Achterliggend document 1: De Handreiking Tijdelijke wet maatregelen covid-19 voor gemeenten van de VNG

Artikel 58l van de Wpg heeft betrekking op besloten plaatsen. Personen die zich op deze plaatsen begeven, moeten zich – net als het geval is op publieke plaatsen – kunnen houden aan de maatregelen die daar gelden, zoals bijvoorbeeld de veilige afstandsregel en de groepsvormingsregel. Degene die bevoegd is om voorzieningen te treffen op deze besloten plaatsen (bijvoorbeeld: het bestuur van de schietvereniging) is hiervoor verantwoordelijk (artikel 58l, eerste lid, van de Wpg). Wie er precies bevoegd is om voorzieningen te treffen hangt af van de omstandigheden van de concrete situatie. Dat kan de eigenaar zijn van de besloten plaats, maar ook de huurder of een ander die verantwoordelijkheid draagt voor de besloten plaats. De handhaving van de regels in een besloten plaats vindt zowel plaats door de minister van VWS als door de burgemeester. De minister is bevoegd om aanwijzingen en bevelen te geven indien het gaat om een besloten plaats waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. Voor overige besloten plaatsen is de burgemeester bevoegd.

Handhaving door burgemeester

Handhaving door minister

Besloten plaatsen waar geen beroep of bedrijf wordt uitgeoefend

Besloten plaatsen waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend

Voorbeelden: verenigingsgebouw, (opslag)loods

Voorbeelden: kantoorpand of distributiecentrum

Schema 9: besloten plaatsen: burgemeester of minister bevoegd tot handhaving?

45

Indien het dus – bijvoorbeeld – gaat om een distributiecentrum waar de veilige afstand niet wordt nageleefd, is de minister van VWS bevoegd om een aanwijzing of bevel te geven. Indien het bijvoorbeeld gaat om een overtreding van het verbod op groepsvorming in een verenigingsgebouw is de burgemeester bevoegd. 5.3.2

Inhoud en motivering van de aanwijzing Als blijkt dat de regels op besloten plaatsen niet of onvoldoende kunnen worden nageleefd is de burgemeester op grond van artikel 58l, tweede lid, van de Wpg, bevoegd een schriftelijke aanwijzing te geven aan de verantwoordelijke(n). Deze aanwijzing ziet niet op het sluiten van de besloten plaats. Als de burgemeester besluit tot het geven van een aanwijzing, moeten de volgende punten in ieder geval in het besluit behandeld worden: •

• • • • • •

Welke specifieke regel(s) kan/kunnen er niet in acht worden genomen? - Veilige afstand (58f Wpg) - Groepsvorming (58g Wpg) - Regels over openstelling publieke plaatsen (58h Wpg) - Evenementenregels (58i Wpg) - Overige regels Waaruit blijkt dat? Wat is de zienswijze van de verantwoordelijke persoon? Wat vindt de burgemeester van deze zienswijze? Tot wie richt de aanwijzing zich? Benoem hierbij dat op hem de zorgplicht van artikel 58l, eerste lid, van de Wpg rust en dat hij die heeft overtreden. Welke maatregel(en) moet/moeten er genomen worden om de regel(s) wel na te kunnen leven? Binnen welke termijn moet/moeten de maatregel(en) genomen worden? Belangenafweging op grond van het algemene beoordelingskader (geschiktheid, proportionaliteit, subsidiariteit, grondrechten; zie verder paragraaf 3.5).

Handhaving aanwijzing

In de memorie van toelichting is aangegeven dat ter handhaving van de aanwijzing, als die niet wordt opgevolgd, een last onder bestuursdwang of dwangsom kan worden opgelegd (aansluitend bij artikel 125, derde lid, van de Gemeentewet). Het overtreden van de aanwijzing is bovendien strafbaar op grond van artikel 68bis Wpg.45 5.3.3

Inhoud en motivering van het bevel In het vierde lid van artikel 58l wordt in aanvulling op de aanwijzingsbevoegdheid aangegeven dat de burgemeester (of de minister bij een besloten plaats waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend) in een spoedeisende situatie een bevel kan geven. Dit bevel kan zo nodig mondeling worden gegeven, waarna het spoedig op schrift gesteld moet worden en moet worden bekendgemaakt. Voor de motivering van het bevel gelden dezelfde eisen als aan de aanwijzing. Het bevel moet dan ook gericht zijn op het kunnen naleven van deze regels (veiligeafstandsnorm, groepsvorming, openstelling publieke plaatsen, evenementen en overige regels). Extra eis: spoedeisende situatie

Als aanvulling geldt dat de burgemeester moet motiveren waarom er sprake is van een spoedeisende situatie die noopt tot het geven van een bevel en er dus niet gekozen is voor het geven van een aanwijzing.

45 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT Twm COVID-19), p. 87.

46

Verschil met bevel op grond van 58n Wpg

Het verschil met het bevel op grond van artikel 58n Wpg (zie hierna paragraaf 5.5) ziet met name op de reikwijdte van het bevel. Het bevel op grond van artikel 58l, vierde lid, van de Wpg is gericht op de verantwoordelijke persoon op wie de zorgplicht rust, en die deze zorgplicht heeft overtreden. Deze persoon moet dan maatregelen nemen om het mogelijk te maken dat de coronamaatregelen op zijn besloten plaats nageleefd kunnen worden. Het bevel op grond van artikel 58n Wpg kan ook gebruikt worden om bevelen te geven die nodig zijn om de gedraging of activiteit op de besloten plaats te beëindigen en om de daar aanwezige personen te bevelen zich onmiddellijk te verwijderen.46 5.3.4

Aandachtspunten Gebouwen waarin godsdienstige of levensbeschouwelijke samenkomsten worden gehouden

Ook op besloten plaatsen die beschermd worden door artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (plaatsen waar de godsdienstvrijheid en vrijheid van levensbeschouwing wordt uitgeoefend) geldt de zorgplicht. De burgemeester kan dus in beginsel ook aanwijzingen of bevelen geven om de coronamaatregelen daar te handhaven. Vanwege de (grond)wettelijk beschermde positie van religieuze gebouwen is daarbij terughoudendheid geboden, in het bijzonder tijdens een dienst of andere religieuze plechtigheid.47 Het is mogelijk dat de minister gebruik zal maken van artikel 58l, vijfde lid, waarin geregeld is dat bepaalde plaatsen uitgezonderd kunnen worden van het bereik van de aanwijzings- en bevelsbevoegdheid uit dat artikel. In de memorie van toelichting is al aangegeven dat hiervan mogelijk gebruik van zal worden gemaakt bij onder andere kerken, moskeeën, synagogen en tempels. In dat geval moeten deze plaatsen wel voldoen aan de regels die in die ministeriële regeling zijn gesteld – bijvoorbeeld over het houden van afstand.48 De regering heeft in de Nota naar aanleiding van het verslag aangegeven een uitzondering te willen maken voor besloten plaatsen die beschermd worden door artikel 6, tweede lid, van de Grondwet.49

5.4 Last onder bestuursdwang of last onder dwangsom (artikel 58u Wpg) 5.4.1

Algemeen Artikel 58u Wpg

1. Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van: a. het bepaalde krachtens artikel 58j, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een besloten plaats indien deze een ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend; b. het bepaalde krachtens de artikelen 58l, tweede lid, eerste zin, en - indien het een bevel van Onze Minister betreft - vierde lid, 58o, derde en vierde lid, 58p en 58q, eerste lid. 2. Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f, eerste en vierde lid, en vijfde lid, tweede zin, en 58g, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een besloten plaats indien deze een ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend.

46 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT Twm COVID-19), p. 25-26. 47 Kamerstukken II 2019/20, 25 526, 3 (MvT Twm COVID-19), p. 71. 48 Zie Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT Twm COVID-19), p. 89 waar deze mogelijkheid expliciet wordt genoemd. 49 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 23, vraag 465.

47

3. De burgemeester is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van: a. het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58h, eerste lid, en 58i; b. het bepaalde krachtens artikel 58j, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een openbare of publieke plaats of een besloten plaats indien deze geen ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. 4. De burgemeester is bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f, eerste en vierde lid, en vijfde lid, tweede zin, en 58g, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een openbare of publieke plaats of een besloten plaats indien deze geen ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend.

Artikel 58u Wpg geeft de grondslag voor het handhaven van de coronamaatregelen met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom. Voor besloten plaatsen geldt dat de bevoegdheid uit artikel 58u Wpg slechts een bevoegdheid voor de burgemeester biedt indien het gaat om een besloten plaats waar geen beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. Wordt er wel een beroep of bedrijf uitgeoefend, dan is alleen de minister bevoegd. Schematisch ziet de bevoegdheid uit artikel 58u Wpg van de burgemeester tot het opleggen van een last onder bestuursdwang en dwangsom op besloten plaatsen er als volgt uit (vgl. paragraaf 4.4 voor de publieke plaatsen): Last onder bestuursdwang of last onder dwangsom (mits geen uitvoering beroep of bedrijf)

Alléén last onder dwangsom (mits geen uitvoering beroep of bedrijf)

Regels openstelling publieke plaatsen (58h Wpg)

Veiligeafstandsnorm (58f Wpg)

Evenementenregels (58i Wpg)

Groepsvorming (58g Wpg)

Overige regels op grond van artikel 58j, eerste lid, van de Wpg Schema 10: handhaving coronamaatregelen door last onder bestuursdwang en/of last onder dwangsom

De handhaving van regels over de openstelling van publieke plaatsen en de evenementenregels zal overigens met name plaatsvinden op publieke plaatsen en niet op besloten plaatsen. Dit alles laat overigens onverlet dat de burgemeester op grond van artikel 125, derde lid, van de Gemeentewet wel bevoegd kan zijn om een last onder bestuursdwang of dwangsom op te leggen indien de last betrekking heeft op regels die de burgemeester uitvoert.50 5.4.2

Inhoud en motivering van de last De standaardeisen die normaal gesproken ook voor een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang gelden, moeten vanzelfsprekend ook voor lasten op grond van de Tijdelijke wet in acht worden genomen. Bij de inhoud en motivering van een last op grond van artikel 58u van de Wpg moet een aantal bijzonderheden in het bijzonder in de gaten gehouden worden. Het gaat dan om de volgende punten: • Welke coronamaatregel (welk voorschrift) wordt overtreden? - Welke regel uit de ministeriële regeling over evenementen (58i Wpg)? Of - Welke regel uit de ministeriële regeling over de openstelling van publieke plaatsen (58h Wpg)?

50 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT Twm COVID-19), p. 87.

48

• • •

• •

Wie is de overtreder? Aan wie wordt de last opgelegd? Waar wordt de coronamaatregel overtreden? Gaat het daarbij om een besloten plaats? De verhouding tussen de last en de herstelmaatregel moet correct zijn. - In beginsel is het aan de adressant van de last om te bepalen hoe de overtreding van het voorschrift beëindigd moet worden. Dit kan bijvoorbeeld door het stoppen van de activiteit, maar wellicht ook door het treffen van maatregelen. - Als de burgemeester een specifieke maatregel voor ogen heeft, ligt een aanwijzing meer voor de hand (zie paragraaf 4.3.2). Kan er een last onder bestuursdwang opgelegd worden of alleen een last onder dwangsom? Belangenafweging op grond van het algemene beoordelingskader (geschiktheid, proportionaliteit, subsidiariteit, grondrechten; zie verder paragraaf 3.5).

Aandachtspunt

Lasten die op grond van de noodverordeningen zijn opgelegd, lopen niet door onder de Tijdelijke wet. De minister zal op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wpg een aanwijzing geven om de noodverordeningen in te trekken.51 Voor de handhaving van de coronamaatregelen bij en krachtens de Tijdelijke wet moet dus zo nodig een nieuwe last worden opgelegd. Bij de keuze van een handhavingsbevoegdheid, de beoordeling of zonder verdere waarschuwing tot handhaving wordt overgegaan en de invulling van de handhaving kan wel worden betrokken dat in de afgelopen periode al eerder de coronamaatregelen in de noodverordeningen zijn overtreden.

5.5 Bevel op besloten plaatsen (artikel 58n Wpg) 5.5.1

Algemeen Artikel 58n Wpg

Indien door een gedraging of activiteit in of vanuit een besloten plaats, niet zijnde een woning, een ernstige vrees voor de onmiddellijke verspreiding van het virus SARS-CoV-2 ontstaat, kan de burgemeester de bevelen geven die nodig zijn voor de beëindiging van de gedraging of activiteit en de daar aanwezige personen bevelen zich onmiddellijk te verwijderen.

De burgemeester is op grond van artikel 58n Wpg bevoegd om bevelen te geven die nodig zijn om gedragingen en activiteiten op een besloten plaats te beëindigen en om te zorgen dat de aldaar aanwezige personen zich verwijderen, indien er sprake is van een ernstige vrees voor onmiddellijke verspreiding van COVID-19. In de memorie van toelichting is aangegeven dat het daarbij gaat om een bevoegdheid om in te grijpen bij excessen op besloten plaatsen, niet zijnde woningen. Het gaat daarbij om een brede bevelsbevoegdheid, waarbij het dus ook mogelijk is om een bevel te geven dat op iedereen op de besloten plaats gericht is. Het bevel hoeft dus niet gericht te zijn op de verantwoordelijke van de besloten plaats (vergelijk artikel 58l, vierde lid, van de Wpg), maar kan ook inhouden dat een ieder de besloten plaats moet verlaten. Aangezien het gaat om een zwaar middel, moet de burgemeester wel aannemelijk kunnen maken dat er een ernstige vrees is voor de onmiddellijke verspreiding van COVID-19. 5.5.2

Inhoud en motivering van het bevel Als de burgemeester besluit tot het geven van een bevel, moeten de volgende punten in ieder geval in het besluit behandeld worden: • Welke gedraging of activiteit levert de ernstige vrees op voor onmiddellijke verspreiding van

51 Kamerstukken II, 2020/2021, 35 526, 23, p. 40.

49

• • •

5.5.3

COVID-19? Waaruit blijkt deze gedraging of activiteit? Gaat dit om een gedraging in of vanuit de besloten plaats? Waarom levert deze gedraging of activiteit een ernstig vrees voor onmiddellijke verspreiding van COVID-19 op? Wat houdt het bevel in en tot wie richt het bevel zich? Moet de gedraging of activiteit beëindigd worden en/of moeten de aldaar aanwezige personen zich onmiddellijk verwijderen? Belangenafweging op grond van het algemene beoordelingskader (geschiktheid, proportionaliteit, subsidiariteit, grondrechten; zie verder paragraaf 3.5). Het besloten karakter van de activiteit of gedraging moet daarbij ook een rol spelen.

Aandachtspunten Bevel ten aanzien van gebouwen waarin godsdienstige of levensbeschouwelijke samenkomsten worden gehouden

De bevelsbevoegdheid uit artikel 58n Wpg kan ook ten aanzien van kerken, moskeeën, synagogen en andere gebouwen waarin godsdienstige erediensten of levensbeschouwelijke samenkomsten worden gehouden, gebruikt worden. Daarbij geldt wel een verzwaarde motivering, waarin aangegeven moet worden waarom het bevel – ondanks de grondwettelijke bescherming van godsdienstige of levensbeschouwelijke samenkomsten – toch noodzakelijk is. De burgemeester dient te beoordelen of er gelet op het belang van de bescherming van de vrijheid van godsdienst en levensbeschouwing geen lichter middel geschikt is ter bestrijding van de epidemie en bescherming van de volksgezondheid.52

52 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT Twm COVID-19), p. 22.

50

6 Handhaving op openbare plaatsen (artikel 58m Wpg) 6.1 Overzicht Op openbare plaatsen kunnen de coronamaatregelen worden gehandhaafd met een bevel (artikel 58m Wpg) of met een last onder dwangsom/bestuursdwang (artikel 58u Wpg). In paragraaf 3.3 worden de verschillende bevoegdheden opgesomd en worden richtsnoeren gegeven om een keuze te maken tussen deze bevoegdheden. Schematisch ziet dit er voor openbare plaatsen als volgt uit: Bevel (58m Wpg) • Gericht tot een ieder • Bij ernstige vrees voor onmiddellijke verspreiding van COVID-19 • Direct feitelijk te handhaven • Met name bij excessen en/of drukte

Openbare plaats

Last onder dwangsom/bestuursdwang (125 lid 3 Gemeentewet of 58u Wpg) • Gericht tot de overtreder • Bij een geconstateerde overtreding van de coronamaatregelen • Prikkel om toekomstige overtreding van coronamaatregelen tegen te gaan

Schema 11: handhaving op openbare plaatsen

In de volgende paragrafen wordt ingegaan op deze bevoegdheden en de voorwaarden waaronder deze bevoegdheden ingezet kunnen worden.

6.2 Openbare plaats Artikel 58a, eerste lid, van de Wpg

[...] openbare plaats: een openbare plaats als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet openbare manifestaties;

De wetgever heeft voor de definitie van een openbare plaats aangesloten bij de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom). Artikel 1, eerste lid, van de Wom definieert een openbare plaats als een “plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek”.

51

Het gaat om een plaats waaraan een openbaar karakter is gegeven en waar in beginsel een ieder vrij is om te komen. Het gaat daarbij om plekken die niet voor een bepaald doel zijn aangewezen.53 Voorbeelden van een openbare plaats zijn: • de openbare weg, • openbare plantsoenen en parken, • waterwegen, • recreatieplassen, • overdekte passages van winkelcentra en • zonder toegangsbewijs toegankelijke aankomst- en vertrekhallen van luchthavens en treinstations.

Deze voorbeelden vervullen een functie die vergelijkbaar is met de openbare weg (en staan dus krachtens bestemming open voor het publiek).54

6.3 Bevel op openbare plaatsen 6.3.1

Algemeen Artikel 58m Wpg

Indien de burgemeester van oordeel is dat de omstandigheden op een openbare plaats zodanig zijn dat de daar aanwezige personen het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f tot en met 58j niet in acht kunnen nemen, of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, kan hij de bevelen geven die nodig zijn om de naleving van deze artikelen op een openbare plaats te verzekeren.

Het kan noodzakelijk zijn om de regels over een veilige afstand, groepsvorming, evenementen en andere regels ter bestrijding van COVID-19 op openbare plaatsen af te dwingen. De wetgever heeft hiervoor een specifieke grondslag geboden en geeft de burgemeester de ruimte om de bevelen te geven die nodig zijn om de naleving van deze regels mogelijk te maken. Verschillende bevelen zijn denkbaar. Zo is het mogelijk om openbare plaatsen (bijvoorbeeld een park) af te sluiten voor publiek of om iedereen te bevelen weg te gaan van een drukke plek. Het zal afhangen van de omstandigheden van het geval welk bevel voor de hand ligt. 6.3.2

6.3.3

Inhoud en motivering van het bevel Als de burgemeester besluit tot het geven van een bevel, moeten de volgende punten in ieder geval in het besluit behandeld worden: • Welke specifieke regel(s) kan/kunnen er (naar verwachting) niet in acht worden genomen? En waaruit blijkt dat? • Wat houdt het bevel in? Afsluiting van de openbare plaats of het bevel voor een ieder die zich daar bevindt om zich te verwijderen? • Belangenafweging op grond van het algemene beoordelingskader (geschiktheid, proportionaliteit, subsidiariteit, grondrechten; zie verder paragraaf 3.5). Aandachtspunten Aanvulling op bevoegdheden Gemeentewet

De bevelsbevoegdheid uit artikel 58m Wpg dient als aanvulling op de bevelsbevoegdheden uit de Gemeentewet. De bevelsbevoegdheden uit de Gemeentewet blijven onverkort van toepassing en kunnen dus ingezet worden bij (dreigende) verstoring van de openbare orde; ook indien er sprake is

53 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT Twm COVID-19), p. 75. 54 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT Twm COVID-19), p. 75; zie ook de toelichting bij artikel 1:1 van de Model-APV van de VNG.

52

van een verstoring van de openbare orde of een noodsituatie door drukte.55 Toch ligt het voor de hand om voor de handhaving van de coronamaatregelen op openbare plaatsen bij drukte aan te sluiten bij de bevoegdheid uit artikel 58m van de Wpg. De bevoegdheden uit de Tijdelijke wet zijn daar in het bijzonder voor bedoeld.

6.4 Last onder bestuursdwang of last onder dwangsom (artikel 58u Wpg) 6.4.1

Algemeen Artikel 58u Wpg

1. Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van: a. het bepaalde krachtens artikel 58j, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een besloten plaats indien deze een ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend; b. het bepaalde krachtens de artikelen 58l, tweede lid, eerste zin, en - indien het een bevel van Onze Minister betreft - vierde lid, 58o, derde en vierde lid, 58p en 58q, eerste lid. 2. Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f, eerste en vierde lid, en vijfde lid, tweede zin, en 58g, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een besloten plaats indien deze een ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. 3. De burgemeester is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van: a. het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58h, eerste lid, en 58i; b. het bepaalde krachtens artikel 58j, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een openbare of publieke plaats of een besloten plaats indien deze geen ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. 4.

De burgemeester is bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f, eerste en vierde lid, en vijfde lid, tweede zin, en 58g, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een openbare of publieke plaats of een besloten plaats indien deze geen ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend.

Let op: bestuursdwang of dwangsom (niet steeds tot allebei bevoegd)

Artikel 58u Wpg geeft de grondslag voor het handhaven van de coronamaatregelen met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom. Op grond van artikel 5:32 van de Awb is de minister c.q. de burgemeester ook bevoegd een last onder dwangsom op te leggen indien hij bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen. Andersom is dit niet het geval. Dit betekent dat de bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen uit artikel 58u, vierde lid, van de Wpg niet ook inhoudt dat de burgemeester in dergelijke situaties een last onder bestuursdwang mag opleggen. Het tweede en derde lid bepalen wanneer de burgemeester bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang en/of last onder dwangsom. In deze leden wordt verwezen naar de specifieke coronamaatregelen. Schematisch ziet de handhaving van de coronamaatregelen op openbare plaatsen door de burgemeester er als volgt uit:

55 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT Twm COVID-19), p. 90.

53

Last onder bestuursdwang of last onder dwangsom

Alleen last onder dwangsom

Regels openstelling publieke plaatsen (58h Wpg)

Veiligeafstandsnorm (58f Wpg)

Evenementenregels (58i Wpg)

Groepsvorming (58g Wpg)

Overige regels op grond van artikel 58j, eerste lid, van de Wpg Schema 12: handhaving door middel van last onder bestuursdwang of dwangsom

Overigens zal de handhaving van regels over de openstelling van publieke plaatsen en de evenementenregels met name plaatsvinden op publieke plaatsen en niet zo snel op openbare plaatsen. 6.4.2

Inhoud en motivering van de last De standaardeisen die normaal gesproken voor een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang gelden, moeten vanzelfsprekend ook voor lasten op grond van de Tijdelijke wet in acht worden genomen. Bij de inhoud en motivering van een last op grond van artikel 58u van de Wpg moet een aantal bijzonderheden in het bijzonder in de gaten gehouden worden. Het gaat dan om de volgende punten: •

• • •

• •

Welke coronamaatregel (welk voorschrift) wordt overtreden? - De veiligeafstandsnorm (58f Wpg)? Of - Welke regel uit de ministeriële regeling over groepsvorming (58g Wpg)? Of - Welke regel uit de ministeriële regeling over de openstelling van publieke plaatsen (58h Wpg)? Of - Welke regel uit de ministeriële regeling over evenementen (58i Wpg)? Of - Welke overige regel op grond van artikel 58j, eerste lid, van de Wpg? Wie is de overtreder? Aan wie wordt de last opgelegd? Waar wordt de coronamaatregel overtreden? Gaat het daarbij om een openbare plaats? Dit is van belang, omdat de burgemeester niet voor alle plaatsen tot handhaving bevoegd is. De formulering van de last: - In beginsel is het aan de adressant van de last om te bepalen hoe de overtreding van het voorschrift beëindigd moet worden. Dit kan bijvoorbeeld door het stoppen van de activiteit, maar wellicht ook door het treffen van maatregelen. - Als de burgemeester een specifieke wijze van herstelmaatregel voor ogen heeft, ligt een bevel wellicht meer voor de hand (mits proportioneel, zie paragraaf 6.3). Kan er een last onder bestuursdwang opgelegd worden of alleen een last onder dwangsom? Belangenafweging op grond van het algemene beoordelingskader (geschiktheid, proportionaliteit, subsidiariteit, grondrechten; zie verder paragraaf 3.5).

Aandachtspunt

Lasten die op grond van de noodverordeningen zijn opgelegd, lopen niet door onder de Tijdelijke wet. De minister zal op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wpg een aanwijzing geven om de noodverordeningen in te trekken.56 Voor de handhaving van de coronamaatregelen bij en krachtens de Tijdelijke wet moet dus zo nodig een nieuwe last worden opgelegd. Bij de keuze van een handhavingsbevoegdheid, de beoordeling of zonder verdere waarschuwing tot handhaving wordt overgegaan en de invulling van de handhaving kan wel worden betrokken dat in de afgelopen periode al eerder de coronamaatregelen in de noodverordeningen zijn overtreden.

56 Kamerstukken II, 2020/2021, 35 526, 23, p. 40.

54

7 Aanwijzings­bevoegdheid burgemeester (58e, vijfde lid, van de Wpg) Artikel 58e, vijfde lid, van de Wpg

5. In een krachtens dit hoofdstuk vast te stellen ministeriële regeling kan aan de burgemeester de bevoegdheid worden toegekend om de plaatsen aan te wijzen waar de in die regeling gestelde regels van toepassing zijn. Aan de uitoefening van de bevoegdheid kunnen in die ministeriële regeling voorwaarden en beperkingen worden verbonden.

In de Nota van wijziging heeft de regering een vijfde lid toegevoegd aan artikel 58e Wpg.57 Op grond van deze bepaling kan de minister in een ministeriële regeling aan de burgemeester de bevoegdheid toekennen om plaatsen aan te wijzen waar de in die regeling gestelde regels van toepassing zijn. Het uitgangspunt van de Tijdelijke wet is dat coronamaatregelen centraal, namelijk door de minister, worden vastgesteld, waarbij er differentiatie mogelijk is tussen gemeenten of regio’s. In beginsel bepaalt de minister (in een ministeriële regeling) welke maatregelen landelijk, regionaal of lokaal gelden. Het is dan ook de minister die bepaalt of en onder welke voorwaarden de burgemeester de aanwijzingsbevoegdheid kan inzetten.58 De minister van BZK heeft het in de parlementaire toelichting over het aan- en uitzetten van regels door de burgemeester.59 De burgemeester kan – mits dit in de ministeriële regeling is toegelaten – bepalen dat bepaalde regels gelden op plaatsen in de desbetreffende gemeente. Dit doet de burgemeester met een aanwijzingsbesluit.

Deze bepaling moet ervoor zorgen dat op lokaal niveau maatwerk kan worden geleverd ter bestrijding van de COVID-19 epidemie op basis van de actuele lokale omstandigheden.60 Een voorbeeld is dat de burgemeester plaatsen aan kan wijzen waar de kans op drukte zo groot is dat dit leidt tot hoge besmettingsrisico’s, en waar dan groepsvormingsbeperkingen zullen gelden.61 Indien de burgemeester gebruik wil maken van deze bevoegdheid, geldt ook het algemeen beoordelingskader uit artikel 58b, tweede lid, van de Wpg (zie verder paragraaf 3.5). Omdat de burgemeester hier niet alleen door de minister vastgestelde coronamaatregelen handhaaft, maar zelf een plaats aanwijst waar die maatregelen hebben te gelden, zal hij moeten motiveren waarom hij bepaalde plaatsen aanwijst, waarom daar niet met lichtere of geen maatregelen kan worden volstaan en waarom de aanwijzing proportioneel is. Voor de vormgeving van een aanwijzingsbesluit zou kunnen worden aangesloten bij aanwijzingsbesluiten zoals die ook geregeld op grond van de APV worden genomen, als daarin de burgemeester aanwijzingsbevoegdheden zijn toegekend. De volgende aspecten kunnen in het besluit worden opgenomen:

57 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 24. 58 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 24, p. 7-8. 59 Eerste termijn van de Tweede Kamer, 7 oktober 2020 (ongecorrigeerd stenogram), p. 14. 60 Kamerstukken II 2020/21 35 526, 24, p. 8. 61 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 23, p. 102-103.

55

• • • • • •

grondslag van de aanwijzing (artikel 58e, vijfde lid, van de Wpg jo. de betrokken bepaling uit de ministeriële regeling). welke coronamaatregel gaat met de aanwijzing gelden? welke plaats wordt aangewezen? denk zo nodig aan een kaart als het niet om een gebouw of helder te omschrijven plaats gaat (bijv. om de grenzen van een park aan te geven). waarom is het nodig de plaats aan te wijzen? welke gevolgen heeft de aanwijzing voor grondrechten en waarom worden die terecht en zo min mogelijk beperkt? wat zijn de gevolgen van de aanwijzing en waarom is de aanwijzing proportioneel?

Voor de motivering van de aanwijzing kan bij de ministeriële regeling worden aangesloten, maar zal naar verwachting ook een lokale afweging moeten worden toegevoegd.

56

8 Plaats corona­ maatregelen in de reguliere gemeentelijke praktijk 8.1 Algemeen Uitgangspunt van de Tijdelijke wet is dat de coronamaatregelen niet meer door de voorzitter van de veiligheidsregio in noodverordeningen worden vastgelegd, maar op nationaal niveau in een ministeriële regeling, op basis van de Tijdelijke wet. In die regeling kan wel binnen en tussen gemeenten gedifferentieerd worden, maar waar het gaat om het vastleggen van de algemeen verbindende voorschriften wordt dat op nationaal niveau bepaald. Voor zover de gemeentelijke regels de nationale regels niet doorkruisen, kan de gemeenteraad wel op basis van de autonome verordenende bevoegdheid zelf regels stellen.62 Dat neemt niet weg dat de gemeente ook in de reguliere gemeentelijke praktijk met de coronamaatregelen te maken kan krijgen, naast de extra taken om te beoordelen of ontheffing van bepaalde coronamaatregelen moet worden verleend en de handhaving van coronamaatregelen. Een voorbeeld is de situatie waarin een evenement op een publieke plaats op grond van de landelijke regels is toegestaan. Er hoeft dan geen ontheffing te worden verleend. De burgemeester is wel bevoegd tot handhaving van bijvoorbeeld de veiligeafstandregel tijdens het evenement.

De burgemeester kan er dan belang bij hebben dat bij de verlening van de vergunning wordt beoordeeld of de organisator wel voldoende maatregelen heeft getroffen om tijdens het evenement de veiligeafstandregel te kunnen waarborgen. De burgemeester maakt dan gebruik van zijn reguliere bevoegdheden, en neemt daarin mee of de landelijke coronamaatregelen wel voldoende kunnen worden nageleefd. Dit ligt vooral voor de hand bij eenmalige of tijdelijke activiteiten (evenementen of tijdelijke standplaatsen in het kader van een evenement). Ten aanzien van voortdurende activiteiten (bijvoorbeeld horeca of marktplaatsen) ligt wijziging van de vergunning of de algemene regels voor die activiteiten via de reguliere procedures alleen voor de COVID-19 crisis niet onmiddellijk voor de hand. Het ligt in de rede daar eerst gebruik te maken van de handhavingsbevoegdheden. Ook kan de gemeente de eigen taken en bevoegdheden verder inzetten om de gevolgen van de epidemie op te vangen en de maatregelen, zoals dat door de wetgever wordt omschreven, goed te laten landen in de gemeente.63 Hierna wordt ingegaan op een aantal specifieke situaties waarbij de vraag kan opkomen of het gebruik van reguliere bevoegdheden voor de hand ligt.

62 Kamerstukken II, 2020/2021, 35 526, 23, p. 85. 63 Kamerstukken II, 2020/2021, 35 526, 23, p. 85 en 86.

57

8.2 Evenementen De organisator van een evenement heeft normaal gesproken op grond van de APV een evenementenvergunning nodig voor het organiseren van bepaalde in de APV genoemde evenementen. De vraag is vervolgens hoe de coronamaatregelen daarbij betrokken kunnen worden. Indien er in een ministeriële regeling bepaalde evenementen niet zijn toegestaan, betekent dit dat de organisator van een evenement dat vanwege bijzondere omstandigheden in aanmerking komt voor een ontheffing zowel een evenementenvergunning op grond van de APV nodig heeft als een ontheffing op grond van de Tijdelijke wet. In dat geval ligt het voor de hand om de naleving van de coronamaatregelen aan de hand van de Tijdelijke wet-ontheffing te reguleren. Daarvoor kan er bijvoorbeeld een voorschrift worden opgenomen of kan een ontheffing worden geweigerd indien de coronamaatregelen niet kunnen worden nageleefd. Zie daarvoor verder paragraaf 2.7 en verder. Indien er geen ministeriële regeling is opgesteld voor evenementen, ligt het voor de hand om de wél geldende coronamaatregelen (bijvoorbeeld de veilige afstand) te betrekken bij de aanvraag voor een evenementenvergunning op grond van de APV. In dat geval kan de evenementenvergunning worden geweigerd indien niet voldaan kan worden aan de coronamaatregelen.

Op grond van artikel 1:8 van de Model-APV van de VNG is het mogelijk om een vergunning te weigeren in het belang van de volksgezondheid. Ook is het mogelijk om een voorschrift te verbinden aan de evenementenvergunning om de naleving van de coronamaatregelen te verzekeren. In de Model-APV van de VNG is geregeld dat aan een vergunning voorschriften kunnen worden verbonden die strekken tot bescherming van het belang in verband waarmee de vergunning is vereist. De evenementenvergunning is (mede) vereist ter bescherming van de (volks)gezondheid.64 Voor grote evenementen zou dit bijvoorbeeld kunnen betekenen dat zij – ondanks de afwezigheid van specifieke coronamaatregelen op het gebied van evenementen – toch aan een aantal voorwaarden moeten voldoen. Voorbeelden van mogelijke voorschriften en beperkingen voor een evenement zijn: • • • •

•

een maximum aantal personen, het nemen van maatregelen om de veilige afstand te kunnen waarborgen, zoals looproutes en vaste zitplaatsen, triage vooraf (checkvraag), of registratie vooraf door vrijwillige verlening van contactgegevens ten behoeve van bron- en contactonderzoek, het laten indienen van een plan met maatregelen om de veilige afstand te kunnen waarborgen en andere maatregelen ter bestrijding van de epidemie te treffen en het vervolgens aan de ontheffing als voorschrift verbinden dat dit plan moet worden nageleefd, het treffen van hygiënevoorschriften.

Ook kunnen dergelijke voorwaarden als voorschrift aan de evenementenvergunning verbonden worden. Als de burgemeester voorschriften aan de evenementenvergunning (of evenementenontheffing) heeft verbonden en deze voorschriften niet worden nageleefd, kan de burgemeester besluiten om de vergunning of ontheffing in te trekken. In dat geval herleven de verboden uit de APV (evenement zonder vergunning) en de ministeriële regeling over evenementen, waarna de burgemeester onder andere met een last onder bestuursdwang of dwangsom kan handhaven (artikel 125, derde lid, van de Gemeentewet of artikel 58u van de Wpg).

64 In de Model-APV van de VNG blijkt dit uit de plaatsing van de evenementenvergunning onder het kopje “Openbare orde en veiligheid, volksgezondheid en milieu”. Het zal afhangen van de APV of de bescherming van de volksgezondheid expliciet is genoemd als belang dat beschermd wordt door de evenementenvergunning.

58

8.3 Horeca, alcoholverkoop en alcoholgebruik In sommige gemeenten bestaat een exploitatievergunningplicht voor horeca. Het is mogelijk om voorwaarden aan de exploitatievergunning te verbinden. Daarbij gaat het over het algemeen om voorwaarden ter bescherming van de leefbaarheid of openbare orde in de buurt. In de Model-APV van de VNG wordt een exploitatievergunning slechts geweigerd in verband met de woon- en leefsituatie in de omgeving, de openbare orde of het slechte levensgedrag van de leidinggevende of exploitant. Bovendien zijn voorwaarden aan een exploitatievergunning over het algemeen bedoeld voor duurzaam gebruik. De eventuele maatregelen die genomen moeten worden ter bestrijding van COVID-19 hebben een tijdelijk karakter. Voor zover dat mogelijk is, kan hier dan ook het beste eerst worden bezien of met de inzet van handhavingsbevoegdheden jegens de horeca het beoogde doel kan worden bereikt. Voor zover de gemeentelijke regels de nationale regels niet doorkruisen, kan de gemeenteraad op basis van de autonome verordenende bevoegdheid zelf regels stellen.65 Daarbij kan mogelijk worden gedacht aan strengere sluitingstijden voor horeca, als dat de nationale regels niet doorkruist. Ook kan worden gedacht aan lokale alcoholverboden op bepaalde plaatsen.

Artikel 25a Drank- en Horecawet biedt ook een grondslag om bij gemeentelijke verordening de verkoop van alcoholhoudende dranken aan banden te leggen of te verbieden. In artikel 58j, eerste lid, onder e, van de Wpg is hier een grondslag voor coronamaatregelen in de ministeriële regeling over het gebruik van of voor consumptie gereed hebben van alcoholhoudende drank op openbare plaatsen aan toegevoegd. Daarmee kan ter bestrijding van de epidemie ook landelijke regie worden gevoerd, maar daarmee is niet beoogd de gemeentelijke ruimte om alcoholgebruik en –verkoop te regelen uit te sluiten.66

8.4 Markten Ook voor marktvergunningen geldt dat het vaak om langdurige vergunningen gaat. Het ligt dan niet voor de hand die vergunningen te wijzigen, als ook via feitelijk handelen of handhaving voor naleving van de coronamaatregelen kan worden gezorgd. Wel is van belang dat de gemeente vaak de organisator van of verantwoordelijk voor de plaatselijke markt is. Deze markt vindt plaats in de openbare ruimte. Er zal dan voor moeten worden gezorgd dat de markt zo wordt ingericht dat de coronamaatregelen kunnen worden nageleefd. In veel gemeenten zijn daar al voorzieningen voor getroffen door zo nodig ruimere locaties of andere locaties voor de markt aan te wijzen. Los van het juridische kan de gemeente ook door feitelijk handelen de nodige voorzieningen treffen. Denk bijvoorbeeld aan looproutes, beheersen van de toegang en dergelijke.

8.5 Standplaatsen Voor zover het om tijdelijke standplaatsvergunningen gaat, kan worden bezien of daarbij zo nodig de naleving van coronamaatregelen kan worden betrokken (zie daarvoor wat hiervoor is aangegeven over evenementen). Voor zover het om permanente standplaatsen gaat, kan daar op een vergelijkbare manier mee worden omgegaan zoals met markten.

65 Kamerstukken II, 2020/2021, 35 526, 23, p. 85. 66 Kamerstukken II, 2020/2021, 35 526, 24, p. 12-13.

59

8.6 Openbare ruimte en verkeer De gemeente zal daarnaast in de openbare ruimte zo nodig maatregelen moeten treffen om de naleving van coronamaatregelen mogelijk te maken. Het kan daarbij gaan om feitelijk handelen. Denk bijvoorbeeld aan het aangeven van looproutes of het aanspreken van personen op drukke plekken. Ook in parken blijft het nemen van feitelijke maatregelen mogelijk, zoals het afsluiten van parken. Los van feitelijk handelen kan ook aan het verbieden van toegang tot parken, het verbieden van stadswandelingen, collectanten en straatartiesten vanwege het risico van drukte en samenkomen van mensen op basis van de reguliere bevoegdheden van de gemeente worden gedacht. Ook is het mogelijk om verkeersbesluiten te nemen. In de afgelopen maanden hebben gemeenten ook regelmatig (tijdelijke) verkeersbesluiten genomen om de epidemie van COVID-19 te bestrijden. Een verkeersbesluit ligt voor de hand op het moment dat de inrichting van een weg wordt aangepast of dat er een verbod of gebod gaat gelden in een bepaalde straat. Op basis van artikel 34 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer is het ook mogelijk om tijdelijk bepaalde verkeerstekens te plaatsen en bepaalde maatregelen uit te voeren.

In dat geval is sprake van een tijdelijk verkeersbesluit, welke zijn toegestaan als de maatregel genomen wordt vanwege ‘dringende omstandigheden van voorbijgaande aard’. Artikel VI van de Tijdelijke wet voegt de bestrijding van COVID-19 toe aan artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994, waarmee de wetgever vastlegt dat verkeersregels kunnen strekken tot bestrijding van de epidemie. Hiermee wordt aan gemeenten een extra handvat geboden. Mocht dit niet genoeg zijn of mocht een (tijdelijk) verkeersbesluit niet afgewacht kunnen worden, dan kan de burgemeester op grond van artikel 58m een bevel geven om de naleving van de coronamaatregelen af te dwingen.

60

9 Overig: aanwijzing kinderopvanglocaties voor kinderen van ouders in vitale processen (artikel 58r Wpg) Artikel 58r, (tweede en) derde lid, van de Wpg

2. In de ministeriële regeling kunnen in ieder geval kindercentra of voorzieningen voor gastouderopvang worden uitgezonderd die opvang bieden aan: a. kinderen van ouders die werken in bij ministeriële regeling aangewezen cruciale beroepen of vitale processen; b. kinderen in bij die regeling aangewezen leeftijdscategorieën; en c. kinderen voor wie vanwege bijzondere problematiek of een moeilijke thuissituatie maatwerk nodig is. 3. In de ministeriële regeling kan de burgemeester worden opgedragen om locaties aan te wijzen, onderwijsinstellingen daaronder begrepen, die tot vierentwintig uur per dag en zeven dagen per week opvang bieden aan kinderen als bedoeld in het tweede lid. Op deze locaties zijn de eisen, genoemd in hoofdstuk 1, afdeling 3, paragraaf 2, van de Wet kinderopvang, van overeenkomstige toepassing. In de ministeriële regeling kunnen daarvan eisen worden uitgezonderd.

Tot slot kan de burgemeester in een ministeriële regeling de opdracht worden gegeven om locaties aan te wijzen die opvang moeten bieden aan kort gezegd kinderen van ouders die werken in door de minister aangewezen cruciale beroepen of vitale processen, kinderen uit bepaalde leeftijdscategorieën of kinderen voor wie vanwege bijzondere problematiek of een moeilijke thuissituatie maatwerk nodig is. De opvang kan (maar hoeft dus niet) tot 24 uur per dag, zeven dagen per week, worden aangewezen. Zowel locaties voor kinderopvang als onderwijsinstellingen kunnen worden aangewezen.

61

10 Verantwoording gebruik bevoegdheden Artikel 58s, vierde lid, van de Wpg

4. De burgemeester is aan de gemeenteraad verantwoording schuldig over het door hem krachtens dit hoofdstuk gevoerde bestuur en waarborgt de betrokkenheid van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders bij dat bestuur. De burgemeester verstrekt de wethouders de informatie over de uitoefening van zijn bevoegdheden bij of krachtens dit hoofdstuk die zij nodig hebben voor de uitoefening van de taken van het college. Het tweede en derde lid van artikel 180 van de Gemeentewet zijn van toepassing.

Waar de bevoegdheden ten aanzien van de bestrijding van COVID-19 in de eerste maanden voornamelijk (via de minister) bij de voorzitter van de veiligheidsregio berustten, gaat de Tijdelijke wet uit van de reguliere bestuurlijke verhoudingen. Uitgangspunt van de Tijdelijke wet is dat de bevoegdheden op lokaal niveau uit die wet vooral door de burgemeester worden uitgeoefend. Wel behoudt de voorzitter van de veiligheidsregio zijn coördinerende rol op basis van de Wet veiligheidsregio’s.67 Dit maakt het mogelijk om de verantwoording over de toepassing van de coronamaatregelen plaats te laten vinden in de reguliere verhoudingen, waarbij de burgemeester verantwoording aflegt aan de gemeenteraad. Hoe – en op welk moment – deze verantwoording zal plaatsvinden, is een zaak van de lokale politiek. Dit wordt bepaald door de raad en de burgemeester, en zal per gemeente verschillen, volgens de gewone regels op grond van de Gemeentewet.

Zo zou de raad de burgemeester kunnen vragen om op gezette tijden reguliere rapportages over de inzet van de bevoegdheden op grond van de Tijdelijke wet te verstrekken, en/of inlichtingen kunnen vragen in afzonderlijke gevallen.68 Ook zou bijvoorbeeld debat kunnen worden gevoerd over de vraag of de burgemeester al dan niet gebruik maakt van een aanwijzingsbevoegdheid, als die in de ministeriële regeling wordt gegeven.69 In artikel 58s, vijfde lid, van de Wpg is geregeld dat als de voorzitter van de veiligheidsregio door de minister bij uitsluiting bevoegd zou worden gemaakt om een bepaalde bevoegdheid uit te oefenen (op grond van artikel 58d, eerste lid, van de Wpg), hij daarover ook verantwoording schuldig is aan de betrokken gemeenteraden.70 De voorzitter moet daartoe een verslag uitbrengen, en vragen van de raden beantwoorden (vgl. de verantwoordingsregeling in de Wvr).

67 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 24, p. 9-10. 68 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 23, p. 106. 69 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 23, p. 116. 70 Toegevoegd met amendement Kamerstukken II, 2020/21, 35 526, 32.

62

11 Aanvulling 1 juni 2021: taak burgemeester bij handhaving quarantaineplicht bij reizigers uit zeer of uitzonderlijk hoogrisicogebied (artikel 58nb e.v. Wpg) 11.1 Inleiding Op 1 juni 2021 is de wet tot wijziging van de Wet publieke gezondheid vanwege de invoering van aanvullende tijdelijke maatregelen voor het internationaal personenverkeer in verband met de bestrijding van de epidemie van covid-19 in werking getreden. Deze wet voegt een juridisch afdwingbare quarantaineplicht toe aan de Wet publieke gezondheid (Wpg) voor reizigers die uit een zeer of uitzonderlijk hoogrisicogebied naar Nederland reizen. In dit hoofdstuk van de Handreiking wordt in drie delen stilgestaan bij de quarantaineplicht. Dit betreft een aanvulling van de Handreiking. De eerste tien hoofdstukken zijn niet aangepast. Het eerste deel heeft betrekking op de quarantaineplicht zelf. Daarbij komt eerst het wettelijk kader aan bod (paragraaf 11.2). Daarna wordt besproken wat de quarantaineplicht inhoudt en voor wie de plicht geldt (paragraaf 11.3 en 11.4). In het tweede gedeelte van dit hoofdstuk wordt specifiek ingegaan op de rol van de gemeente bij het toezicht op en de handhaving van de quarantaineplicht.

Dat gebeurt aan de hand van het volgende stappenplan: • Stap 0: melding van belteam aan gemeentelijke toezichthouder (paragraaf 11.5.2) • Stap 1: onderzoek toezichthouder (paragraaf 11.5.3) • Stap 2: vaststellen eventuele overtreding quarantaineplicht (paragraaf 11.5.4) • Stap 3: handhaving van de quarantaineplicht via bestuurlijke boete (paragraaf 11.5.5) • Eventueel stap 4: handhaving van de quarantaineplicht via last onder dwangsom (paragraaf 11.5.6)

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

63

Schematisch ziet het proces van de quarantaineplicht er als volgt uit:

Betrokkene moet in thuisquarantaine

Ministerie van VWS

Belteam belt reizigers op en zet een melding door naar burgemeester

Toezicht: burgemeester

Burgemeester krijgt melding binnen en toezichthouder kan onderzoek starten

Toezicht: burgemeester

Eventueel (als aan de orde): vaststelling overtreding

Handhaving: Burgemeester

Burgemeester legt een bestuurlijke boete op

Eventueel: burgemeester legt een last onder dwangsom op naast de bestuurlijke boete

In het derde en laatste deel van dit hoofdstuk zijn paragrafen opgenomen over het verlenen van mandaat aan toezichthouders om handhavingsbesluiten te nemen (paragraaf 11.6), de mogelijkheid voor gemeenten om onderling of met de veiligheidsregio samen te werken (paragraaf 11.7) en de rechtsbescherming bij de quarantaineplicht (paragraaf 11.8). Schematisch: taak voor gemeente/burgemeester

Rol gemeente bij quarantaineplicht

Toezicht op naleving quarantaineplicht na melding van belteam

Handhaving bij overtreding quarantaineplicht

Ontheffing (indien in ministeriële regeling wordt bepaald)

Gemeenten krijgen door deze wet een taak bij het toezicht en de handhaving van de quarantaineplicht. Ook biedt de wet een basis om bij ministeriële regeling te bepalen dat de burgemeester een ontheffing kan verlenen van de quarantaineplicht. Deze ontheffingsmogelijkheid is er alleen als dat in een ministeriële regeling wordt bepaald. Dat is op het moment van inwerkingtreding van de wet per 1 juni 2021 nog niet het geval. De ontheffingsbevoegdheid is er op het moment van inwerkingtreding van de wet dus nog niet (zie verder: paragraaf 11.4.6). De aanvulling van de Wpg met de quarantaineplicht geeft – schematisch weergegeven – de volgende aanvullende taken en bevoegdheden aan gemeenten/burgemeesters:

11.2 Wettelijk kader 11.2.1

Inleiding De quarantaineplicht is neergelegd in hoofdstuk Va van de Wpg. De quarantaineplicht zal dus vervallen op het moment dat hoofdstuk Va van de Wpg vervalt. De precieze uitwerking van de quarantaineplicht vindt voor een gedeelte plaats bij ministeriële

64

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

regeling. De minister van VWS heeft daartoe de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (hierna: Trm) aangevuld. In de Trm wordt onder andere het volgende geregeld: • De duur van de quarantaineplicht (in principe 10 dagen, tenzij negatieve test na een aantal in de ministeriële regeling te bepalen dagen). • De aanvullende uitzonderingen op de quarantaineplicht (naast de wettelijke uitzonderingen). • De bewijsstukken die gebruikt kunnen worden om een uitzonderingssituatie aan te tonen. • De eisen die worden gesteld aan de test om (bij een negatieve uitslag) eerder uit quarantaine te mogen gaan. 11.2.2

11.2.3

Wet publieke gezondheid De bepalingen over de quarantaineplicht zijn geregeld in de artikelen 58nb tot en met 58nh Wpg: Artikel 58nb

Quarantaineplicht Europees Nederland

Artikel 58nc

Uitzonderingen quarantaineplicht

Artikel 58nd

Verzoekschriftprocedure

Artikel 58ne

Quarantaineverklaring

Artikel 58nf

Gegevensverwerking

Artikel 58ng

Aanvullende gegevensverstrekking en –verwerking papieren quarantaineverklaring

Artikel 58nh

Quarantaineplicht Caribisch Nederland

Artikel 58ea

Mogelijkheid tot differentiatie hoogrisicogebieden

Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 Op het moment van inwerkingtreding van de wet vindt de uitwerking van de regels over de quarantaineverklaring en de quarantaineplicht plaats in de artikelen 6.7a tot en met 6.7c Trm en de artikelen 6.19 tot en met 6.24 Trm. Dat kan wijzigen op het moment dat de Trm aangepast wordt.

11.3 Wat houdt de quarantaineplicht in? 11.3.1

Definitie thuisquarantaine Volgens artikel 58nb Wpg moet de reiziger uit een aangewezen zeer of uitzonderlijk hoogrisicogebied in thuisquarantaine. Thuisquarantaine wordt in artikel 58a Wpg gedefinieerd. Artikel 58a, eerste lid, van de Wpg [...] thuisquarantaine: de krachtens artikel 58nb of 58nh geldende verplichting voor een reiziger om op een bepaalde locatie te verblijven in verband met de bestrijding van de epidemie;

De quarantaineplicht mag dus vervuld worden op het eigen woonadres of op een andere verblijfplaats naar keuze. Het adres van de verblijfplaats van de quarantaineplicht moet op de quarantaineverklaring worden opgenomen (zie ook artikel 58ne Wpg). Buitenlandse reizigers (of andere personen) zonder (eigen) woonadres of logeeradres zullen op eigen kosten bijvoorbeeld een hotelkamer of vakantiewoning moeten huren om daar te voldoen aan de quarantaineplicht. Bij de woning of de gekozen locatie horen ook bijvoorbeeld de tuin en het balkon van de locatie. Die locaties vallen onder de quarantaineplaats.71

71

Kamerstukken II 2020/21, 35 808, 3 (MvT), p. 12.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

65

11.4 Voor wie geldt de quarantaineplicht en voor wie geldt een uitzondering? 11.4.1

Reizigers uit zeer of uitzonderlijk hoogrisicogebieden In artikel 58nb, eerste lid, van de Wpg is opgenomen voor wie de quarantaineplicht geldt.

Artikel 58nb, eerste lid, van de Wpg 1. Degene die het Europese deel van Nederland inreist en voor inreis heeft verbleven in een door Onze Minister aangewezen gebied in het buitenland of, indien door Onze Minister aangewezen, in Bonaire, Sint Eustatius of Saba, gaat onverwijld na inreis gedurende een ononderbroken periode van een bij ministeriële regeling te bepalen aantal dagen in thuisquarantaine op zijn woonadres of het krachtens artikel 58ne opgegeven adres van een verblijfplaats.

Het moet daarbij gaan om iemand die: • Nederland inreist; en • voor inreis in een (aangewezen) zeer of uitzonderlijk hoogrisicogebied is geweest. Wel is het mogelijk dat iemand onder een uitzondering valt, waardoor deze persoon niet in quarantaine hoeft (zie verder paragraaf 11.4.2). Zeer hoogrisicogebied of uitzonderlijk hoogrisicogebied Hoogrisicogebieden zijn gebieden met een zeer hoge virusincidentie of gebieden waar zorgwekkende varianten van het virus rondgaan. Ook landen waar de epidemiologische situatie onduidelijk is (bijvoorbeeld vanwege het ontbreken van relevante data), kunnen aangemerkt worden als hoogrisicogebied. Op grond van de wet kunnen drie soorten hoogrisicogebieden worden aangewezen, waarvoor verschillende regels kunnen gelden. Het gaat dan om: • hoogrisicogebieden, waarvoor een verplichte test bij inreis geldt, maar geen quarantaineplicht; • zeer hoogrisicogebieden, waarvoor een verplichte test én quarantaineplicht bij inreis geldt (met eventueel een uitzondering voor gevaccineerden); en • uitzonderlijk hoogrisicogebieden, waarvoor een verplichte test én quarantaineplicht bij inreis geldt (zonder een uitzondering voor gevaccineerden).

Artikel 58ea Wpg geeft de minister de mogelijkheid om onderscheid te maken tussen deze drie risicogebieden.72 De minister wordt daarbij geadviseerd door het RIVM, waarbij de risico-inschatting door het European Centre for Disease Prevention and Control (hierna: ECDC) wordt betrokken. Elke maandag adviseert het RIVM over de epidemiologische situatie in de EU en daarbuiten. Hierbij geeft het RIVM aan of landen een verhoogd risico hebben, of eventueel een zeer of uitzonderlijk hoog risico. Om te bepalen of een gebied een (zeer of uitzonderlijk) hoogrisicogebied is, kijkt het RIVM (op dit moment) naar drie indicatoren: • de incidentie in een land. Wanneer deze boven de 500 per 100.000 inwoners per 14 dagen ligt, wordt een land gezien als zeer hoogrisicogebied; • de aanwezigheid van zorgwekkende varianten van covid-19 die in Nederland nog weinig voorkomen; en • de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van data. Bijvoorbeeld data over het aantal afgenomen testen, maar ook sequencing van verschillende varianten. Op basis van het RIVM-advies wijst de plaatsvervangend directeur-generaal volksgezondheid vervolgens de zeer of uitzonderlijk hoogrisicogebieden aan. Dit gebeurt via een Aanwijzingsbesluit dat in de Staatscourant gepubliceerd wordt. Voor deze zeer of uitzonderlijk hoogrisicogebieden geldt vervolgens de quarantaineplicht.

72

66

Kamerstukken II 2020/21, 35 808, 32, p. 2.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Gemeenten zullen uitsluitend signalen ontvangen over personen voor wie de quarantaineplicht geldt, en die dus vanuit een zeer of uitzonderlijk hoogrisicogebied Nederland zijn ingereisd. De gemeente ontvangt de quarantaineverklaring waarop deze informatie is opgenomen (zie verder: stap 0 in paragraaf 11.5.2). Een voorbeeld-quarantaineverklaring zal ter informatie op de website van de VNG worden geplaatst. 11.4.2

Uitzonderingen op quarantaineplicht Algemeen Er zijn situaties waarbij een uitzondering geldt op de quarantaineplicht. Deze uitzonderingen zijn voor de toezichts- en handhavingspraktijk van gemeenten minder relevant, omdat er alleen meldingen naar gemeenten doorgestuurd zullen worden waarbij geen uitzondering van toepassing is. De meldingen die de gemeente ontvangt, hebben dus steeds betrekking op personen die niet onder een uitzondering vallen en aan de quarantaineplicht moeten voldoen. In de wet zijn drie soorten uitzonderingen opgenomen op de quarantaineplicht: specifieke wettelijke uitzonderingen in artikel 58nc, eerste lid, van de Wpg; • de bevoegdheid voor de minister om te beslissen om gevaccineerden uit te zonderen van de quarantaineplicht (artikel 58nc, tweede lid, van de Wpg); • uitzonderingen in de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19. Specifieke wettelijke uitzonderingen In artikel 58nc, eerste lid, van de Wpg is een lijst opgenomen met specifieke situaties waarbij er een (wettelijke) uitzondering geldt op de quarantaineplicht.

Artikel 58nc, eerste lid, van de Wpg 1. De verplichting, bedoeld in artikel 58nb, eerste lid, is niet van toepassing op: a. personen die na inreis korter dan een bij ministeriële regeling te bepalen aantal uren in Nederland zullen verblijven; b. personen die korter dan een bij ministeriële regeling te bepalen aantal uren in een krachtens artikel 58nb, eerste lid, aangewezen gebied hebben verbleven of ingeval van een overschrijding van dat aantal uren uitsluitend op doorreis waren en in dat verband noodzakelijke tussenstops hebben gemaakt waarbij het vervoermiddel slechts kort is verlaten of een overstap hebben gemaakt waarbij de overstapplaats niet is verlaten; c. personen komend vanuit een krachtens artikel 58nb, eerste lid, aangewezen gebied die voorafgaand aan de inreis ten minste een bij ministeriële regeling te bepalen aantal dagen aaneengesloten in een niet krachtens artikel 58nb, eerste lid, aangewezen gebied hebben verbleven; d. personen tot en met 12 jaar; e. personen die reizen in verband met co-ouderschap ten aanzien van een eigen kind; f. personen die reizen in verband met het verlenen van noodzakelijke mantelzorg ten behoeve waarvan zij ten minste eenmaal per week de grens moeten passeren; g.

personen die inreizen in verband met een bevalling en waarvan aannemelijk is dat deze na de geboorte van het kind ingevolge de artikelen 198, eerste lid, en 199 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek als ouder in familierechtelijke betrekking tot het kind komen te staan; h. personen die inreizen in verband met het bezoeken van een familielid of naaste van wie de behandelend arts verwacht dat deze op korte termijn zal overlijden; i. personen die inreizen in verband met het bijwonen van een uitvaart; j. personen die inreizen in verband met een noodzakelijke medische behandeling; k. grenswerkers, grensstudenten en grensscholieren die reizen in verband met hun werkzaamheden of het volgen van onderwijs en die hiervoor ten minste eenmaal per week de grens moeten passeren; l. personen werkzaam in het transport van goederen en ander transportpersoneel, voor zover noodzakelijk en op het moment dat zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen;

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

67

m. personen die werkzaam zijn in het personenvervoer als zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen; n. zeevarenden op andere schepen dan commerciële jachten en pleziervaartuigen in het bezit van een monsterboekje als zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen; o. personen die reizen in verband met het verrichten van urgente, incidentele werkzaamheden in een cruciale sector, waarvoor specialistische kennis of expertise is vereist; p. personen die een medisch beroep uitoefenen als zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen; q. personen die noodzakelijke werkzaamheden verrichten ter bestrijding van de epidemie van het virus SARS-CoV-2 als zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen; r. journalisten die noodzakelijke beroepsmatige werkzaamheden verrichten, waarbij werken op afstand niet mogelijk is, als zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen; s. houders van een door het Ministerie van Buitenlandse Zaken verstrekte diplomatieke identiteitskaart of een door een ambassade, consulaat of het Ministerie van Buitenlandse Zaken verstrekte Note Verbale; t. houders van diplomatieke paspoorten; u.

staatshoofden en leden van een buitenlandse regering; v. ambtenaren, leden van een regering of andere personen die zijn uitgenodigd door de Nederlandse overheid, als zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen; w. personen die werkzaam zijn bij een internationale of humanitaire organisatie als zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen; x. personen die werkzaamheden verrichten gerelateerd aan de gereedstelling of daadwerkelijke inzet van personeel ingedeeld bij Defensie, personeel ingedeeld bij Defensie dat een noodzakelijke korte opleiding moet volgen of experts noodzakelijk voor het functioneren van de krijgsmacht, als zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen; y. personen die inreizen omdat zij aanwezig moeten zijn bij een strafproces; z. functionarissen die reizen in verband met het uitvoeren van taken in opdracht van Onze Minister van Justitie en Veiligheid alsmede de personen die door deze functionarissen worden begeleid. Deze lijst met uitzonderingen is voor gemeenten in beginsel niet van groot belang, omdat er geen signalen vanuit het belteam zullen worden doorgezet waarbij een uitzondering van toepassing is en voor de betrokkene op grond daarvan geen quarantaineplicht bestaat (zie verder paragraaf 11.5.2).