht te krijgen in de exploitatie met Optisport
22-02-2018
Aangenomen motie onderzoek Veenweidebad
9
2.2 Aanleiding en voorbereidende fase (2000 tot en met 2005) De gemeente De Ronde Venen beschikt rond 2000 over twee zwembaden: het zwembad Blijdrecht (gebouwd in 1970 en gerenoveerd in 1995) en Het Veenbad (gebouwd in 1979). Beide zwembaden zijn gedateerd en voldoen niet meer aan de gestelde eisen en wensen. De gemeente beoogt beide zwembaden te vervangen door één nieuw zwembad, en zo te voldoen aan de behoefte van de bewoners. Ter voorbereiding zijn er verschillende stappen ondernomen om te komen tot de bouw van het nieuwe zwembad. In september 2000 zijn vijf bedrijven bij de gemeente De Ronde Venen langs gekomen om de gemeente nader te informeren over het ontwikkelen en bouwen van zwembaden. Vervolgens zijn in maart 2001 twee zwembaden door een delegatie van de gemeente bezocht om nadere informatie op te halen. Er is gekozen voor een bezoek aan een zwembad van het bouwbedrijf Vaessen en exploitant Optisport, omdat zij een totaalpakket kunnen bieden van realiseren tot exploiteren van het zwembad. Het zwembad gebouwd door Koppert+Koenis wordt bezocht omdat zij gebruik maken van lokale ondernemers bij de bouw van zwembaden en omdat zij betrokken zijn geweest bij de renovatie van het zwembad Blijdrecht in de gemeente De Ronde Venen. Marktplan Adviesgroep wordt in het najaar van 2001 ingeschakeld om de realisatie van het zwembad verder te onderzoeken.
Aan de hand van hun onderzoek geven zij een advies over de locatiekeuze (locatie Marickenland/Veenweg), aanvullende voorzieningen en de financiële consequenties en is een 2-baden- en 3badenconcept voor beide locaties nader uitgewerkt. Nadat het college in januari 2002 instemt met de keuze voor een nieuw te bouwen 3-badenconcept en de voorkeur uitspreekt voor de locatie Veenweg, spreekt de meerderheid van de Commissie Openbare Werken uit aanvullend onderzoek te willen doen naar uitbreidingsmogelijkheden van het (huidige) Veenbad. Daarop volgend voert in het voorjaar van 2002 Marktplan Adviesgroep een vervolgonderzoek uit naar de jaarlasten voor een nieuw te bouwen zwembad en de jaarlasten bij het continueren van beide accommodaties Veenbad en Blijdrecht. Het college bespreekt in oktober 2002 deze bevindingen in de Commissie Openbare Werken. Het college stelt voor om de burgers in een peiling te raadplegen over het al dan niet nieuw te bouwen zwembad. In de commissievergadering wordt een derde variant ingebracht: het openhouden van Het Veenbad en de nieuwbouw van een 2-banenbad. Deze variant wordt vervolgens ook meegenomen in de peiling. Om de peiling objectief uit te voeren wordt een extern bureau ingezet. Het college gaat in april 2003 akkoord met de te stellen vragen. De Commissie Openbare Werken gaat echter niet akkoord met de inhoud en wijze van de peiling.
De commissie reageert met vragen, waarop het college aangeeft de relevante opmerkingen van de commissie mee te nemen in de peiling. In september 2003 voert het externe bureau de peiling uit. Van de 2000 geselecteerde bewoners worden er 1077 bruikbare ingevulde vragenlijsten retour ontvangen. De meerderheid van de bevolking heeft een voorkeur voor het renoveren van beide zwembaden. Op een tweede plaats volgt de wens om een nieuw zwembad te bouwen. De reden dat bewoners voor renovatie kiezen, is waarschijnlijk omdat de huidige zwembaden nog niet volledig zijn opgebruikt. Daarbij lijken bewoners zich te verzetten tegen een verhoging van de OZB. Met inachtneming van de uitslag van de peiling spreekt de Commissie Openbare Werken in november 2003 de wens uit om de twee zwembaden eerst af te schrijven, voordat er een nieuw bad komt. Het bestuur van Het Veenbad geeft aan dat zij renovatie en uitbreiding niet zien zitten. Op 13 januari 2004 besluit het college om de twee zwembaden de aankomende vijf jaar in goede conditie te houden, en om in 2009 een nieuw zwembad te bouwen. In het raadsbesluit van 19 februari 2004 gaat de raad hier in mee.
10
In het voorjaar van 2005 voert Marktplan Adviesgroep in aanvulling op de eerdere onderzoeken in 2001 en 2002 een inventarisatie uit naar commercieel interessante voorzieningen bij het zwembad. Het advies luidt dat het hoofdconcept ‘health’ als meest kansrijk wordt gezien en dat de locatie Marickenland als meest geschikt wordt beschouwd. Het college en de raad besluiten in augustus en september 2005 in te stemmen met de Healthfunctie van de aanvullende voorzieningen en de locatie Marickenland.
2.3 Aanbestedingsfase (2006 tot en met januari 2008) In februari 2006 worden verschillende partijen uitgenodigd om een offerte uit te brengen, ter ondersteuning van de aanbestedingsprocedure. Vervolgens besluit het college in maart 2006 om de opdracht aan het adviesbureau Drijver en Partners te gunnen. Zij ondersteunen de gemeente bij het opstellen van de Nota van Uitgangspunten, een globale raming van de investeringskosten, exploitatiekosten en opbrengsten en bij het opstellen van een aanbestedingsprocedure. De Nota van Uitgangspunten, het programma van eisen en de aanbestedingsleidraad wordt in oktober 2006 door het college vastgesteld. Dit bevat de uitgangspunten en randvoorwaarden voor de realisatie, de exploitatie, de aanvullende voorzieningen en de wijze van aanbesteding. Ook stelt het college vast dat er met het oog op marktontwikkelingen zal worden afgeweken van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, door vooraf de prijs vast te leggen en partijen enkel op kwaliteit te laten concurreren. In de Nota van Uitgangspunten wordt gekozen voor de DBMO-aanbestedingsmethodiek, waarin het ontwerp, de realisatie, onderhoud en exploitatie in één pakket worden aanbesteed. De raad besluit in december 2006 om een investeringsbudget van € 13,3 miljoen beschikbaar te stellen, zodat de aanbestedingsprocedure kan starten.
Voorafgaand aan het besluit bespreekt de commissie Ruimte een aantal zorgpunten, waaronder de risico’s voor de exploitatie van het zwembad en de aanvullende voorzieningen, de onzekerheid van het aantal (toekomstige) bezoekers en de eigendomsverhoudingen van de percelen voor de commerciële voorzieningen en het zwembad, die mogelijk door elkaar lopen. In het aanbestedingsbestek (maart 2007), worden de minimumeisen, selectiecriteria en selectiecommissies toegelicht. Er worden drie adviescommissies en een gunningscommissie samengesteld om de kwaliteit van de aanbiedingen te beoordelen. De bemensing van de commissies ruimtelijke kwaliteit, architectonische en stedenbouwkundige kwaliteit en kwaliteit exploitatie worden door het college vastgesteld om de kwaliteit van de aanbiedingen te beoordelen. Van de vijf voorgeselecteerde partijen wordt er van drie partijen uiterlijk 17 mei 2007 een aanbieding ontvangen. Er zijn twee partijen waarvan de aanvraag voldoet. Van den Belt/ConeGroup en Vaessen/Optisport worden uitgenodigd om de aanbieding te presenteren. De gunningscommissie besluit unaniem om het project aan Vaessen/Optisport te gunnen, waarna het college hier in juni 2007 mee akkoord gaat. Van den Belt/ConeGroup besluit middels een kortgeding bezwaar aan te tekenen tegen de gunning.
Zij vinden het proces rond de gunning weinig transparant en zij kunnen zich niet vinden in de gunning van de aanbesteding. De rechter besluit in september 2007 de vorderingen af te wijzen. De DBMO-overeenkomst wordt op 17 januari 2008 door Vaessen/Optisport en de gemeente De Ronde Venen ondertekend. Naast deze overeenkomst wordt op 23 januari 2008 de koopovereenkomst getekend tussen de gemeente De Ronde Venen en Brevé Beheer B.V. inzake de verkoop van de grond, bestemd voor de bouw van de aanvullende voorzieningen. Hierdoor wordt Brevé Beheer B.V. eigenaar van de gronden bestemd voor de bouw van aanvullende voorzieningen, zoals het fitnesscentrum.
11
2.4 Realisatiefase (juli 2008 tot en met juni 2010) Door het kortgeding start de bouw van het zwembad iets later. De bouw van het zwembad start in juli 2008. In februari 2009 verzoekt Vaessen om de oplevering met zeven weken uit te stellen. De gemeente wijst dit verzoek tot uitstel af. De tegenprestatie (boete) voor de uitstel van oplevering wordt besteed aan de afbouw van de verenigingsruimte. In maart 2009 stemt het college in met meerwerk ten behoeve van de realisatie van het zwembad. Er zijn een aantal aanpassingen doorgevoerd. De gemeente vergoedt de meerwerkkosten van € 244.800. In november 2009 stelt de raad en Het Veenbad de positie van de werknemers van Het Veenbad ter discussie. Met ingang van de start van de exploitatie door Optisport zouden de medewerkers van Het Veenbad een baan krijgen in het Veenweidebad. Door het bestuur van Het Veenbad is een sociaal plan opgesteld, waarin de overgang van de medewerkers is vastgelegd. De arbeidsvoorwaarden zijn door het salarisverschil echter punt van discussie. Hiertoe besluit het college dat de salarisverschillen voor rekening van de gemeente vallen. Door de uitgestelde opening van het Veenweidebad dreigt een vervroegde sluiting van Het Veenbad op 31 december 2009, ongeveer een half jaar voor de opening van het nieuwe zwembad.
Om de periode tussen de sluiting van Het Veenbad en de opening van het Veenweidebad te overbruggen, wordt eind 2009 een huurovereenkomst gesloten tussen de gemeente De Ronde Venen en Het Veenbad. Het zwembad Blijdrecht en Het Veenbad sluiten op 1 juni 2010.
2.5 Exploitatiefase (vanaf juni 2010) Het Veenweidebad wordt op 25 juni 2010 officieel geopend. De accommodatie bestaat uit een zwembad en een health club. Binnen het zwembad worden een wedstrijdbad van 15x25 meter (met beweegbare bodem), een recreatiebad met twee bassins voor recreatie en instructie, een peuterbassin en een glijbaan met bassin, een stoombad en zonnebank, vergaderfaciliteiten en horecagelegenheid gerekend. Naast de zwembadfaciliteiten biedt Optisport fitnessfaciliteiten aan in de health club. Kort na de opening van het zwembad geven bezoekers aan dat ze tegen de prijsverhogingen en de beperkte openingstijden voor recreatief zwemmen aanlopen. Ook diverse fitnesscentra tekenen protest aan omdat het zwembad met sportcentrum met subsidie van de gemeente zou worden geëxploiteerd. Ook vanuit de raad worden hierover aan het college vragen gesteld. Het college zegt kort samengevat toe met ondernemers en exploitant Optisport in gesprek te gaan. Tot halverwege 2012 zijn er weinig ontwikkelingen bij de exploitatie van het zwembad. In juli 2012 kondigt Optisport een zomersluiting aan. Omdat de afgelopen twee zomers te weinig inkomsten zijn gegenereerd, heeft Optisport besloten in de zomer van 2012 voor vier weken dicht te gaan. Optisport geeft aan dat dit passend is binnen de kaders en afspraken van de overeenkomst.
Na een gesprek tussen Optisport en de gemeente spreken zij voor 2013 af dat de zomersluiting van vier weken wordt teruggebracht naar twee weken. De extra kosten hiervoor worden gedeeld door de gemeente en Optisport. De rekenkamercommissie presenteert in juli 2012 de resultaten van een vooronderzoek naar de bouw en exploitatie van het Veenweidebad. De rekenkamercommissie concludeert dat de in de raad vastgestelde afspraken met betrekking tot bouw en exploitatie van het Veenweidebad onvoldoende SMART zijn geformuleerd en dat Optisport veel ruimte is gelaten voor de exploitatie. De rekenkamercommissie oordeelt dat het vooronderzoek geen directe aanleiding geeft tot nader onderzoek. De rekenkamercommissie geeft mee dat de raad zou kunnen overwegen om een enquête uit te laten voeren onder de gebruikers en potentiële gebruikers van het Veenweidebad.
12
Eind 2013 presenteert extern bureau BMC de resultaten van een onderzoek naar de huidige gebruikers, de potentiële gebruikers, de openstelling en financiële aspecten en het effect van de fitnessfaciliteit op het aantal zwembadbezoekers. De huidige gebruikers zijn veelal tevreden. In vergelijking met omliggende zwembaden is het Veenweidebad beperkt beschikbaar voor recreatief gebruik en hanteert het Veenweidebad de hoogste toegangsprijzen. Door openingstijden te verruimen en tarieven te wijzigen kan het gebruik van het zwembad toenemen. Op basis van dit onderzoek reageert Optisport met een plan om de tevredenheid van bezoekers te verbeteren. Dit verbeterplan zet onder andere in op het verbeteren van de klachtenprocedure en het organiseren van extra activiteiten. In oktober 2014 besluit het college om het eigendom van de twee percelen (van de gemeente en Brevé Beheer), waar het Veenweidebad op staat, middels een akte van splitsing te splitsen in twee appartementsrechten. Door het gebouw in twee appartementsrechten te splitsen worden de onderliggende rechtsposities van het gebouw vastgelegd. Het besluit en de informatienota hieromtrent wordt eind november 2014 aan de raad voorgelegd. Later worden door raadsleden verschillende vragen hierover gesteld en wordt de akte van splitsing on hold gezet.
Tussen 2014 en halverwege 2017 zijn er weinig ontwikkelingen bij de exploitatie van het zwembad. In het periodiek overleg in november 2016 constateren Optisport en de gemeente dat er sprake is van enkele achterstanden en tekortkomingen. Beiden zien de noodzaak om dit op orde te brengen en/of te optimaliseren. Optisport bevestigt deze bevindingen en de afspraak om nader invulling te geven aan de verantwoording van de exploitatie, het periodiek overleg en het zwemrooster. In mei 2017 geeft het college bij Optisport aan graag meer inzicht te willen krijgen in het beheer en de exploitatie van het Veenweidebad. Aanleiding is dat jaren daarvoor onvoldoende inhoud is gegeven aan het contractbeheer van het Veenweidebad. In het najaar van 2017 agendeert het Participatieplatform Sociaal Domein klachten over openingstijden en de kwaliteit van het zwembad bij de gemeente. Verschillende overleggen tussen de gemeente, Optisport en het platform volgen. Van het najaar 2017 tot begin 2018 stellen raadsleden verschillende vragen over de splitsingsakte en de financiële verantwoording. Dit resulteert in februari 2018 in de unaniem aangenomen motie om een raadsonderzoek uit te voeren naar het Veenweidebad. In juni 2018 worden aanvullende vragen gesteld over het eigen vermogen van Optisport en de bankgarantie.
Gedurende 2018 en begin 2019 zijn er frequent overleggen tussen de gemeente en Optisport, waarin de gemaakte afspraken en onderhoudsonderwerpen aan de orde komen. Met Optisport worden afspraken gemaakt over een geactualiseerd exploitatieplan, het MOP, en de invulling van een aantal inspectieafspraken zoals vastgelegd in de DBMO-overeenkomst. De bankgarantie waarin de huur, het onderhoud en de exploitatie van het Veenweidebad wordt zeker gesteld, wordt op 11 januari 2019 getekend.
2.6 Betrokken organisaties en bestuurders Kort samengevat zijn de volgende organisaties en bestuurders betrokken geweest: •
De gemeente De Ronde Venen is opdrachtgever voor het nieuw te bouwen zwembad. Er is een aantal ambtenaren betrokken (geweest) uit verschillende afdelingen van de gemeente, zoals de projectleider zwembad, beleidsmedewerker grondzaken, teamleider vastgoed, beleidsadviseur sport, accommodaties en vastgoed, beleidsmedewerkers sport en accommodaties en de gebouwenbeheerder.
•
Gedurende de looptijd zijn de volgende wethouders verantwoordelijk: de heer Poortman (2002-2006), mevrouw Lambregts, portefeuillehouder sport (2006-2010), de wijlen heer Dekker, portefeuillehouder nieuwbouw zwembad (2006-2010), de heer Moolenburgh (2011-2014), de heer Dijkstra (2014-2016), mevrouw Schuurs (2016-2018) en de heer Kroon (2018).
•
Daarnaast zijn er gedurende de looptijd raadsleden betrokken vanuit de fracties VVD, RVB, D66, VVW, Gemeentebelangen, CDA, CU/SGP, PvdA en GroenLinks.
13
•
Drijver en Partners/bbn adviseurs begeleidden de gemeente bij het aanbestedingsproces voor de realisatie en exploitatie van het Veenweidebad.
•
Vaessen B.V. was verantwoordelijk voor het ontwerp en de bouw van het zwembad.
•
Optisport De Ronde Venen B.V. exploiteert het Veenweidebad sinds 2010. De locatiemanager en regiomanager zijn dagelijks betrokken bij de exploitatie van het Veenweidebad.
•
Optisport Health Club B.V. exploiteert de fitnessvoorzieningen in het gebouw.
•
Brevé Beheer B.V. is eigenaar van het deel van het gebouw voor de fitnessvoorzieningen en is verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van dit deel van het gebouw.
14
3. Analyse en beoordeling totstandkoming en exploitatie van het Veenweidebad In dit hoofdstuk komen we aan de hand van de onderzoeksvragen tot een analyse en beoordeling van de totstandkoming en exploitatie van het Veenweidebad. Deze onderzoeksvragen zijn gebundeld naar de volgende vier thema’s: totstandkoming van het zwembad, exploitatie van het zwembad, grondeigendom en rol van de raad. Bij elke onderzoeksvraag geven wij na de presentatie van de feiten en een analyse een korte beantwoording van de onderzoeksvraag.
3.1 Totstandkoming van het zwembad 1. Hoe is het proces om tot de bouw van een nieuw zwembad te komen verlopen? En is het proces (locatiekeuze, inwonersraadpleging, etc.) op een goede wijze gevoerd? Feiten en analyse De gemeente De Ronde Venen kent twee zwembaden: Het Veenbad en zwembad Blijdrecht. Beide zwembaden raken gedateerd, waardoor de wens ontstaat om een nieuw zwembad te bouwen. Nadat Marktplan Adviesgroep in 2002 onderzoek heeft uitgevoerd naar de bouw van een nieuw zwembad, geeft de Commissie Openbare Werken aan ook uitbreidingsmogelijkheden van de huidige zwembaden te willen onderzoeken. Het college besluit om de bewoners door middel van een peiling te betrekken in de keuze voor nieuwbouw of uitbreiding van de huidige zwembaden. In deze peiling zal ook de door Ronde Venen Belang ingebrachte derde variant worden opgenomen. Dit leidt tot de volgende drie varianten: •
Variant 1: Zwembad Blijdrecht renoveren - Zwembad Het Veenbad renoveren en uitbreiden
•
Variant 2 Zwembad Blijdrecht dicht - Zwembad Het Veenbad laten zoals die nu is - Een nieuw zwembad (2badenbad) op een nieuwe locatie
•
Variant 3: Zwembad Blijdrecht dicht - Zwembad Het Veenbad dicht - Een nieuw zwembad (3-badenbad) op een nieuwe locatie
Het externe Bureau voor Marktonderzoek en Organisatieontwikkeling (BMOOO) wordt ingeschakeld om de peiling uit te voeren. In de peiling worden drie varianten opgenomen en worden de financiële effecten, zoals een verhoging van de OZB meegenomen. De Commissie Openbare Werken reageert op de opzet en invulling van de peiling. Hun reactie wordt meegenomen in de definitieve peiling. De peiling toont een voorkeur voor het renoveren van beide zwembaden. BMOOO constateert dat bewoners voor renovatie kiezen omdat de huidige zwembaden nog niet volledig zijn opgebruikt. Daarnaast geven bewoners aan het niet eens te zijn met een verhoging van de OZB. Op 13 januari 2004 besluit het college op basis van de bewonerspeiling, de commissie Openbare Werken en een gesprek met het bestuur van Het Veenbad om de twee zwembaden in goede conditie te houden, en om in 2009 een nieuw zwembad te bouwen. In het raadsbesluit van 19 februari 2004 gaat de raad hier in mee. In hetzelfde onderzoek van Marktplan Adviesgroep (2002) is de locatiekeuze voor het nieuwe zwembad meegenomen. De twee mogelijke locaties (locatie Veenweg/Marickenland en locatie de Driehoek) zijn tegen elkaar afgezet en vergeleken op basis van de drie criteria ‘planologische haalbaarheid en de ruimtelijke inpasbaarheid’; ‘eigendomssituatie/beschikbaarheid locatie’ en ‘bereikbaarheid en andere verkeerskundige aspecten’.
15
Met het oog op mogelijkheden om aanvullende voorzieningen te realiseren, de uitstraling en de ligging wordt de locatie Marickenland door Marktplan Adviesgroep en het college als meest kansrijk ingeschat. De gronden voor Marickenland zijn gedeeltelijk in eigendom van de gemeente De Ronde Venen (33.000 m2) en het zwembad past binnen het stedelijk contour in het streekplan. Derhalve wordt op 18 augustus 2005 door het college besloten om Marickenland als locatie verder uit te werken. De raad stemt hier vervolgens op 26 september 2005 mee in.
Beantwoording onderzoeksvraag Het proces om tot de bouw van het nieuwe zwembad te komen, lijkt op een goede wijze te zijn uitgevoerd. De raad is nauw betrokken bij de bewonerspeiling. Daarnaast zijn de uitkomsten van de bewonerspeiling en het onderzoek van Marktplan Adviesgroep naar de locatie meegenomen in de overwegingen en besluitvorming van het college en de raad. 2. Is bij het doorlopen van de procedure tot de opening van het Veenweidebad voldaan aan de op
dat moment vigerende wet- en regelgeving en is dit in overeenstemming met de gemaakte afspraken? Feiten en analyse In dit geval heeft de vigerende wet- en regelgeving specifiek betrekking op de voorbereiding, aanbestedingsprocedure en bouw van het zwembad, tot de opening van het Veenweidebad. De gemeente De Ronde Venen wordt in de aanbestedingsprocedure begeleid door Drijver en Partners/bbn. Zij ondersteunen in het opstellen van de Nota van Uitgangspunten, het uitwerken van het programma van eisen en de aanbestedingsleidraad. Drijver en Partners/bbn heeft in nauwe samenwerking met de gemeente de DBMOovereenkomst en koopovereenkomst opgesteld. Beide overeenkomsten zijn juridisch getoetst door het advocatenbureau Lexence. Daarnaast wordt Deloitte tijdens de aanbestedingsprocedure betrokken voor een extra controle op de fiscale aspecten. De gemeente kiest voor een DBMO (Design, Built, Maintain, Operate) overeenkomst. In de Nota van Uitgangspunten (oktober 2006) worden verschillende redenen genoemd om voor de DBMOmethode te kiezen: 1.
Het aantal zwembadexploitanten is beperkter dan het aantal gecertificeerde zwembadbouwers en ontwikkelende aannemers. De exploitant en ontwikkelaar moeten elkaar opzoeken en willen daarom graag met elkaar samenwerken;
2.
Omdat er sprake is van geïntegreerde aanbiedingen, zullen er geen zaken tussen wal en schip vallen. Realisatie, exploitatie en onderhoud sluiten in de aanbieding naadloos op elkaar aan omdat de exploitant is gebaat bij een goed gebouw;
3.
Na de realisatie is de marktpartij verantwoordelijk voor het onderhoud van de gebouwen en het terrein en exploitatie. Hierdoor zal bij het ontwerp al rekening gehouden worden met de exploitatie- en onderhoudskosten.
Aan de hand van het normenkader (bijlage 2) kunnen we bepalen of er wordt voldaan aan de vigerende wet- en regelgeving: •
De gemeente hanteert in principe bij inkopen de eigen inkoopvoorwaarden:
In het aanbestedingsbestek wordt verwezen naar de inkoopvoorwaarden van de gemeente De Ronde Venen. Voor de aanbestedingsprocedure geldt dat het ingaan, voeren en afsluiten van een aanbestedingsprocedure een bevoegdheid van het college is.
16
•
Indien de geschatte waarde van een opdracht boven het door de Europese Commissie vastgestelde drempelbedrag komt, zijn Europese aanbestedingsregels van toepassing:
Voor de aanbestedingsprocedure wordt uitgegaan van de Europese aanbesteding voor werken met voorselectie. Dit is in overeenstemming met de drempelbedragen, zoals vastgesteld door de Europese Commissie. •
Wanneer de te verwachten voordelen van een andere aanbestedingsprocedure aantoonbaar groter zijn dan de gestelde drempelbedragen, dan kan hiervan worden afgeweken:
Er wordt in dit geval niet afgeweken van de aanbestedingsprocedure. •
Op basis van een marktverkenning kan worden vastgesteld hoe groot de concurrentie is:
De gemeente heeft in een marktverkenning onderzocht hoe groot de concurrentie is en welke aanbestedingsvorm hier het beste bij past. Op basis van de marktsituatie en een risicoanalyse is gekozen om de prijs voor het zwembad vooraf vast te leggen en de marktpartijen uitsluitend te laten concurreren op kwaliteit. Alle aanbiedingen zullen uitgaan van hetzelfde budget en marktpartijen kunnen zich alleen onderscheiden op kwalitatieve criteria. Er zijn hiervoor verschillende redenen: 1.
Op basis van de uitgangspunten die de gemeente heeft geformuleerd is in samenwerking met een extern bureau een betrouwbare voorcalculatie gemaakt;
2.
De huidige marktsituatie leent zich ervoor dat het project aanbesteed kan worden waarbij de vastgelegde prijs onder de voor gecalculeerde prijs ligt;
3.
Er nooit te veel betaald wordt maar wel maximale kwaliteit gerealiseerd wordt
Deze procedure om de prijs vooraf vast te leggen wijkt af van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente De Ronde Venen. Het gemotiveerd afwijken van het inkoop- en aanbestedingsbeleid is een bevoegdheid van het college (en hoeft niet bij de raad voorgelegd te worden). •
Vooraf zijn de selectie- en gunningscriteria vastgesteld door het college, waarop prijs en kwaliteit worden afgewogen:
Voorafgaand aan de aanbesteding zijn de minimumeisen en selectiecriteria vastgelegd in het aanbestedingsbestek. Het aanbestedingsbestek inclusief de aanbestedingsleidraad, de Nota van Uitgangspunten en het programma van eisen zijn door het college vastgesteld. •
Het bestek bevat ten minste de volgende onderdelen: -
De eisen en wensen van het gewenste product worden in het bestek duidelijk beschreven.
-
De opdracht voor het werk is objectief en nauwkeurig gespecificeerd.
-
De selectiecriteria bestaan uit uitsluitingscriteria en geschiktheidscriteria.
Dit aanbestedingsbestek bevat een aanbestedingsleidraad, de Nota van Uitgangspunten en het programma van eisen waarin de eisen van het gebouw en de exploitatie zijn beschreven. De eisen en wensen van het gewenste product zijn globaal beschreven en de opdracht voor het werk is open gespecificeerd. De selectiecriteria zijn vooraf vastgesteld en een gunningscommissie en drie adviescommissies hebben de kwaliteit van de aanbiedingen gecontroleerd. De drie adviescommissies (ruimtelijk en functionele kwaliteit, architectonische en stedenbouwkundige kwaliteit en kwaliteit exploitatie) hebben een onderbouwd cijfermatig advies ingediend, waarbij de voorzitter het uiteindelijke advies aan de gunningcommissie schriftelijk heeft opgesteld. •
De aanbestedingsprocedure wordt gestart indien de besluitvormingsprocedure is doorlopen en/of een toereikend budget beschikbaar gesteld is:
17
De aanbestedingsprocedure is gestart nadat de raad in december 2006 besluit om het een investeringsbudget van € 13,3 miljoen beschikbaar te stellen. Onderdeel van dit budget is de bouw en inrichting van het zwembad (€ 10 miljoen) en de aankoopkosten van de grond. Wij hebben niet kunnen vaststellen wat de uiteindelijke investeringskosten zijn geweest. In aanvulling op het al dan niet voldoen aan de vigerende wet- en regelgeving worden conform het normenkader (bijlage 2) de volgende criteria gehanteerd om te toetsen of er sprake is van een goed en werkbaar DBMOcontract: 1 •
De feitelijke wensen en eisen van gebruikers zijn tot in detail geformuleerd in te leveren functionaliteitseisen: de wensen zijn geformuleerd in de vorm van functionaliteitseisen. Deze eisen zijn niet tot in detail geformuleerd.
•
De outputspecificaties om de prestaties van de opdrachtnemer te toetsen zijn helder geformuleerd: de outputspecificaties zijn volgens ons onvoldoende SMART geformuleerd om de prestaties van de opdrachtnemer te kunnen toetsen. Het is niet duidelijk wat verstaan moet worden onder ‘wat redelijkerwijs verwacht mag worden’ en aan welke prestaties (bijvoorbeeld aantal bezoekers, openingstijden) het zwembad moet voldoen.
•
Er is een contractuele afbakening opgenomen van de taken en activiteiten van de samenwerkende partijen: de taken en verantwoordelijkheden tussen opdrachtgever en opdrachtnemer zijn volgens ons helder geformuleerd.
•
Er is een clausule opgenomen die stelt dat scopewijzigingen mogelijk zijn: er is een clausule opgenomen die stelt dat aanpassingen en wijzigingen in de exploitatie mogelijk zijn. In deze clausule is opgenomen dat de opdrachtgever te allen tijde wijzigingen voor mag stellen om de publiekrechtelijke belangen te waarborgen. De opdrachtnemer verbindt zich om deze wijzigingen door te voeren, tenzij zwaarwegende belangen van de opdrachtnemer zich daartegen verzetten. De voorwaarden voor deze publiekrechtelijke belangen van de opdrachtgever en de zwaarwegende belangen van opdrachtnemer zijn niet verder uitgewerkt en er is niet opgenomen waar de meerkosten van de wijzigingen worden belast, waardoor het toepassen van scopewijzigingen in de praktijk mogelijk beperkt van de grond komt.
•
De risico’s voor ontwerp, uitvoering en onderhoud zijn verdeeld over de opdrachtgever en opdrachtnemer: de risico’s bij ontwerp, uitvoering en onderhoud liggen met name bij de opdrachtnemer.
•
Het is duidelijk welk bedrag de gemeente periodiek betaalt voor het beheer en onderhoud: het bedrag voor de exploitatie is vooraf duidelijk vastgesteld. Het bedrag voor onderhoud is vooraf niet vastgelegd in de overeenkomst. Het bedrag voor de periodieke onderhoudskosten wordt iedere vijf jaar in het MOP bepaald. Dit betreft een indicatie.
•
Boetes en/of kortingen zijn opgenomen in de afspraken met de opdrachtnemer: boetes zijn opgenomen in de overeenkomst.
De beperkte mogelijkheden voor wijzigingen komt regelmatig in de gesprekken terug. De betrokken wethouders geven aan dat het contract in het algemeen veel ruimte aan de exploitant geeft en dat de gemeente op grote afstand staat. Het contract biedt geen ruimte voor onderhandeling, mogelijke aanpassingen zijn afhankelijk van de opdrachtnemer en hebben vaak financiële gevolgen. Aan de andere kant zijn ook de exploitatierisico’s bij de opdrachtnemer belegd.
Deze analyse is gebaseerd op de tekst van het DBMO-contract. In de volgende paragrafen komt aan de orde hoe het DBMOcontract in de praktijk heeft gewerkt. 1
18
Beantwoording onderzoeksvraag In het doorlopen van de procedure tot de totstandkoming van het Veenweidebad lijkt te zijn voldaan aan de op dat moment vigerende wet- en regelgeving. Alle onderdelen uit de inkoop- en aanbestedingsregels zijn doorlopen. Dit wordt ook bevestigd in het kortgeding dat door de concurrerende partij na de aanbesteding is aangespannen. Op 12 september 2007 besluit de rechter in het kortgeding de vorderingen betreffende de onregelmatigheden gedurende de aanbestedingsprocedure te verwerpen. In de Nota van Uitgangspunten is onderbouwd waarom is gekozen voor een DBMO-contract. Bij het toetsen van de DBMO-overeenkomst aan de criteria voor een werkbaar en uitvoerbaar DBMO-contract constateren we dat de overeenkomst niet aan alle aspecten voldoet. De wensen en eisen zijn niet in detail geformuleerd, de outputspecificaties zijn onvoldoende helder uitgewerkt om de prestaties van de opdrachtnemer te kunnen toetsen en de clausule om scopewijzigingen voor te stellen, is onvoldoende gedefinieerd. Dit is in lijn met de conclusies en aanbevelingen van de Quick Scan Veenweidebad (2012), waarin de Rekenkamer concludeert dat de doelstellingen niet duidelijk zijn vastgelegd, waardoor Optisport veel vrijheid heeft gekregen om zelf invulling te geven aan de uitvoering van het contract.
3. Is in de lijn met de gemaakte afspraken op een correcte wijze invulling gegeven aan de ontwerpen bouwaspecten van de DBMO-overeenkomst van 17 januari 2008, zo nee, op welke punten niet? Feiten en analyse In de beantwoording van deze onderzoeksvraag gaan we nader in op de afspraken die zijn gemaakt rondom het ontwerp en de bouw van het zwembad. Voor de bouwfase (Design en Build periode) gaat het om de volgende onderwerpen en afspraken:
DBMO-afspraak
(Hoe) is daar invulling aan gegeven?
Art. 17. Uitvoering van het werk, met uiteindelijk de oplevering op de uiterlijke dag van 18 december 2009, met een boete van € 1.500 per kalenderdag
Er wordt een bedrag betaald van € 27.500 vanwege de uitgestelde oplevering van zeven weken.
Art. 19.1 De marktpartij dient de ontwerpdocumenten zodanig op te stellen dat de kwaliteit van het werk na oplevering op of boven het niveau zal liggen zoals partijen zijn overeengekomen in deze overeenkomst
De DBMO-overeenkomst geeft geen toelichting op de kwaliteit die de partijen zijn overeengekomen en hoe hier invulling aan wordt gegeven. In de overeenkomst is opgenomen dat de opdrachtgever de mogelijkheid heeft om een kwaliteitscontrole op de uitvoering van het zwembad (het gebouw) en de naleving van de overeenkomst uit te voeren.
Art. 21.1 De marktpartij dient de uitvoeringsdocumenten zodanig op te stellen dat de kwaliteit van het werk na oplevering op of boven het niveau zal liggen zoals partijen zijn overeengekomen in deze overeenkomst
De DBMO-overeenkomst geeft geen toelichting op de kwaliteit die de partijen zijn overeengekomen, hoe deze kwaliteit is bepaald en vastgesteld en hoe hier invulling aan wordt gegeven.
Dit bedrag komt (onzes inziens) niet overeen met de afspraak uit de DBMO-overeenkomst. In dat geval zou een bedrag van 49 dagen x € 1.500 = € 73.500 betaald moeten worden. Het is niet bekend hoe men tot dit bedrag is gekomen.
Tijdens de bouwfase wordt in het definitieve ontwerp een aantal aanpassingen doorgevoerd, waarbij de toevoeging van een verenigingsruimte en springkuil als de belangrijkste wordt aangemerkt. Deze meerwerkkosten van € 244.800 zijn voor rekening van de gemeente. Daarnaast verzoekt Vaessen tot uitstel van oplevering van het zwembad. De gemeente gaat hier niet mee akkoord. Er wordt afgesproken dat het bedrag van het boetebeding voor het overschrijden van de opleverdatum (à € 27.500) niet wordt verrekend met de bouwkosten, maar wordt geïnvesteerd in de verenigingsruimte.
19
In het rondetafelgesprek (RTG) van de raad van 13 september 2010 komt naar voren dat een lift ontbreekt voor mindervaliden om naar het fitnessgedeelte op de eerste verdieping te komen. In het Programma van Eisen (onderdeel van aanbestedingsbestek) staat hierover in artikel 2.1.2. het volgende opgenomen: Indien bezoekers met een functiebeperking op verdiepingen dienen te kunnen komen, dienen de verdiepingen met een lift bereikbaar te zijn of mogelijk door middel van een hellingbaan. In artikel 2.1.7. staan verdere eisen beschreven aan deze lift mits deze noodzakelijk zijn. In de aanbieding van Vaessen was geen lift opgenomen omdat er alleen verblijfsruimten waren opgenomen op de begane grond. Begin 2008 is besloten toch een verblijfsruimte op de eerste verdieping te gaan bouwen. Uit de bestudeerde documenten blijkt dat het college in maart 2008 in het kader van afspraken over meer en minder werk voor de bouw heeft besloten dat er in tegenstelling tot het PvE geen lift komt in het gebouw. Tijdens het RTG leggen de verantwoordelijke wethouder en projectleider uit dat het PvE alleen gaat over het zwembad en niet over de aanvullende voorzieningen. Desondanks geeft de gemeenteraad aan dat volgens het Bouwbesluit een lift in het gebouw moet zitten om de fitnessruimte op de eerste verdieping te kunnen bereiken.
Het college komt hierop terug op 23 september 2010 middels een memo, waarin wordt beschreven dat het gebouw voldoet aan de minimale eisen die in het Bouwbesluit zijn voorgeschreven: 40% van het verblijfsgebied van het zwembad valt binnen de toegankelijkheidssector. Bovendien is al het zwembadwater toegankelijk voor mindervaliden. Het college is daarom op dat moment van mening dat er geen noodzaak is tot het plaatsen van een andere lift dan de twee stoelliften die toen aanwezig waren. De lift is hierdoor niet geplaatst.
Beantwoording onderzoeksvraag Op basis van de afspraken die in de DBMO-overeenkomst zijn opgenomen, constateren wij dat grotendeels hier op een correcte wijze invulling aan is gegeven. Onzes inziens wordt de boeteclausule voor te laat opleveren niet helemaal gevolgd, maar wordt deze verrekend met nog te leveren werkzaamheden. In de twee afspraken in de DBMO wordt verwezen naar een kwaliteitsstandaard, die opdrachtgever en opdrachtnemer in de overeenkomst zijn overeengekomen. De DBMO-overeenkomst geeft echter geen toelichting op de kwaliteit die de partijen zijn overeengekomen, hoe deze kwaliteit is bepaald en vastgesteld en hoe hier invulling aan wordt gegeven. De risico’s voor het ontwerp en bouw van het zwembad lijken te moeten worden opgevangen in de exploitatiefase. Het idee hierachter is dat een slecht ontwerp tot hogere exploitatie- en onderhoudskosten leidt, dat door de opdrachtnemer wordt betaald. Over meer en minder werk worden duidelijke afspraken gemaakt (zoals het niet aanleggen van een lift).
3.2 Exploitatie van het zwembad 4. Is in de lijn met de gemaakte afspraken op een correcte wijze invulling gegeven aan de exploitatieaspecten van de DBMO-overeenkomst van 17 januari 2008, zo nee, op welke punten niet? Feiten en analyse In de beantwoording van deze onderzoeksvraag gaan we nader in op de afspraken die zijn gemaakt rondom de exploitatie van het zwembad. Betreffende de exploitatieperiode gaat het om de volgende onderwerpen en afspraken:
20
DBMO-afspraak
(Hoe) is daar invulling aangegeven?
Art. 52.1 De marktpartij dient het gehuurde te exploiteren
De marktpartij exploiteert het zwembad. Het zwembad hanteert een rooster, waarin banenzwemmen, vrij zwemmen, groepslessen en zwemlessen elkaar afwisselen.
a.
Zodanig dat de doelstelling zoals genoemd in art. 24.1 wordt bereikt. De doelstelling is voorzieningen voor de burger in het leven te roepen en zodoende het algemeen maatschappelijke belang te dienen
b.
Overeenkomstig de bestemming zoals genoemd in art. 24.2. De bestemming is zwembad
c.
Op een wijze die overeenkomt met hetgeen van een voorziening van deze omvang en kwaliteit redelijkerwijs verwacht mag worden en die tevens recht doet aan de publiekrechtelijke positie van de OG
d.
Conform de bepalingen in de onderhavige Basisovereenkomst en de contractdocumenten zoals bedoeld in art. 4. (waaronder de Nota van Uitgangspunten)
De volgende onderdelen worden in algemene termen geformuleerd, daardoor is het lastig te bepalen of hier op juiste wijze invulling aan is gegeven: •
Dienen van het algemeen maatschappelijk belang
•
Wat van deze omvang en kwaliteit redelijkerwijs verwacht mag worden
Art. 53.2. Partijen komen overeen dat de Marktpartij de verplichting heeft om aan medewerkers die op het tijdstip van de overgang van een arbeidsovereenkomst in dienst zijn bij de exploitant van Het Veenbad dan wel van zwembad Blijdrecht een arbeidsovereenkomst aan te bieden. De Marktpartij past daarbij het Sociaal Plan toe dat voor de medewerkers is opgesteld.
De gemeente De Ronde Venen heeft in samenwerking met Het Veenbad een Sociaal Plan opgesteld. Optisport heeft de medewerkers van Het Veenbad en zwembad Blijdrecht een arbeidsovereenkomst aangeboden. De arbeidsovereenkomst van Optisport was minder voordelig dan de eerdere overeenkomst van Het Veenbad.
Art. 56.1 De Marktpartij van Het Gehuurde zal minimaal twee keer per jaar een gebruikersoverleg organiseren met de diverse gebruikers van Het Gehuurde. De Marktpartij zal de Opdrachtgever uitnodigen het gebruikersoverleg bij te wonen.
Er zijn jaarlijkse gebruikersoverleggen georganiseerd tussen 2011 en 2014. Op 17 april 2012 heeft Optisport met de gemeente afgesproken om de gebruikersoverleggen terug te brengen naar één keer per jaar, indien gebruikers dit goed vonden. Op basis van de beschikbare documenten kunnen we niet vaststellen dat er tussen 2014 en 2019 gebruikersoverleggen hebben plaatsgevonden.
Art. 56.2 In het vorige lid bedoelde gebruikersoverleg zullen ten minste de onderwerpen toewijzing zaaluren, evenementen, onderhoud en schoonmaak aan de orde komen.
De verslagen van gebruikersoverleggen ontbreken grotendeels in het dossier. Agenda’s of uitnodigingen van de overleggen zijn vaak wel aanwezig. Hierdoor is niet te zeggen of ten minste deze onderwerpen besproken zijn.
Art. 57.1 Partijen zullen eenmaal per kwartaal overleggen over de exploitatie
Het is op basis van de beschikbare documenten en gesprekken onwaarschijnlijk dat gemeente De Ronde Venen en Optisport elk kwartaal overlegd hebben over de exploitatie van het bad. De partijen komen over het algemeen één a twee keer per jaar bijeen, met uitzondering van de jaren 2014 en 2015. Als er in deze periode overleg heeft plaatsgevonden, gebeurde dit informeel zonder (gearchiveerde) verslaglegging.
Art. 57.2 De OG is gerechtigd om te allen tijde de wijze van exploitatie te controleren en zo nodig wijzigingen voor te stellen. De Marktpartij verbindt zich deze wijzigingen door te voeren, tenzij zwaarwegende belangen zich daartegen verzetten
De voorwaarden voor een zwaarwegend belang zijn niet nader uitgewerkt. De gemeente heeft een wijziging van de zomeropening voorgesteld. Om dit te realiseren is een deel van de kosten betaald door de gemeente. Na deze wijziging zijn er geen inhoudelijke wijzigingen voorgesteld.
21
DBMO-afspraak
(Hoe) is daar invulling aangegeven?
Art. 58 lid 1 en 2 De Marktpartij is verantwoordelijk voor beheer en dagelijks onderhoud. Dit wordt uitgevoerd voor eigen rekening.
De Marktpartij voert dagelijks onderhoud uit. Het grootonderhoud wordt uitgevoerd zoals vastgelegd in de afspraken die zijn opgenomen in het MOP.
Art 60.1 De Marktpartij zal zorgdragen voor een adequate en snelle afwikkelingsprocedure met betrekking tot klachten die gebruikers ter zake van de exploitatie mochten hebben
Optisport hanteert een klachtenprocedure. Wij hebben niet kunnen vaststellen of er gezorgd is voor een snelle en adequate afwikkeling.
Art. 60.2 De Marktpartij zal de OG de procedure voor de afwikkeling van klachten ter goedkeuring voorleggen. De marktpartij verbindt zich om eventueel door de OG gewenste wijzigingen op de procedure door te voeren. De Marktpartij zal de OG op de hoogte brengen van eventuele klachten alsmede betrekken bij de afhandeling van deze klachten.
Optisport hanteert een klachtenprocedure. Deze klachtenprocedure is een aantal keer aan de gemeente voorgelegd en besproken.
Art. 62.1 Indien de OG van mening is dat de Marktpartij tekort komt in de nakoming van zijn verplichting tot Exploitatie, stelt zij de Marktpartij hiervan zo spoedig mogelijk schriftelijk op de hoogte en geeft zij de Marktpartij een redelijke termijn om alsnog aan zijn verplichting te voldoen.
In een aantal gevallen, waaronder de zomersluiting, is de tekortkoming schriftelijk gecommuniceerd naar de Marktpartij. Een ander voorbeeld uit meer recente tijd (na 2018) zijn afspraken over de bankgarantie en het weerstandsvermogen.
De gemeente heeft op basis hiervan enkele keren inzicht gehad in de klachten en de afhandeling daarvan. Wij hebben niet kunnen vaststellen of de gemeente regelmatig (jaarlijks) een overzicht ontvangt van de (klachten)afhandeling.
In de Nota van Uitgangspunten (NvU) is een aantal aspecten opgenomen waar het zwembad aan moet voldoen. Hoofdstuk 4 van de NvU bevat de uitgangspunten en randvoorwaarden voor de exploitatie.
Nota van Uitgangspunten
(Hoe) is daar invulling aangegeven?
4.1.2 De jaarlijkse gemeentelijk bijdrage in het exploitatietekort van het nieuwe zwembad (prijspeil 2009), exclusief kapitaallasten en eigenaarsonderhoud en inclusief eventuele loonsuppletie in het kader van de wijziging van arbeidsrelaties is nooit meer dan de huidige exploitatiekosten van zwembad Blijdrecht en Het Veenbad.
De precieze exploitatiekosten van het zwembad Blijdrecht en Het Veenbad zijn ons niet bekend. Echter, in 2002 wordt door het college in een notitie gesteld dat de reguliere jaarlijkse onderhoudskosten kunnen oplopen tot € 124.000 (€ 50.000 voor Blijdrecht en € 74.000 voor Veenbad), wat een stuk hoger is dan de jaarlijkse exploitatiebijdrage van € 110.000 aan het Veenweidebad.
4.3.2 Het zwembad dient op een evenwichtige wijze beschikbaar en opengesteld te zijn voor particulieren, leszwemmen en verenigingen/groepen uit de gemeente De Ronde Venen.
Optisport biedt banenzwemmen, vrijzwemmen, groepslessen en zwemlessen aan. De zwemverenigingen de Amstel en De Ronde Venen hebben het Veenweidebad als thuisbasis en maken gebruik van de verenigingsruimte.
Leszwemmen en verenigingen/groepen hebben prioriteit in huurmogelijkheden. Verder heeft de exploitant de vrijheid de openstelling en ingebruikgeving van het zwembad te bepalen. 4.3.3 Het leszwemmen en verenigingen/groepen dienen gelegenheid te krijgen van het zwembad gebruik te maken volgens het rooster van 2009. Aanpassing van gebruikstijden geschiedt in overleg met de scholen en verenigingen/groepen.
Deze afspraken zijn in lijn met hetgeen dat in de NvU is afgesproken. Het zwembad hanteert een rooster, waarin banenzwemmen, vrijzwemmen,
22
Nota van Uitgangspunten
(Hoe) is daar invulling aangegeven?
4.5 Uitgangspunt bij de tarieven bij leszwemmen en verenigingen/groepen zijn de gehanteerde tarieven door zwembad Blijdrecht en Het Veenbad in 2009. De exploitant is gerechtigd deze tarieven jaarlijks te verhogen aan de hand van de jaarlijkse index volgens cpi. Verder is de exploitant vrij om de overige tarieven van het zwembad naar eigen inzicht vast te stellen.
groepslessen en zwemlessen elkaar afwisselen. In hoeverre dit op een evenwichtige wijze beschikbaar en opengesteld is, hebben wij niet kunnen vaststellen. Voor de openstelling van het zwembad maakt Optisport gebruik van de ruimte die de Nota van Uitgangspunten biedt. De (historische) ontwikkeling van de tarieven voor leszwemmen en voor verenigingen/groepen hebben wij niet kunnen vaststellen. Hierdoor kunnen wij niet vaststellen in hoeverre deze afspraken zijn nagekomen.
In de volgende tabel hebben we een overzicht gemaakt van overleggen die (in ieder geval) hebben plaatsgevonden. Op basis van dit overzicht en de gesprekken constateren we dat de gemeente niet alle sturingsmogelijkheden, zoals periodieke afspraken, afstemming, monitoring en verantwoording met Optisport en de gebruikers van het Veenweidebad heeft benut, die wel in de artikelen van de DBMO-overeenkomst zijn vastgelegd. Zo heeft er in tussen januari 2014 en november 2017 één overleg plaatsgevonden. Sinds medio 2018 wordt regelmatig overleg gevoerd. In de gesprekken met betrokkenen komen verscheidene redenen naar voren waarom de overleggen niet in deze regelmaat zijn uitgevoerd zoals de vele wisselingen van personen, zowel bij de gemeente als bij Optisport en de beperkte aandacht ambtelijk en bestuurlijk (zie verder bij vraag 15). Op basis van een aantal gesprekken komt naar voren dat er wel meer informele overleggen zijn geweest dan wij in de stukken terug kunnen vinden.