Bijlage 2 - Nota Verbonden Partijen 2018
Tekst van het document
POSTADRES
BEZOEKADRES
Postbus 250
T
0297 29 16 16
3640 AG Mijdrecht
F
0297 28 42 81
Croonstadtlaan 111
E
gemeente@derondevenen.nl
3641 AL Mijdrecht
I
www.derondevenen.nl
AUTEUR(S)
Concernstaf
DATUM
December 2018
Nota Verbonden Partijen 2018
Inhoud 1.
Inleiding ....................................................................................................................................... 3 1.1 - Aanleiding ......................................................................................................................................... 3 1.2 - Doel en wettelijk kader ..................................................................................................................... 3 1.3 - Definities ........................................................................................................................................... 4 1.4 - Leeswijzer ......................................................................................................................................... 4
2.
Verbonden Partijen .................................................................................................................... 5 2.1 - Definitie Verbonden Partijen ............................................................................................................. 5 2.2 - Vormen ............................................................................................................................................. 5
3.
Rolverdeling bij Verbonden Partijen ........................................................................................ 8 Inleiding ..................................................................................................................................................... 8 3.1 - Rol van de Gemeenteraad ............................................................................................................... 8 3.2 - Rol van het College .......................................................................................................................... 8 3.3 - Rol Ambtelijk apparaat...................................................................................................................... 9 3.4 - Rolconflict ......................................................................................................................................... 9
4.
Afwegingskader........................................................................................................................ 11 Inleiding ................................................................................................................................................... 11 4.1
Uitgangspunten voor samenwerking .......................................................................................... 11
4.2
Beslisboom ................................................................................................................................. 12
5.
Sturing en Toezicht .................................................................................................................. 14 Inleiding ................................................................................................................................................... 14 5.1
Kaders voor sturing en toezicht .................................................................................................. 14
5.2
Sturingsinformatie ...................................................................................................................... 15
6.
Grip op risico’s ......................................................................................................................... 19
7.
Bijlagen ..................................................................................................................................... 21 7.1 - Bijlage 1. Beslisboom ..................................................................................................................... 22 7.2 - Bijlage 2. Eigenschappen per samenwerkingsvorm ....................................................................... 23 7.3 - Bijlage 3A. P&C-cyclus Gemeente De Ronde Venen versus Verbonden partijen - diagram ......... 24 - Bijlage 3B. P&C-cyclus Gemeente De Ronde Venen versus Verbonden partijen - schematisch.. 25 7.4 - Bijlage 4. Relevante Wet- en regelgeving ...................................................................................... 26
Nota Verbonden Partijen - pagina 2 van 28
1. Inleiding 1.1 - Aanleiding De samenleving maakt dat gemeenten tegenwoordig op allerlei fronten moeten samenwerken. Veel ontwikkelingen op het gebied van bijvoorbeeld Veiligheid, Milieu en Werkgelegenheid beperken zich namelijk niet tot onze gemeentegrenzen. Daarbij maken landelijke ontwikkelingen, zoals de omvangrijke transities van taken vanuit het Rijk naar gemeenten, dat samenwerking steeds meer voor de hand ligt. Samenwerking brengt namelijk een aantal voordelen met zich mee, zoals -
Efficiencyvoordelen: (Vaste) kosten worden met elkaar gedeeld; Risicospreiding: De risico’s worden gedeeld met de andere partijen; Bestuurlijke kracht: Samen sta je sterker ten opzichte van je omgeving; Kennisvoordeel: Gebruik maken van de specifieke kennis die niet zelfstandig in huis is; Katalysatorfunctie: Gezamenlijk is het gemakkelijker een initiërende rol te vervullen.
Daartegenover staat dat de beïnvloedingsmogelijkheden minder vanzelfsprekend zijn dan bij een eigen gemeentelijke dienst. Als gemeente(raad) sturen we op de geleverde dienstverlening, de bedrijfsvoering is aan de verbonden partij zelf. Hierdoor kunnen er risico’s ontstaan, zoals financiële tekorten, waar je als deelnemende partij voor moet opdraaien. Daarnaast zijn er mogelijke gevolgen voor wat betreft de Vennootschapsbelasting en de BTW die van invloed zijn in de afweging voor het aangaan van een verbonden partij. Samenwerking kan op verschillende manieren, zowel formeel als informeel. Het helpt gemeenten om haar doelstellingen te realiseren. Samenwerking kan zeer divers van aard zijn en daardoor niet altijd onder één noemer te plaatsen. Er hoeft dan ook niet altijd sprake te zijn van een verbonden partij. Denk bijvoorbeeld aan diverse overlegstructuren of een inkooporganisatie die gemandateerd is om de inkoop te verzorgen. Deze nota beperkt zich tot de samenwerking met verbonden partijen, omdat bij deze samenwerkingsverbanden sprake is van zowel een financieel- als een bestuurlijk belang. De grondslag voor het opstellen van deze nota is gelegen in de financiële verordening, daarin is namelijk in artikel 12 opgenomen dat er een nota verbonden partijen wordt opgesteld.
Daarnaast is er behoefte aan een integrale nota waarin de meest relevante beleid- en regelgeving ten aanzien van verbonden partijen is opgenomen, maar ook de sturingsmogelijkheden van de gemeenteraad. Deze nota geldt vanaf vaststelling door de gemeenteraad in december 2018 en wordt ten minste eenmaal in de 4 jaar geactualiseerd of eerder, indien daarvan uit (wettelijke) regelgeving aanleiding toe is.
1.2 - Doel en wettelijk kader Naast de beschrijving van de aard van verbonden partijen en het kader aan wet- en regelgeving is deze nota bedoeld als instrument ten behoeve van de kader stellende en controlerende rol van de gemeenteraad. Daarnaast wordt beschreven wat de risico’s zijn bij verbonden partijen en welke sturingsinformatie de gemeenteraad ter beschikking staat. De nota beoogt geen uitputtende beslisboom te scheppen voor toekomstige ontwikkelingen, maar juist een kader waarbinnen het college de komende vier jaar kan werken. Als er zich nieuwe (wettelijke)ontwikkelingen voordoen die van invloed zijn op de kaders, dan zal dit aan de gemeenteraad worden voorgelegd.
Nota Verbonden Partijen - pagina 3 van 28
De grondslag voor het opstellen van de nota is gelegen in de Financiële verordening gemeente De Ronde Venen 2016, artikel 12. Daarnaast zijn de belangrijkste wettelijke kaders:
de Gemeentewet (GW); de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr); het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV); het Burgerlijk wetboek (Boek 2, rechtspersonen).
Bovenstaande wettelijke kaders worden bij het betreffende onderdeel verder toegelicht
1.3 - Definities Om een goed beeld te krijgen van het beleidsveld en deze nota af te bakenen wordt een aantal kernbegrippen omschreven:
Verbonden Partij Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft. Bestuurlijk belang Bestuurlijk belang is zeggenschap, ofwel via vertegenwoordiging in het bestuur ofwel via stemrecht. Er is sprake van bestuurlijk belang als een bestuurder of een ambtenaar van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de partij plaatsneemt, of namens de gemeente stemt. Financieel belang Een financieel belang is een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat, ofwel het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Publiekrechtelijke samenwerking Er zijn taken die de gemeente niet direct zelf uitvoert, maar waarvoor samenwerking kan worden gezocht met andere overheden. Wanneer er met andere overheden samenwerking wordt gezocht dan kan dit door deelname aan gemeenschappelijke regelingen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Privaatrechtelijke samenwerking Bij privaatrechtelijke organisaties gaat het om de deelname van de gemeente in private rechtspersonen. Stichtingen, verenigingen, coöperaties, naamloze vennootschappen (NV’s) en besloten vennootschappen (BV’s) zijn privaatrechtelijke rechtspersonen.
1.4 - Leeswijzer Om deze nota zo praktisch mogelijk hanteerbaar te maken wordt er eerst een schets gegeven van de belangrijkste wet- en regelgeving. Van daaruit worden praktische handvatten aangereikt voor het aangaan van een verbonden partij tot het sturen en toezicht houden op (de belangrijkste risico’s van) de verbonden partijen. Daarbij is ook aansluiting gezocht bij het eindverslag van de werkgroep van de gemeenteraad “Grip op gemeenschappelijke regelingen”. Voor een praktische opbouw van deze nota is er voor gekozen om in de nota antwoord geven op de volgende vragen:
Welke vormen van verbonden partijen zijn er te onderscheiden?; Hoe is de rolverdeling tussen gemeenteraad en College?; Wat is het afwegingskader voor het aangaan (of beëindigen) van een verbonden partij?; Hoe is de sturing en toezicht geregeld?; Hoe krijgen we grip op risico’s.
Nota Verbonden Partijen - pagina 4 van 28
2. Verbonden Partijen 2.1 - Definitie Verbonden Partijen Het begrip verbonden partij is in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) als volgt gedefinieerd: “Een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft1.” Daarbij is het dus een voorwaarde dat er zowel is sprake een van bestuurlijk- als van een financieel belang. Het begrip Bestuurlijk belang is in het BBV als volgt gedefinieerd: “Zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht 2”. Het begrip Financieel belang is in het BBV als volgt gedefinieerd: “Een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is als de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt 3”.
Kader
-
Bij een Verbonden Partij is zowel sprake van een bestuurlijk- als van een financieel belang
2.2 - Vormen Publiekrechtelijk Een gemeenschappelijke regeling is een samenwerkingsverband tussen twee of meer gemeenten dat valt onder de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Dit is een bestuursrechtelijk samenwerkingsverband. In de Wgr staan meerdere mogelijkheden vastgelegd hoe een gemeente kan samenwerken met andere partijen. Daarbij zijn er ook gemeenschappelijke regelingen wettelijk voorgeschreven voor gemeentelijke gezondheidsdiensten4 (Gemeentelijke gezondheidsdienst regio Utrecht (GGD-RU)) en op het gebied van veiligheid5 (Veiligheidsregio Utrecht (VRU)). Voor de samenwerking kan een onderscheid gemaakt worden tussen verschillende vormen6. Deze vormen zijn: •
Openbaar lichaam: Dit is een publiekrechtelijke samenwerking en tevens de meest uitgebreide vorm van samenwerking. Het openbaar lichaam heeft een eigen rechtspersoonlijkheid, en kan zeer zelfstandig optreden. Het kan daardoor ook zelf personeel aannemen en heeft toegang tot eigen fondsen. De organisatie bestaat zowel uit een algemeen als een dagelijks bestuur. Dit is de zwaarste vorm van samenwerking.
1
Besluit Begroting en Verantwoording, artikel 1, eerste lid, onderdeel b Besluit Begroting en Verantwoording, artikel 1, eerste lid, onderdeel d 3 Besluit Begroting en Verantwoording, artikel 1, eerste lid, onderdeel c 4 Wet Publieke gezondheid, Hoofdstuk IV, artikel 14 lid 1 5 Wet veiligheidsregio’s §3, artikel 9 6 Zie in dit verband ook “Notitie Verbonden Partijen 2016” van de Commissie BBV pagina 20 en 21 2
Nota Verbonden Partijen - pagina 5 van 28
•
Bedrijfsvoeringsorganisatie: Deze vorm beperkt zich tot de bedrijfsvoering van de gemeente. Deze organisatie heeft een eigen rechtspersoonlijkheid, maar vrijwel geen beleidsvrijheid. Uitsluitend het college van B&W kan deelnemen aan deze organisatie. Deze vorm is voornamelijk bedoeld als uitvoeringsdienst.
•
Gemeenschappelijk orgaan: Deze vorm van samenwerking heeft geen rechtspersoonlijkheid. Het kan geen eigen personeel aantrekken en bestaat alleen uit een dagelijks bestuur. Er kunnen weinig bevoegdheden aan dit orgaan gegeven worden. Vaak wordt deze vorm gebruikt voor de afstemming en visieregeling tussen meerdere gemeenten.
•
Centrumgemeente: In deze vorm worden de bevoegdheden van de ene gemeente overgedragen aan de andere gemeente. In principe worden hierbij taken uitbesteed aan een andere gemeente.
•
Regeling zonder meer: Deze regeling is de lichtste vorm van samenwerking, waarbij er geen rechtspersoon wordt ingesteld. In principe zijn dit voornamelijk afspraken die gemaakt worden tussen gemeenten, in de vorm van bijvoorbeeld convenanten en intentieovereenkomsten.
De mate waarin de taken en bevoegdheden worden overgedragen is van invloed op de keuze voor welke samenwerkingsvorm het meest geschikt is. Privaatrechtelijk Er zijn taken die de gemeente niet direct zelf uitvoert, maar waarvoor samenwerking wordt gezocht door middel van deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen. Dit kunnen bijvoorbeeld stichtingen, verenigingen en vennootschappen zijn. In sommige gevallen is deelname historisch gegroeid – het bezit van aandelen in nutsbedrijven is hiervan een voorbeeld. Anderzijds kan een overweging zijn dat hiermee de beleidsdoelen beter zijn te realiseren dan dat uitvoering door de eigen gemeentelijke organisatie plaatsvindt. De wetgever is echter terughoudend in deze vorm van samenwerking. De gemeentewet gaat er namelijk vanuit dat de overheid taken in eerste instantie zelf uitvoert: Het college besluit slechts tot de oprichting van een deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang7. Wanneer een gemeente een privaatrechtelijke samenwerking aangaat zijn daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb’s) en de Code Tabaksblat de leidraad. In de abbb zijn de gedragsregels van de overheid ten opzichte van de burger geregeld.
De Code Tabaksblat heeft als doel transparantie in de jaarrekening te krijgen, betere verantwoording aan de Raad van Commissarissen en de zeggenschap van aandeelhouders te beschermen en vergroten. Een bijzonder vorm van privaatrechtelijke samenwerking is de Publiek Private Samenwerking (PPS). Dit is een samenwerkingsverband, voornamelijk op het gebied van bouw/ontwikkelingsprojecten, waarbij de overheid met het bedrijfsleven een publiek investeringsproject realiseert, op basis van een heldere taaken risicoverdeling en met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid. Een kenmerk van publiekprivate samenwerking is dat meerdere partijen samenwerken aan één project en elke partij hierbij het deel voor zijn rekening neemt waar hij het beste in is. Een ander kenmerk van een PPS-constructie is dat er meer gestuurd wordt op het gewenste einddoel (de 'output') van een project.
7
Gemeentewet, artikel 160, tweede lid
Nota Verbonden Partijen - pagina 6 van 28
Bevoegdheden en verantwoordelijkheden
Vertegenwoordiging
Verantwoording
Publiekrechtelijk
Privaatrechtelijk
Een collegelid is gemeentelijk vertegenwoordiger
Een collegelid is gemeentelijk vertegenwoordiger
in het Algemeen Bestuur (AB).
in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders
Het AB benoemt het Dagelijks Bestuur (DB).
(AVA) of Algemene Ledenvergadering (ALV).
Instrumenten die de gemeente beschikbaar
Bestuurders dienen het belang van de
heeft zijn:
onderneming en leggen verantwoording af aan de
• Inlichtingenplicht;
AVA/ALV.
• Verantwoordingsplicht; • Ontslag/terugroepen gemeentelijk vertegenwoordiger.
Verantwoordingslijn
• Leden van het DB zijn verantwoording
• De door het college benoemde gemeentelijk
verschuldigd aan het algemeen bestuur van de
vertegenwoordiger in de AVA/ALV legt
gemeenschappelijke regeling.
verantwoording af aan het college en de
• Leden van het AB zijn verantwoording
gemeenteraad.
verschuldigd aan de gemeenteraad.
• Leden van de Raad van Commissarissen/Raad
• Leden van het AB van een collegeregeling zijn
van Toezicht leggen verantwoording af aan de
zowel verantwoording verschuldigd aan het
AVA.
college als de gemeenteraad.
• Er is sprake van een scheiding tussen opdrachtgever en aandeelhouder.
Jaarstukken
• De begroting wordt eerst vastgesteld nadat de
• In de AVA/ALV worden de jaarstukken
gemeenteraad in de gelegenheid is gesteld zijn
vastgesteld.
zienswijze kenbaar te maken.
• Verantwoording over de realisatie van de
• De jaarrekening wordt ter informatie aan de
beoogde doelstellingen vindt plaats via deze
gemeenteraad gezonden.
jaarstukken.
Bij een aantal gemeenschappelijke regelingen is door middel van een delegatiebesluit de bevoegdheid voor het indienen van een zienswijze op de ontwerpbegroting gedelegeerd aan het college 8.
Kader
-
Er is keuze tussen Publiekrechtelijke- of Privaatrechtelijke samenwerking;
-
Er is terughoudendheid voor Privaatrechtelijke samenwerking (nee, tenzij principe);
-
Er zijn voorgeschreven Publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden (Veiligheid/ Gezondheid);
-
Er is keuze tussen verschillende vormen van Publiekrechtelijke samenwerking (van zwaar naar licht);
-
Bij privaatrechtelijke samenwerking zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en Code Tabaksblat de leidraad.
8
Algemeen delegatiebesluit 2017, Nr. 016/17, 23 maart 2017
Nota Verbonden Partijen - pagina 7 van 28
3. Rolverdeling bij Verbonden Partijen Inleiding Gemeenten kunnen ervoor kiezen om vanuit efficiency, effectiviteit of andere overwegingen voor de uitvoering van beleid over te gaan tot het oprichten van een verbonden partij, zoals bedoeld in de Wgr. De verbonden partij is een (gezamenlijk) middel om de (lokale) bestuurlijke ambities te realiseren en moet worden gezien als ware het een afdeling is van de gemeente. Vanuit dat oogpunt is de rolverdeling tussen de gemeenteraad, het College en de ambtelijke organisatie niet wezenlijk anders dan dat de gemeente de taken zelf uitvoert. Kaderstelling, controle en informatievoorziening vormen hierbij de basis. Tegelijkertijd maakt de gemeente, vanuit de eigenaarsrol, ook zelf onderdeel uit van diezelfde verbonden partij. Door dit rolconflict kan er een spanningsveld ontstaan tussen de beheersmatige aansturing (vanuit de eigenaarsrol) en beleidsaansturing (vanuit de opdrachtgeversrol).
3.1 - Rol van de Gemeenteraad De gemeenteraad heeft binnen de gemeente een kader stellende en controlerende taak. De gemeenteraad stelt de bestuurlijke kaders vast door middel van met name de kadernota en de begroting. De gemeentelijke begroting vormt samen met de gemeentelijke jaarrekening de basis voor de controlerende taak. De controlerende taak met betrekking tot verbonden partijen houdt in, dat de gemeenteraad controleert of de verbonden partij de afgesproken taak binnen de gestelde kaders uitvoert én of het college dit goed bewaakt en waar nodig bijstuurt. Voor de gemeenteraad is het van belang om te bewaken dat de doelstellingen van de verbonden partij (nog steeds) corresponderen met die van de gemeente. In het verlengde daarvan moeten deze doelstellingen van de gemeente via de verbonden partijen binnen de kaders worden gerealiseerd. Daarbij kan worden bekeken of er aanleiding is om de deelname aan of sturing op de verbonden partij te wijzigen of te beëindigen.
3.2 - Rol van het College Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van de gemeentelijke begroting binnen de door de raad gestelde bestuurlijke kaders. Indien het college kiest voor uitvoering door een verbonden partij, is het de taak van het college om als opdrachtgever zicht te houden op de uitvoering, prestaties, kosten en risico’s van de verbonden partij. Met betrekking tot verbonden partijen heeft het college bovendien als eigenaar de taak om de continuïteit en de risico’s van de verbonden partij te bewaken, te beheersen en waar nodig bij te sturen. Het college heeft daarnaast de taak om de gemeenteraad goed te informeren over het reilen en zeilen van de verbonden partijen. Bovendien is het belangrijk dat het college raadsleden vroegtijdig betrekt bij belangrijke besluiten of ontwikkelingen. In feite is er voor de informatieplicht van het college richting de
Nota Verbonden Partijen - pagina 8 van 28
gemeenteraad geen verschil tussen taken die zijn belegd binnen de eigen organisatie of die van een verbonden partij.
3.3 - Rol Ambtelijk apparaat De ambtelijke organisatie heeft een belangrijke rol om het bestuur optimaal in staat te stellen om op verbonden partijen te sturen. Zij ondersteunt het bestuur met informatieverstrekking, advisering en onderhoudt contact met de verbonden partij. Naast de bestuurlijke afstemming met de verbonden partij vindt er ambtelijke afstemming en beheersing over producten en diensten plaats. Ook komen er gedetailleerde afspraken met de verbonden partij. De ambtelijke organisatie werkt hierbij met betrekking tot publiekrechtelijke participaties waar mogelijk samen met gemeenten in de provincie c.q. de regio en organiseert samenwerking tussen gemeenten.
3.4 - Rolconflict De gemeentelijke vertegenwoordiger heeft een eigen verantwoordelijkheid voor het belang van/in de verbonden partij. De afgevaardigde in een verbonden partij zal in de eerste plaats bij moeten dragen om de doelstelling van die partij te realiseren, zelfs wanneer dat afwijkt van de belangen van de gemeente. Dit conflict doet zich vanuit een eventuele aansprakelijkheid bij een privaatrechtelijke samenwerking sterker voor dan bij een publiekrechtelijke samenwerking. Bij privaatrechtelijke partijen is een collegelid de gemeentelijk vertegenwoordiger in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA) of Algemene Ledenvergadering (ALV) en legt daarbij verantwoording af aan het College en de gemeenteraad. Wanneer we kijken naar het bestuur van een Vennootschap en de Raad van Commissarissen (RvC) of het bestuur bij verenigingen/stichtingen en de daaraan gelieerde Raad van Toezicht (RvT) dan dienen deze uitsluitend het belang van de privaatrechtelijke organisatie voorop te hebben staan. Het niet juist invullen van deze functie brengt (aansprakelijkheids)risico’s met zich mee. Gemeentelijke vertegenwoordiging in het bestuur of RvC/RvT waarbij het belang van de privaatrechtelijke organisatie niet aansluit (of zelfs strijdig is) met het publieke belang van de gemeente brengt een rolconflict met zich mee.
Om deze reden is er grote terughoudendheid met gemeentelijke vertegenwoordiging in het bestuur of RvC/RvT. Een gemeentelijk vertegenwoordiger maakt slechts bij uitzondering, na de gemeenteraad geïnformeerd te hebben, deel uit van het bestuur, de RvT en/of van een RvC van een verbonden partij. Bij een vertegenwoordiging in een gemeenschappelijke regeling (GR) ligt dat iets anders. In een GR is sprake van zogenaamd verlengd lokaal bestuur. In het AB van de GR vertegenwoordigt het collegelid met name (ook) het gemeentelijk belang. In dit kader is het van belang dat de gemeentelijke vertegenwoordiger regelmatig verantwoording aflegt en de gemeenteraad meeneemt in de beslissingen die moeten worden genomen. Omdat er bij een verbonden partij ook sprake is van een financieel belang heeft het de voorkeur om de wethouder Financiën niet bestuurlijk deel te laten nemen in een verbonden partij waarmee de gemeente De Ronde Venen ook een financiële relatie heeft in de vorm van een garantstelling, lening of subsidie. Hierdoor kan de wethouder financiën een onafhankelijk tegenwicht bieden tegen een eventueel dubbel belang van de vakwethouder.
Nota Verbonden Partijen - pagina 9 van 28
Kader
-
De Raad stelt bij de Kadernota en de begroting de (financiële)kaders per beleidsterrein vast, die daarmee ook van invloed kunnen zijn op de taken die een Verbonden Partij uitvoert; Het College is verantwoordelijk voor de uitvoering en bepaalt in hoeverre een Verbonden Partij invulling geeft aan de (financiële)kaders per beleidsterrein; Het College legt verantwoording af over de taken die een Verbonden Partij uitvoert; Bij voorkeur maakt de wethouder financiën geen deel uit van het bestuur van een Verbonden Partij Een gemeentelijk vertegenwoordiger bij privaatrechtelijk Verbonden Partijen maakt slechts bij gemotiveerde uitzondering, na de raad geïnformeerd te hebben, deel uit van het bestuur, de Raad van Toezicht en/of van een Raad van Commissarissen van een Verbonden Partij.
Nota Verbonden Partijen - pagina 10 van 28
4. Afwegingskader Inleiding Gemeente De Ronde Venen heeft een unieke ligging. Niet alleen vanwege de provinciegrenzen met Noorden Zuid-Holland, maar ook vanwege de sociaal economische en landschappelijke ligging. Vanuit historisch oogpunt is de gemeente bestuurlijk georiënteerd op de provincie Utrecht. Sociaal economisch liggen onze relaties voornamelijk bij de Metropool Regio Amsterdam, terwijl onze landschappelijk ligging het meest past bij de gemeenten zuid westelijk van ons (Groene Hart). Dit maakt dat onze samenwerking afhankelijk is van de inhoudelijke logica van het betreffende beleidsterrein, de oriëntatie van de inwoners, en efficiency kansen die zich voordoen.
4.1
Uitgangspunten voor samenwerking
In de notitie Intergemeentelijke Samenwerking9 zijn uitgangspunten genoemd voor samenwerking, breder dan alleen verbonden partijen. 1. Benutten van kansen van samenwerking Wij maken een expliciete keuze om de samenwerking in de regio op te zoeken. Wij richten ons op onze huidige en toekomstige partners in de regio vanuit de overtuiging dat samenwerking kansen biedt om de uitdagingen waar de gemeente nu voor staat (financieel, op het vlak van de decentralisaties) succesvol aan te gaan. 2. Behoud van autonomie Een grotere herindeling zou de afstand van de burgers tot het bestuur ongewenst vergroten. Herindeling is bovendien niet noodzakelijk om de gewenste schaalvoordelen te realiseren. Voor het behoud van de eigen lokale kleur, waarbij we ons zien als Groene Hartgemeente in de Metropoolregio, is juist behoud van autonomie belangrijk. Op deze wijze kan vanuit lokale belangen de beste afweging gemaakt worden voor eventuele samenwerking op bestuurlijk, sociaal economisch en landelijk gebied. 3. Geen grenzen voor samenwerking De Ronde Venen ligt aan de grens van de provincie Utrecht. Veel sociaal economisch verkeer vindt echter plaats tussen de gemeente en de regio Amsterdam. Het Groene Hart strekt zich uit over de provincies Noord-Holland, Zuid Holland en Utrecht. De Ronde Venen ziet de provinciegrens daarom niet als de grens voor samenwerkingsmogelijkheden.
Een goed voorbeeld hiervan is de samenwerking op het gebied van openbaar vervoer, waarbij wordt deelgenomen aan bestuurlijke overleggen van de vervoerregio. 4. Samenwerken als netwerk Zoals duidelijk naar voren komt in deze notitie heeft De Ronde Venen te maken met verschillende oriëntaties, zowel naar het noorden, zuidwesten als zuidoosten. Gezien deze situatie kiezen we uitdrukkelijk niet voor congruentie in onze samenwerkingsrelaties, maar kiezen we de samenwerkingsvorm en partners die het beste passen bij het onderwerp.
9
Notitie Intergemeentelijke Samenwerking September 2013 13G0000118
Nota Verbonden Partijen - pagina 11 van 28
5. Samenwerking met goede sturingsmogelijkheden Samenwerken gaat niet vanzelf goed. Wij beseffen dit en kiezen ervoor om daarom in samenwerkingen die wij aangaan goede sturingsmogelijkheden in te bouwen. Vanuit de rol van opdrachtgever willen we flexibiliteit en goede producten tegen niet te hoge kosten. Vanuit de rol van eigenaar sturen we erop dat de organisatie van het samenwerkingsverband deze flexibiliteit op verantwoorde wijze kan bieden.
4.2
Beslisboom
Op basis van de hierboven beschreven uitgangspunten zal er voor de oprichting, toetreding dan wel uittreding van een verbonden partij een afwegingskader worden gehanteerd aan de hand van een beslisboom. Hiermee is er voor de gemeenteraad een moment ingebouwd om haar kader stellende en controlerende taak te kunnen uitvoeren. Hierbij maakt het college bij het aangaan of beëindiging van de samenwerking met een (nieuwe) verbonden partijen voor de gemeenteraad in ieder geval inzichtelijk:
welk publiek belang wordt behartigd; waarom betrokkenheid van de gemeente noodzakelijk is; waarom niet wordt volstaan met een rol als facilitator, subsidieverstrekker of opdrachtgever; wat de voordelen zijn van het aangaan van een verbintenis; welke taken worden overgedragen (uitvoering/beleidsvorming) en welke consequenties dit voor de gemeente heeft; welk financieel belang in de nieuwe verbonden partij wordt belegd; hoe financieringsstromen zullen gaan lopen; hoe de bestuurlijke invloed is geborgd; welke risico’s aan de deelname zijn verbonden; waarom voor de specifieke organisatievorm is gekozen; of er sprake is van functiescheiding op bestuurlijk of ambtelijk niveau; op welke wijze verantwoording wordt afgelegd; wat het op termijn beëindigen van de relatie zal betekenen (inclusief het juridisch borgen hiervan en inzicht in de exit strategie).
In bijlage 1 staat een schematisch overzicht van de beslisboom. In bijlage 2 zijn de verschillende eigenschappen per vorm van gemeenschappelijke regelingen. Op basis van de eigenschappen kan bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling dit als leidraad worden opgenomen. Uitgangspunt daarbij is “zo licht als mogelijk en zo zwaar als noodzakelijk.” Voor het aangaan van een verbonden partij is het duidelijk dat bovenstaande vragen zich voordoen en worden betrokken bij het afwegingskader. Voor het beëindigen ervan is dit minder duidelijk. Het is dus van belang dat duidelijk is wanneer er potentiële veranderingen zijn die per definitie moeten leiden tot een heroverweging van de aangegane financiële en bestuurlijke relaties. De belangrijkste veranderingen c.q. ontwikkelingen die hiertoe aanleiding geven zijn:
Gewijzigde wet– en regelgeving; Een wijziging van de doelstelling(en) van de verbonden partij; Een wijziging van het voortbestaan en eigenstandigheid van de verbonden partij als gevolg van fusie; Uittreden en/of toetreden van andere (deelnemende) partijen die van invloed zijn op het financiëleen bestuurlijke belang; Een wijziging van de doelstelling(en) van de gemeente, waardoor de verbonden partij niet langer bijdraagt aan de het realiseren van de doelstelling(en); Het realiseren van de vooraf geformuleerde gemeentelijke beleidsdoelstelling waardoor samenwerking niet meer nodig is.
Nota Verbonden Partijen - pagina 12 van 28
Kader
-
-
Bij het aangaan van samenwerkingsverbanden worden de 5 uitgangspunten vanuit de Notitie Intergemeentelijke Samenwerking gehanteerd; Het college maakt bij het aangaan of beëindiging van de samenwerking met een (nieuwe) Verbonden Partij voor de Raad aan de hand van een aantal argumenten inzichtelijk waarom wordt gekozen voor (het beëindigen van) een Verbonden Partij: Voor het aangaan van een Verbonden Partij wordt een beslisboom als afwegingskader gehanteerd, zoals opgenomen in bijlage 1 van deze Nota.
Nota Verbonden Partijen - pagina 13 van 28
5. Sturing en Toezicht Inleiding Een verbonden partij is als het ware een verlengstuk van de gemeente. Op verschillende beleidsterreinen voert het taken uit die bijdragen aan de doelstellingen zoals deze door de gemeenteraad zijn opgenomen in de begroting. Net zoals het College verantwoording aflegt over de taken die de gemeente zelf uitvoert, moet een verbonden partij ook verantwoording afleggen. De planning- en control documenten spelen hierin een belangrijke rol. Hierin wordt financieel en beleidsmatig verantwoording afgelegd, zowel vooraf (Kadernota en Begroting), tussentijds (tussentijdse rapportages) als ook achteraf (Jaarstukken). Om tijdig te kunnen sturen (grip) is het essentieel dat de P&C cyclus van de gemeente en de verbonden partij met elkaar verweven zijn. Een eventueel gevoel van onvoldoende grip wordt met name veroorzaakt doordat er in de voorbereidingsfase van de planning- en control documenten, zoals begroting en jaarrekening, nog niet altijd voldoende en tijdig overleg met de gemeente plaatsvindt over de inhoud en consequenties van de stukken. Voor de vergaderingen van gemeenschappelijke regelingen worden de Planning- en Control documenten vaak laat aangeboden. Door deze late aanlevering is de gemeenteraad niet of onvoldoende in staat om hierin een adequate rol te spelen.
Ook door de korte wettelijke termijn om een zienswijze te geven op de begroting/ jaarrekening gekoppeld aan het gemeentelijke besluitvormingstraject ontbreekt vaak de tijd om deze stukken goed voor te bereiden en te bespreken. Dit betekent dat er vooraf te weinig wordt gestuurd en de gemeentelijke vertegenwoordiger vaak zonder terugkoppeling naar de gemeenteraad de belangen vertegenwoordigt. Om de betrokkenheid van de gemeenteraad te borgen worden deze plannings- en control documenten, zodra deze beschikbaar zijn voor het indienen van een zienswijze, elektronisch via het raadsinformatiesysteem beschikbaar gesteld.
5.1
Kaders voor sturing en toezicht
De informatievoorziening aan de gemeenteraad moet dusdanig zijn ingericht dat de gemeenteraad in staat is haar kader stellende en controlerende rol goed te vervullen. Belangrijk voor de gemeenteraad is de actieve informatieplicht van het college. De gemeenteraad kan immers alleen goed besturen als hij tijdig, juist en volledig door het college wordt geïnformeerd. Op deze wijze kan de gemeenteraad kaders stellen, waarbij de gemeenteraad zich vooral kan richten op gemeentelijke beleidskaders en bijpassende beleidsindicatoren.
Om
actief
invulling te geven aan de
informatieplicht is
het onderwerp
Gemeenschappelijke Regelingen een vast agendapunt van College- en Commissievergaderingen. Doel hiervan is dat de wethouder hiermee een kapstok heeft om het College en de gemeenteraad bij te praten over ontwikkelingen. Desgewenst kan de gemeenteraad ook een afzonderlijk raadsrapporteur aanwijzen die vanuit de rol van de gemeenteraad actief ontwikkelingen van de verbonden partij volgt en hierover terugkoppeling geeft aan de gemeenteraad. De Wgr draagt bij aan de controlerende rol van de gemeenteraad. De wet stelt verplicht dat in een gemeenschappelijke regeling de verantwoordings- en informatieplicht van DB aan AB en gemeenteraad wordt geregeld. Daarnaast biedt het BBV de wettelijke basis voor informatie over de verbonden partijen in de gemeentelijke Planning- en Control (P&C) documenten.
Nota Verbonden Partijen - pagina 14 van 28
De P&C cyclus is dus een belangrijk instrument voor de informatievoorziening aan de gemeenteraad. Dit betreft zowel de P&C documenten bij de gemeente als bij de verbonden partij. Daarbij is het van belang dat de informatie die over de verbonden partij wordt opgenomen duidelijk is terug te vinden. Hiermee wordt het (financiële) reilen en zeilen van een verbonden partij als onderdeel van de eigen gemeentelijke begroting/jaarstukken inzichtelijk gemaakt die van belang is voor de sturing. Een aantal van deze kaders zijn verankerd in het BBV. Ten aanzien van de begroting van de gemeenschappelijke regeling is in artikel 35 WGR geregeld dat het Algemeen Bestuur de begroting pas vaststelt, nadat de gemeenteraad van de deelnemende partijen een zienswijze hebben kunnen geven op de inhoud van de begroting. Hierin kan de gemeenteraad haar wensen en bedenkingen uitspreken, maar uiteraard ook mondeling- en schriftelijke vragen stellen. Het BBV schrijft bijvoorbeeld ook voor dat de verbonden partijen niet samengevoegd (geconsolideerd) worden in de begroting en in de jaarstukken10. Om inzichtelijk te maken wat de bijdrage van een verbonden partij is aan de beleidsdoelen, wordt door het BBV voorgeschreven dat de betrokkenheid van verbonden partijen bij de realisatie van de doelstellingen binnen een programma, moet worden opgenomen in het betreffende programma11.
Dit geldt tevens voor het budget en de realisatie van de baten en lasten. Daarnaast is in het BBV voorgeschreven dat verbonden partijen verplicht moeten worden opgenomen in een aparte paragraaf verbonden partijen. Het is daarmee onderdeel van de beleidsbegroting en het jaarverslag12. In de paragraaf is diverse informatie opgenomen, zoals bijvoorbeeld de visie op en de beleidsvoornemens omtrent de verbonden partij, wijze van belang en financiële (ken)getallen 13. Kapitaalverstrekkingen en leningen gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen worden afzonderlijk op de balans opgenomen onder de financiële vaste activa 14.
5.2
Sturingsinformatie
Zodra de relatie met een verbonden partij is aangegaan wordt de gemeenteraad door middel van verschillende documenten geïnformeerd over de verbonden partijen, om zo zijn controlerende taak te kunnen uitvoeren. De belangrijkste daarvan zijn de P&C documenten bij zowel de gemeente als ook bij de verbonden partij zelf. Dit betreffen de Kadernota, Begroting, Bestuursrapportage en Jaarrekening. Tijdigheid van het verkrijgen van deze documenten om (bij)sturing te kunnen doen is hierbij van essentieel belang. In het kader van de planning en control cyclus is daarom in de Wgr voorzien in regelgeving omtrent deze termijnen, die tevens de positie van de gemeenteraden versterken. De belangrijkste hiervan zijn: -
het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van het gemeenschappelijk orgaan en het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie moeten de algemene en financiële kaders voor het volgende begrotingsjaar uiterlijk voor 15 april aanbieden aan de raden van de deelnemende
10
Artikel 5 BBV
11
Artikel 8 lid 3 BBV
12
Artikel 9 lid 2 BBV
13
Artikel 15 BBV
14
Artikel 36 BBV
Nota Verbonden Partijen - pagina 15 van 28
-
gemeenten, zodat deze informatie beschikbaar is tijdens de behandeling van de voorjaarsnota (art. 34b Wgr); de jaarrekening, met verslag van de accountant, moet eveneens uiterlijk voor 15 april worden aangeboden aan de raden; de termijn waarbinnen de gemeenteraad een zienswijze kan indienen op de ontwerpbegroting van een samenwerkingsverband is acht weken (art. 35 Wgr). De vastgestelde begroting van het samenwerkingsverband moet daarom uiterlijk op 1 augustus toegezonden worden aan de provincie.
Kadernota en begroting In de Kadernota staan in hoofdlijnen de plannen en de bijbehorende kosten voor de komende vier jaar. Dit betreft een voorlopige opstelling. Via de begroting worden deze plannen en bijbehorende kosten definitief vastgesteld. De begroting kan dus afwijken van de kadernota. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld besluiten een onderwerp uit de kadernota niet mee te nemen in de begroting. Daarnaast kunnen er nieuwe onderwerpen worden toegevoegd aan de begroting wanneer deze bij de opstelling van de kadernota nog niet bekend waren. Bij de Kadernota en Begroting worden dus de (financiële) kaders vastgesteld door de gemeenteraad. De gemeenteraad kan kiezen om meer of minder in te zetten binnen een beleidsterrein waarop een verbonden partij actief is. Dit kan ook gevolgen hebben voor de bijdrage aan de verbonden partij. Ook de verbonden partijen dienen een kadernota en begroting in. De gemeenteraad wordt daarbij in de gelegenheid gesteld om daar een zienswijze over in te dienen. Het AB van de betreffende verbonden partij stelt de begroting definitief vast, waarbij zij rekening kunnen houden met de ingediende zienswijze. Bestuursrapportages Het college biedt aan de gemeenteraad gedurende het jaar minimaal 2 bestuursrapportages aan.
Deze rapportage is een instrument om tussentijds te rapporteren over wat de stand van zaken is van de plannen uit de Programmabegroting en hoe de gemeente er financieel voor staat. De bestuursrapportage wordt ook gebruikt om de huidige programmabegroting aan te passen wanneer daar aanleiding toe is. De rapportage volgt de indeling van de programmabegroting, waarbij wordt uitgegaan van het principe dat als de zaken lopen zoals gepland, er geen melding is. De wijzigingen die worden voorgesteld aan de gemeenteraad bij een bestuursrapportage worden vastgelegd in een begrotingswijziging. In de bestuursrapportage wordt bij ontwikkelingen ook ingegaan op verbonden partijen. Ook kunnen tussentijdse rapportages van de verbonden partijen zelf aanleiding zijn om de begroting aan te passen. Jaarstukken Bij de jaarstukken legt het College verantwoording af over de behaalde (financiële)resultaten van het afgelopen jaar aan de gemeenteraad. De jaarstukken worden vastgesteld door de gemeenteraad en volgen dezelfde indeling als de begroting. In de jaarstukken zijn de financiële consequenties vanuit de verbonden partijen meegenomen. Daarnaast stelt de verbonden partij ook zelf Jaarstukken op. Deze worden ter informatie aan de gemeenteraad verstuurd.
Eventueel kan bij de oprichting van een verbonden partij in de statuten worden vastgelegd dat er ook bij de jaarstukken een mogelijkheid is tot het indienen van een zienswijze. In de bijlagen 3A en 3B is een overzicht opgenomen waarin de P&C-cyclus van de gemeente De Ronde Venen is afgezet tegenover de planning van de verbonden partijen. Het betreft een algemene uitwerking van de ontvangen P&C-cycli zoals deze van de 4 grootste verbonden partijen is ontvangen (ODrU, VRU,
Nota Verbonden Partijen - pagina 16 van 28
SGR en GGDrU) en is geen statisch document. De planning kan per verbonden partij of in de toekomst afwijken. Wel geeft het een algemene indruk hoe de documenten met elkaar zijn vervlochten. Daarnaast is in bijlage 4 een overzicht opgenomen met alle relevante Wet- en regelgeving per onderwerp, die met name ingaan op de informatievoorziening, verantwoording en bijsturing.
Kader
Het college…
De ander…
College versus
• volgt of de doelstellingen worden
De verbonden partij…
Verbonden partij
gehaald;
• Legt verantwoording af aan het college en
• beslist welke positie de gemeente
gemeenteraad.
inneemt richting een verbonden partij; • geeft reacties naar de verbonden partij. College versus
• informeert de gemeenteraad via de
De gemeenteraad…
Gemeenteraad
P&C-cyclus over de verbonden
• Heeft een kaderstellende en
partijen;
controlerende rol; Stelt de kaders vast in de
• bereidt de zienswijzen voor en
Kadernota/Begroting en nota verbonden
maakt een raadsvoorstel met de
partijen;
visie van het college en een concept-
• Geeft een reactie op de begroting en
reactie aan de gemeenschappelijke
begrotingswijzigingen van gemeen-
regelingen. Indien de zienswijze is
schappelijke regelingen d.m.v. een
gedelegeerd aan het college, dan
zienswijze;
wordt de gemeenteraad hierover
• Stelt vragen aan het college over
geïnformeerd;
(risicovolle) ontwikkelingen bij een
• Het college beantwoordt vragen
verbonden partij;
van de gemeenteraad over de
• Kan een afzonderlijk Raadsrapporteur per
verbonden partij en/of nodigt de
verbonden partij aanwijzen die bijvoorbeeld:
verbonden partij uit aanwezig te zijn voor verdere toelichting; • Geeft invulling aan de actieve informatieplicht. Op elke agenda van collegevergadering en commissie staat het onderwerp gemeenschappelijke regelingen. Doel hiervan is dat wethouder zo een kapstok heeft om college of raad bij te praten over ontwikkelingen .
1. de ontwikkelingen bij de verbonden partij volgt; 2. de P&C documenten beoordeeld en de gemeenteraad over de bevindingen verslag uitbrengt; 3. actief betrokken is bij het opstellen van zienswijzen; 4. indien nodig moties en amendementen voorbereid voor voorstellen van het AB; 5. contact onderhoud met andere raden in de regio; 6. desgewenst als toehoorder aanschuift bij een AB vergadering.
College versus
• N.a.v. het stafoverleg wordt het
Het ambtelijk apparaat…
Ambtelijk
college geïnformeerd over de
• voert het beheer- en control
apparaat
verbonden partijen door de
instrumentarium verbonden partijen uit en
portefeuillehouder
informeert hierover het college en gemeenteraad
Nota Verbonden Partijen - pagina 17 van 28
• Gebruikt deze informatie in haar taken richting de verbonden partij en gemeenteraad. Wettelijke waarborgen voor
Geen consolidatie van verbonden partij in gemeentelijke begroting/jaarstukken;
Afzonderlijk inzichtelijk maken van de betrokkenheid van verbonden partijen bij de realisatie van de doelstellingen binnen een programma;
De budgetten en de realisatie van baten en lasten zijn per programma en per verbonden partij inzichtelijk ;
Afzonderlijke paragraaf verbonden partijen
Kapitaalverstrekkingen en leningen gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen worden afzonderlijk op de balans opgenomen onder de financiële vaste activa
sturingsinformatie
Nota Verbonden Partijen - pagina 18 van 28
6. Grip op risico’s In bovenstaande hoofdstukken staat beschreven welke instrumenten de gemeenteraad heeft om hier actief zijn rol in te pakken. Zo gaat het er bijvoorbeeld bij het aangaan van een verbonden partij om in welke mate de bevoegdheden van de Raad worden overgedragen. Hiervoor staan in hoofdstuk 2.2 de verschillende vormen beschreven. Aan de hand van een afwegingskader kan bekeken worden welke vorm het beste past bij de overdracht/uitvoering van de taken aan/door de verbonden partij. Bij de kader stellende en controlerende rol kan de gemeenteraad bijvoorbeeld door het geven van zienswijzen, de wettelijke informatieplicht en het budgetrecht zijn invloed uitoefenen. In het uiterste geval kan er besloten worden om deelname aan een verbonden partij te beëindigen. De overdracht van bevoegdheden en de financiële bijdrage aan de verbonden partij bepalen in belangrijke mate het financiële en politiek-/bestuurlijke risico voor een gemeente. Hoe meer bevoegdheden worden overgedragen en hoe hoger de financiële bijdrage, des te meer alertheid er vanuit het bestuur gewenst is. Bij samenwerkingsverbanden kunnen de risico’s en de relaties tussen de bevoegdheden en de financiële bijdrage in een matrix worden weergegeven.
Vanuit dit perspectief kan er, afhankelijk van het gemeentelijk risico bij de samenwerking, voor gekozen worden om vanuit sturings- en informatiebehoefte onderscheid te maken in een basis-, plus- en compleet pakket. Basis pakket (risicoanalyse: laag en laag/gemiddeld) Verbonden partijen waarbij de gemeente lage financiële en bestuurlijke risico’s loopt, worden ingedeeld in het basispakket. Het basispakket bevat de standaard wijze van sturing en informeren, bestaande uit: -
De begroting en jaarrekening van deze verbonden partijen worden besproken in het college; De gemeenteraad wordt over deze verbonden partijen geïnformeerd bij de gemeentelijke begroting en jaarrekening (paragraaf Verbonden Partijen); Actieve informatieplicht: Over belangrijke tussentijdse ontwikkelingen wordt de gemeenteraad door het college geïnformeerd via de bestuursrapportages of schriftelijk en/of mondeling tijdens de commissievergaderingen.
Pluspakket (risicoanalyse: gemiddeld en gemiddeld/hoog) Het pluspakket bestaat uit de sturing- en toezichtsmiddelen van het basispakket, aangevuld met: - De begrotingen van deze verbonden partijen worden ter zienswijze aan de gemeenteraad voorgelegd; - De P&C documenten en de te nemen besluiten als bestuurder of aandeelhouder, van deze verbonden partijen worden besproken in het college; - Over belangrijke onderwerpen wordt bestuurlijk en ambtelijk overleg gevoerd. Compleet pakket (risicoanalyse: Hoog) Het compleetpakket bestaat uit de sturings- en toezichtsmiddelen van het basispakket en het pluspakket aangevuld met: - Er worden, indien door de gemeenteraad gewenst, door de gemeenteraad afzonderlijke raadsrapporteurs aangewezen die de ontwikkelingen van de verbonden partij volgen en de raad informeren; - De gemeenteraad wordt geïnformeerd over de P&C documenten van deze verbonden partijen; - Waar mogelijk/nodig wordt de gemeenteraad tussentijds geïnformeerd (ook buiten de P&C documenten om); - Er is een hogere frequentie van bestuurlijke en ambtelijke overleggen.
Nota Verbonden Partijen - pagina 19 van 28
Vorenstaande is voor de bestaande gemeenschappelijke regelingen vertaald in de hierna opgenomen risicomatrix. Groen: Basispakket Oranje: Pluspakket Rood: Compleetpakket
Matrix Verbonden Partijen naar financieel- en bestuurlijk belang VRU (2.2 mln.)
GGD (1,3 mln.) AVU (1,1 mln.)
Financieel belang
ODRU (1 mln.)
GBA (0,8 mln.) SGR (0,5 mln.)
RHC (0,2 mln.) AM (0,005 mln.)
Risico in overdracht bevoegdheden
Bestaande regelingen: VRU = GR Veiligheidsregio Utrecht Veiligheidsregio GGDrU = GR Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Regio Utrecht ODrU = GR Omgevingsdienst Utrecht SGR = GR Recreatieschap Stichtse Groenlanden AVU = GR Afvalverwijdering Utrecht RHC = GR Regionaal Historisch Centrum Vecht en Venen GBA = Gemeentebelastingen Amstelland AM = Amstelland Meerlandenoverleg
Kader
-
Op basis van een matrix, waarin de relatie ligt tussen de financiële bijdrage en het bestuurlijke risico als gevolg van de overdracht van bevoegdheden, wordt vanuit sturings- en informatiebehoefte onderscheid gemaakt in een basis-, plus- en compleet pakket.
Nota Verbonden Partijen - pagina 20 van 28
7. Bijlagen
Nota Verbonden Partijen - pagina 21 van 28
7.1 - Bijlage 1. Beslisboom
Schematisch overzicht beslisboom voor deelname15
1 Is er sprake van een publiek belang
Nee
Aan de markt overlaten
Ja
Door de gemeente zelf uitvoeren
Ja
2 Is volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk? Nee
3 Afwegen om uit te besteden of met
Kan de gemeente het publiek belang als facilitator, subsidieverstrekker of opdrachtgever
Ja
toezicht door de markt uit te laten voeren.
voldoende behartigen? Nee
4 Zijn er voldoende voordelen om een Verbonden Partij aan te gaan?
Nee
Door de gemeente zelf uitvoeren
Ja
5 Afwegen om een relatie met een (nieuwe) Verbonden Partij aan te gaan. Bovendien bepalen wat de gewenste vorm van deze organisatie is. Afweging op basis van gewenste bestuurlijke afstand en op basis van het doel van de organisatie. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de eigenschappen per samenwerkingsvorm.
15
Zie ook Nota Verbonden Partijen gemeente Veenendaal hoofdstuk 6.7
Nota Verbonden Partijen - pagina 22 van 28
7.2 - Bijlage 2. Eigenschappen per samenwerkingsvorm In onderstaande tabel staan de belangrijkste eigenschappen per gemeenschappelijke regeling 16. De regelingen zijn van zwaar naar licht. Op basis van de eigenschappen kan bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling dit als leidraad worden opgenomen. Uitgangspunt daarbij is “zo licht als mogelijk en zo zwaar als noodzakelijk.” Vorm
Eigenschappen Sommige zijn wettelijk voorgeschreven Geleed bestuur, Dagelijks bestuur (DB) als Algemeen Bestuur (AB) en Voorzitter Keuze in Raadsregeling, Collegeregeling en Gemengde regeling Hoge mate van rechtspersoonlijkheid Zelfstandig contracten en convenanten aangaan Eigen personeel in dienst nemen Zelfstandig fondsen beheren
Openbaar Lichaam
Kan Publiek- of Privaat samenwerkingsverband oprichten Vrijwel alle taken kunnen worden overgedragen, zowel raadstaken als collegetaken, met keuze tussen overdracht taken en bevoegdheden via: Mandatering Bij mandatering kan een gemeente een besluit opnieuw nemen als ze het er niet mee eens is. Delegatie Bij delegeren kan een besluit in dat geval niet opnieuw worden genomen Alleen Collegeregeling met DB Eigen rechtspersoonlijkheid, maar lichter dan Openbaar Lichaam
Bedrijfsvoering organisatie
Enkelvoudig bestuur (aangewezen vanuit College) om aansturing te bevorderen Beperkt tot uitvoering of bedrijfsvoering Weinig beleidsvrijheid, geen verordende bevoegdheid Geen rechtspersoonlijkheid Alleen DB
Gemeenschappelijk Orgaan
Geen eigen personeel Wel beschikkingsbevoegdheden, geen regelgevende (verordende) bevoegdheden Vaak gericht op 1 (of beperkte) beleidsterrein(en) Twee of meerdere gemeenten Overdragen bestuursbevoegdheden via mandatering
Centrumgemeente
Bij mandatering kan een gemeente een besluit opnieuw nemen als ze het er niet mee eens is. Er is een Regiegemeente voor sturing en toezicht op beleid en gemandateerde bevoegdheden Er hoeft geen nieuwe organisatie te worden opgezet
Regeling Zonder Meer
Delegeren en mandateren is niet aan de orde Met name voor Intentieverklaringen, convenanten en bestuursafspraken
16
Rapport “Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden”; Afwegingskader voor de keuze tussen publiekrechtelijke
of privaatrechtelijke vormgeving, pagina 75 t/m 94”
Nota Verbonden Partijen - pagina 23 van 28
7.3 - Bijlage 3A. P&C-cyclus Gemeente De Ronde Venen versus Verbonden partijen - diagram
Legenda In de middencirkel (grijs) staan de maanden vermeld. De P&C- documenten binnen de middencirkel hebben betrekking op de P&C-cyclus van de Verbonden partijen, buiten de middencirkel hebben betrekking op de P&C-cyclus van de gemeente De Ronde Venen
Kadernota Begroting Bestuursrapportage Jaarstukken .
Nota Verbonden Partijen - pagina 24 van 28
7.3 - Bijlage 3B. P&C-cyclus Gemeente De Ronde Venen versus Verbonden partijen - schematisch
Verbonden Partijen: Aanleveren Kadernota/Ontwerpbegroting én Jaarstukken aan gemeente vóór 15 April
Gemeente: Aanleveren Begroting aan Provincie vóór 15 November
Gemeente: Aanleveren Jaarstukken aan Provincie vóór 15 Juli
2018 September
Oktober
Gemeente de Ronde Venen Tussentijdse rapportages
December
Januari
Februari
Maart
Opstellen kadernota 2020 Besluitvorming Begroting Medio September 2019 begin Begroting 2019 in Begroting 2019 in college November, commissie medio Oktober en toezending raad uiterlijk 14 November naar provincie 2e berap 2e berap 2018 eind 2018 2e berap 2018 in September in College en besluitvorcommissie medio Oktober toezending Raad ming begin November
Opstellen Jaarstukken 2018
Opstellen Kadernota 2020
Eind November Vaststelling door DB/AB van de kadernota 2020 en versturen naar raden voor zienswijze
April
Mei
Juni
2020 Juli
Augustus
Eind Januari uiterlijk retour zienswijze kadernota 2020 van de raden
Opstellen 1e berap 2019
1e berap 2019 medio Mei 2e berap 2019 commissie in college en toezending medio Juni en Raad besluitvorming eind Juni
Accountantscontrole
Medio Juni Jaarstukken 2018 in de commissie, eind Juni besluitvorming Raad
Begin Mei Jaarstukken 2018 in college en toezending Raad
Opstellen 2e berap 2019
Oktober
November
December
Januari
etc.
Besluitvorming Begroting Begroting 2020 medio 2020 begin Begroting 2020 in September in college en November, commissie medio Oktober toezending raad uiterlijk 14 November naar provincie Besluit2e berap 2019 eind vorming 2e 2e berap 2019 in September in College en berap 2019 commissie medio Oktober toezending Raad begin November
Jaarstukken 2018 uiterlijk 14 Juli aanleveren aan de Provincie
Begin Februari DB Vaststellen kadernota 2020 inclusief zienswijze, medio Februari AB Vaststellen kadernota 2020 incl zienswijze
Opstellen Jaarstukken 2019
Opstellen Kadernota 2021
Begroting
Medio April Vaststelling concept begroting 2020. Daarna concept begroting 2020 verzenden aan raden voor mogelijke zienswijzegedurende 8 weken in te dienen (DB->raden)
Tussentijdse rapportages
Medio April Vaststelling concept begrotingswijziging 2019. Daarna concept begrotingswijziging 2019 verzenden aan raden voor mogelijke zienswijzegedurende 8 weken in te dienen (DB->raden)
Jaarstukken
Aanlevering Jaarstukken aan de raden vóór 15 April
Algemene planning Verbonden Partijen
Uiterlijk 1e week Juni Ontvangst zienswijzen raden op concept begroting 2020 door DB, voegen bij stukken AB. Eind Juni Vaststellen begroting 2020 door AB.
Mededeling aan de raden van besluit inzake vaststelling begroting 2020 door algemeen bestuur (AB->raden) Mededeling aan college van GS provincie Utrecht van vaststelling begroting 2020, binnen 14 dagen na vaststelling (DB>GS) Mededeling aan de raden van besluit inzake vaststelling begrotingswijziging 2019 door algemeen bestuur (AB->raden)
Uiterlijk 1e week Juni Ontvangst zienswijzen raden op concept begrotingswijziging 2019 door DB, voegen bij Mededeling aan college van stukken AB. Eind Juni GS provincie Utrecht van Vaststellen vaststelling begrotingswijziging 2019 begrotingswijziging 2019 door AB. binnen 14 dagen na vaststelling (DB>GS)
Note: De grijs gemarkeerde cellen zijn de momenten dat de P&C documenten nog in besluitvorming zijn, maar waar de raad geen formele invloed meer kan uitoefenen.
Nota Verbonden Partijen - pagina 25 van 28
September
Begin April kadernota 2020 Kadernota 2020 begin Mei in college en toezending in de Raadscommissies en Raad eind Mei besluitvorming
Opstellen Begroting 2020
Jaarstukken
Kadernota
Gemeente: Aanleveren Begroting aan Provincie vóór 15 November
2019 November
Kadernota
Begroting
Verbonden Partijen: Aanleveren vastgestelde begroting (incl zienswijze) aan gemeente vóór 1 augustus
Eind November Vaststelling door DB/AB van de kadernota 2021 en versturen naar raden voor zienswijze
Eind Januari uiterlijk retour zienswijze kadernota 2021 van de raden
Begin Februari DB Vaststellen kadernota 2021 inclusief zienswijze, medio Februari AB Vaststellen kadernota 2021 incl zienswijze
7.4 - Bijlage 4. Relevante Wet- en regelgeving
Algemeen Instrument
Wettelijke grondslag
Toepassingsvoorwaarden
Verordenende bevoegdheid
Artikel 147 en 149 Gemeentewet
De raad maakt alle verordeningen die zij in het belang van de gemeente nodig acht. Daarbij kunnen beleidsmatige en inhoudelijke keuzes worden vastgelegd die bindend zijn voor het college en daarmee ook voor een eventueel samenwerkingsverband (tenzij verordenende bevoegdheid wordt overgedragen).
Begroting (paragraaf verbonden partijen)
Artikel 191 Gemeentewet en BBV
In de paragraaf verbonden partijen in de begroting kan de gemeenteraad financiële kaders per jaar per verbonden partij meegeven aan het college.
Aangaan gemeenschappelijke regeling
Art 1 lid 2 Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr)
Beleidsregels of instructies
Artikel 4:81, 10:16 Awb resp. artikel 10:6 Awb
De colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters gaan niet over tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van de gemeenteraden. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang De gemeenteraad kan beleidsregels stellen over bevoegdheden die zij aan een samenwerkingsverband hebben overgedragen (gedelegeerd). Ook het college kan dat over door hem overgedragen bevoegdheden. Als er niet wordt gedelegeerd maar gemandateerd dan kan de mandaatgever algemene en concrete instructies geven. Mocht het college verantwoordelijk zijn, dan kan de gemeenteraad via moties verzoeken dat het college dat doet.
Informatie-inwinning Zonder informatie kan er niet worden gecontroleerd. Het is dus belangrijk dat de raad tijdig over de gewenste en noodzakelijke informatie beschikt. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt deels bij de verbonden partij en het college (de zogenoemde actieve informatieplicht), maar ook bij de raad zelf. De raad kan allerlei instrumenten inzetten om aan de informatie te komen. De volgende instrumenten worden door de wet geboden: Instrument
Wettelijke grondslag
Toepassingsvoorwaarden
Informatieplicht college
Art. 169 Gemeentewet (en 155 Gemeentewet) en art. 25 Gemeentewet.