03 Kadernota Samenwerken en Fuseren 2021
Tekst van het document
Kadernota (Regionale) Samenwerking / Fusie 2021
Mei 2021
Inhoudsopgave Hoofdstuk
blz.
1. Leeswijzer
3
2. Inleiding
4
3. Historisch perspectief
5
4. Samenwerking 4.1 Uitgangspunten voor samenwerking 4.2 Randvoorwaarden voor samenwerking 4.3 Afwegingscriteria voor samenwerking
7
5. Fusie 5.1 Uitgangspunten voor fusie 5.2 Randvoorwaarden voor fusie 5.3 Afwegingscriteria voor fusie
14
6. Financiële aspecten 6.1 Financiële aspecten samenwerking 6.2 Financiële aspecten fusie 6.3 Kosten onderzoeken
18
7. De gemeente van de toekomst?
21
Bijlagen Bijlage 1 : Kanttekeningen m.b.t. Wet gemeenschappelijke regeling
22
Bijlage 2 : Kerndoelen ‘Buiten Gewoon Castricum 2030’
25
Bijlage 3 : Overzicht verbonden partijen
26
Bijlage 4 : Afwegingsmodel samenwerking
28
Bijlage 5: Toelichting op bestuurskracht meting
29
Bijlage 6: Afwegingsmodel fusie
31
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 2
1. Leeswijzer Begin 2020 is in het presidium afgesproken dat het nodig is om de kadernota regionale samenwerking/fusie uit 2012 te actualiseren. Dit concept is de resultante van deze bijeenkomst en de hierin genoemde redenen (zie hoofdstuk inleiding) om dat te gaan doen. Dit concept kan eerst verder worden besproken in het presidium. Daarna zal een definitieve versie worden opgesteld die in de gemeenteraad kan worden besproken en vastgesteld. In hoofdstuk 2 ‘Inleiding’ en hoofdstuk 3 ‘Historisch perspectief’ wordt u nog even meegenomen in de ontstaansgeschiedenis van de vorige kadernota en worden de ontwikkelingen van destijds tot nu nog even in een perspectief geplaatst. Als zijpad is het dan wellicht ook goed om direct hoofdstuk 7 ‘De gemeente van de toekomst?’ te lezen. In hoofdstuk 4 komen alle uitgangspunten, randvoorwaarden en afwegingscriteria aan de orde die samenhangen met vormen van samenwerking. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen strategische samenwerking en samenwerking op uitvoeringsniveau. Ook zelf doen of uitbesteden krijgt de aandacht, alsmede juridische vormen van samenwerken, controle en grip en vraagstukken zoals structuur, inrichting en processen. En uiteindelijk de belangrijkste vraag: waarom moeten we dit doen? In hoofdstuk 4 en 5 (fusie) worden slechts de aandachtspunten genoemd, er wordt maar beperkt ingegaan op het echte hoe.
Deze nota is een handreiking met aandachtspunten en geen theoretisch concept op zich. Als er werkelijk moet worden bekeken welke stappen er gezet moeten worden, zullen er door specialisten beoordelingen dienen plaats te vinden op het gebied van de uitgangspunten, randvoorwaarden en afwegingscriteria. In hoofdstuk 5 worden met dezelfde inzichten als die bij samenwerken de aspecten genoemd die ook komen kijken bij fuseren. Daarbij is een fusie het meest ingrijpende besluit die een gemeente kan nemen, jezelf opheffen. Op verzoek van vragen uit het presidium noemen we de mogelijke fusiecombinaties, zoals die gezien de ligging en bestuurskrachten in onze regio, theoretisch mogelijk zijn. Een politiek oordeel is aan uzelf als raad. In hoofdstuk 6 komen de financiële aspecten van (regionale) samenwerking/ fuseren aan de orde. Daarbij komt ook nog even een mogelijke rol van de provincie aan de orde.
Castricum, 16 mei 2021.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 3
2. Inleiding In haar vergadering van 12 juli 2012 heeft de gemeenteraad van Castricum de Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie vastgesteld. De aanleiding hiervoor destijds was dat de gemeente Castricum gevraagd werd een standpunt in te nemen ten aanzien van een verzoek van Graft- De Rijp, welke gemeente op zoek was naar een geschikte fusiepartner. Destijds waren voor het bepalen van een standpunt geen duidelijke kaders hiervoor beschikbaar. In haar presidiumvergadering van januari 2020 heeft een discussie plaatsgevonden waarin diverse gebeurtenissen en te verwachten gebeurtenissen passeerden, waardoor de vraag naar voren kwam om de vigerende nota samenwerken / fusie te actualiseren. O.a. werden genoemd: de oprichting en werking van de GR werkorganisatie BUCH, ambtelijke en toekomstige bestuurlijke fusie Heerhugowaard en Langedijk, de evaluatie van de BUCH samenwerking, effecten van mogelijke bestuurskrachtmetingen in de regio, de komst van verkiezingen in 2022. Bijgaande actualisering voldoet aan dat verzoek. Gemeenten zoeken meer dan ooit de samenwerking op teneinde betere resultaten te bereiken in de verhouding tussen kwaliteit en kosten. Ook krijgen gemeenten steeds meer (grote) taken van het rijk of provincie overgedragen met veel verantwoordelijkheden en grote financiële risico’s.
Als voorbeeld geldt natuurlijk de decentralisatie van de sociaal domein taken welke op regionale schaal op dit moment door de netwerkorganisatie worden uitgevoerd. Ook staat op dit moment ter implementatie de uitvoering van de Omgevingswet voor de deur. Om deze taken adequaat te kunnen uitvoeren moet de samenwerking wel goed georganiseerd zijn. In de afgelopen jaren is sinds de tot standkoming van de kadernota Regionale Samenwerking / Fusie het aantal samenwerkingsverbanden gestaag toegenomen. En formeel kunnen we de regionale netwerkorganisatie sociaal domein hiertoe nog niet eens rekenen! Samenwerking goed organiseren wordt een steeds complexere opgave. Ook de raad heeft zich meerdere malen bezig gehouden met het onderwerp ‘Grip op gemeenschappelijke regelingen’. Deze geactualiseerde kadernota biedt u opnieuw de mogelijkheid om een gedegen afweging te maken wel of niet samenwerken/fuseren met behulp van uitgangspunten, randvoorwaarden en afwegingscriteria. Veel uit de nota van 2012 is nog steeds actueel, daarom is de nota op een aantal onderdelen identiek gebleven. De bestuurlijke omgeving is wel meer versnipperd, zoals hier boven al aangegeven. Meer dan ooit belangrijk om vooraf na te denken over hoe wij onze inwoners, ondernemers en organisaties het beste kunnen ondersteunen.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 4
3. Historisch perspectief Samenwerken is de laatste decennia niet meer weg te denken uit het openbaar bestuur. Het aantal taken en verantwoordelijkheden voor gemeenten is door een aantal decentralisaties alleen maar toegenomen. De gemeenten kunnen een aantal taken niet altijd op hun eigen schaal aan. Daarom zijn er in de loop van de tijd samenwerkingsverbanden ontstaan die de taken en verantwoordelijkheden van de gemeenten deels overnemen. In de afgelopen decennia maakte de gemeente Castricum en haar rechtsvoorgangers deel uit van een aantal samenwerkingsverbanden. In het aantal zit de laatste jaren een beperkte groei, echter de schaalgrootte neemt wel toe. Op dit moment van schrijven neemt de gemeente Castricum deel aan 10 publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden en 7 privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. Dat is in aantal sinds 2012 een groei van 3. In dit kader is het ook goed te vermelden dat er ook een (niet formeel als verbonden partij geregeld) samenwerkingsverband is zijnde de regionale netwerkorganisatie sociaal domein. Deze samenwerking in de regio bestaat vooral uit contracten/overeenkomsten welke juridische binding kennen, maar niet in een publiek- of privaatrechtelijke samenwerking is vastgelegd. Voor een overzicht van onze huidige verbonden partijen verwijzen wij u naar bijlage 3 van deze kadernota.
Nog steeds worden er vragen gesteld over het functioneren en bestuurbaarheid van de huidige samenwerkingsverbanden. De ervaring uit het verleden leert dat een samenwerkingsverband succesvol kan functioneren als wordt voldaan aan een aantal cruciale uitgangspunten, zoals voldoen aan de verwachtingen, bestuurbaarheid, voldoende financiële middelen, ontwikkelmogelijkheden, zelfstandige bedrijfsvoering, bestuurlijke verbondenheid en coulance naar elkaar toe. Het samenwerkingsverband komt in problemen of wordt zelfs opgeheven als de bestuurders van de deelnemende partijen het gevoel hebben geen goede producten of diensten te krijgen voor het geld en geen grip te hebben op het samenwerkingsverband. Voorts als er bij de bestuurders van de deelnemende partijen geen verbondenheid is met het samenwerkingsverband en te weinig bereidheid is om coulant om te gaan met verschillen in kosten, meerwaarde en mate van dienstlening tussen de deelnemende partijen. Het ‘voordeel’ van een samenwerkingsverband is soms voor de ene gemeente groter dan voor de andere gemeente. Een individuele gemeente heeft tekort macht om de hoofdrichting te bepalen van het beleid van het samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband richt zich in eerste instantie op de regio en niet op een individuele gemeente.
Dit moet worden aanvaard anders wordt het een bron van irritatie tussen de bestuurders onderling en/of tussen de bestuurders en de directie/ keuzes/doelen ook een rol in problemen met – of het uiteenvallen van samenwerkingsverbanden. In de huidige tendens tot meer samenwerking, is de uitdaging om bij het tot stand brengen van samenwerkingsverbanden meer rekening te houden met de lessen uit het verleden en de wensen van de gemeenteraden m.b.t. grip en sturing van de Gemeenschappelijke Regelingen van de deelnemende gemeenten. Op dit moment heeft de gemeente Castricum bij 10 publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden en bij 7 privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden (verbonden partijen in zijn geheel) taken ondergebracht; in totaal 17 verbonden partijen (zie bijlage 3).
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 5
Fusie tussen twee of meerdere gemeenten komt meestal in beeld als de bestuurskracht van deze gemeenten onvoldoende is, de gemeenten niet meer in staat zijn met voldoende deskundigheid en capaciteit taken uit te voeren. De laatste jaren zijn veel (kleinere) gemeenten gefuseerd om in de nieuwe schaalgrootte de eisen des tijds (expertise, digitalisering, robuustheid, c.a.) aan te kunnen. In de periode 2012 tot nu liep het aantal (zelfstandige) gemeenten terug van 415 tot 352. Dit is ook, alweer lang geleden, in de situatie van gemeente Castricum het geval geweest met de fusie in 2002 tussen de gemeenten Akersloot, Castricum en Limmen tot de huidige gemeente Castricum. De fusie was mede ingegeven om een groene buffer te vormen tussen de stedelijke agglomeraties in het noorden (Kaas) en het zuiden (Staal). Een verdere groei in schaalgrootte kan de bestuurskracht doen toenemen en de gemeente beter in staat stellen in te spelen op de eisen en dynamiek van de samenleving, het bestendigen van het voorzieningenniveau, het op peil houden van de werkgelegenheid en een grotere (strategische) rol te spelen in Noord Holland. Aan de andere kant kan de afstand tussen de burger en het bestuur groter en onpersoonlijker worden. Aangezien Castricum voldoende bestuurskracht bezit om de taken naar behoren uit te voeren, is er geen directe noodzaak om te fuseren.
Als er mogelijkheden om te fuseren zich aandienen, moet dit voldoende meerwaarde opleveren voor Castricum of een strategisch doel dienen. Ondertussen is er veel beweging in onze regio’s, Heerhugowaard en Langedijk gaan via ambtelijke fusie op weg naar een bestuurlijke fusie en in de IJmond is het onderwerp ook regelmatig in de vorm van een samenwerkingsdiscussie of verder aan de orde. De ambtelijke fusie tussen de BUCH gemeenten heeft een aantal problemen kunnen oplossen. Bijvoorbeeld de kwetsbaarheid. Maar is er meer nodig? Deze geactualiseerde kadernota is er mede gekomen omdat we als gemeente graag in al deze ontwikkelingen zelf aan het stuur willen (blijven) zitten. De hoe en waarom vragen staan hierbij centraal, niet met wie. In het voortraject van deze kadernota is wel de vraag gesteld ‘welke mogelijke partners en combinaties zijn er om te fuseren?’. Deze vraag is theoretisch te beantwoorden vanuit de ligging van de gemeenten om ons heen. We noemen een aantal mogelijke combinaties, maar zoals hierboven al gesteld is deze nota niet bedoeld voor ‘met wie’, maar is de afweging ‘hoe en waarom’ het onderwerp van deze kadernota. We noemen vanuit onze huidige ambtelijke samenwerking een fusie tussen de BUCH gemeenten. Ook is goed denkbaar vanuit de vroegere gerichtheid op Noord-Kennemerland een fusie tussen Castricum, Uitgeest en Heemskerk.
Castricum en Uitgeest is denkbaar, net zoals Castricum en Heiloo. Castricum, Uitgeest en Heiloo is natuurlijk ook een mogelijkheid. Minder voor de hand liggend zijn Castricum, Heemskerk en Beverwijk (+Uitgeest). Ook richting Zaandam of richting Alkmaar ligt vanuit groot stedelijke regie minder voor de hand.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 6
4. Samenwerking We onderscheiden in dit kader bij samenwerking twee niveaus, te weten: 1. Strategische samenwerking en 2. Samenwerking op uitvoeringsniveau. Strategische samenwerking Deze vorm van samenwerking is gericht op het realiseren van lange termijn doelstellingen. De belangen overstijgen veelal het gemeentelijk niveau en zijn bedoeld om de besluitvorming van anderen te beïnvloeden, zoals die van de provincie en het rijk en het realiseren van strategische doelen. Het risico van deelname in een strategisch samenwerkingsverband (feitelijk een belangenbehartiger) is nihil, de financiële bijdrage is laag (secretariële kosten en bestuurlijke- en ambtelijke uren). Het grote voordeel van een strategisch samenwerkingsverband is het makkelijker toegang krijgen tot besluitvorming op een hoger bestuurlijk niveau. Het nadeel is dat de kans bestaat dat het individuele belang van de gemeente in het groter verband ondergeschikt wordt aan het groepsbelang. Hoe groter de club, hoe machtiger! (in geval van Castricum: schaalniveau regio Noord-Kennemerland of op de schaal regio Alkmaar of groter Noord-Holland Noord). Het kan voor Castricum waardevol zijn om zich aan te sluiten bij een strategisch samenwerkingsverband om bepaalde (strategische) doelen te bereiken en een sterke gesprekspartner te zijn in overleg met de Provincie en het Rijk.
Voor een gemeente met de schaalgrootte van Castricum, is het een stuk moeilijker om zelfstandig door te dringen tot het hogere echelon van de besluitvorming. Een recent voorbeeld van dit soort samenwerking is de organisatie rond de focusagenda in de regio Alkmaar. Op drie onderwerpen (bereikbaarheid, wonen en energie-innovatie) is een strategische samenwerking (2019-2022) aangegaan. Samenwerking op uitvoeringsniveau Samenwerken op uitvoerend niveau betreffen praktische taken, die op ‘eenvoudige’ wijze met buurgemeenten of regionaal zijn te bundelen. Castricum acht samenwerken geen doel op zichzelf, maar een middel om tot kwalitatief hoogwaardige dienstverlening te komen bij gelijkblijvende of lagere kosten. Het vergroten van de doelmatigheid en kennis van gemeentelijke organisaties is in deze tijd van decentralisatie van grotere taken vanuit de rijksoverheid en de provincie noodzakelijk geworden. Gemeenten, zoals Castricum, hebben in het verleden, dan ook de afweging gemaakt om taken wel of niet zelf uit te voeren. Dit heeft in 2015 geleid tot het oprichten van de GR werkorganisatie BUCH. Voorop daarbij stond het behouden van of het versterken van de bestuurskracht. Samenwerkingsverbanden kunnen voor de vele uitdagingen van de gemeente een oplossing zijn en dit hoeft zich niet te beperken tot de ‘harde’ uitvoerende taken.
Er zijn wel grenzen aan het aantal en de bestuurbaarheid van deze samenwerkingsverbanden en het verkleinen van de eigen organisatie (kritische massa / robuustheid) om de overgebleven taken met deskundigheid uit te voeren en de regie te voeren over de uitgeplaatste en uitbestede taken. Indien een samenwerkingsverband niet meer voldoet aan de wensen van een deelnemende gemeente, kan deze gemeente besluiten om het samenwerkingsverband te verlaten. Hier zitten wel restricties aan verbonden met name op financieel gebied aangezien de overblijvende gemeenten geconfronteerd worden met hogere lasten. Naast samenwerken met andere gemeenten, is ook een aantal uitvoeringstaken uitbesteed aan publieke- en/of private partijen (verlegd bestuur) d.m.v. een overeenkomst, contract of het oprichten van een stichting, naamloze vennootschap en dergelijke. Castricum bepaalt per taakgebied of ze deze zelfstandig wil uitvoeren of samen met één of meerdere partner(s), en met welke partner(s), of dat de taak wordt uitbesteed aan een private marktpartij of aan een (verzelfstandigde) publieke partij. Het onderbrengen van taken bij een samenwerkingsverband, het uitbesteden of verzelfstandigen van taken moet uiteraard wel significante voordelen bieden t.o.v. het zelfstandig uitvoeren van taken. Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 7
Overigens hoeft de samenwerking geen permanent karakter te hebben en/of uit te monden in een samenwerkingsverband. Het is in een aantal gevallen interessant om samen met andere gemeente(n) een bepaald doel te realiseren en daarna weer ieder zijn eigen weg te gaan. Bijvoorbeeld het gezamenlijk realiseren van een cultuurhuis of een sportvoorziening, welke na realisatie zichzelf moet bedruipen. Een kortlopende samenwerking kan ook worden ingezet voor sociaal maatschappelijke vraagstukken en culturele activiteiten (bijvoorbeeld een gezamenlijk inkoop, het inhuren van expertise, het organiseren van manifestaties en dergelijke). Er moet dus onderscheid worden gemaakt tussen een structurele behoefte aan samenwerking en zinvol samenwerken op ad-hoc basis. Ook kan de samenwerking met een buurgemeente klein beginnen door deskundigheid op een bepaald terrein te bundelen, structureel kennis met elkaar te delen (ook op bestuurlijk - en raadsniveau) of op gebied van uitvoeringstaken samen te werken, zonder dat dit leidt tot een officieel samenwerkingsorgaan. De (juridische) vorm van samenwerken wordt situationeel bepaald en is afhankelijk van het taakgebied, de partner(s), de duur van de verbintenis, de exploitatiekosten, enz.
4.1 Uitgangspunten voor samenwerking:
4.1.1 Samenwerkingspartners. a. Castricum bepaalt ter taakgebied of ze deze wil uitvoeren samen met één of meerdere partner(s), en met welke partner(s), of dat de taak wordt uitbesteed aan een private marktpartij of aan een (verzelfstandigde) publieke partij; b. Er worden geen gemeenten uitgesloten voor samenwerking; c. Gezien de regionale indeling van Castricum, gaat in eerste instantie de voorkeur uit naar samenwerking met de gemeenten in de regio Alkmaar; d. Samenwerken op strategisch niveau is mogelijk op zowel het schaalniveau van regio Alkmaar, regio Noord-Kennemerland en regio Noord-Holland-Noord niveau om strategische doelen te realiseren.
4.1.2 Algemene uitgangspunten: a. Het samenwerken met andere gemeente(n) moet voor Castricum significante voordelen bieden, welke voordelen worden aangetoond door een onderzoek van het gebied waarop eventueel kan worden samengewerkt; b. De samenwerking hoeft niet per definitie uit te monden in het oprichten van een samenwerkingsverband, maar kan ook plaatsvinden op basis van afspraken of een convenant en eventueel tijdelijk van aard zijn; c. De meerwaarde van een samenwerkingsverband (doelmatigheid, deskundigheid, efficiëntie voordeel, effectiviteit, c.a.) moet meetbaar zijn en meetbaar blijven.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 8
4.1.3 Gebieden voor samenwerking: a. Castricum richt zich in eerste instantie op concrete uitvoeringstaken, die op eenvoudige wijze onder te brengen zijn in een samenwerkingsverband of uit te besteden zijn; b. De samenwerking hoeft niet alleen voor ‘harde en concrete’ taken te gelden, maar ook op het gebied van sociaal maatschappelijke-, economische en culturele vraagstukken, sport en onderwijstaken, indien de samenwerking meerwaarde oplevert
4.1.4 Juridische vorm samenwerking. a. De juridische vorm van het samenwerkingsverband wordt per taakgebied en partner bepaald en is daarmee situationeel maatwerk; b. Castricum maakt bij het onderbrengen van taken een keuze tussen wel of niet een Wgr en welke vorm van de Wet gemeenschappelijke regeling (verlengd bestuur) of een publieke- of private partij (verlegd bestuur) of een andere vorm van samenwerken (convenant o.i.d.).
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 9
4.1.5 Controle en grip op het samenwerkingsverband (indien Wgr). Naast de in de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr) vermelde verplichtingen van een openbaar lichaam stelt Castricum de volgende eisen aan een samenwerkingsverband: a. Het ‘SMART’ maken van de doelen en resultaten, indien mogelijk en wenselijk per individuele gemeente, en deze gegevens te presenteren bij de begroting en de jaarrekening; b. Het hanteren van een ‘output’ begroting t.b.v. het uitvoeringsprogramma, indien mogelijk en wenselijk per individuele gemeente; c. De mogelijkheid om naderhand beleids- en/of uitvoeringsdoelen aan te passen aan de wensen van de individuele gemeenten; d. Een goede rolverdeling bij de deelnemende gemeenten tussen het eigenaarschap en het toezichthouderschap t.a.v. het Algemeen- en Dagelijks bestuur van het samenwerkingsverband; e. De leden van het Algemeen bestuur van het samenwerkingsverband, houden hun eigen college van B&W en gemeenteraad op de hoogte van het functioneren van het samenwerkingsverband, naast de twee keer per jaar wettelijke verantwoordingsmomenten van de begroting en de jaarrekening van het samenwerkingsverband; f. Het samenwerkingsverband in staat stellen zelfstandig en autonoom bedrijfsvoering uit te oefenen op basis van vertrouwen, mits de bedrijfsvoering niet in strijd is met de doelstellingen van de samenwerking; g.
Het samenwerkingsverband ruim de tijd te gunnen om zich volledig te ontwikkelen naar het vereiste kennisniveau en het vooraf bepaalde efficiëntie- en dienstverleningsniveau.
4.2 Randvoorwaarden voor samenwerking: Om succesvol een samenwerkingsverband aan te gaan, in welke vorm dan ook, heeft Castricum een aantal randvoorwaarden bepaald. Uitgangspunt hierbij is dat vooraf helder is gemaakt wat de potentiële toegevoegde waarde en significante voordelen van de beoogde samenwerking zijn. Bij het verder toenemen van het aantal samenwerkingsverbanden op uitvoerend en strategisch niveau, moeten het bestuur en de organisatie (de GR werkorganisatie BUCH) in staat zijn om op drie niveaus te opereren, te weten op lokaal niveau, regionaal/buurgemeente niveau en op strategisch niveau. Op elk niveau gaat het om sturing (grip), beheersing van de taken en het budget (eigenaarsrol), en het houden van toezicht (toezichthoudende rol). Ervaring in den lande leert dat het niet verstandig is om organisatieonderdelen van het samenwerkingsgebied van de deelnemende gemeenten één op één in het samenwerkingsverband op te nemen. De speciale positie van het samenwerkingsverband, de verregaande klantgerichtheid, de communicatielijnen, de bestuurlijke controle en dergelijke zorgen voor andere eisen aan deskundigheid en competenties van de managers en medewerkers dan in de oude situatie. Deze ‘strengere’ eisen, met name voor de managers, kunnen worden opgenomen in het functieboek van het nieuwe samenwerkingsverband.
Het kan tot gevolg hebben dat de desintegratiekosten bij de deelnemende gemeenten hoger worden. Het onderzoeken en vervolgens het opzetten van een samenwerkingsverband in de vorm van een openbaar lichaam is geen sinecure. Het vereist kennis van samenwerkingsverbanden, inzicht in het functioneren van de organisaties van de deelnemende partijen, politieke sensibiliteit en goede Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 10
communicatie. Gemeente Castricum acht het formeren van een stuurgroep, bestaande uit bestuurders en managers, en een projectgroep, bestaande uit ambtenaren van de deelnemende gemeenten, wenselijk. De projectgroep liefst onder leiding van een neutrale voorzitter om ‘sturing’ naar een bepaalde oplossing te voorkomen en om gesprekspartner te zijn voor alle partijen.
De randvoorwaarden zijn:
4.2.1 Algemeen: a. Een breed gedragen wens en draagvlak voor samenwerking in de gemeenteraad, het college en organisatie van de deelnemende gemeenten; b. De deelnemende gemeenten moeten elkaar wat gunnen, desnoods uitruilen (voor wat, hoort wat!); c. Pro actieve en flexibele houding van bestuur en organisatie in de deelnemende gemeenten; d. Bereidheid om te investeren in het samenwerkingsverband (voldoende tijd, geld en gekwalificeerd personeel.
4.2.2 Procesmatig: a. Het aantal partnergemeenten, de taken, de doelstellingen en ambities van het samenwerkingsverband worden vooraf vastgesteld; b. T.b.v. het realiseren van een zwaarder samenwerkingsverband (openbaar lichaam), heeft Castricum de voorkeur voor het formeren van een stuurgroep en projectgroep vanuit de deelnemende gemeenten, met ondersteuning van een (extern) deskundig bureau t.b.v. het businessplan en projectgroep o.l.v. een neutrale voorzitter; c. Het creëren van draagvlak en betrokkenheid bij de organisatie en de bevolking door een open, uitgebreide en consistente manier van communiceren; d. Het organiseren van bestuurlijke werkconferentie(s) met de samenwerkingspartners tijdens het proces van onderzoek en realisering van een zware vorm van samenwerking zoals een openbaar lichaam volgens de Wgr.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 11
4.2.3 Structuur- en inrichting: a. Castricum heeft de voorkeur om de juridische vorm van het samenwerkingsverband per situatie en taakgebied te bepalen. Indien de meerderheid van de partnergemeenten een bepaalde samenwerkingsvorm kiest, zal de gemeenteraad van Castricum aangeven of ze zich daarin kan vinden; b. Er dient een inrichtings- en transitieplan te worden opgesteld t.b.v. de organisatieonderdelen die in het samenwerkingsverband (Wgr) opgaan; c. Castricum heeft de voorkeur voor de werkwijze om de over te dragen managers niet één op één in het nieuwe openbare lichaam op te nemen, maar hen een sollicitatietraject te laten doorlopen; d. T.b.v. de organisatieonderdelen die in een samenwerkingsverband opgaan, een sociaal plan opstellen voor de medewerkers die een andere functie krijgen bij – of niet over kunnen gaan naar de nieuwe organisatie; e. De controle en sturingswerkzaamheden van het bestuur en de regierol van de organisatie verder ontwikkelen en gelijk laten lopen met de toename en complexiteit van de samenwerkingsverbanden.
4.3 Afwegingscriteria voor samenwerking: Met behulp van de afwegingscriteria bepaalt het college en de gemeenteraad van Castricum, voorafgaande aan de besluitvorming, of het samenwerkingsverband voldoet aan de wensen/eisen. Met behulp van de resultaten van het onderzoek of de gegevens in het businessplan kunnen de criteria worden beoordeeld.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 12
4.3 Afwegingscriteria voor bepalen samenwerking. a. Voldoen aan de uitgangspunten en randvoorwaarden. De samenwerking moet voldoen aan de uitgangspunten zoals vermeld onder 4.1, en voldoen aan de randvoorwaarden zoals vermeld onder 4.2; b. Verhogen deskundigheid. De samenwerking moet de inhoudelijke deskundigheid verhogen t.o.v. de in Castricum aanwezige deskundigheid en conform de landelijke eisen/ normen; c. Verbeteren kwaliteit product/dienst. De kwaliteit van het product/dienst moet minimaal gelijk of beter zijn dan die bij Castricum en ruim voldoen aan de landelijke kwaliteitscriteria en –normen; d. Verhogen efficiëntie. Het samenwerkingsverband moet in staat zijn om een hogere efficiëntiegraad te halen t.o.v. die van Castricum en daarmee lagere kosten van het product/dienst bewerkstelligen; e. Waarborgen continuïteit. De continuïteit van het productieproces moet gewaarborgd zijn. Dit dient d.m.v. capaciteitsberekeningen te worden aangetoond; f. Verbeteren effectiviteit. Het samenwerkingsverband moet in staat zijn de werkprocessen zodanig te organiseren dat er maximale effectiviteit wordt bereikt. Berekeningen van o.a. de doorlooptijd moeten dit aantonen; g. Verlagen kwetsbaarheid. De samenwerking moet de kwetsbaarheid verminderen in de uitvoering van cruciale werkprocessen; h. De noodzaak om samen te werken.
Het niet binnen de normen realiseren van de hierboven vermelde criteria, bepaalt de mate van noodzaak om samen te werken; i. Meerwaarde voor de burger. Het samenwerkingsverband moet meerwaarde opleveren voor de burgers in de vorm van betere dienstverlening en/of goed onderhoud openbare ruimte, behoud van voorzieningen, enz.
In bijlage 4 is een afwegingsmodel opgenomen voor het bepalen van de samenwerking met mogelijke partners. Van iedere variant en taakgebied worden de afwegingscriteria (vermeld onder 4.3) gewaardeerd met een cijfer (0,1,2,3 respectievelijk : voldoet niet, voldoet, goed en uitstekend). Niet alle criteria hoeven een voldoende te scoren om toch tot een positief besluit te komen. Dit geldt ook voor de uitgangspunten en randvoorwaarden. Op deze wijze kan in zijn algemeenheid een voorkeursvariant worden gevonden of een voorkeursvariant op taakniveau.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 13
5. Fusie Het besluit tot beëindiging van het zelfstandig voortbestaan is het meest ingrijpende besluit van een gemeente. Aan een dergelijk besluit gaat een heel proces vooraf, waarbij vooral emotionele banden met de gemeente tot uitdrukking kunnen komen. Bij de discussie over het al dan niet zelfstandig voortbestaan van de gemeente komen veel vragen aan de orde. Zoals: welke (buur)gemeenten komen voor een fusie in aanmerking en welke argumenten zijn daarbij van belang. Andere belangrijke vragen hebben betrekking op het waarborgen van het behoud van identiteit, al dan niet binnengemeentelijke decentralisatie en de vorm daarvan, het opvangen van cultuurverschillen tussen de fusiegemeenten, staan bepaalde samenwerkingsverbanden de fusie in de weg of juist het omgekeerde, enz. Castricum geeft in deze kadernota in zijn algemeenheid antwoorden op deze vragen via de uitgangspunten, randvoorwaarden en afwegingscriteria voor een fusie. Gemeente Castricum kan tot nu toe haar maatschappelijke taken goed uitoefenen. Nu bijna vijf jaar geleden hebben de gemeenten Bergen, Uitgeest, Heiloo en Castricum een belangrijk besluit genomen om hun bestuurskracht te kunnen versterken door in een ambtelijke fusie te stappen.
De aanleiding hiervoor staat beschreven in de gelijkluidende raadsvoorstellen die op 24 juni 2015 hebben geleid tot de oprichting van de gemeenschappelijke regeling “Werkorganisatie BUCH”: “De gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo (BUCH) staan voor een groot aantal complexe uitdagingen. Een groeiend takenpakket als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein, hogere eisen aan dienstverlening vanuit de samenleving, toenemende kwetsbaarheid van de ambtelijke organisaties als gevolg van vergrijzing en dat alles gepaard gaande met een afname van de beschikbare financiële middelen. Tevens is sprake van een tendens van schaalvergroting bij de omliggende gemeenten in NoordHolland, waardoor potentieel de (politiek-bestuurlijke) positie en kracht in de regio van de vier individuele gemeenten (verder) onder druk komt te staan”. De vier gemeentebesturen (raden en colleges) en Werkorganisatie BUCH vormden tezamen het ‘BUCH-model’. Binnen dit model heeft ieder gremium haar eigen rol en taak. De vier individuele gemeentebesturen treden, samen met de gemeentesecretarissen, op als opdrachtgever en als klant van Werkorganisatie BUCH. Het bestuur van Werkorganisatie BUCH treedt op als eigenaar en als bestuurlijk opdrachtnemer. De algemeen directeur (inmiddels fulltime zelfstandige functie) van Werkorganisatie BUCH treedt op als ambtelijk opdrachtnemer.
We zijn nu drie jaar onderweg met bovenstaand model. De samenwerking wordt op dit moment geëvalueerd. Tijdens het verdiepend onderzoek is iedere samenwerkingsvorm getypeerd en getoetst aan de impact op de kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten (drie K’s) en de gemeentelijke kleur en grip (twee G’s). “De verwachting is/was dat de ambtelijke fusieorganisatie krachtig en minder kwetsbaar zal zijn, in staat zal zijn om kwalitatief hoogwaardige dienstverlening aan inwoners en gemeentebesturen te bieden, efficiënter kan werken en een aantrekkelijk werkgever is voor talent door innovatie, ontwikkel- en carrièreperspectieven”. Het mag duidelijk zijn dat de uitkomsten van de evaluatie invloed kan/zal hebben op de wijze waarop de gemeente Castricum en haar partners aankijken tegen de huidige bestuurskracht en of het antwoord van de ambtelijke fusieorganisatie de juiste is/was. De verwachting is nog steeds dat de gemeente Castricum bij een bestuurskrachtmeting een voldoende zal scoren. Of dat voldoende is, dat is een politieke afweging. Er zal altijd een streven dienen te zijn naar een balans tussen hogere kwaliteit, lagere kwetsbaarheid, lagere kosten, gemeentelijke kleur en grip (op uitbestede taken). Gezien de veronderstelde voldoende ligt het niet voor de hand dat de gemeente Castricum het voortouw zal nemen in een zoektocht naar een fusiepartner(s).
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 14
Indien zich een situatie voordoet dat gemeente Castricum een standpunt moet innemen met betrekking tot een vraag van een andere gemeente/gemeenten om te fuseren, dan wil gemeente Castricum dit m.b.v. deze kadernota zorgvuldig afwegen. Een belangrijk uitgangspunt bij de afweging is dat de fusie voor Castricum voordelen moet bieden. Een gedegen onderzoek moet dit vooraf aantonen. In het proces van afweging wel/niet fuseren, volgt het college en de gemeenteraad de uitgangspunten, randvoorwaarden en afwegingscriteria van deze kadernota. In bijlage 5 staat ter informatie een algemene toelichting op de bestuurskrachtmeting vermeld.
5.1 Uitgangspunten voor een fusie:
5.1 Algemene uitgangspunten: a. Castricum kiest vooralsnog voor het behouden van de zelfstandigheid; b. Op de lange termijn wordt een fusie met andere gemeente(n) niet uitgesloten; c. Indien fusie wenselijk is, gaat de voorkeur uit naar soortgelijke gemeente(n) als Castricum. Uitgangspunt is om een landelijke, groene en financieel gezonde gemeente te blijven; d. Castricum wil alleen fuseren met een andere gemeente(n) als de fusie voordelen biedt; e. De bevolking wordt geraadpleegd over de voorgenomen fusie d.m.v. een enquête voor de besluitvorming (mening peilen) of referendum na de besluitvorming (raadgevend correctief); f. Castricum wil niet worden opgenomen in een stedelijke agglomeratie zoals ‘Groot Alkmaar’; g. Bestaande grootschalige samenwerkingsverbanden zullen niet worden ontbonden bij een fusie tussen Castricum en een buurgemeente, mits deze verbanden een fusie niet in de weg staan.
5.2 Randvoorwaarden voor een fusie:
5.2.1 Algemene randvoorwaarden: a. Breed gedragen wens en draagvlak in de gemeenteraad en college van Castricum voor een fusie met één of meerdere buurgemeente(n); b. Pro actieve en flexibele houding van gemeenteraad en college om de fusie te realiseren; c. Bereidheid om te investeren in het fusieproces door voldoende tijd en geld beschikbaar te stellen; d. Gericht op het behouden/realiseren van de kerndoelen Buiten Gewoon Castricum 2030; e. Gericht op het behouden en eventueel versterken van het voorzieningenniveau in de kernen van de gemeente Castricum; f. Het vooraf aan de fusie formuleren van een visie, missie, doelstellingen en ambities van de nieuwe gemeente; g. Het behouden van de eigen cultuur en identiteit van de dorpen en kernen; h. Het optimaliseren van de relatie met – en de dienstverlening aan de burgers, ondernemers en organisaties.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 15
5.2.2 Procesmatig: a. Het samen met de fusiepartners opstellen van een draaiboek voor het fusieproces; b. Het oprichten van een projectorganisatie en het formeren van een projectgroep met kwartiermaker vanuit de fusiegemeenten. De wet Arhi is leidend in het proces; c. Het opstellen van een plan voor de overgangsfase naar de nieuwe gemeente, in welke fase de verschillende organisatieonderdelen al intensief met elkaar gaan samenwerken; d. Het opstellen van een sociaal statuut; e. Het creëren van draagvlak en betrokkenheid bij de organisatie en de bevolking door een open en uitgebreide manier van communiceren.
5.2.3 Structuur- en inrichting: a. Vooraf aan de fusie een businessplan (laten) opstellen voor de nieuwe gemeente met o.a. daarin keuzemodellen met afwegingskader voor de bestuurlijke en ambtelijke organisatievorm en -inrichting; b. Vooraf een keuze maken voor centrale- of decentrale dienstverlening in de nieuwe gemeente; c. Een inrichtingsplan, functieboek en transitieplan opstellen t.b.v. de nieuwe organisatie.
5.3 Afwegingscriteria voor een fusie: Met behulp van de afwegingscriteria bepaalt de gemeenteraad en het college van Castricum, voorafgaande aan de besluitvorming, of de fusie voldoet aan de wensen/eisen. Met behulp van de resultaten van het onderzoek of de gegevens in het businessplan kunnen de criteria worden beoordeeld.
5.3 Afwegingscriteria voor een fusie: a. Voldoen aan de uitgangspunten en randvoorwaarden. De voorgenomen fusie moet voldoen aan de uitgangspunten zoals vermeld onder 5.1, m.u.v. 5.1.a, en de randvoorwaarden zoals vermeld onder 5.2; b. Bestuurskrachtmeting. Door middel van een SWOT analyse wordt de uitvoering van taken door bestuur en organisatie van Castricum en die van de fusiepartner(s) gemeten en vergeleken met landelijke normen; c. Regionale opgaven en samenhang. De nieuwe gemeente moet een bijdrage kunnen leveren aan het versterken van de economische, ruimtelijke en sociaal- maatschappelijke functie in de regio (complementair bestuur). Een onderzoek moet dit uitwijzen;
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 16
d. Financieel perspectief. Het meten van de financiële positie van de nieuwe gemeente en het bepalen of deze voldoende is voor het adequaat functioneren als lokaal bestuur; e. Urgentie. De urgentie om te gaan fuseren wordt bepaald door de vorige drie punten b, c, d, en de tijd die nodig is om verbeteringen aan te brengen of om oplossingen te vinden; f. Duurzaamheid. Toetsing of de nieuwe gemeente voldoende is uitgerust voor een langere periode, ook in de regionale context; g. Interne samenhang. De mate waarin de nieuwe gemeente een logische interne samenhang kent op cultureel, sociaal, economisch, geografisch gebied en dergelijke; h. Evenwichtige regionale bestuurlijke verhoudingen. De mate waarin de nieuwe gemeente meerwaarde kan leveren in het oppakken van regionale opgaven met andere gemeenten, met samenwerkingsverbanden en met de provincie.
In bijlage 6 is een afwegingsmodel opgenomen voor het bepalen van een fusie met mogelijke partners. Van iedere variant worden de afwegingscriteria gewaardeerd met een cijfer (0,1,2,3 respectievelijk: voldoet niet, voldoet, goed en uitstekend). Niet alle criteria hoeven een voldoende te scoren om toch tot een positief besluit te komen. Dit geldt ook voor de uitgangspunten en randvoorwaarden. Op deze wijze kan een voorkeursvariant worden gevonden.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 17
6. Financiële aspecten De financiële effecten van deze kadernota bestaan uit een drietal onderwerpen, te weten: 1. Financiële aspecten ten aanzien van de samenwerking; 2. Financiële aspecten ten aanzien van een fusie; 3. Lasten van de onderzoeken ten behoeve van samenwerkingsverbanden en fusietrajecten.
6.1 Financiële aspecten samenwerking Indien besloten wordt om een onderzoek te verrichten naar de mogelijkheden tot samenwerking, is het van belang om in dit onderzoek de financiële risico’s in beeld te brengen van het op te richten samenwerkingsverband. Indien de keuze valt op een openbaar lichaam conform de Wet gemeenschappelijke regeling, worden de deelnemende gemeenten eigenaar van het samenwerkingsverband en lopen deze gemeenten ook financiële risico’s. Veelal bestaan deze risico’s uit nadelige resultaten in de exploitatie van het samenwerkingsverband en kunnen leiden tot een extra bijdrage van de gemeenten. Om vooraf te beoordelen of de gemeente Castricum wel of niet extra financieel risico loopt, is het van belang deze risico’s in beeld te brengen in het ‘businessplan’ van het op te richten samenwerkingsverband. Hoe dan ook, het weerstandsvermogen van gemeente Castricum wordt extra belast met risico’s van het op te richten samenwerkingsverband (Wgr). Overigens is het weerstandsvermogen een dynamische post, waarvan de ratio zich behoort te bevinden tussen 1,0 en 1,4 categorie C = voldoende. Indien de taken worden uitbesteed aan een publieke- of private partij, ligt het risico bij deze partij en niet bij de gemeente (evenals de mogelijk behaalde winst).
6.2 Financiële aspecten fusie Indien besloten wordt om een onderzoek te verrichten naar de mogelijkheid tot fusie, is het van belang om: 1) Vooraf de financiële positie te weten van de fusiepartner(s). 2) Toekomstige financiële positie (o.a. Algemene Uitkering na fusie) Financiële positie fusiepartners: In openbare stukken van de fusiepartner(s) kan een eerste indruk worden verkregen van de financiële positie door beoordeling van het weerstandsvermogen, de balans, de resultaten, de algemene - en stille reserves, onbenutte belasting capaciteit en de situatie in het Grondbedrijf. In het verdere onderzoek zoals de bestuurskrachtmeting en t.b.v. het businessplan kan dieper worden ingegaan op de financiële positie van Castricum, die van de fusiepartner(s) en de toekomstige financiële positie van de op te richten nieuwe gemeente. De bevindingen in de bestuurskrachtmeting en in het businessplan, o.a. op financieel gebied (wel/niet voordelig voor Castricum), kan aanleiding zijn om een fusie al dan niet te laten doorgaan. De bevindingen van de bestuurskrachtmeting zijn daarmee belangrijke afwegingscriteria voor de gemeenteraad. Toekomstige financiële positie: Een herindeling is van invloed op de baten en lasten van de betrokken gemeenten, zowel structureel als incidenteel. Zo heeft het effect op de uitkering van het gemeentefonds.
Ook keert het Rijk een incidentele bijdrage uit in het geval van een herindeling.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 18
Structurele effecten: Een herindeling heeft een structureel financieel effect op de uitkering uit het gemeentefonds. Een deel van de uitkering uit het gemeentefonds aan gemeenten bestaat uit een zogenaamde vaste voet: een vast bedrag voor elke gemeente. Die vaste voet bedraagt ongeveer € 400.000 euro per gemeente. De verdeling van de overige algemene uitkering hangt af van de kenmerken en belastingcapaciteit van gemeenten (o.b.v. ongeveer 60 verdeelmaatstaven). Door een herindeling komt de vaste voet van één of meer gemeenten te vervallen. Dat betekent een daling (op de som) van de algemene uitkering van vier ton voor elke gemeente die er na de herindeling minder is. Daarnaast heeft de herindeling ook effect op de andere maatstaven in het gemeentefonds (over het algemeen met een kleiner financieel effect dan het verdwijnen van eenmaal de vaste voet). De exacte gevolgen daarvan dienen per herindeling in een nader onderzoek uitgewerkt te worden. De samenvoeging van gemeenten kan ervoor zorgen dat er efficiencyvoordelen ontstaan. Dit betreft vaak circa 5% tot 10% van de bedrijfsvoeringslasten. Tegelijk kan er ook sprake zijn van een opdrijvend effect in het loongebouw, waardoor een deel van het efficiencypotentieel kan verdampen. Verder treedt er reductie van een aantal overige kosten op, met name in de inperking van de bestuurlijke kosten.
Incidentele effecten: Het Rijk keert een zogeheten ‘tijdelijke maatstaf herindeling’ (Arhi uitkering) uit ter compensatie van de incidentele kosten van een herindeling. Deze vergoeding is afhankelijk van het aantal inwoners op 1 januari van het jaar voorafgaand aan de herindeling, alsmede de uitkeringsfactor in dat jaar T-1. Dat leidt er toe dat voorafgaand aan een herindeling slechts een (richtinggevende) raming van het bedrag kan worden gemaakt. De ‘vergoeding tijdelijke verdeelmaatstaf’ wordt uitgekeerd over een periode van vijf jaar. In het jaar voorafgaand aan de herindeling wordt 25% uitgekeerd, in gelijke delen voor de herindelende gemeenten. Het restantbedrag wordt in de vier jaren daarna uitgekeerd – 40% in het jaar van herindeling en 20% in elk van de volgende jaren – en komt toe aan de nieuwe gemeente. Het is te verwachten dat de incidentele vergoeding als ruim kan worden gezien, wanneer de bestuurlijke fusie zal plaatsvinden tussen de BUCH gemeenten, gelet op het feit dat er bij de totstandkoming van de GR werkorganisatie BUCH al veel harmonisatielasten zijn gemaakt. Bij andere combinaties gaat dit natuurlijk niet op. Met een herindeling gaan ook overige eenmalige kosten gepaard, bijvoorbeeld voor het opstellen het herindelingsontwerp en -advies en het overgangsproces van medewerkers. Ook zijn er vaak kosten voor het harmoniseren van ICT-systemen.
Daarnaast kunnen gemeenten door een herindeling willen of moeten uittreden bij gemeenschappelijke regelingen, waarmee uittredingskosten gepaard kunnen gaan. Samenvattend: De verwachting dat de fuserende gemeenten er structureel op vooruitgaan wordt door de literatuur niet onderschreven. Wel kan het zijn, zoals in dit geval bij een bestuurlijke fusie tussen de BUCH gemeenten, dat de incidentele vergoeding ruim uitvalt (de kosten zijn al gemaakt). Een bestuurlijke fusie om structureel financieel te verbeteren is geen realiteit.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 19
6.3 Kosten onderzoeken De wens om te gaan samenwerken of te fuseren wordt veelal gevolgd door een gezamenlijk onderzoek met de partnergemeenten naar deze mogelijkheden. De onderzoeken betreffen meestal een haalbaarheidsonderzoek, een businessplan, een plan van aanpak, een inrichtings- en transitieplan, een functieboek, een sociaal statuut enz. Bij een samenwerkingsverband of fusie zijn meerdere van de hiervoor vermelde onderzoeken nodig. Vanwege de vereiste deskundigheid en neutraliteit worden dergelijke onderzoeken gedaan door externe bureaus. De kosten van de onderzoeken worden meestal verdeeld over de deelnemende gemeenten of verdeeld naar rato van het inwonertal van de deelnemende gemeenten. Daarnaast moet bij het onderbrengen van een deel van de organisatie bij een samenwerkingsverband rekening worden gehouden met desintegratiekosten. Het duurt meestal enige jaren voordat de desintegratiekosten vereffend zijn. In het verleden werd gesteld dat deze incidentele kosten van onderzoek automatisch werden terugverdiend door efficiency voordelen die later werden gerealiseerd. Dat zou natuurlijk zo kunnen zijn, maar het kan natuurlijk ook aanbeveling verdienen te gaan samenwerken of fuseren op basis van andere aspecten dan seq. de financiële en dan is het maar de vraag of deze kosten kunnen worden terugverdiend.
Over de hoogte van de onderzoekskosten in dit hoofdstuk geen indicatie. Dit wordt teveel bepaald door de situationele bepaaldheid van hetgeen voorligt.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 20
7. De gemeente van de toekomst? Deze kadernota geeft de uitgangspunten, randvoorwaarden en afwegingscriteria weer voor onze gemeente als het gaat over samenwerkingsvormen of fusie(s). Over het algemeen zijn deze door de decennia niet heel erg veranderd. Dit terwijl de gemeentelijke omgeving in die jaren sterk veranderd is. De afwegingscriteria bepalen uiteindelijk of het zin heeft een bepaalde samenwerking of fusie aan te gaan. Het is dan ook goed van belang te beseffen hoe de samenleving zich in welke richting ontwikkeld, om deze criteria op de juiste wijze te kunnen beoordelen. In dit kader is het goed om in dit hoofdstuk een trend aan te geven, waarvan je mag vermoeden dat dit de richting wordt waarin het openbaar bestuur zich in Nederland gaat ontwikkelen. We noemen het de netwerkgemeente. De omgeving verandert voortdurend en de lokale overheid verandert hierin mee. Van een staand geordende, centraal aangestuurde top-down samenleving gaan we steeds meer naar een horizontale, decentrale, bottom-up samenleving met gemeenschappen, samenwerkingsverbanden en virtuele en fysieke netwerken. Ook de structuur van de economie verandert. Net als de rol van de overheid. Participatie van bewoners is bijvoorbeeld niet meer weg te denken en gemeentelijke organisaties hebben lang niet meer altijd een leidende rol bij het oplossen van vraagstukken.
Hoe kun je in dit veranderend speelveld als lokale overheid zo goed mogelijk urgente en complexe maatschappelijke vraagstukken oppakken, zoals recent de decentralisaties in de zorg, en hetgeen op stapel staat zoals de energietransitie en de nieuwe omgevingswet? Wat betekent dit voor de rol van medewerkers bij de gemeentelijke overheid, voor gemeenteraden en colleges van B&W? En hoe kan de organisatie-inrichting een bijdrage leveren? Van representatieve naar participatieve democratie Van oudsher was de lokale overheid onderdeel van de ‘representatieve democratie’ met een hiërarchische omgeving, gekozen volksvertegenwoordigers met de democratische legitimatie en verantwoording die daarbij hoort, en het nemen van regie door zich uitvoerend en informerend op te stellen. Naast deze ‘klassieke’ politiek zien we aan de andere kant de opkomst van de ‘nieuwe’ politiek, zoals Paul ‘t Hart (2014) die omschrijft: de participatieve democratie. Daarin gaat het om netwerkontwikkeling, gezamenlijke besluitvorming, meer gelijkwaardige samenwerking, interactie en dialoog. Dat vraagt om een andere organisatiestructuur. In een wereld die wordt gekenmerkt door snelle verandering, complexiteit en verrassende ontwikkelingen, kunnen managers niet meer op de oude vertrouwde manier de enorme beweging binnen of buiten de organisatie meten, voorspellen of controleren.
Een meer horizontale structuur zet aan tot cross functionele samenwerking van teams, waardoor organisaties zich beter kunnen aanpassen aan de omgeving. Dat hoort bij wat Daft (1982) het ‘open systeem’ noemt. Van oude mechanische systemen zien we dan ook steeds meer een verschuiving naar natuurlijke, open systemen. Zo’n open systeem werkt met ‘verbindingsofficieren’, specialisten op onderdelen in gedifferentieerde functies, teamwerk en integrale samenwerking, participatie en decentralisatie. Waar voorheen zorgvuldig afgebakende taken waren opgesplitst in gespecialiseerde onderdelen en de kennis en beheersing van die taken in de top van de organisatie lag, is er in het huidige speelveld behoefte aan medewerkers die met elkaar bijdragen aan de gezamenlijke taak. Dit gedijt het beste bij weinig hiërarchie, controle en regels. De elementen van de organisatie weerspiegelen daarmee de kenmerken van de veranderende samenleving. Steeds meer gemeenten bewegen zich in de richting van een netwerkorganisatie, meestal nog heel verkennend.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 21
Bijlage 1: Kanttekening m.b.t. Wet gemeenschappelijke regeling A. Democratische legitimatie. Op een regionaal samenwerkingsverband is de directe invloed van burgers beperkt en daarom zetten burgers vraagtekens bij de democratische legitimatie van samenwerkingsverbanden. Daar staat tegenover dat de samenwerking is gebaseerd op verlengd lokaal bestuur. De gemeente kan besluiten om taken te delegeren aan een samenwerkingsverband, maar kan deze ook weer intrekken. B. Relatie met dualisme. Het gemeentebestuur is dualistisch ingericht. De Wgr is monistisch. Het Algemeen Bestuur stelt, namens de deelnemende gemeenten, de kaders vast en oefent controle uit op het Dagelijks Bestuur van de Wgr. Het AB moet geen eigen koers varen (want is verlengd bestuur, i.p.v. verlegd bestuur!) en dient dicht bij de gemeenteraden te blijven van de deelnemende gemeenten. C. Relatie met slagvaardigheid. Te grote betrokkenheid vanuit de gemeenten kan ten koste gaan van de slagvaardigheid van de samenwerking. Sturing niet alleen door controle en consensus, maar (vooral) ook op vertrouwen. Opmerking: “Als je alles precies zo wilt doen als daarvoor, moet je niet gaan samenwerken” (J. Dijkstra, gemeentesecretaris Sluis). D. Relatie met organisatie van de gemeenten. Veel gemeenten ervaren dat de regionale dienst ver van hun af staat.
Men dient dan te beseffen dat de regionale dienst werkt vanuit regionale belangen en niet alleen vanuit een individuele gemeente. Het dwingt een gemeente om ook meer naar het collectieve belang te kijken. Vooral gemeenteraden kunnen het gevoel hebben dat de regionale dienst onbestuurbaar is. Dat kan grotendeels worden voorkomen door vooraf duidelijk te formuleren wat de gemeenteraden verwachten van het samenwerkingsverband. Het sturingsbeleid kan bijvoorbeeld worden vastgelegd in kwaliteits- en bedrijfsvoering eisen en worden toegevoegd aan de overeenkomst van het samenwerkingsverband. Gemeenten moeten veelal een cultuuromslag maken naar ‘sturingsbewustzijn’ en regisserend opdrachtgever. E. Complicaties sturing samenwerkingsverbanden. Meetbare doelen voor een samenwerkingsverband zijn niet gemakkelijk te omschrijven. Veelal worden het verbeteren van de dienstverlening en vergroten van de inhoudelijke kennis vermeld. Echt concrete doelen zijn alleen te halen uit klant tevredenheidonderzoeken en SMART gemaakte resultaten. Financiële informatie kan wel zichtbaar worden gemaakt middels de planning & control cyclus (jaarrekening, jaarverslag, onderzoeken accountants, e.d.). De deelnemende gemeenten zijn zowel eigenaar als toezichthouder van het openbaar lichaam. Een goede rolverdeling binnen de gemeente is dan ook vereist bij uitoefening van beide taken. F.
Kosten van samenwerkingsverbanden. Het duurt drie tot vier jaar voordat een samenwerkingsverband goed is ingericht en pas daarna zijn significante kostenvoordelen te behalen. Onderzoek heeft aangetoond dat de kosten de eerste jaren zelfs stijgen, maar dat daarna de kosten Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 22
weer dalen en de diensten voordeliger worden dan in de oude situatie. Voorts duurt het enige tijd om de desintegratiekosten (o.a. overhead) bij de deelnemende gemeenten te verminderen. G. Wgr versus uitbesteden. De gemeente heeft de keuze om uitvoerende en ondersteunende taken onder te brengen bij een samenwerkingsverband (Wgr) of bij een extern servicebureau (marktpartij). De regionale dienst (Wgr) functioneert alleen als alle gemeentebesturen en ambtenaren gemeenschappelijke belangen hebben. Lopen deze belangen uiteen dan zal de relatie moeizaam worden. Bij uitbesteden van taken naar een marktpartij geeft een commerciële relatie, die niet door ambtelijke en/of bestuurlijke processen wordt beheerst. De voordelen hiervan zijn een zakelijke, efficiënte en klantvriendelijke benadering. De nadelen zijn de afname van de inhoudelijke kennis en betrokkenheid in de gemeentelijke organisatie en de afstand tussen bureau en de gemeente (en gemeentebestuur). H. Modellen Wet gemeenschappelijke regeling: 1. Openbaar Lichaam: Publiekrechtelijke entiteit met algemeen bestuur (AB) en dagelijks bestuur (DB). Uitsluitend raadsleden, collegeleden en burgemeesters kunnen lid zijn van het bestuur. Voordelen: openbaar lichaam met rechtspersoonlijkheid; Vrijwel alle taken naar Wgr over te dragen. Nadeel: voor uitvoerende taken feitelijk te zwaar, maar i.v.m. rechtspersoonlijkheid noodzakelijk. 2.
Gemeenschappelijk orgaan: Is samenwerkingsverband met één bestuur en is minder zwaar dan openbaar lichaam. Het GO heeft een beperkte rechtspersoonlijkheid en kan geen eigen personeel in dienst nemen. Geen regelgevende bevoegdheid, wel beschikkingsbevoegdheden. Wordt meestal toegepast voor enkelvoudige samenwerking. Voordeel: minder zwaar openbaar lichaam. Nadeel: beperkte rechtspersoonlijkheid. 3. Regeling zonder meer: Is een lichte vorm van samenwerking. Geen delegatie of mandaatregeling. Samenwerking middels overeenkomst, convenant, intentieverklaring. Voordeel: samenwerking publiekrechtelijk. Nadeel: beperkte mogelijkheden. 4. Centrumgemeente: Deelnemende gemeenten komen overeen dat de bevoegdheden van de ene gemeente worden uitgeoefend door de andere (centrum)gemeente. Voordelen: is relatief eenvoudig te realiseren; er hoeft geen regiodienst te worden opgezet; Nadeel: gemeenten zijn niet snel geneigd hun bestuurlijke bevoegdheden in handen te geven van het bestuur van de andere gemeente. 5. Bedrijfsvoering organisatie: Is eveneens een lichte vorm van samenwerking. De bedrijfsvoering organisatie kan uitsluitend worden ingesteld bij zogenoemde collegeregelingen, regeling waaraan uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders deelnemen. Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 23
Daarmee is de samenwerking per definitie beperkt tot uitvoering of bedrijfsvoering, de wettelijke verantwoordelijkheden van dat college. Samenwerking middels overeenkomst. Voordeel: Kwetsbaarheden kunnen worden gedeeld. Nadeel: Slechts bruikbaar als intergemeentelijke uitvoeringsdienst zonder veel beleidsvrijheid.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 24
Bijlage 2: Kerndoelen ‘Buitengewoon Castricum 2030’ Korte samenvatting kerndoelen, zoals zijn vastgelegd in de Structuurnota Buiten Gewoon Castricum 2030. 1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Versterken identiteit. Het veilig stellen en versterken van de centrale kwaliteit van de gemeente Castricum (groene en leefbare gemeente); a. Realistische bevolkingsontwikkeling. Betreft een ontwikkeling waarin vergrijzing een plaats heeft en extra aandacht is voor jongeren en starters op de woningmarkt; b. Ruimte voor de doelgroepen van de volkshuisvesting. Vier strategieën: doorstroming, ouderenhuisvesting, jongerenhuisvesting, en starters op de woningmarkt; a. Openhouden van het landelijk gebied. De veelvoud aan landschappen in Castricum behouden en de kernwaarden als rust, stilte, duisternis, openheid en landschapsbeleving koesteren; b. Duurzaam beheer buitengebied. Een gezonde landbouw is goed voor een duurzaam beheer van het buitengebied. Er wordt ingezet op verweving van functies waar mogelijk en scheiding waar nodig; a. Ontwikkeling van routes voor langzaam verkeer. De ontwikkeling van fiets-, wandel- en waterroutes voor het faciliteren van het recreatieve gebruik van het landelijk gebied is een belangrijke ambitie. b. Verkeersoverlast verminderen. Om de verkeersoverlast op het bestaande wegennet te verminderen en om nieuwe locaties goed te kunnen ontsluiten, zet gemeente Castricum in op de aanleg van een nieuwe aansluiting op de A9 ten noorden van Limmen. Werkgelegenheid.
Grote waarde wordt gehecht aan de bestaande werkgelegenheid bij de onderwijs- en zorginstellingen en op de bedrijventerreinen. Groeipotentie bieden de sectoren recreatie & toerisme, zorg en zakelijke dienstverlening. In stand houden winkelvoorzieningen. Door realiseren van maatschappelijke voorzieningen in het centrum, wordt de positie van het centrum versterkt; Herformuleren welzijnsvoorzieningen in de kernen. Gezien de veranderende bevolkingssamenstelling is het nodig de welzijnsvoorzieningen te herformuleren en te kijken naar de concrete behoeften en mogelijkheden per kern; Realiseren van een duurzame omgeving. Het bevorderen van een aantrekkelijke en gezonde omgeving om in te wonen en werken. Het moet in evenwicht zijn met de belangen van milieu en economie, zowel hier en nu als elders en later. Castricum heeft de ambitie om op termijn energieneutraal te worden, e.e.a. in samenwerking met partners in Noord-Holland; Water als kwaliteit benutten. Er wordt ingezet om water zichtbaar te maken in het landschap en breder bruikbaar te maken voor recreatie en natuur; Duurzame en flexibele ontwikkelingsstrategie. Er wordt een duurzaam ruimtelijk ontwikkelingsbeeld nagestreefd, dat geen blauwdruk is, maar inzet op een flexibele, stapsgewijze ontwikkeling met mogelijkheden voor bijsturing.
Kadernota Regionale Samenwerking / Fusie 2021
Pagina 25
Bijlage 3: Overzicht verbonden partijen met gemeente Castricum. Verbonden partijen voeren (publieke) taken uit voor de aangesloten gemeenten. De taken behoren tot de maatschappelijke kerntaken van de gemeente of liggen in het verlengde van de gemeentelijke doelstellingen. Daarnaast zijn er verplichte samenwerkingsverbanden zoals de Veiligheidsregio NHN. De gemeenten hebben zowel een financieel belang als bestuurlijke zeggenschap in een verbonden partij. Er is een financieel belang als bij faillissement de gemeente geen verhaalsmogelijkheden heeft of als de gemeente aansprakelijk wordt gesteld als de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Onder een verbonden partij vallen: gemeenschappelijke regelingen, naamloze vennootschappen, besloten vennootschappen, stichtingen en verenigingen.