Onderzoek afhandeling klachten- Bevindingenrapportage

Van klacht tot genoegdoening? Een rekenkameronderzoek naar klachtenprocedures

13 oktober 2020 Laura Huntjens, Jan Willem Botter, Florian Theissen, Rob de Greef, David van Groen

1

Inhoudsopgave 1.

INLEIDING ................................................................................................................................ 4 1.1 AANLEIDING EN DOEL ONDERZOEK .............................................................................................. 4 1.2 OPBOUW VAN HET RAPPORT....................................................................................................... 5

2. ONDERZOEKSMETHODIEK ....................................................................................................... 7 2.1 ONDERZOEKSVRAGEN EN OPBOUW ONDERZOEK ......................................................................... 7 2.2 NORMENKADER ......................................................................................................................... 8 2.3 DESKRESEARCH, INTERVIEWS EN RAPPORTAGE .......................................................................... 8 3.

BEHOORLIJKE KLACHTPROCEDURE? ............................................................................. 11 3.1 BEHOORLIJKE BEHANDELING .................................................................................................... 11 3.2 KLACHTENREGELINGEN BUCH-GEMEENTEN ............................................................................. 14 3.3 KLACHTENREGELINGEN UITBESTEDE TAKEN .............................................................................. 16 3.4 DOSSIERONDERZOEK – NALEVING WETTELIJKE- EN BEHOORLIJKHEIDSVEREISTEN ....................... 19

4. TOEGANKELIJKHEID EN INFORMATIE ................................................................................. 23 4.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 23 4.2 TOEGANKELIJKHEID EN INFORMATIE .......................................................................................... 23 4.2.1 Klachtenprocedures BUCH-gemeenten - Toegankelijkheid en informatie .................... 23 4.2.2 Het indienen van een klacht in de BUCH-gemeenten ................................................... 24 4.2.3 Informatie over de klachtprocedure ................................................................................ 25 4.2.4 De klachtenprocedure in praktijk (BUCH-gemeenten en BUCH-werkorganisatie) ........ 26 4.2.5 Toegankelijkheid en informatie klachtprocedure van enkele externe organisaties........ 28 4.3 GOEDE ORGANISATIE EN SAMENWERKING ................................................................................. 33 4.3.1 Verantwoordelijkheid burgemeester ............................................................................... 33 4.3.2 Afspraken namens de colleges van B&W van de BUCH-gemeenten over klachtbehandeling ................................................................................................................... 34 5.

DE ‘LERENDE’ ORGANISATIE ................................................................................................ 38 5.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 38 5.2 REGISTRATIE EN VERWERKING VAN INFORMATIE ........................................................................ 38 5.3 LEREN VAN KLACHTBEHANDELING BINNEN DE BUCH-GEMEENTEN ............................................. 39 6. VAN INFORMATIE TOT REGIE ................................................................................................ 43 6.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 43 6.2 INFORMATIE VOOR DE GEMEENTERAAD ..................................................................................... 43 6.3 DE GEMEENTERAAD IN REGIE ................................................................................................... 44 BIJLAGE 1: NORMENKADER ...................................................................................................... 47 BIJLAGE 2: OVERZICHT RESPONDENTEN ............................................................................... 50 BIJLAGE 3: TABEL SAMENWERKINGSVERBANDEN BUCH-GEMEENTEN .......................... 51

2

1. Inleiding

3

1. Inleiding 1.1 Aanleiding en doel onderzoek Het klachtrecht is een belangrijk recht in het kader van de controle op de overheid of andere instanties die publieke taken uitvoeren. Het geeft mensen de mogelijkheid om op te komen tegen tekortkomingen in de dienstverlening. Het kan gaan om een klacht over een gedraging jegens de klager zelf, of jegens een ander. Het klachtrecht vormt daarmee een laagdrempelige ingang om burgers te helpen bij onjuist, onprofessioneel, oneerlijk of onzorgvuldig ervaren gedragingen. Alhoewel tegenwoordig op veel laagdrempelige manieren contact kan worden gezocht met overheidsinstanties, zoals bijvoorbeeld via social media of Whats-app, gaat het in veel van deze gevallen om meldingen of andere laagdrempelige wijze van contact zoeken met de overheid. Dit moet onderscheiden worden van het indienen van formele klachten, in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Ook moet het klachtrecht nadrukkelijk onderscheiden worden van andere vormen van rechtsbescherming, zoals bijvoorbeeld de mogelijkheid om in bezwaar te gaan tegen een besluit of in beroep te gaan bij een bestuursrechter tegen een beslissing op bezwaar. Kort gezegd geldt: als tegen een beslissing bezwaar open stond of beroep open staat, is het bestuursorgaan niet verplicht om de klacht te behandelen.

Het is wel mogelijk om een klacht in te dienen over de behandeling van een bezwaarschrift, bijvoorbeeld als de wettelijke behandeltermijn wordt overschreden. Dit onderzoek beslaat specifiek de behandeling van formele klachten door de BUCH-gemeenten en, meer specifiek, de inrichting van de procedures van de klachtbehandeling. Nadrukkelijk richt het onderzoek zich niet op de inhoudelijke kant van de klachtbehandeling. De uitgangspunten van het klachtrecht zijn door de jaren heen niet wezenlijk veranderd. Wel is de feitelijke afhandeling van klachten diffuser geworden. Gemeenten maken voor taakuitoefening steeds vaker gebruik van samenwerkingsverbanden (zoals gemeenschappelijke regelingen) of kopen diensten in bij marktpartijen. Zo werken de vier BUCH-gemeenten intensief samen in de Werkorganisatie BUCH-gemeenten. Ook deze werkorganisatie kent een algemene interne klachtregeling. Is een burger ontevreden over de behandeling van zijn klacht, dan kan hij dat voorleggen aan de Nationale ombudsman, die voor de BUCH-gemeenten als gemeentelijke ombudsman optreedt. Ook is de uitvoering van vele gemeentelijke taken bij andere samenwerkingsverbanden belegd. Van enkele van deze samenwerkingsverbanden onderzoeken we in dit rapport de klachtbehandeling. Het gaat om -

Cocensus, een gemeenschappelijke regeling van veertien gemeenten waaronder de vier BUCH gemeenten, die tot taak heeft de gemeentelijke belastingen (bijvoorbeeld afvalstoffenheffing, rioolheffing, onroerende zaaksbelasting, precariobelasting) in te vorderen.

-

De Netwerkorganisatie regio Alkmaar, een samenwerking van de BUCH gemeenten met drie andere gemeenten om samen jeugdhulp, Wmo-begeleiding, beschermd wonen en vervoer en hulpmiddelen in te kopen bij marktpartijen. De Netwerkorganisatie regio Alkmaar heeft 80 contracten gesloten met aanbieders van Wmo en 187 contracten gesloten met aanbieders van Jeugdhulp. Omdat sommige aanbieders zowel diensten op het gebied van Wmo als Jeugdhulp verlenen, is er in totaal met 182 aanbieders een contract gesloten voor dienstverlening Wmo en/of Jeugdhulp voor de BUCH-gemeenten.

4

Dit betreft dus zowel grote als kleine leveranciers. Kwetsbare burgers zijn in het dagelijks leven dus direct afhankelijk van de dienstverlening door deze marktpartijen; denk aan de levering van trapliften, rolstoelen, noodzakelijke reparaties, speciaal vervoer, zorgverlening in het kader van beschermd wonen, enzovoorts. -

De gemeenschappelijke regeling Werkvoorzieningschap Noord Kennemerland. Deze zorgt onder andere voor re-integratie en sociale werkplaatsen en heeft tot doel om zoveel mogelijke mensen (weer) naar de arbeidsmarkt te brengen. Ook hier worden diensten verleend aan burgers die vaak in kwetsbare positie verkeren.

-

HVC N.V., een afvalverwerkings- en energiebedrijf.

Bovengenoemde ontwikkelingen; de decentralisaties, de inrichting van de BUCH-werkorganisatie en het uitbesteden van gemeentelijke dienstverlening aan vele marktpartijen, maken het de BUCH-gemeenteraden niet eenvoudig om een goed beeld te krijgen van de kwaliteit van de klachtbehandeling. De Rekenkamercommissie heeft hierin aanleiding gezien om onderzoek in te stellen met de volgende hoofdvraag: Is de infrastructuur voor behoorlijke klachtbehandeling in de BUCH-gemeenten adequaat en worden de BUCH-gemeenteraden voldoende geïnformeerd over de klachtbehandeling in hun gemeente?

1.2 Opbouw van het rapport In het tweede hoofdstuk beschrijven wij de onderzoeksvragen en de onderzoeksmethodiek die gebruikt is. Het derde hoofdstuk behandelt de wettelijke- en behoorlijkheidsnormen die op klachtbehandeling van toepassing zijn en beoordeelt de relevante klachtenregelingen van de BUCH-gemeenten op deze wettelijke- en behoorlijkheidsnormen. Het vierde hoofdstuk behandelt de toegankelijkheid van de verschillende klachtenprocedures bij de BUCH-gemeenten, de BUCHwerkorganisatie en enkele relevante externe organisaties. Hierna bespreekt het vijfde hoofdstuk of sprake is van een ‘lerende organisatie’. Het zesde hoofdstuk behandelt de mate waarin de gemeenteraden van de BUCH-gemeenten informatie krijgen over de klachtbehandeling. Hiermee beslaan de hoofdstukken 3 tot en met 6 de ‘feitelijke rapportage’. In hoofdstuk 7 analyseren wij de feitelijke rapportages en trekken wij conclusies, aan de hand waarvan wij antwoord geven op de onderzoeksvragen en de hoofdvraag van het onderzoek. Tot slot geven wij in hoofdstuk 8 een voorzet voor een aantal aanbevelingen om de dienstverlening van de BUCH-gemeenten op het gebied van klachtbehandeling te verbeteren.

5

2. Onderzoeksmethodiek

6

2. Onderzoeksmethodiek In dit hoofdstuk gaan wij in op de methodiek die wij hebben toegepast bij dit onderzoek. Daarbij geven wij eerst een algemene introductie op de methodiek, waarbij we onder meer de onderzoeksvraag beschrijven en de stappen benoemen die we hebben gezet om te komen tot deze rapportage (paragraaf 2.1). Vervolgens lichten wij het gehanteerde normenkader toe (paragraaf 2.2). Daarna volgt een toelichting op de toegepaste onderzoeksmethoden en de rapportage (paragraaf 2.3).

2.1 Onderzoeksvragen en opbouw onderzoek Onderzoeksvragen In de offertevraag is de volgende onderzoeksvraag (hoofdvraag) opgenomen, die wij met behulp van dit onderzoek beantwoorden: Hoofdvraag: “Is de infrastructuur voor behoorlijke klachtbehandeling in de BUCH-gemeenten adequaat en worden de BUCH-gemeenteraden voldoende geïnformeerd over de klachtbehandeling in hun gemeente?” Op grond van deze hoofdvraag zijn in de offertevraag de volgende deelvragen geformuleerd: •

Deelvraag 1: “Stellen de BUCH-gemeenten burgers met een klacht over de dienstverlening in staat om genoegdoening te krijgen?”

•

Deelvraag 2: “Leren de gemeentelijke en niet-gemeentelijke dienstverlenende organisaties van de klachten?”

•

Deelvraag 3: “Worden de BUCH-gemeenteraden voldoende geïnformeerd om de regie te kunnen nemen?”

•

Deelvraag 4: “Zijn er verschillen tussen de vier gemeenten als het gaat om de behandeling van klachten en zo ja, welke zijn dat?”

Opbouw onderzoek Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, hebben wij de volgende stappen gezet: 1. Vaststellen normenkader en planning samen met de rekenkamercommissie; 2. Selecteren documenten voor deskresearch en respondenten voor interviews; 3. Uitvoeren onderzoek, bestaande uit: a) Deskresearch; en b) Interviews; 4. Opstellen feitelijke rapportage (o.b.v. feiten en meningen) en bespreken met de rekenkamercommissie; 5. Analyse: toetsen feitelijke rapportage aan normenkader en beantwoorden onderzoeksvragen; 6. Opstellen concept-rapportage op basis van analyse en bespreken met de rekenkamercommissie; 7. Aanpassen feitelijke rapportage en terugleggen bij respondenten voor wederhoor;

7

8. Omvormen concept-rapportage tot eindrapportage, met daarin aanbevelingen voor de toekomst.

2.2 Normenkader Bij de start van het onderzoek is het normenkader vastgesteld. De normen zijn te herleiden tot wettelijke normen en normen die zijn geformuleerd door de Nationale ombudsman. Bij elke norm zijn de onderzoeksvragen geformuleerd aan de hand waarvan de betreffende norm en vervolgens ook de onderzoeksvragen kunnen worden beantwoord. U treft het normenkader aan in Bijlage 1.

2.3 Deskresearch, interviews en rapportage In het onderzoek hebben wij ons in de eerste plaats gericht op de BUCH-werkorganisatie en de vier gemeenten. In de tweede plaats hebben wij ons, omdat er veel taken in samenwerking worden uitgevoerd gericht op een select aantal samenwerkingsverbanden. De selectie hiervan heeft in afstemming met de Rekenkamercommissie plaatsgevonden. Bij de selectie daarvan is er rekening gehouden met (1) het feit dat waar mogelijk steeds alle vier de gemeenten participeren in het samenwerkingsverband, (2) dat de selectie verschillende thema’s betreft, (3) de impact van het takenpakket voor de relatie tot ook de gemeenteraad. Op basis hiervan is de keuze gevallen op: -

Netwerkorganisatie regio Alkmaar (informele inkoopsamenwerking);

-

Gemeenschappelijke regeling Werkvoorzieningsschap Noord Kennemerland,

-

HVC (Afvalverwerkings- en energiebedrijf)

-

Gemeenschappelijke regeling Cocensus (gemeentelijk belastingsamenwerkingsverband)

Deskresearch Wij hebben de volgende documenten bestudeerd: -

Klachtenregelingen van de BUCH-werkorganisatie en de vier gemeenten

-

Klachtenregelingen van alle samenwerkingsverbanden waar de vier gemeenten tezamen aan deelnemen

-

Analyse van klachtendossiers van:

-

BUCH-gemeenten (aantal 10)

-

WNK (aantal 5)

-

Cocensus (aantal 5)

-

Analyse inkoopdocumenten/contracten van Netwerkorganisatie regio Alkmaar (aantal 6)

Interviews Wij hebben daarnaast 18 gesprekken gevoerd. Dit betrof zowel gesprekken binnen de BUCHgemeenten en werkorganisatie als met de samenwerkingsverbanden. Ten aanzien van de BUCHgemeenten hebben wij zowel ambtelijk als bestuurlijk (raad en betrokken wethouder en burgemeester) gesproken. In bijlage 2 treft u een overzicht aan van onze gesprekspartners.

8

Rapportage In deze rapportage wordt een onderscheid gemaakt tussen: •

Feiten: hetgeen door ons in de deskresearch kan worden vastgesteld over de drie periodes en/of door verschillende respondenten niet wordt ontkend.

•

Meningen: waarderingen bij die feiten door respondenten in de interviews en enquête gegeven.

•

Normen: die zien op een ideaaltypische handelswijze bij de gemeenten, op grond van wet- en regelgeving, best practices en afspraken. Deze zijn vastgelegd in een normenkader.

•

Oordelen: onze oordelen op basis van de opgedane inzichten bij die feiten en meningen, op basis van het vooraf gestelde normenkader en onze antwoorden op de onderzoeksvragen.

•

Adviezen: onze aanbevelingen voor de toekomst op basis van de oordelen.

Om het bovenstaande onderscheid goed te kunnen maken, hebben wij eerst de feiten en meningen verwerkt die uit deskresearch en interviews naar voren zijn gekomen. Het resultaat hiervan is een feitelijke rapportage, die ter inzage wordt gelegd aan respondenten (hoofdstukken 3 tot en met 6). In hoofdstuk 7 wordt door ons de feitelijke rapportage geanalyseerd en geven wij antwoord op de onderzoeksvragen, aan de hand van het vastgestelde normenkader (zie bijlage 1). Tot slot werken wij deze analyse en beantwoording van de onderzoeksvragen uit in een set aanbevelingen voor de toekomst.

9

3. Behoorlijke 3. Behoorlijke klachtprocedure? klachtprocedure?

10

3. Behoorlijke klachtprocedure? In dit hoofdstuk bespreken wij gedeeltelijk deelvraag 1. Dit doen wij door wij door norm 3 te bespreken, met de daarbij behorende subvragen zoals weergegeven in de tabel hier onder: Normen Subvragen Stellen de BUCH gemeenten burgers met een klacht over de dienstverlening in staat om genoegdoening te krijgen? 3. Professionaliteit: een gemeente draagt zorg voor een a. Wat zijn de relevante wettelijke vereisten ten aanzien behoorlijke behandeling (die voldoet aan de wettelijke van een klachtenprocedure? voorwaarden van hoofdstuk 9 van de Algemene wet b. Voldoen de klachtenprocedures aan de relevante bestuursrecht en de behoorlijkheidsnromen van de wettelijke vereisten? Nationale ombudsman) van klachten over gedragingen c. Wat zijn de relevante behoorlijkheidsnormen van de van bestuursorganen en uitvoeringsorganisaties die Nationale ombudsman ten aanzien van een gemeentelijke taken uitvoeren. klachtenprocedure? d. Voldoen de klachtenprocedures aan de relevante behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman? 1.

Zoals te zien is in het volledige normenkader (zie bijlage 1) bestrijkt deelvraag 1 ook de normen 1, 2, 4, 5 en 6 met de daarbij behorende subvragen. Deze bespreken wij niet in hoofdstuk 3, maar in hoofdstuk 4. Het kader waar het proces van klachtafhandeling aan wordt getoetst wordt gevormd door het wettelijk kader volgens de Algemene wet bestuursrecht (hierna: “Awb”) en de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman. Het wettelijk kader geeft de minimumeisen voor een goede behandeling door bestuursorganen van klachten over overheidsoptreden. De behoorlijkheidsnormen opgesteld door de ombudsman zijn in dat kader aanvullende normen ten aanzien van de klachtbehandeling. Voorbeeld: een relatief simpel op te lossen klacht wordt pas na vijf weken afgehandeld. Daarmee wordt wel voldaan aan de wettelijke norm, maar niet aan de behoorlijkheidsnorm. In paragraaf 3.1 zetten wij allereerst de wettelijke vereisten van klachtenbehandeling volgens de Awb en de relevante behoorlijkheidsnormen van de ombudsman uiteen. Vervolgens toetsen wij in paragraaf 3.2 of de klachtenregelingen, die gelden binnen de BUCH-gemeenten, voldoen aan de wettelijke eisen en de behoorlijkheidsnormen. Deze toets betreft puur een feitelijke check, zonder inhoudelijke beoordeling over de kwaliteit van de klachtregelingen zelf of de naleving er van in de praktijk.

In paragraaf 3.3 geven wij verbonden partijen van de BUCH-gemeenten en zoomen we in op de partijen waar alle vier de BUCHgemeenten aan verbonden zijn. De klachtenregelingen van laatstgenoemde partijen, leggen we eveneens langs de meetlat van de wettelijke normen en de behoorlijkheidsnormen. Ook hiervoor geldt dat geen inhoudelijk oordeel wordt gegeven over de kwaliteit van de feitelijke behandeling van klachten. Tot slot bespreken wij in paragraaf 3.4 kort het resultaat van de dossierstudie, waarbij in verschillende klachtdossiers is onderzocht in hoeverre deze dossiers blijk geven van het naleven van de wettelijke vereisten en de behoorlijkheidsnormen en het voldoen aan de klachtenregelingen.

3.1 Behoorlijke behandeling Wettelijke vereisten De relevante wettelijke vereisten ten aanzien van de klachtenprocedure zijn vastgelegd in titel 9.1 van de Awb. Deze titel bevat de minimumeisen voor de klachtbehandeling. De wettelijke eisen worden in deze paragraaf toegelicht.

11

Wettelijke eis

Toelichting

9:1 Awb -

Het artikel kent aan iedereen het recht toe om bij een bestuursorgaan te klagen over de wijze waarop dat orgaan of een onder de verantwoordelijkheid van dat orgaan werkzame persoon zich in een concrete situatie jegens de klager of iemand anders heeft gedragen. Het artikel laat het aan klagers vrij om mondeling of schriftelijk te klagen. Het artikel bevat de algemene verplichting voor bestuursorganen om zorg te dragen voor een behoorlijke klachtbehandeling. Daarmee wordt voor klachtbehandeling het zorgvuldigheidsbeginsel gecodificeerd. Voor schriftelijke klachten geeft afdeling 9.1.2 een nadere uitwerking van het beginsel van behoorlijke klachtbehandeling. Voor mondelinge klachten volstaat de algemene zorgplicht om klachten behoorlijk af te doen. Het artikel bepaalt dat hogere bestuursorganen klachten behandelen over lagere bestuursorganen. Het artikel bevat een overzicht van de ontvankelijkheidsvereisten van een klaagschrift: • een klacht moet schriftelijk zijn ingediend en betrekking hebben op een gedraging jegens de klager zelf;

klachtrecht 9:2 Awb – Zorgplicht behoorlijke klachtbehandeling 9:4 Awb – Ontvankelijkheidsvereisten klaagschrift

9:6 Awb – Ontvangstbevestiging klaagschrift

9:7 Awb – Onpartijdigheid klachtbehandelaar 9:8 Awb – Uitzonderingen behandelingsplich t 9:9 Awb – Afschrift aan beklaagde

9:10 Awb – Hoorplicht

9:11 Awb – Afdoeningstermijnen 9:12 Awb – Afdoeningsbrief

•

de inhoud van het klaagschrift moet aan enkele minimale eisen voldoen (waaronder ondertekening, dagtekening), en

•

een in een vreemde taal gestelde klaagschrift moet zo nodig worden voorzien van een vertaling.

Als een klacht niet voldoet aan een van de vereisten van het artikel, is het bestuursorgaan niet verplicht om de klachtprocedure te vervolgen. Er blijft wel een plicht bestaan voor een behoorlijke klachtafhandeling, wat ertoe kan leiden dat de klager in gelegenheid moet worden gesteld zijn klaagschrift aan te vullen, waarna de klachtprocedure wel kan worden gevolgd. Als vereiste van behoorlijke klachtbehandeling legt het artikel vast dat de ontvangst van een klaagschrift schriftelijk moet worden bevestigd. Dit dient ook de rechtszekerheid omdat het tijdstip van ontvangst van belang is voor de termijn van behandeling. Het zal vaak doelmatig zijn om bij de ontvangstbevestiging ook informatie te verstrekken over de verdere procedure, waaronder de mededeling dat de klager in de gelegenheid wordt gesteld om te worden gehoord. Als vereiste van een zorgvuldige klachtbehandeling legt lid 1 vast dat de klachtbehandelaar niet betrokken mag zijn geweest bij de gedraging waarover wordt geklaagd. Ingevolge lid 2 moeten bestuursorganen en leden van een collegiaal orgaan echter een klacht zelf behandelen indien de klacht tegen henzelf is gericht. Lid 1 en 2 bevatten een limitatieve opsomming van de gronden waarop een bestuursorgaan kan besluiten om een klacht niet te behandelen.

Redenen om een klacht niet te behandelen kunnen onder meer zijn een herhaalde klacht, samenloop met bezwaar en samenloop met beroep. Als een klacht niet wordt behandeld, moet dat ingevolge lid 3 binnen vier weken na ontvangst van de klacht aan de klager worden medegedeeld. De verplichting om aan degene over wie wordt geklaagd een afschrift toe te sturen van het klaagschrift en de overige stukken geeft invulling aan het verdedigingsbeginsel. Niet voldoende is dat de beklaagde de klacht slechts mag inzien. Onder de verplichting vallen ook de door de klager na het klaagschrift nader ingediende stukken, zeker indien deze stukken van essentieel belang zijn ter ondersteuning van de ingediende klacht. Door de toezendingsplicht kan de aangeklaagde zich voorbereiden op een hoorzitting. Dit betekent dus dat de stukken voor de hoorzitting moeten worden toegezonden. De plicht om klager en aangeklaagde te horen (hoor en wederhoor), is volgens de memorie van toelichting een essentieel onderdeel van de procedure. Daarom geeft het artikel aan beide partijen het recht om te worden gehoord. De aangeklaagde moet altijd worden gehoord. De klager hoeft niet te worden gehoord als de klacht kennelijk ongegrond is of als hij niet gehoord wenst te worden. In verband met een zorgvuldige procedure moet een verslag worden gemaakt van de hoorzitting.

De termijn voor afdoening van de klacht is in beginsel zes weken of, indien een klachtadviesinstantie is betrokken, tien weken na ontvangst van het klaagschrift. Deze termijn kan voor ten hoogste vier weken worden verdaagd, mits klager en beklaagde hier schriftelijk mededeling van krijgen. Verder uitstel is mogelijk voor zover klager daarmee schriftelijk instemt. Het artikel verplicht het bestuursorgaan om na het afsluiten van het onderzoek de klager schriftelijk zijn bevindingen, zijn oordeel en eventuele conclusies mee te delen. Tegelijkertijd moet het bestuursorgaan vermelden bij welke ombudsvoorziening en binnen welke termijn vervolgens nog een klacht kan worden ingediend.

12

Wettelijke eis

Toelichting

9:12a Awb –

Het artikel verplicht bestuursorganen tot registratie en jaarlijkse publicatie van schriftelijk ingediende klachten. Publicatie en registratie van klachten kan verder bijdragen aan een evaluatie van de klachtbehandeling.

Registratie en publicatie 9:14 Awb Aanwijzing klachtadviesinstantie 9:15 Awb – Behandeling klacht klachtadviesinstantie 9:16 Awb – Motiveringsplicht

Uit het artikel volgt dat bij toepassing1 van de klachtadviesprocedure een persoon of commissie moet worden aangewezen die wordt belast met de behandeling van en de advisering over klachten. Uit het artikel blijkt ook dat het bestuursorgaan geen instructies in een bepaald, concreet geval mag geven aan de klachtadviesinstantie, maar alleen algemene instructies, in verband met de beoogde meer afstandelijke behandeling van klachten door de klachtadviesinstantie. Het artikel bevat de procedure voor de behandeling en de advisering door een klachtadviesinstantie. Bij de ontvangstbevestiging van de klacht moet het bestuursorgaan aan de klager melden dat het klaagschrift in handen is gesteld van een klachtadviesinstantie. Verder regelt het artikel dat het horen geschiedt door de klachtadviesinstantie en dat een beslissing om niet te horen behoort tot de competentie van die instantie en dus niet van het bestuursorgaan. Tenslotte wordt geregeld dat de klachtadviesinstantie een rapport — waaronder een verslag van het horen — en een advies uitbrengt aan het bestuursorgaan, vergezeld van eventuele aanbevelingen. Het artikel codificeert het motiveringsbeginsel voor de situatie dat het oordeel van het bestuursorgaan afwijkt van het door de klachtadviesinstantie uitgebrachte advies.

afwijking advies

Behoorlijkheidsnormen Nationale ombudsman De behoorlijkheidsnormen, opgesteld door de Nationale ombudsman, zijn open normen waar de klachtbehandeling mede aan wordt getoetst. In onderstaande tabel worden de normen genoemd en kort toegelicht. Categorie

Open en duidelijk

Respectvol

Behoorlijkheidsnorm

Toelichting

Transparant

De overheid is in haar handelen open en voorspelbaar, zodat het voor de burger duidelijk is waarom de overheid bepaalde dingen doet.

Goede informatieverstrekking

De overheid zorgt ervoor dat de burger de juiste informatie krijgt en dat deze informatie klopt en volledig en duidelijk is. Zij verstrekt niet alleen informatie als de burger erom vraagt, maar ook uit zichzelf.

Luisteren naar de burger

De overheid luistert actief naar de burger, zodat deze zich gehoord en gezien voelt.

Fair play

De overheid geeft de burger de mogelijkheid om zijn procedurele kansen te benutten en zorgt daarbij voor een eerlijke gang van zaken.

Samenwerking

De overheid werkt op eigen initiatief in het belang van de burger met andere (overheids-)instanties samen en stuurt de burger niet van het kastje naar de muur.

Voortvarendheid

De overheid handelt zo snel en slagvaardig mogelijk. De wettelijke termijnen zijn uiterste termijnen. De overheid streeft waar mogelijk kortere termijnen na.

Betrokken en oplossingsgericht

1 In sommige gevallen verplicht de wet tot toepassing van een klachtadvies-instantie zoals bijvoorbeeld in art. 67a en 68

Politiewet 2012, maar in ‘gemeenteland’ is daarvan geen sprake. Wel kan een gemeentelijk bestuursorgaan besluiten dat dit doelmatig is. Het bestuursorgaan dient dan een besluit te nemen tot de toepassing van een klachtadviesinstantie en deze in het besluit daartoe aan te wijzen. Overigens is in de Jeugdwet opgenomen dat een klachtcommissie onder leiding van een onafhankelijke voorzitter moet worden ingesteld (artikel 4.2.1, lid 2 sub a Jeugdwet).

13

Categorie

Eerlijk en

Behoorlijkheidsnorm

Toelichting

Goede voorbereiding

De overheid verzamelt alle informatie die van belang is om een weloverwogen beslissing te nemen.

Goede organisatie

De overheid zorgt ervoor dat haar organisatie en haar administratie de dienstverlening aan de burger ten goede komt. Zij werkt secuur en vermijdt slordigheden. Eventuele fouten worden zo snel mogelijk hersteld.

Onpartijdigheid

De overheid stelt zich onpartijdig op en handelt zonder vooroordelen. Zij wekt bij de burger het vertrouwen dat zij onpartijdig te werk gaat. Zij vermijdt daarom alle schijn van partijdigheid.

betrouwbaar

3.2 Klachtenregelingen BUCH-gemeenten In deze paragraaf toetsen we de klachtenregelingen van de BUCH-gemeenten, de BUCHwerkorganisatie, die voor BUCH jeugd en de klachtenregeling voor aanbesteding aan de vereisten die de wet en de Nationale ombudsman daaraan stellen. Daartoe toetsen wij eerst in een tabel de klachtenregelingen aan de relevante wettelijke vereisten en behoorlijkheidsnormen. In het geval een klachtenregeling niet (volledig) aan een wettelijk vereiste of behoorlijkheidsnorm voldoet dan beschrijven wij de afwijking onder de tabel. Gezien de grote overeenkomst tussen de klachtenregelingen van de vier gemeenten, behandelen wij deze gezamenlijk onder ‘gemeentelijke organisaties’. De betreffende klachtenregelingen richten zich op klachten over bijvoorbeeld burgemeester, wethouders, het college van B&W, maar niet op de ambtenaren van de werkorganisatie. Voor klachten over ambtenaren van de BUCH-werkorganisatie geldt de klachtenregeling van de BUCH-Werkorganisatie. Wellicht ten overvloede, onderstaande tabel geeft géén inhoudelijke beoordeling over de kwaliteit van de klachtenregelingen, of over de naleving er van in de praktijk.

Als bijvoorbeeld op ‘onpartijdige klachtbehandelaar’ een bolletje wordt gescoord, dan betekent dit slechts dat naar de letter van de wet sprake is van een onpartijdige klachtbehandelaar (de minimum norm) evenwel sluit dit niet uit dat verbeteringen mogelijk zijn, wij komen daar in de analyse en beantwoording van de onderzoeksvragen in hoofdstuk 7 op terug. Gemeentelijk e organisaties

BUCH Werkorganisati e

Is er een klachtregeling3?









Ontvankelijkheidsvereisten klaagschrift

a

a



a

Ontvangstbevestiging klaagschrift









Onpartijdigheid klachtbehandelaar









Uitzonderingen behandelingsplicht

b

b



b

Afschrift aan beklaagde









Hoorplicht









Wettelijke eis

BUCH Jeugd2

BUCH Aanbesteden

2 NB: De klachtenregeling BUCH Jeugd is ook getoetst aan de verplichtingen van artikel 4.2.1 van de Jeugdwet, waar de

klachtbehandeling voor jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen is geregeld. Hierin is onder andere opgenomen dat de klachtenregeling er in moet voorzien dat klachtbehandeling plaatsvindt door een klachtcommissie onder leiding van een onafhankelijke voorzitter. 3 Hiermee worden de in paragraaf 3.1 beschreven eisen van artikel 9:1 en 9:2 Awb ‘gevangen’. In klachtregelingen wordt immers bepaald dat burgers kunnen klagen, en wordt inhoud gegeven aan de zorgplicht voor het hebben van een zorgvuldige klachtbehandeling.

14

Gemeentelijk e organisaties

BUCH Werkorganisati e

Afdoeningstermijnen









Afdoeningsbrief









Registratie en publicatie









Aanwijzing klachtadviesinstantie

c

c



c

Behandeling klacht klachtadviesinstantie Motiveringsplicht afwijking advies

c

c



c

c

c



c

Wettelijke eis

BUCH Jeugd2

BUCH Aanbesteden

a) De ontvankelijkheid van het klaagschrift moeten volgens de klachtenregelingen worden getoetst door de klachtcoördinator. Er staat in de klachtenregelingen - behalve in de klachtenregeling BUCH Jeugd - niet beschreven welke ontvankelijkheidsvereisten de klachtcoördinator hierbij in acht neemt. b) De uitzondering van de behandelingsplicht worden door de klachtcoördinator getoetst. In de klachtregelingen – behalve de klachtenregeling BUCH Jeugd – zijn de uitzonderingen van de behandelingsplicht niet beschreven. c) Met uitzondering van de klachtenregeling gemeente Castricum en de klachtenregeling BUCH Jeugd, is er in de klachtenregelingen geen klachtadviesinstantie aangewezen. Om die reden zijn de daaropvolgende eisen voor toepassing van de adviesinstantieprocedure in de klachtenregelingen niet relevant. Alhoewel in de klachtenregeling van Castricum is opgenomen dat er een klachtadviesinstantie aangewezen wordt, is gebleken dat hiervan in de praktijk geen sprake is. Overigens is in de klachtenregeling BUCHaanbesteden opgenomen dat op verzoek van klager door de klachtcoördinator een commissie van aanbestedingsexperts kan worden ingeschakeld voor bemiddeling of advies, dit is echter niet het aanwijzen van een klachtadviesinstantie als bedoeld in de Awb.

Op eenzelfde wijze als bij het wettelijk kader toetsen wij de klachtenregelingen aan de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman. Nogmaals en wellicht ten overvloede, onderstaande tabel geeft géén inhoudelijke beoordeling over de kwaliteit van de klachtenregelingen, of over de naleving er van in de praktijk. Oftewel, bij het scoren van een ‘bolletje’ voldoet de regeling strikt genomen aan de (minimum)norm, maar dat betekent niet dat in de praktijk ook daadwerkelijk aan deze norm wordt voldaan en ook sluit het niet uit dat verbeteringen mogelijk zijn. Daar komen wij in dat geval in de analyse en beantwoording van de onderzoeksvragen in hoofdstuk 7 op terug: Behoorlijkheidsnorm

Gemeentelijke organisaties

BUCH Werkorganisati e

BUCH Jeugd

BUCH Aanbesteden

Transparant

a

a



a

Goede informatieverstrekking

b

b



b

Luisteren naar de burger









Fair play

c







Samenwerking









Voortvarendheid









Goede voorbereiding









Goede organisatie

d

d





Onpartijdigheid

e

e





15

a) Omdat in de klachtenregelingen niet is opgenomen onder welke voorwaarden er uitzonderingen bestaan op de behandelingsplicht van klachten en ook niet wat de ontvankelijkheidsvereisten zijn waaraan getoetst wordt, wordt niet volledig voldaan aan de norm dat de overheid transparant is in haar handelen. b) Omdat in de klachtenregelingen niet opgenomen is onder welke voorwaarden er uitzonderingen bestaan op de behandelingsplicht van klachten en ook niet wat de ontvankelijkheidsvereisten zijn waaraan getoetst wordt, wordt niet volledig voldaan aan de norm van informatieverstrekking c) In de klachtenregeling van gemeente Castricum is het niet verplicht gesteld dat er in de afdoeningsbrief wordt verwezen naar de ombudsvoorziening. Dit is in strijd met het fair play-beginsel, waarbij de burger door de gemeente moet worden gewezen op haar (proces)mogelijkheden. Uit dossieronderzoek is gebleken dat het voorkomt dat ook in afdoeningsbrieven een verwijzing naar de Nationale ombudsman als tweedelijns klachtinstantie ontbreekt. d) De klachten coördinator stroomlijnt het proces van klachtafhandeling. De gemeente heeft daarvoor echter geen protocollen, handboeken, kwaliteitssystemen of dergelijke om in een geüniformeerd proces van klachtvoorziening de kwaliteit te bewaken. De kwaliteit van de organisatie is daarmee erg afhankelijk van de kwaliteit van de persoon van de klachten coördinator.

e) Alhoewel de klachtenregelingen borgen dat de klachtbehandeling plaatsvindt door een ander dan degene over wiens gedraging geklaagd wordt of die bij de gedraging betrokken is, wordt bij klachtbehandeling door een direct leidinggevende niet volledig de schijn van partijdigheid vermeden.

3.3 Klachtenregelingen uitbestede taken In deze paragraaf bespreken we de klachtbehandeling zoals deze is geregeld bij de verbonden partijen en (informele) samenwerkingsverbanden van de BUCH-gemeenten. In bijlage 3 staat een overzicht van alle samenwerkingsverbanden waar één of meer BUCH-gemeenten bij betrokken zijn. Van een aantal van deze samenwerkingsverbanden bestuderen wij de klachtenregelingen aan de hand van het wettelijke kader en de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman. Dit betreft de meest relevante samenwerkingsverbanden volgens de criteria die in hoofdstuk 2.3 zijn beschreven. De betreffende klachtenregelingen zijn hieronder in de tabel weergegeven, waarbij ook zichtbaar is gemaakt welke van de BUCH-gemeenten deelnemen in het samenwerkingsverband. De Netwerkorganisatie regio Alkmaar is niet opgenomen in de tabel omdat dit een informeel samenwerkingsverband betreft, zonder een klachtenregeling. Overzicht samenwerkingsverbanden

Bergen

Castricum

Heiloo

Uitgeest

ISOB-raad (intergemeentelijke stichting openbaar onderwijs)









HVC Groep (afvalverwerking, N.V.)









Cocensus (belastingssamenwerking, openbaar lichaam)









GGD Hollands Noorden (gezondheidsdienst, openbaar lichaam)







16

Overzicht samenwerkingsverbanden

Bergen

Castricum

Heiloo

Veiligheidsregio Noord Holland Noord (openbaar lichaam)







Omgevingsdienst Noord Holland Noord (openbaar lichaam)







Werkvoorzieningsschap Noord Kennemerland (openbaar lichaam)







Uitgeest

Veiligheidsregio Kennemerland (openbaar lichaam)



Omgevingsdienst IJmond (openbaar lichaam)



IJmond Werkt! (openbaar lichaam)



Wettelijke eis

ISOB

HVC4

Cocensus

GGD H-N

VR NHN

OD NHN

WNK

VR KL

OD IJmond

IJmond Werkt!

In de onderstaande tabel beoordelen wij de klachtenregelingen van de meest relevante samenwerkingsverbanden aan de wettelijke vereisten. In het geval een klachtenregeling niet (volledig) aan de gestelde eis voldoet, lichten wij onder de tabel toe waarom dit het geval is. Wellicht ten overvloede, onderstaande tabel geeft géén inhoudelijke beoordeling over de kwaliteit van de klachtenregelingen, of over de naleving er van in de praktijk. Als bijvoorbeeld op ‘onpartijdige klachtbehandelaar’ een bolletje wordt gescoord, dan betekent dit slechts dat naar de letter van de wet sprake is van een onpartijdige klachtbehandelaar (de minimum norm) evenwel sluit dit niet uit dat verbeteringen mogelijk zijn, wij komen daar in de analyse en beantwoording van de onderzoeksvragen in hoofdstuk 7 op terug.

Is er een klachtregeling5?





















Ontvankelijkheidsvereisten klaagschrift











a









Ontvangstbevestiging klaagschrift





















Onpartijdigheid klachtbehandelaar





















Uitzonderingen behandelingsplicht











b

i







Afschrift aan beklaagde











c

h







Hoorplicht





d

e













Afdoeningstermijnen







f





f







Afdoeningsbrief





















Registratie en publicatie





















Aanwijzing klacht-adviesinstantie



g

g







g



g

g

Behandeling klacht klachtadviesinstantie Motiveringsplicht afwijking advies



g

g







g



g

g



g

g







g



g

g

a) De ontvankelijkheidsvereisten en de eventuele toetsing daarvan staan niet in de klachtenregeling beschreven.

4 HVC verricht slechts voor een klein gedeelte gemeentelijke taken, te weten het ophalen van huisvuil en dat alleen voor

de gemeente Bergen. Slechts voor zover HVC deze gemeentelijke taken verricht, zijn de bepalingen met betrekking tot het klachtrecht in de Awb op haar van toepassing. 5 Hiermee worden de in paragraaf 3.1 beschreven eisen van artikel 9:1 en 9:2 Awb ‘gevangen’. In klachtregelingen wordt immers bepaald dat burgers kunnen klagen, en wordt inhoud gegeven aan de zorgplicht voor het hebben van een zorgvuldige klachtbehandeling.

17

b) De gronden voor uitzondering van behandeling en de toetsing daarvan staan niet in de klachtenregeling beschreven. c) Volgens de klachtenregeling ontvangt degene op wiens gedraging de klacht betrekking heeft pas na afdoening van de klacht een afschrift van de klacht. Wettelijk is bepaald dat de beklaagde vóór het horen een afschrift van de klacht moet ontvangen, ter voorbereiding hiervan. d) Er wordt alleen gehoord indien de klachtcoördinator van Cocensus dit nodig acht voor de goede behandeling van de klacht. De wetgever heeft echter aangegeven dat horen een essentieel onderdeel is van de klachtprocedure. De aangeklaagde dient altijd te worden gehoord. Van het horen van de klager kan alleen worden afgezien wanneer deze zelf niet hoeft te worden gehoord of wanneer de klacht kennelijk ongegrond is. e) Bij GGD Hollands Noorden blijkt uit de klachtenregeling niet dat het horen een mogelijkheid in de klachtprocedure is. f)

Er wordt genoemd dat de termijn van zes weken kan worden verlengd, maar er wordt niet in de klachtenregeling genoemd dat dit met maximaal vier weken kan worden verlengd.

g) Er is geen klachtadviesinstantie aangewezen. h) Er is niet opgenomen in de regeling dat de beklaagde een afschrift van de klacht ontvangt. i)

De klachtenregeling van WNK biedt de mogelijkheid om een klacht, als deze wordt ingediend nadat 6 weken zijn verstreken vanaf het moment dat de gedraging heeft plaatsgevonden, niet in behandeling te nemen. De Awb biedt echter alleen de mogelijkheid om vanaf een jaar nadat de gedraging heeft plaats gevonden een klacht niet meer in behandeling te nemen.

Behoorlijkheidsnorm

ISOB

HVC

Cocensus

GGD H-N

VR NHN

OD NHN

WNK

VR KL

OD IJmond

IJmond Werkt!

Op eenzelfde wijze als bij het wettelijk kader toetsen wij de klachtenregelingen aan de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman. Nogmaals en wellicht ten overvloede, onderstaande tabel geeft géén inhoudelijke beoordeling over de kwaliteit van de klachtenregelingen, of over de naleving er van in de praktijk. Oftewel, bij het scoren van een ‘bolletje’ voldoet de regeling strikt genomen aan de (minimum)norm, maar dat betekent niet dat in de praktijk ook daadwerkelijk aan deze norm wordt voldaan en ook sluit het niet uit dat verbeteringen mogelijk zijn. Daar komen wij in dat geval in de analyse en beantwoording van de onderzoeksvragen in hoofdstuk 7 op terug:

Transparant











a









Goede informatieverstrekking



a

a

a



a









Luisteren naar de burger





b

b













Fair play





b/c

b





c







Samenwerking





















Voortvarendheid





















Goede voorbereiding





















Goede organisatie





















Onpartijdigheid



d



d

d



d

d

d

d

18

a) Omdat in de klachtenregeling van de Omgevingsdienst Noord-Holland-Noord niet is opgenomen wat de ontvankelijkheidsvereisten zijn, wat de uitzonderingen van de behandelplicht zijn en dat de klager een afschrift krijgt van de klacht, kan niet volledig worden voldaan aan de normen van transparantie en goede informatieverstrekking. Voor Cocensus en GGD geldt ten aanzien van informatieverstrekking dat deze via de website toegankelijk is, maar dat de burger daar wel goed naar moet zoeken. HVC heeft de klachtenregeling niet opgenomen op de website. b) Omdat in de klachtenregelingen van Cocensus en de GGD-Hollands Noorden niet is opgenomen dat de klager wordt gehoord (dit is afhankelijk van de beoordeling van de klachtbehandelaar), is ook niet voldaan aan de norm dat de overheid moet luisteren naar de burger. Ook wordt daardoor niet voldaan aan de norm van fair play, waarin de klager moet worden gewezen op haar procesmogelijkheden. c) Cocensus en WNK hebben in hun klachtenregeling niet opgenomen dat er in de afdoeningsbrief wordt verwezen naar de ombudsvoorziening. Dit is in strijd met het fair play-beginsel, waarbij de klager moet worden gewezen op haar (proces)mogelijkheden.

d) Alhoewel de klachtenregelingen borgen dat de klachtbehandeling plaatsvindt door een ander dan degene over wiens gedraging geklaagd wordt of die bij de gedraging betrokken is, wordt bij klachtbehandeling door een direct leidinggevende niet volledig de schijn van partijdigheid vermeden.

3.4 Dossieronderzoek – naleving wettelijke- en behoorlijkheidsvereisten Zoals in hoofdstuk 2.3 beschreven, is een aantal klachtdossiers bestudeerd. Beoordeeld is in hoeverre de klachtdossiers er blijk van geven dat de wettelijke vereisten en de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman ten aanzien van de klachtprocedure zijn nagekomen in de betreffende dossiers. Dossiers BUCH-werkorganisatie De Awb biedt in artikel 9:5 en de klachtenregeling in artikel 10, eerste lid de mogelijkheid om het dossier te sluiten, zonder de resterende klachtprocedure te doorlopen, in het geval naar tevredenheid van de klager tegemoet wordt gekomen aan de klacht. Van de ingediende klachten bij de BUCH-gemeenten doorloopt maar een klein gedeelte de volledige (formele) procedure. Van de 273 klachten die bijvoorbeeld in 2019 zijn binnen gekomen, zijn 33 klachten formeel afgehandeld (dit is dus 12% van het totale aantal klachten in 2019). Dat betekent dat 88% van het aantal klachten informeel wordt afgedaan. Oftewel, in die gevallen is naar tevredenheid de klacht afgehandeld zonder dat de volledige procedure doorlopen hoefde te worden. In dat geval verplicht de Awb nog wel dat er een bevestiging wordt gestuurd naar de klager over de wijze waarop de klacht is afgedaan. Uit de bestudeerde klachtendossiers blijkt dat de terugkoppeling vaak gebeurt in een emailbericht.

Omdat in de betreffende dossiers, vanwege de informele route, mag worden afgeweken van de wettelijke procedures zijn weinig opvallende zaken te vinden in de dossiers. Wel is bijvoorbeeld geconstateerd dat de klager in de informele dossiers nooit gewezen wordt op het recht om bij de Nationale ombudsman aan te kloppen als hij het niet eens is met de afhandeling van de klacht. Echter, omdat de informele route alleen bewandeld mag worden als de klacht naar tevredenheid is afgehandeld, is er ook helemaal geen grond meer om een klacht bij

19

de Nationale ombudsman aanhangig te maken. Dit kan namelijk in het geval een klacht niet naar tevredenheid is afgehandeld. Voor de klachten die bij de BUCH-werkorganisatie binnen komen, geldt dit dus met name voor de formele klachten. Dat wil zeggen, de klachten die de formele procedure helemaal doorlopen en waarbij de verkorte informele procedure niet afdoende is. Volgens zowel de Awb als de klachtenregeling BUCH wordt de klager schriftelijk op de hoogte gebracht van de bevindingen en het resultaat van de klachtprocedure. Dit valt ook onder de behoorlijkheidsnorm van transparantie zoals geformuleerd door de Nationale ombudsman. De onderzochte (formele) dossiers bevestigen dat aan de klager schriftelijk wordt medegedeeld wat de uitkomst is van het klachtonderzoek. Daarbij wordt ook aangegeven dat als de klager het daarmee niet eens is, het mogelijk is om naar de Nationale ombudsman te gaan met de klacht. Uit de onderzochte formele dossiers blijkt verder dat de wettelijke procedures gevolgd zijn en dat aan de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman is voldaan. De enkele uitzondering hierop is dat in één dossier de klager gehoord is maar een verslag van het horen pas is toegezonden nadat de klager hierom zelf had gevraagd.

Alhoewel hiermee voldaan wordt aan de informatieverstrekking, is toch de norm niet volledig nageleefd omdat volgens de door de Nationale ombudsman beschreven norm de klager niet zelf hoeft te vragen om deze informatie maar dat dit ongevraagd moet worden toegestuurd. Dossiers Cocensus Als algemene opmerking heeft de klachtencoördinator van Cocensus aangegeven dat in veel gevallen feitelijk geen sprake is van een klacht, maar dat uiting wordt gegeven aan een teleurstelling. Men is bijvoorbeeld in een bezwaarprocedure niet in het gelijk gesteld, of er is nog sprake van een lopende bezwaartermijn. Dit betekent dat in veel gevallen een ingediende klacht niet-ontvankelijk wordt verklaard omdat feitelijk geen sprake is van een klacht. Het onderscheid tussen bezwaar en een klacht is in veel gevallen ook niet duidelijk bij burgers, zo is aangegeven. Bij de bestudering van een aantal klachtendossiers van Cocensus is het volgende opgevallen. Een dossier voldoet volledig aan de eisen van zowel de Awb als de klachtenregeling van Cocensus. Dit betrof een niet-ontvankelijk verklaring omdat de klacht ging over het uitblijven van een reactie op een brief die al meer dan twee jaar geleden was verzonden aan de gemeente.

Volgens de Awb hoeft een klacht niet meer in behandeling genomen te worden als deze wordt ingediend nadat er al meer dan een jaar is verstreken sinds de gebeurtenis – waarover geklaagd wordt – heeft plaatsgevonden6. In een ander dossier is de klacht informeel afgedaan omdat tegemoet is gekomen aan de inhoud van de klacht. De afhandeling hiervan is schriftelijk bevestigd, waarbij ook in de bevestigingsbrief wordt gewezen op de mogelijkheid zich tot de ombudsman te wenden in het geval onverhoopt toch de klacht niet naar tevredenheid is afgehandeld. In het enige dossier waarin niet blijkt van een juiste procedure van de klachtbehandeling, is sprake van onder meer een klacht over onheuse bejegening door een medewerker van Cocensus. Alhoewel de klacht binnen de termijnen is afgehandeld en ook de klachtenregeling van Cocensus is gevolgd, blijkt uit het dossier niet dat de klager is gehoord. Volgens de klachtenregeling van Cocensus is het ter beoordeling van de klachtcoördinator van Cocensus of de klager gehoord moet worden, of niet. Wel blijkt dat van de beklaagde een reactie op de klacht is gevraagd, maar uit het dossier blijkt niet dat de klager heeft aangegeven af te willen zien van

6 Zie artikel 9:8 lid 1 onder b Awb. Let wel, de klacht kan en mag dus, uit het oogpunt van klantvriendelijkheid, weldegelijk

in behandeling genomen worden.

20

het recht om gehoord te worden. Volgens de Awb kan alleen worden afgezien van het horen van de klager, als deze heeft aangegeven daarvan af te willen zien. In zoverre geeft dit dossier blijk van strijd met de wettelijke normen van de Awb en de behoorlijkheidsnorm van de ombudsman dat geluisterd moet worden naar de burger. Dossiers WNK Bij de bestudering van de drie klachtendossiers van WNK volgt dat in twee gevallen volledig aan de eigen klachtregeling is voldaan. Hierbij moet wel aangetekend worden dat in één van de betreffende dossiers de klacht niet in behandeling is genomen vanwege het feit dat de klacht ziet op een gedraging die langer dan zes weken voorafgaand aan het indienen van de klacht heeft plaatsgevonden. De klachtenregeling van WNK is niet in lijn met de Awb, voor zover een klacht die later dan zes weken nadat de gedraging heeft plaatsgevonden wordt ingediend, niet in behandeling hoeft te worden genomen. Volgens de Awb kan een bestuursorgaan echter alleen een klacht buiten behandeling laten als de gedraging of gebeurtenis waarover geklaagd wordt meer dan een jaar geleden voorafgaand aan het indienen van de klacht heeft plaatsgevonden. Daarnaast wordt in beide dossiers in de correspondentie niet gewezen op de mogelijkheid om naar de ombudsman te stappen als de klager het niet eens is met de afhandeling van de klacht.

Als de norm van fair-play volledig nageleefd zou worden, zou dit wel in de correspondentie opgenomen moeten worden. In zoverre is dus wel de eigen klachtenregeling nageleefd, maar strookt de klachtenregeling niet volledig met de wettelijke normen van de Awb en de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman. In een derde dossier dat op het naleven van de procedures is beoordeeld, is de klacht afgedaan als niet-ontvankelijk door de klachtbehandelaar. Als een klacht niet-ontvankelijk is, wordt er vanwege formele gronden niet toegekomen aan de behandeling van de klacht, oftewel de klacht wordt niet in behandeling genomen. De beslissing tot niet-ontvankelijkheid is in het betreffende dossier schriftelijk medegedeeld aan de klager, maar niet binnen de termijn van vier weken die de Awb stelt voor een dergelijke beslissing7. Ook volgens de klachtenregeling van WNK dient binnen een termijn van vier weken schriftelijk medegedeeld te worden dat een klacht niet in behandeling wordt genomen. De betreffende klacht is daarmee niet behandeld binnen de termijn die daarvoor in zowel de Awb als de eigen klachtenregeling is opgenomen. In de betreffende correspondentie is, conform de eigen klachtenregeling maar in weerwil van de Awb en de behoorlijkheidsnormen van de ombudsman, niet meegedeeld dat de klager naar de ombudsman kan gaan als hij het niet eens is met de beslissing.

7 Zie artikel 9:8, eerste lid, sub b Awb.

21

4. Toegankelijkheid en informatie

22

4. Toegankelijkheid en informatie 4.1 Inleiding Dit hoofdstuk gaat allereerst dieper in op de interne klachtenprocedure van de BUCH-gemeenten en de BUCH-werkorganisatie, waarin de ambtelijke organisaties van de vier gemeenten sinds 1 januari 2017 grotendeels zijn samengevoegd. Daarna wordt ingezoomd op de klachtenprocedures van een aantal externe organisaties, te weten WNK, HVC en Cocensus. In dit hoofdstuk staat dezelfde onderzoeksvraag centraal als in hoofdstuk 3, maar nu met de bespreking van andere normen en bijbehorende subvragen. Per paragraaf geven wij daarom eerst de normen en subvragen weer die in de betreffende paragraaf aan de orde komen.

4.2 Toegankelijkheid en informatie In deze paragraaf staan de volgende normen en subvragen centraal: Normen

Subvragen

1. Stellen BUCH gemeenten burgers met een klacht over de dienstverlening in staat om genoegdoening te krijgen? 1. Fair play/toegankelijkheid procedure: een gemeente zorgt ervoor dat een ieder de mogelijkheid heeft om op eenvoudige wijze een klacht in te dienen over de wijze waarop de gemeente of uitvoeringsorganisatie zich in een bepaalde aangelegenheid ten opzichte van hem of haar heeft gedragen. 2. Goede informatieverstrekking: een gemeente zorgt voor goede voorlichting over de toegang tot de klachtenprocedure, het verloop daarvan en wie verantwoordelijk is voor de afhandeling.

a. Op welke manieren – en bij welke instantie(s) – kan de burger een klacht indienen over diensten die onder gemeentelijke verantwoordelijkheid van één of meer BUCH gemeenten vallen? b. Hoe wordt de burger geïnformeerd over de mogelijkheid om een klacht over de gemeentelijke dienstverlening in te dienen? c. Wie draagt/dragen binnen de gemeentelijke organisaties en Werkorganisatie BUCH zorg voor het klachtonderzoek? d. Is schriftelijk vastgelegd en uitgewerkt wie binnen de gemeentelijke organisaties en Werkorganisatie BUCH zorg draagt voor het klachtonderzoek? e. Wat wordt er gedaan met het resultaat van het klachtonderzoek richting burger?

Allereerst bespreken wij de toegankelijkheid van- en informatie over de klachtenprocedures van de BUCH-gemeenten en de BUCH-werkorganisatie. Vervolgens bespreken wij ook de toegankelijkheid van- en de informatie over de klachtprocedure van enkele externe organisaties die werkzaamheden voor of namens de BUCH-gemeenten verrichten, te weten: Cocensus, WNK en HVC.

4.2.1 Klachtenprocedures BUCH-gemeenten - Toegankelijkheid en informatie De toegankelijkheid van een klachtenprocedure kan beoordeeld worden aan de hand van de mogelijkheden (aantal) die er zijn om een klacht in te dienen en het gemak (eenvoud) waarmee een klacht ingediend kan worden. Het geven van informatie over de klachtbehandeling vergroot eveneens de toegankelijkheid van de klachtprocedure omdat daarmee voor de burgers eenvoudig inzichtelijk is wat er met een ingediende klacht gebeurt en wat een burger na het indienen van een klacht mag verwachten. Voorkomen moet worden dat het indienen van een klacht voelt als het gooien van een klein muntje in een hele diepe wensput: je weet dat het kleine muntje een keer de bodem van de put zal raken, maar als het niet zichtbaar of hoorbaar is wanneer het

23

muntje daadwerkelijk de bodem raakt, weet je ook niet wat het goede moment is om je wens te doen. Het is wenselijk dat op voorhand duidelijk is waar de klager aan toe is als hij een klacht wil indienen. In deze paragraaf beschrijven wij de toegankelijkheid van, en de informatie die de BUCHgemeenten geven over de klachtbehandeling van deze gemeenten.

4.2.2 Het indienen van een klacht in de BUCH-gemeenten Als een burger een klacht wil indienen over een gedraging van een gemeente of van een bij een gemeente werkzame persoon, dan zal deze zich in de meeste gevallen eerst wenden tot de website van die gemeente. Voor de vier BUCH-gemeenten geldt dat ze alle vier dezelfde mogelijkheid bieden voor het indienen van een klacht. De websites van de gemeenten zijn, voor zover het gaat over klachten, op dezelfde manier opgebouwd8. Direct op de homepage van iedere BUCH-gemeente is een onderdeel ‘Meldingen, klacht of compliment’ te vinden. Als hier op de knop ‘Klachten en complimenten wordt geklikt dan komt de volgende informatie tevoorschijn, waaruit ook blijkt wanneer, waarover en hoe er geklaagd kan worden: Als vervolgens wordt doorgeklikt op ‘klacht indienen of compliment geven’ dan verschijnt een onlineklachtformulier waarmee daadwerkelijk een klacht kan worden ingediend. Dit bestaat uit de volgende vijf stappen: -

Inleiding lezen

-

Contactgegevens invullen

-

Klacht of compliment beschrijven

-

Controleren van de gegevens

-

Klacht versturen.

Afbeelding 1: informatie homepage over klachten

8

Zie hiervoor: www.bergen-nh.nl; www.castricum.nl; www.heiloo.nl en www.uitgeest.nl.

24

Afbeelding 2 Onlineklachtformulier - beschrijving klacht

Het contactformulier, dat altijd volledig ingevuld moet worden, vraagt om in ieder geval te vermelden: naam of voorletters, achternaam, straatnaam, huisnummer, postcode, woonplaats, telefoonnummer en emailadres. Nadat het volledige contactformulier is ingevuld, kan de daadwerkelijke klacht in het volgende scherm worden beschreven, tevens wordt aangevinkt over wie geklaagd wordt. Nadat eventuele bijlage zijn toegevoegd, wordt bij ‘Controle’ een overzicht gegeven van alles wat in de verschillende formulieren is ingevuld. Als deze informatie allemaal akkoord bevonden is, kan de klager de klacht daadwerkelijk verzenden door het aanklikken van de knop ‘Verzenden’. Uit gesprekken met leden van het college van burgemeester en wethouders van de vier gemeenten en met leden van de ambtelijke werkorganisatie BUCH volgt dat de aangeboden informatie, voor zover bij hen bekend, voldoende is voor burgers om klachten in te kunnen dienen. Er komen geen signalen binnen dat de informatie onduidelijk is of dat de informatie moeilijk te vinden is. Ook komen er volgens hen geen geluiden binnen dat er een mogelijkheid wordt gemist met betrekking tot het kunnen indienen van klachten. Een ander geluid is opgevangen tijdens de gesprekken met de verschillende gemeenteraden.

Meerdere raadsleden (uit alle vier de gemeenten) hebben de indruk dat de toegankelijkheid voor het indienen van klachten verbetering behoeft omdat de informatie over klachten en klachtbehandeling teveel ‘verstopt’ zit op de website van de BUCH-gemeenten. Dit zou er toe leiden dat er teveel actief moet worden gezocht naar de mogelijkheid om klachten in te dienen. Het idee bestaat dat hierdoor de drempel om klachten over de gemeentelijke organisatie in te dienen te hoog is. In een enkel geval is aangegeven dat de mogelijkheid gemist wordt van bijvoorbeeld een fysiek spreekuur/inloopuur voor klachten. Dit zou mogelijk drempelverlagend kunnen werken, zo is in gesprek aangegeven.

4.2.3 Informatie over de klachtprocedure Op de gemeentelijke websites wordt op de informatiepagina’s over het indienen van een klacht, ook informatie gegeven over de klachtbehandeling in de vier BUCH-gemeenten.9 Er kan extra informatie worden opgeroepen over de klachtencoördinator, over het jaarverslag klachten, over de Nationale ombudsman en daarnaast zijn de van toepassing zijnde klachtenregelingen te 9

Zie https://www.bergen-nh.nl/index.php?id=1516&MP=1516-1644; https://www.castricum.nl/index.php?id=1516&MP=1516-1623; https://www.heiloo.nl/index.php?id=1516&MP=1516-1609, en https://www.uitgeest.nl/index.php?id=1516&MP=1516-1595

25

vinden. Dit betreft de interne klachtenregeling van de gemeentelijke organisatie, van de Werkorganisatie en de klachtenregeling jeugd BUCH. Daarnaast is er een doorverwijzing naar een pagina met betrekking tot klachten over vliegverkeer. Als wordt geklikt op ‘Over de klachtcoördinator’ wordt het volgende zichtbaar: Afbeelding 3 Website-informatie over de klachtcoördinator BUCH-gemeenten

Als wordt geklikt op ‘Over het jaarverslag Klachten’ wordt informatie gegeven over het opstellen van het jaarverslag klachten door de klachtencoördinator. Het jaarverslag van 2018 is hier te downloaden.10 Het jaarverslag van 2017 is via zoekmachines op internet terug te 11 vinden , maar niet rechtstreeks op de websites van de BUCH-gemeenten. Voorts is informatie opgenomen over de Nationale ombudsman, die fungeert als onafhankelijk klachtinstituut tot welke de burger zich kan wenden als die ontevreden is over de behandeling van de klacht. Er is een link naar de website van de Nationale ombudsman. 4.2.4 De klachtenprocedure in praktijk (BUCH-gemeenten en BUCH-werkorganisatie) Op de websites van de BUCH-gemeenten staat verder niet uitgelegd hoe de procedure verloopt als er een klacht wordt ingediend. Zoals in paragraaf 4.2.2 al vermeld, zijn de klachtenregelingen wel beschikbaar op de websites van de gemeenten. Als een burger meer wil weten hoe de procedure van klachtbehandeling er uit ziet, dan dient dit te worden opgezocht in de toepasselijke klachtenregeling.