11.03 - Bijlage 2 Nota Verbonden Partijen 2019

NOTA VERBONDEN PARTIJEN 2019

Nota Verbonden Partijen 2019

1

Nota Verbonden Partijen 2019

Vervanging van de nota-2013 In deze nota leggen we de beleids- en beheerskaders vast voor zowel bestaande als toekomstige verbonden partijen. De nota is een instrument voor zowel de gemeenteraad als voor het college om de sturing op deze partijen vorm te geven. Deze nota vervangt de Beleidsnota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013. Er zijn verschillende aanleidingen om een nieuwe nota vast te stellen: 1. In algemene zin is het goed om financiële nota’s periodiek tegen het licht te houden en te actualiseren. 2. Het wettelijk kader van het Besluit Begroting en Verantwoording is in 2016 veranderd, met wijzigingen zoals de verplichting om risico’s bij verbonden partijen voor het weerstandsvermogen van de gemeente op te nemen in de begroting en het jaarverslag. 3. Sinds 2013 zijn er de volgende wijzigingen in de lijst met verbonden partijen geweest: a. Nieuw toegevoegd: Stichting Centrum voor Jeugd en Gezin, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Gemeenschappelijke Regeling IJsselgemeenten, Gemeenschappelijke Regeling Samenwerkende Gemeenten Jeugdhulp Rotterdam Rijnmond, Stedin NV, Stichting Welzijn Capelle en Irado NV; b. Opgeheven: Stadsregio Rotterdam en Koepelschap Buitenstedelijk Groen. Waarom deze nota? Deze nota heeft in principe twee functies. Het bevat in de eerste plaats richtlijnen voor het opstarten en onderhouden van verbonden partijen.

Deze richtlijnen geven kaders aan de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Sommige richtlijnen zijn te beschouwen als een hard criterium, zoals het gebruik van een beslisboom bij het oprichten van nieuwe verbonden partijen. Andere zijn te beschouwen als een streven, zoals het maken van prestatieafspraken met verbonden partijen. In hoeverre dit laatste mogelijk is, verschilt namelijk per verbonden partij. In de tweede plaats bevat de nota informatie die relevant kan zijn voor betrokken raadsleden, collegeleden of ambtenaren. Het geeft bijvoorbeeld een definitie van verbonden partijen (hoofdstuk 1) en overige gerelateerde partijen (hoofdstuk 7). Per categorie wordt er algemene informatie gegeven en worden de belangrijkste juridische bronnen genoemd (hoofdstuk 4 t/m 7). Deze informatie is vaak ook in andere bronnen te vinden, zoals in publicaties van de Rijksoverheid, maar is hier samengevat. De nota functioneert hierbij als een soort naslagwerk. In de onderstaande schema staan de thema’s van de verschillende hoofdstukken weergegeven.

2

Nota Verbonden Partijen 2019

Beknopte inhoudsopgave:

Hoofdstuk 1

•Wat zijn verbonden partijen?

Hoofdstuk 2

•Visie, publiek belang, motieven •Dilemma's, belang van governance, risico checklist

Hoofdstuk 3

•Oprichten nieuwe / afstoten bestaande partijen •Algemene kaders, beslisboom

Hoofdstuk 4

•Gemeenschappelijke regelingen

Hoofdstuk 5

•Vennootschappen en coöperaties

Hoofdstuk 6

•Stichtingen en verenigingen

Hoofdstuk 7

•Overige gerelateerde partijen

3

Nota Verbonden Partijen 2019

Inhoudsopgave 1.

WAT ZIJN VERBONDEN PARTIJEN? ........................................................................................................... 6 1.1. WANNEER IS ER VOLGENS HET BBV SPRAKE VAN EEN “BESTUURLIJK BELANG”? ............................................................. 6 1.2. WANNEER IS ER VOLGENS HET BBV SPRAKE VAN EEN “FINANCIEEL BELANG”? ............................................................... 6 1.3. WELKE SOORT VERBONDEN PARTIJEN ZIJN ER? ........................................................................................................ 7 1.4. TOEVOEGING: ‘OVERIGE GERELATEERDE PARTIJEN’................................................................................................... 7 1.5. OVERZICHT VERBONDEN EN OVERIGE GERELATEERDE PARTIJEN OP 1-1-2019 ............................................................... 8

2.

VISIE OP VERBONDEN PARTIJEN .............................................................................................................. 9 2.1. VISIE: BEWUST KIEZEN EN GOED BESTUREN ............................................................................................................. 9 2.2. KERNVRAAG: WAT IS HET PUBLIEK BELANG? ........................................................................................................... 9 2.3. MOTIEVEN VOOR EN NADELEN VAN SAMENWERKING ............................................................................................... 9 2.4. HET DILEMMA VAN “EIGENAAR” EN “OPDRACHTGEVER” ......................................................................................... 10 2.5. HET DILEMMA: WIE BEPAALT HET BELEID? ............................................................................................................ 11 2.6. BELANG VAN AFSPRAKEN OVER GOVERNANCE ....................................................................................................... 11 2.7. GOVERNANCE BIJ DE DOOR DE GEMEENTE ZELF OPGERICHTE VERBONDEN PARTIJEN ...................................................... 11 2.8. WAT IS DE GEWENSTE BESTUURLIJKE BETROKKENHEID? .......................................................................................... 12 2.9.

CHECKLIST RISICO’S VERBONDEN PARTIJEN ........................................................................................................... 13

3.

BELEIDSKADERS VOOR IN- EN UITTREDING BIJ VERBONDEN PARTIJEN .................................................. 15 3.1. HET BELANG VAN GOEDE AFSPRAKEN .................................................................................................................. 15 3.2. ALGEMENE BELEIDSKADERS ............................................................................................................................... 15 3.3. BESLISBOOM VOOR NIEUWE VERBONDEN PARTIJEN ................................................................................................ 17

4.

GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN...................................................................................................... 19 4.1. WAT ZIJN GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN? ..................................................................................................... 19 4.2. BEVOEGDHEDEN VAN DE RAAD EN HET COLLEGE .................................................................................................... 19 4.3. P&C-CYCLUS ................................................................................................................................................. 20 4.4. AANDACHTSPUNTEN VOOR GOVERNANCE ............................................................................................................ 20 4.5. AFWEGEN VAN BESTUURLIJKE BETROKKENHEID ..................................................................................................... 22

5.

VENNOOTSCHAPPEN EN COÖPERATIES ................................................................................................. 23 5.1. WAT ZIJN VENNOOTSCHAPPEN EN COÖPERATIES? .................................................................................................. 23 5.2. BEVOEGDHEDEN VAN DE RAAD EN HET COLLEGE .................................................................................................... 23 5.3. P&C-CYCLUS ................................................................................................................................................. 23 5.4. AANDACHTSPUNTEN VOOR GOVERNANCE ............................................................................................................ 24 5.5. AFWEGEN VAN BESTUURLIJKE BETROKKENHEID ..................................................................................................... 26

6.

STICHTINGEN EN VERENIGINGEN ........................................................................................................... 28 6.1. WAT ZIJN VERENIGINGEN EN STICHTINGEN? ......................................................................................................... 28 6.2. BEVOEGDHEDEN VAN DE RAAD EN HET COLLEGE .................................................................................................... 28 6.3. P&C-CYCLUS ................................................................................................................................................. 28 6.4. AANDACHTSPUNTEN VOOR GOVERNANCE ............................................................................................................ 29 6.5. AFWEGEN VAN BESTUURLIJKE BETROKKENHEID ..................................................................................................... 31

7.

OVERIGE GERELATEERDE PARTIJEN ........................................................................................................ 32 7.1. WAT ZIJN OVERIGE GERELATEERDE PARTIJEN? ....................................................................................................... 32 7.2. BEVOEGDHEDEN VAN DE RAAD EN HET COLLEGE .................................................................................................... 32 7.3. P&C-CYCLUS ................................................................................................................................................. 33 7.4. AANDACHTSPUNTEN VOOR GOVERNANCE ............................................................................................................ 33 7.5. AFWEGEN VAN BESTUURLIJKE BETROKKENHEID ..................................................................................................... 34

4

Nota Verbonden Partijen 2019

BIJLAGE A. OVERZICHT WETTELIJKE KADERS BBV ........................................................................................... 35 RELEVANTE WETSARTIKELEN BBV............................................................................................................................. 35 STELLIGE UITSPRAKEN EN AANBEVELINGEN COMMISSIE BBV .......................................................................................... 36 OVERZICHT WIJZIGINGEN BBV IN 2016 ..................................................................................................................... 37 BIJLAGE B. LITERATUUROVERZICHT ................................................................................................................ 38 BIJLAGE C. STANDAARD OPZET PARAGRAAF VERBONDEN PARTIJEN ............................................................. 40 BIJLAGE D. VERSCHILLEN EN OVEREENKOMSTEN MET DE NOTA 2013 ........................................................... 41 BIJLAGE E. SAMENVATTEND OVERZICHT GOVERNANCE AANDACHTSPUNTEN ............................................... 43

5

Nota Verbonden Partijen 2019

1. Wat zijn verbonden partijen? Een verbonden partij is in het BBV gedefinieerd als “een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft” (artikel 1b). Wil een organisatie aangemerkt worden als verbonden partij, zal deze organisatie dus aan beide voorwaarden moeten voldoen. Hieronder lichten we dit verder toe1.

1.1. Wanneer is er volgens het BBV sprake van een “bestuurlijk belang”? Met bestuurlijk belang wordt zeggenschap bedoeld, wat wil zeggen dat de gemeente daadwerkelijk invloed kan uitoefenen op het doen en laten van de verbonden partij. Zeggenschap kan bijvoorbeeld door vertegenwoordiging in een bestuur of door stemrecht. Hieronder geven wij in veelvoorkomende situaties aan of er wel of geen bestuurlijk belang is. In de volgende gevallen is er wel sprake van een bestuurlijk belang: - Als een vertegenwoordiger van de gemeente zitting neemt in het bestuur van de verbonden partij (bestuur, raad van bestuur, dagelijks bestuur); of - Als een vertegenwoordiger van de gemeente via stemrecht in een eigenaarsvergadering (algemeen bestuur, algemene aandeelhoudersvergadering) invloed uitoefent; of - Als bepaalde besluiten voorbehouden zijn aan het gemeentebestuur, of als voor bepaalde besluiten ook goedkeuring van het gemeentebestuur nodig is.

In de volgende gevallen is er geen sprake van een bestuurlijk belang: - Als er alleen sprake is van een adviserend lidmaatschap in een bestuur of vertegenwoordigend orgaan, zonder stemrecht; of - Als een vertegenwoordiger op persoonlijke titel en niet namens de gemeente deelneemt; of - Als de invloed zich beperkt tot het benoemingsrecht of voordrachtrecht van (een deel van) het bestuur of de raad van toezicht; of - Als er door middel van een contract afspraken met een derde partij zijn gemaakt over te leveren prestaties; of - Als er sprake is van deelname aan een overlegplatform waar geen beslissingen worden genomen.

1.2. Wanneer is er volgens het BBV sprake van een “financieel belang”? Met financieel belang wordt bedoeld dat a) Er aan een verbonden partij een bedrag ter beschikking is gesteld waarvoor geldt dat dit niet verhaalbaar is als de verbonden partij failliet gaat; of b) Er voor een verbonden partij aansprakelijkheid bestaat als de verbonden partij haar verplichtingen aan anderen niet nakomt. In de volgende gevallen is er wel sprake van een financieel belang: - Als we op grond van een Wet Gemeenschappelijke Regelingen een (jaarlijkse) bijdrage betalen; of - Als we aandelen van een vennootschap bezitten; of - Als we garantstellingen verstrekken; of - Als we leningen verstrekken zonder financiële zekerstelling; of - Als we een (jaarlijkse) bijdrage verstrekken aan partijen waar we een bestuurlijk belang bezitten. In de volgende gevallen is er geen sprake van een financieel belang:

1 Meer informatie over wat er precies onder een bestuurlijk en financieel belang wordt verstaan, is te vinden in de

Notitie Verbonden Partijen 2016 van de Commissie BBV en in de Handreiking Verzelfstandiging en Samenwerking bij Decentrale Overheden van het ministerie van BZK (2005).

6

Nota Verbonden Partijen 2019

-

Als we een subsidie of exploitatiebijdrage verstrekken aan een partij, maar we verder geen financiële verplichtingen hebben; of Als er sprake is van een transactie op basis van een contract, zoals een dienstverleningsovereenkomst, waarbij wordt betaald voor een tegenprestatie, maar er verder geen financiële verplichtingen zijn.

1.3. Welke soort verbonden partijen zijn er? Het BBV onderscheidt vier soort verbonden partijen:  Gemeenschappelijke regelingen;  Vennootschappen en coöperaties;  Stichtingen en verenigingen;  Overige verbonden partijen. Deze laatste categorie komt op het moment van publiceren van deze nota, niet voor in onze gemeente. Daarom besteden we er verder geen aandacht aan. Een voorbeeld van deze categorie is een Europese Groepering voor Territoriale Samenwerking (EGTS), een rechtspersoon voor samenwerking met overheden uit andere E.U.-landen. Bijzondere aandacht verdient nog het begrip Publiek-Private-Samenwerking (PPS). Juridisch gezien zijn er verschillende vormen van PPS. Meestal is er sprake van een overeenkomst waarmee partijen samenwerken. In dat geval is er geen sprake van een verbonden partij. Dit is wel het geval als er een nieuwe rechtspersoon wordt opgericht door zowel publieke als private partijen, bijvoorbeeld een bv. Omdat deze rechtspersoon dan valt onder één van de hierboven genoemde categorieën, beschouwen wij PPS niet als een aparte categorie. Naast het begrip verbonden partij wordt vaak het begrip deelneming gebruikt. Deze twee begrippen zijn echter geen synoniemen van elkaar. Een deelneming is een participatie in het risicodragend vermogen van een kapitaalvennootschap. Oftewel: een deelneming ontstaat op het moment dat we aandelen verwerven.

Dat is niet bij alle type verbonden partijen mogelijk, maar alleen bij vennootschappen en coöperaties. De deelneming is dus één van de categorieën verbonden partij.

1.4. Toevoeging: ‘overige gerelateerde partijen’ Wanneer we de strikte BBV-definitie van verbonden partijen hanteren, blijft een aantal partijen die sterk lijken op verbonden partijen, buiten beschouwing. Daarom beveelt de Commissie BBV in de Notitie Verbonden Partijen 2016 aan om ook oog hiervoor te hebben. Om verwarring met ‘officiële’ verbonden partijen te voorkomen, noemen wij deze: 

Overige gerelateerde partijen.

Voorbeelden van deze partijen zijn Stichting Bibliotheek aan den IJssel en Stichting Havensteder. In hoofdstuk 4 werken wij richtlijnen uit voor gemeenschappelijke regelingen, in hoofdstuk 5 voor vennootschappen en coöperaties, in hoofdstuk 6 voor stichtingen en verenigingen en in hoofdstuk 7 voor overige gerelateerde partijen.

7

Nota Verbonden Partijen 2019

1.5. Overzicht verbonden en overige gerelateerde partijen op 1-1-2019 Hieronder geven we een overzicht van de verbonden partijen per 1 januari 2019. 1. Gemeenschappelijke regelingen

2. Vennootschappen en coöperaties

3. Stichtingen en verenigingen

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (DCMR) Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (VRR) Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) Gemeentelijke Gezondheidsdienst Rotterdam-Rijnmond (GGD) Werkvoorzieningschap Promen Recreatieschap Hitland Gemeenschappelijke Regeling IJsselgemeenten Samenwerkende Gemeenten Jeugdhulp Rotterdam Rijnmond Eneco Holding NV. Stedin NV Evides NV Bank Nederlandse Gemeenten NV Dataland BV Irado NV Isala Theater BV Rijksmonument Dorpsstraat 164 te Capelle aan den IJssel BV Sportief Capelle BV Stichting Capelle Werkt Stichting Centrum voor Jeugd en Gezin Capelle aan den IJssel Stichting Welzijn Capelle

Hieronder geven we een overzicht van de partijen die formeel geen verbonden partij zijn, maar die we wel een plek willen geven als ‘overige gerelateerde partij’. In hoofdstuk 7 geven we per partij aan waarom we die in deze categorie plaatsen. 4. Overige gerelateerde partijen

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Stichting BLICK op Onderwijs (Boeiend Leren In Capelle en Krimpen) Stichting Begraafplaats en Crematorium Schollevaar Stichting tot Exploitatie van de Capelse Golfbaan Stichting IJsselland Ziekenhuis Stichting Zorgbeheer de Zellingen - Verpleeghuis Rijckehove Stichting Havensteder Stichting Vestia Stichting Woonzorg Nederland Stichting Bibliotheek aan den IJssel Stichting Beheer en Exploitatie Kinderboerderij Klaverweide Stichting Kunstzinnige Vorming Rotterdam (SKVR)

8

Nota Verbonden Partijen 2019

2. Visie op verbonden partijen 2.1. Visie: bewust kiezen en goed besturen Verbonden partijen dragen in meer of mindere mate bij aan het publiek belang van onze gemeente. Wij vinden het belangrijk dat deze partijen zijn zich hiervan bewust zijn en zich hiervoor inzetten. Tegelijkertijd dragen wij, in verschillende rollen, actief bij aan het slagen hiervan. Hierbij is niet alleen effectiviteit van belang, maar ook democratische legitimiteit. Wij vinden het belangrijk om goede afwegingen te maken over het aangaan van deelname in nieuwe verbonden partijen. Wij doen dit alleen als de voordelen van deelname duidelijk zichtbaar zijn, als de risico’s beheersbaar zijn en als er geen ongunstige neveneffecten ontstaan. Dezelfde afwegingen gebruiken wij om verbonden partijen periodiek te beoordelen. Hiervoor brengen wij periodiek de risico’s in kaart. Om flexibel in te kunnen springen op ontwikkelingen is een goede uittredingsregeling ook belangrijk. Het uitgangspunt is ‘nee, tenzij’. Wij vinden het ook belangrijk om zeggenschap te hebben over de strategische koers van een verbonden partij. Tegelijkertijd beschouwen we de operationele zaken als de verantwoordelijkheid van de partij zelf. Wij houden een vinger aan de pols, maar geven vertrouwen als blijkt dat dat gegeven kan worden. Wij maken goede afspraken over de governance van verbonden partijen.

2.2. Kernvraag: wat is het publiek belang? De deelname van gemeenten in verbonden partijen dient het publiek belang te dienen. Publiek belang is hier een synoniem voor ‘openbaar belang’ of ‘algemeen belang’. In de wet is namelijk vastgelegd dat deelname in verbonden partijen het publiek belang dient. In artikel 160 lid 2 van de Gemeentewet staat bijvoorbeeld: Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Ook in het BBV (art. 15 lid 2a) staat de verplichting om in de paragraaf verbonden partijen per verbonden partij te benoemen wat het openbaar belang is. Verder staat in artikel 1 lid 2 van de Wet gemeenschappelijke regelingen dat gemeenteraden de toestemming tot het besluit van het college om deel te nemen in een gemeenschappelijke regeling, kunnen onthouden vanwege “strijd met het recht of het algemeen belang”. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid de volgende definitie gegeven van het begrip publiek belang: “Er is sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt”.

Hoewel deze definitie stamt uit een WRR-rapport uit 2000, wordt deze nog steeds veel gehanteerd. Waar het om gaat is dat de gemeente zich bepaalde maatschappelijke of openbare belangen aantrekt. Deze belangen overstijgen het belang van individuen. Het begrip publiek belang is daarmee een breder begrip dan bijvoorbeeld het begrip ‘wettelijke taak’. Het is de taak van democratisch gekozen organen om te bepalen wat precies het publiek belang is. Hoe concreter het belang omschreven is, hoe beter. Hierdoor wordt het namelijk toetsbaar a) of er bij oprichting of deelname daadwerkelijk een publiek belang is, b) of het publiek belang na verloop van tijd nog steeds aanwezig is.

2.3. Motieven voor en nadelen van samenwerking Voor sommige gemeenschappelijke regelingen is deelname eraan wettelijk verplicht, maar voor het merendeel van de verbonden partijen is dit een eigen keuze.

9

Nota Verbonden Partijen 2019

Er kunnen verschillende motieven zijn voor het oprichten van of deelnemen in een verbonden partij: 1. Efficiëntie- / doelmatigheidsvoordelen Bijvoorbeeld het exploiteren van een voorziening samen met andere gemeenten. Schaalvoordeel en kostendeling leiden hierbij tot een efficiënter resultaat. 2. Risicospreiding Het delen van financiële, organisatorische en overige risico’s met andere partijen, om kwetsbaarheid te verminderen. 3. Bestuurlijke kracht en effectiviteit De deelnemende partijen staan samen sterker ten opzichte van hun omgeving. Ze zijn samen beter in staat om de doelstellingen te bereiken. 4. Kennisvoordeel / deskundigheid Gebruik maken van kennis en expertise die de gemeente zelf niet of beperkt in huis heeft. 5. Katalysatorfunctie De gemeente brengt samen met andere (semi-) publieke of private partijen activiteiten op gang die zonder de initiërende rol van de gemeente niet of veel moeilijker van de grond zouden komen. Tegelijkertijd kunnen er ook nadelen verbonden zijn aan het deelnemen in verbonden partijen. De belangrijkste zijn: 1. Financiële risico’s, zoals het opdraaien voor mogelijke tekorten. 2. Verminderde informatievoorziening doordat de verbonden partij op afstand staat. 3. Verminderde beïnvloedingsmogelijkheden doordat zeggenschap gedeeld wordt met andere partijen. 4. Het ontstaan van nieuwe dilemma’s (zie hieronder).

2.4. Het dilemma van “eigenaar” en “opdrachtgever” Bij veel verbonden partijen bezit de gemeente zowel een eigenaarsrol als een opdrachtgeversrol. Als er geen aandelen zijn, is de gemeente overigens niet letterlijk eigenaar, maar eerder ‘bestuurlijk toezichthouder’. Vanuit de eigenaars-/toezichthoudersrol heeft de gemeente belang bij continuïteit van de verbonden partij en bij een goed bestuur ervan.. Vanuit de opdrachtgeversrol heeft de gemeente belang bij een goede dienstverlening, goede contracten en een kritische beoordeling van de prijzen. In de praktijk kunnen deze belangen met elkaar botsen, bijvoorbeeld als het in het belang van de verbonden partij is om iets te realiseren wat niet direct in het belang is van de gemeente. Een botsing is overigens niet noodzakelijk, omdat het vaak ook in het belang van de gemeente is dat het goed gaat met de verbonden partij. Behalve botsing van belangen, kan er ook onduidelijkheid over rollen zijn. Zo kan de vraag rijzen vanuit welke rol de gemeente een subsidie verstrekt aan een verbonden partij, als zij tegelijkertijd intensief bestuurlijk betrokken is bij deze partij. Een nauwe betrokkenheid bij verbonden partijen is gewenst, maar enige zakelijke afstand ook. Functiescheiding op ambtelijk en collegeniveau kan hieraan bijdragen. De mate waarin de eigenaarsrol of de opdrachtgeverrol belangrijk is, verschilt per verbonden partij.

Als de gemeente de enige deelnemende partij is, heeft de gemeente over het algemeen meer invloed (opdrachtgeverrol) en verantwoordelijkheid (eigenaarsrol) dan wanneer er meerdere deelnemende partijen zijn. Hoe de gemeente invulling kan geven aan de opdrachtgeversrol, hangt ook af van de vraag of de gemeente zelf het beleid maakt op het betreffende beleidsterrein, of dat de verbonden partij dit grotendeels doet. Er is geen eenduidige manier om met dit dilemma om te gaan. In de praktijk zullen de twee rollen in elkaar overlopen en niet helemaal van elkaar te scheiden zijn. In algemene zin is het belangrijk om transparant te zijn over de onderlinge verwachtingen tussen de gemeente en de verbonden partij. Verder kan er ambtelijke en bestuurlijke functiescheiding ingericht worden, om te voorkomen dat er een te nauwe betrokkenheid van personen bij verbonden partijen ontstaat. Dit kan niet bij alle verbonden partijen. Bij veel verbonden partijen zijn al veel andere partijen zoals gemeenten

10

Nota Verbonden Partijen 2019

betrokken. Het risico bestaat dan dat de bestuurlijke complexiteit te veel toeneemt. Bij een aantal partijen is functiescheiding wel mogelijk en ook gewenst. Dit geldt voor de volgende partijen: stichtingen, BV’s of NV’s waar we met maximaal drie partijen in deelnemen en de gemeenschappelijke regeling IJsselgemeenten. De functiescheiding moet proportioneel zijn. De betrokken portefeuillehouders zijn geen zelfstandige bestuursorganen, maar maken deel uit van hetzelfde college, dat collegiaal bestuurt. Er zal dus altijd enige overlap zijn. Ook zal er afstemming plaats moeten vinden tussen de rollen, om te voorkomen dat de verbonden partijen tegenstrijdige informatie ontvangen. In de hoofdstukken over de betreffende de verbonden partijen nemen wij governance richtlijnen op functiescheiding.

2.5. Het dilemma: wie bepaalt het beleid? De mate waarin er zeggenschap is over het beleid van verbonden partijen, verschilt per partij. Deze is afhankelijk van factoren als: a) Hoeveel partijen nemen deel in de partij? b) Welke expertise bezit de verbonden partij en bezit de gemeente? c) Is de verbonden partij vooral een beleid makende of een uitvoerende organisatie? d) Wat zijn de gemaakte afspraken en historisch gegroeide patronen? Er zijn twee risico’s bij beleidsbepaling bij verbonden partijen. Enerzijds bestaat het risico dat de gemeente zich te veel bezig houdt met de details van het beleid en de uitvoering daarvan en daarmee op de stoel van de verbonden partij gaat zitten. Dit belemmert de verbonden partij om zelf te sturen en zich zelfstandig op te stellen. Anderzijds bestaat het risico dat de gemeente zich te weinig bezig houdt met het beleid, waardoor de verbonden partij zelf de lijnen uitzet, ongeacht het belang van de gemeente. In algemene zin is het belangrijk dat er duidelijke afspraken worden gemaakt om met dit dilemma om te gaan. Van wie wordt op welk moment wat verwacht? Waar gaat de gemeente wel over en waar niet? Wie bepaalt de prioriteiten van de verbonden partij?

2.6. Belang van afspraken over governance Governance beschouwen we als het geheel van afspraken over sturen, verantwoorden, toezicht houden en beheersen. Bij een goede governance is een organisatie in staat om effectief en efficiënt haar doelstellingen te realiseren. Afspraken over de inrichting van de governance worden vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling, in statuten of andere documenten. Hierin staan regels over de sturing, de verantwoording, het toezicht en de beheersing van deze partijen. Behalve deze ‘harde’ afspraken, zijn ook ‘softe’ kwaliteitseisen van belang. Het gaat dan over vragen als:  Houdt de verbonden partij zich aan afspraken?  Zijn de medewerkers capabel?  Hoe groot is de loyaliteit van andere eventuele deelnemende partijen?  Draagt de organisatiecultuur bij aan de effectiviteit van de organisatie?  Wat is de kwaliteit van de interne communicatie?  Wat is de kwaliteit van het leiderschap? In de hoofdstukken 4 t/m 7 geven we per type verbonden partij aan welke governance aandachtspunten van belang zijn.

2.7. Governance bij de door de gemeente zelf opgerichte verbonden partijen De gemeente heeft voor het uitoefenen van sommige van haar taken zelf een aantal privaatrechtelijke rechtspersonen opgericht. Dit zijn:

11

Nota Verbonden Partijen 2019    

Sportief Capelle BV; Stichting Centrum voor Jeugd en Gezin Capelle aan den IJssel; Stichting Capelle Werkt; Stichting Welzijn Capelle.

De genoemde rechtspersonen hebben een duidelijke focus op de specifieke werkzaamheden die aan hen zijn opgedragen. Daardoor is er samenhang in hun activiteiten en kunnen zij doelmatig en effectief te werk gaan, een gericht netwerk opbouwen en de nodige kennis vergaren. Door de verhoudingsgewijs kleine omvang van de organisaties zijn zij bovendien wendbaar en kunnen zij dicht bij de burgers van Capelle werkzaam zijn. Dit zijn voordelen die niet of niet in dezelfde mate zouden kunnen worden bereikt als de gemeente alle activiteiten zelf zou ontplooien. Het takenpakket van deze rechtspersonen betreft zowel het uitvoeren van opdrachten die door de wetgever aan de gemeente zijn gegeven, als activiteiten waarvan de gemeente zelf heeft besloten dat zij deze wil ontplooien. In ieder opzicht zijn dit publieke taken waarvoor met gemeenschapsgeld wordt betaald. Aan de governance worden in relatie tot deze rechtspersonen dan ook zware eisen gesteld. Ten aanzien van Sportief Capelle B.V. geeft de gemeente (meer in het bijzonder het college) hier invulling aan, door het uitoefenen van de wettelijke en statutaire bevoegdheden die zij heeft als enig aandeelhouder van de B.V. Bij het oprichten van de genoemde stichtingen heeft de gemeente op het gebied van de sturen, verantwoorden, toezicht houden en beheersen in de statuten diverse bevoegdheden aan zichzelf toegekend.

Hierbij gaat het onder meer om de benoeming van de leden van het besturend en toezichthoudend orgaan van de stichting en de eis van voorafgaande goedkeuring door het college van door de stichtingen te nemen belangrijke besluiten zoals het vaststellen van de begroting. Uit de invloed die de gemeente aldus op de rechtspersonen uitoefent blijkt dat deze ‘van haar’ zijn, in die zin dat het gaat om rechtspersonen waarvan de gemeente heeft besloten om ze met het oog op bepaalde werkzaamheden op te richten en waarover zij de controle wil houden. Naast de directe bevoegdheden op het gebied van de governance, stuurt de gemeente de betreffende rechtspersonen aan de hand van meerjarige dienstverleningsovereenkomsten en jaarlijkse prestatieafspraken. Door middel van deze instrumenten vult de gemeente de taak en de daarbij behorende werkzaamheden van de rechtspersonen inhoudelijk in, stelt zij eisen aan de kwaliteit en de kwantiteit en maakt zij afspraken over de betaling. De rol van de gemeente is hier niet die van eigenaar maar die van opdrachtgever. Volledigheidshalve wordt vermeld dat de beschreven statutaire bevoegdheden van de gemeente ten opzichte van de door haar opgerichte rechtspersonen ook noodzakelijk zijn vanwege de aanbestedingswetgeving.

Op grond van de Aanbestedingswet zou de gemeente de opdrachten, die aan de diverse rechtspersonen worden gegeven, door middel van een aanbesteding moeten gunnen aan een marktpartij. Een uitzondering op deze regel geldt voor het verstrekken van opdrachten door middel van quasi-inbesteden. Deze vorm van opdrachtverlening is mogelijk in die gevallen waarin de gemeente een opdracht geeft aan een rechtspersoon die weliswaar zelfstandig is maar die zij niettemin aanstuurt ‘als ware het haar eigen dienst.’ De invloed die de gemeente op grond van de statuten op de gemeentelijke rechtspersonen heeft, leidt ertoe dat zij aan dit vereiste voldoen. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de gemeentelijke rechtspersonen om quasi-inbesteden mogelijk te maken ook moeten voldoen aan andere vereisten, waaronder de eis dat de opdracht nemende partij minimaal 80% van haar werkzaamheden moet verrichten voor de gemeente.

2.8. Wat is de gewenste bestuurlijke betrokkenheid? Verbonden partijen zijn erg divers en het is verstandig om keuzes te maken over naar welke partijen met name de aandacht uitgaat. Onze accountant Deloitte heeft dit ook geadviseerd aan de gemeenteraad in een presentatie op 29 augustus 2017 en herhaald in het introductieprogramma voor nieuwe raadsleden op 14 en 15 mei 2018. Uiteindelijk verdienen alle verbonden partijen aandacht, maar specifiek in de volgende gevallen is extra betrokkenheid gewenst:

12

Nota Verbonden Partijen 2019   

Als de bestuurlijke invloed groot is, bijvoorbeeld als we enig aandeelhouder zijn of als er weinig andere gemeenten aan een regeling deelnemen; Als het financieel belang groot is, bijvoorbeeld als de jaarlijkse exploitatiebijdrage hoog is of als er grote financiële risico’s zijn; Als de maatschappelijke risico’s groot zijn, bijvoorbeeld als de verbonden partij activiteiten uitvoert bij kwetsbare doelgroepen.

In de hoofdstukken 4 t/m 7 geven we per type verbonden partij een afwegingskader voor de bestuurlijke betrokkenheid. Globaal delen we daarmee de bestaande verbonden partijen in drie categorieën in: basis (+), standaard (++) en extra (+++). Het indelen van verbonden partijen in deze categorieën is een hulpmiddel van het college en de gemeenteraad om prioritering aan te brengen. Het model gaat vooral over de risico’s die de gemeente loopt. Het indelen in deze categorieën is een nieuw onderdeel ten opzichte van de nota uit 2013. We nemen dit onderdeel ook op als standaard item in de paragraaf verbonden partijen van de begroting en jaarrekening. We actualiseren deze informatie dus 2x per jaar. Om de hoeveelheid informatie in de begroting en jaarrekening niet te veel toe te laten nemen, nemen we in de paragraaf niet alle criteria per verbonden partij op, maar alleen de uitkomst van de drie categorieën en wijzigingen ten opzichte van de vorige meting. In bijlage C staat een standaard opzet van de paragraaf verbonden partijen genoemd. Hoe de bestuurlijke betrokkenheid vorm krijgt, is afhankelijk van veel aspecten, zoals bestaande afspraken en wensen van andere deelnemende partijen. Hieronder geven we enkele voorbeelden van mogelijkheden om de bestuurlijke betrokkenheid desgewenst te vergroten, afhankelijk van het pakket.

Hierbij realiseren we ons dat verbonden partijen erg divers zijn en er geen algemene regels zijn te maken. De voorbeelden hieronder zijn bedoeld als indicatie, niet als hard criterium.    

Ambtelijk en bestuurlijk overleg: enkele keren per jaar // één keer per kwartaal // één keer per maand. Gevraagde verantwoording: begroting & jaarrekening // idem + bestuursrapportages // idem + tussentijdse berichten. Verantwoording van college aan raad: paragraaf verbonden partijen + actieve informatieplicht bij belangrijke kwesties // idem + raadsinformatiebrieven // idem + raadsbijeenkomst. Sturing op risico’s: bestuderen risico’s op basis van jaarrekening // verzoeken om onderzoek naar risico’s // verzoeken om nieuw beleid voor risico’s te maken.

2.9. Checklist risico’s verbonden partijen Zoals elke organisatie risico’s loopt, geldt dit ook voor verbonden partijen. Het is belangrijk dat er regelmatig een risico-inventarisatie plaatsvindt door of samen met een verbonden partij. Dit kan aan de hand van de checklist die hierna wordt weergegeven, al kan er ook voor een verkorte vorm gekozen worden als er minder aanleiding is voor risico onderzoek. De checklist heeft niet de pretentie om volledig te zijn, maar is een handvat om op bepaalde onderdelen te letten. In deze checklist2 onderscheiden we de volgende type risico’s.

2 Het overzicht is grotendeels ontleend aan een risico-onderzoek naar de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag,

uitgevoerd door de afdeling Concern Auditing van de gemeente Rotterdam. Zie het rapport Opportunity Management MRDH (Kansen & Risico’s) & Weerstandsvermogen (2015).

13

Nota Verbonden Partijen 2019

Risico-vragen A. EXTERNE RISICO’S Maatschappelijke-economisch 1. Lopen andere deelnemers financiële risico’s? 2. Verandert het probleem/ vraagstuk waar de verbonden partij zich op richt? 3. Veranderen de verwachtingen van cliënten of burgers? Politiek-bestuurlijk-legislatief 4. Veranderen de belangen van andere deelnemers? 5. Is er conflicterend overheidsbeleid? 6. Is er nieuwe wetgeving die gevolgen heeft voor het werk van de partij? B. INTERNE RISICO’S Leiderschap 7. Is de organisatiestructuur toegerust om effectief besluiten te nemen? 8. Is er een goede verhouding tussen de formele structuur en de informele structuur? 9. Is het bestuur beschikbaar om te sturen? Strategie en beleid 10. Levert de organisatie juiste financiële en operationele informatie om bestuurlijke keuzes te maken? 11. Is de begroting stabiel? 12. Is de begroting beïnvloedbaar? 13. Zijn er duidelijke afspraken gemaakt over de te leveren prestaties? 14. Is het beleid duidelijk geformuleerd? 15. Is het uitvoeren van beleid haalbaar? Middelen 16. Loopt de partij risico’s met betrekking tot inkomstenbronnen? 17. Loopt de partij risico’s met betrekking tot uitgaven? 18. Heeft de partij inzicht in al haar verplichtingen en contracten? 19. Kan de partij al haar verplichtingen nakomen? Processen 20. Worden de deelnemende partijen periodiek geïnformeerd? 21.

Werken de deelnemende partijen op basis van vertrouwen met elkaar samen? 22. Zijn interne regels en verantwoordelijkheden duidelijk voor iedereen? 23. Worden afspraken nagekomen? Medewerkers 24. Is er voldoende personeel beschikbaar om de doelstellingen te realiseren? 25. Heeft het personeel voldoende kennis en kunde? 25. Hebben de verantwoordelijke personen een goede reputatie?

Voorbeelden bij deze risico-vragen

Als een gemeente een artikel 12-status krijgt. Als de oorspronkelijke doelen al gehaald zijn en de verbonden partij een ‘nieuwe’ invulling zoekt. Na een incident.

Als er na verkiezingen een nieuw college komt. Als het Rijk minder geld beschikbaar stelt. Als de provincie nieuwe plannen opstelt. Strengere eisen / ‘oude’ manier van werken mag niet meer.

Risico op trage besluitvorming. Als bestuurders dubbele rollen hebben. Als er weinig vergaderd wordt. Als de administratie niet op orde is.

Als de onzekere posten niet beheersbaar zijn. Als er veel ‘vaste’ kosten zijn. Als er geen kritische prestatie-indicatoren of concrete afspraken zijn. Als de doelstellingen niet specifiek zijn. Als er te veel projecten tegelijkertijd lopen. Als er onzekerheid is over het binnenhalen van externe subsidies of deelnemersbijdragen. Als er onvoorziene uitgaven zijn. Zijn er vb. risico’s m.b.t. aansprakelijkheid of open einde regelingen? Als er onvoldoende liquide middelen zijn.

Als er slechts weinig gecommuniceerd wordt. Als er onderling wantrouwen is. Als de mandaatregeling niet op orde is. Als er nalatigheid is. Als vacatures niet opgevuld kunnen worden. Als er onvoldoende gekwalificeerd personeel is. Als er een schijn van belangenverstrengeling is.

14

Nota Verbonden Partijen 2019

3. Beleidskaders voor in- en uittreding bij verbonden partijen 3.1. Het belang van goede afspraken Net als de gemeente zelf, veranderen ook verbonden partijen. Er kunnen bijvoorbeeld andere partijen zijn die ook deel willen nemen. Ook kan het zijn dat we uit willen treden, omdat de verbonden partij niet meer bijdraagt aan het publiek belang wat wij voor ogen hebben of omdat wij denken dat we dit op een andere manier beter kunnen realiseren. Om voorbereid te zijn deze mogelijke wijzigingen, is het belangrijk dat we met verbonden partijen duidelijke afspraken maken over het in- en uittreden. In dit hoofdstuk formuleren we een aantal algemene kaders voor in- en uittreding bij verbonden partijen.

3.2. Algemene beleidskaders 1. Wij participeren alleen in verbonden partijen als dit noodzakelijk is voor het realiseren van het publiek belang. De meeste verbonden partijen zijn ingesteld omdat een bepaalde publieke taak het domein van één gemeente overstijgt. Een voorbeeld is het beheer van een bos dat binnen meerdere gemeentegrenzen ligt. Hierbij is het beheer efficiënter te organiseren als gemeenten samenwerken. Ook vraagstukken als milieu, economie, veiligheid, sociale problematiek en volksgezondheid beperken zich vaak niet tot de gemeentegrenzen. Gemeenschappelijke regelingen bestaan in de regel uitsluitend uit publieke partijen, waardoor het publiek belang meestal niet moeilijk te herkennen is. Tegelijkertijd is het belangrijk om af te wegen of de deelname in een gemeenschappelijke regeling echt noodzakelijk is voor de realisatie van een publieke belang. Kan het publieke belang ook zelf worden uitgevoerd? Wat zijn de voor- en nadelen van de deelname? Slechts in twee gevallen is deelname in een gemeenschappelijke regeling wettelijk verplicht: bij de veiligheidsregio en bij de omgevingsdienst. In alle andere gevallen is dit een keuze. Bij overige verbonden partijen is het publieke belang soms moeilijker aan te treffen. Hier kan er overlap zijn met private belangen. Ook bij deze verbonden partijen is het daarom belangrijk om het publieke belang goed te definiëren. 2.

De afweging tot het beleggen van taken bij een verbonden partij, vindt plaats op basis een analyse van elke afzonderlijke taak. Bij een verbonden partij worden vaak meerdere taken belegd. Het is belangrijk om per taak na te gaan wat de gevolgen zijn van het ‘buiten de deur’ beleggen. Wat zijn de voordelen, nadelen, kansen en risico’s? Niet in alle gevallen zullen we zelf het initiatief voor de oprichting van een verbonden partij hebben. Dit kan ook bij andere partijen vandaan komen. Het is goed mogelijk dat verschillende deelnemers in verbonden partijen, verschillende ideeën hebben over de taken die ze willen beleggen bij deze partij. Ondanks dit vinden wij het belangrijk om voor elke taak een goede afweging te kunnen maken. 3. Bij het aangaan van deelname in, of het oprichten van nieuwe verbonden partijen, stellen we een governancekader op waarbinnen de taak van de verbonden partij uitgevoerd en beoordeeld wordt. Wij hechten belang aan een goede governance. Daarom maken we bij nieuwe deelnames of nieuwe op te richten verbonden partijen een governancekader, waarin we opnemen hoe we vorm geven aan sturing, verantwoording, toezicht en beheersing. Voorbeelden van instrumenten die we voor deze vier verantwoordelijkheden kunnen gebruiken, werken we in de volgende hoofdstukken uit. Een

15

Nota Verbonden Partijen 2019

governancekader bevat daarnaast ook duidelijkheid over de publieke belangen die met de deelname gediend zijn. 4. Bij het aangaan van deelname in, of het oprichten van nieuwe verbonden partijen, nemen we afspraken over uittreding van bestaande deelnemers en intreding van nieuwe deelnemers op. We willen ons bij verbonden partijen voorbereiden op veranderingen bij de verbonden partij of in de omgeving waar deze zich bevindt. Mogelijk zijn er partijen die willen in- of uittreden (bij gemeenschappelijke regelingen), aandelen willen verwerven of verkopen (bij vennootschappen) of bestuurlijk willen participeren (bij stichtingen). Daarom maken we hier afspraken over. Het gaat dan om afspraken over bijvoorbeeld: - De gewenste flexibiliteit van de verbonden partij om wijzigingen in de deelnemers te verwerken; - Het duidelijk maken aan welke voorwaarden nieuwe deelnemers moeten voldoen; - Het voorkomen van belemmeringen om uit te treden (zoals verplichtingen die verder reiken dan de periode dat onze deelname is afgesproken); - Het op een eerlijke manier betalen van de uittredingskosten. 5. Bij het aangaan van deelname in, of het oprichten van nieuwe verbonden partijen, maken we een inschatting van huidige en toekomstige risico’s. Ieder overheidsbeleid is onderworpen aan risico’s en het in kaart brengen hiervan is nuttig om goede beslissingen te nemen.

Het beleggen van publieke belangen bij verbonden partijen brengt behalve kansen ook specifieke risico’s met zich mee. De checklist risico’s uit hoofdstuk 2 kan gebruikt worden bij de risico-analyse. 6. Bij het oprichten van nieuwe verbonden partijen nemen we waar mogelijk een horizonbepaling op, waardoor er na een paar jaar een nieuw besluit voor continuering of afbouw noodzakelijk is. Het oprichten van een nieuwe verbonden partij gaat niet vanzelf en vraagt van alle betrokkenen inzet. Na verloop van tijd, bijvoorbeeld na enkele jaren, evalueren we of deze verbonden partij op die manier bijdraagt aan het publiek belang, zoals we dat vooraf hadden bedacht. Om dit moment van evaluatie goed plaats te laten vinden, nemen we, indien mogelijk, een horizonbepaling op bij de oprichting. Dit betekent dat er bij de evaluatie een nieuw besluit voor continuering of afbouw noodzakelijk is. 7. De gemeente wordt door de leden van het college van B&W en niet door leden van de gemeenteraad of ambtenaren vertegenwoordigd in de verbonden partij. Vertegenwoordiging bij andere organisaties is volgens artikel 171 lid 1 Gemeentewet primair de verantwoordelijkheid van de burgemeester. Volgens lid 2 van dit artikel kan de burgemeester wel andere personen aanwijzen als vertegenwoordiger, zoals andere leden van het college.

Wij beschouwen het uitvoering geven aan het beleid met betrekking tot verbonden partijen, als de verantwoordelijkheid van het college van B&W. De gemeenteraad geeft hiervoor de kaders aan en controleert het college. Vertegenwoordiging van de gemeente vindt in de regel plaats door leden van het college en niet door leden van de gemeenteraad. Voor het Recreatieschap Hitland geldt op dit moment een uitzondering, doordat raadsleden zitting nemen in het Algemeen Bestuur. Raadsleden kunnen overigens wel op andere manieren betrokken worden bij verbonden partijen, bijvoorbeeld door deel te nemen aan werkgroepen. Wij beschouwen ambtenaren niet als de aanwezen personen om de gemeente formeel in verbonden partijen te vertegenwoordigen. 8. Bij het oprichten van nieuwe verbonden partijen, nemen we waar mogelijk bepalingen op over een goed financieel beleid.

16

Nota Verbonden Partijen 2019

Voor ten minste de volgende onderdelen vinden wij het belangrijk om vooraf afspraken te maken: - De minimale en maximale hoogte van reserves bij de verbonden partij; - Het beloningsbeleid van bestuurders; - Het bedrag dat de verbonden partij maximaal mag lenen bij marktpartijen. Hierbij realiseren wij ons dat wij bij verbonden partijen waar meerdere andere partijen aan deelnemen, ook afhankelijk zijn van de voorkeuren van deze partijen. 9. De gemeente streeft naar actief deelnemer- of aandeelhouderschap, wat betekent dat de gemeente voldoende zeggenschap (goedkeuringsrechten) heeft voor strategische beslissingen en dat de gemeente deze gebruikt. Wettelijk gezien hebben wij diverse vormen van zeggenschap in verbonden partijen. Zo zullen wij vaak de begroting en de jaarrekening goed moeten keuren, al dan niet samen met andere deelnemende partijen. In de volgende hoofdstukken werken wij dit uit bij de governance. In algemene zin is ons uitgangspunt dat we voldoende zeggenschap voor strategische beslissingen willen hebben. De wijze van informatievoorziening door de verbonden partijen wordt schriftelijk vastgelegd. Hierbij is het uitgangspunt dat wij van de verbonden partijen een actieve informatievoorziening verwachten. 10. De gemeente maakt, waar mogelijk, prestatie-afspraken met de verbonden partij.

Voor elke verbonden partij moet het ons duidelijk zijn wat wij willen bereiken en welke kwaliteitseisen wij verwachten. Bij verschillende verbonden partijen gebeurt dit in de praktijk door het afsluiten van dienstverleningsovereenkomsten (dvo’s). Tegelijkertijd moeten wij niet de illusie hebben dat we bij elke verbonden partij ‘aan het stuur’ zitten, omdat we dit stuur delen met andere gemeenten, andere aandeelhouders of met de verbonden partij zelf. Bij sommige verbonden partijen kunnen er afzonderlijke afspraken gemaakt worden tussen de verbonden partij en onze gemeente, maar bij andere verbonden partijen zullen wij in samenwerking en overleg met andere deelnemers criteria op moeten stellen. 11. Verbonden partijen worden elke collegeperiode geëvalueerd en afgestoten als deze niet meer noodzakelijk zijn voor het realiseren van het publiek belang. Verbonden partijen zijn met een bepaald doel opgericht. Wij vinden het belangrijk om periodiek te beoordelen of onze deelname in deze partij bijdraagt aan de realisatie van het publiek belang. Hiervoor evalueren we alle verbonden partijen minstens 1 keer per collegeperiode. Dit doen wij door alle verbonden partijen een keer te bespreken in de auditcommissie van de gemeenteraad. Hierbij kunnen we het afwegingskader genoemd in paragraaf 2.8 gebruiken.

Mogelijk zijn de taken waarvoor de verbonden partij in het verleden is opgericht, inmiddels naar de achtergrond verdwenen en zijn er andere taken bij gekomen. In dat geval kunnen we overwegen om uit de verbonden partij te stappen of om deze op te heffen. Ook andere redenen kunnen er de oorzaak van zijn dat de verbonden partij het publiek belang niet meer dient: -

Als het voortbestaan van de partij onzeker is; Als in de praktijk blijkt dat de gewenste activiteiten en prestaties niet gerealiseerd worden; Als we verhoogde risico’s lopen en het publiek belang op een andere manier beter gediend kan worden.

Onze accountant Deloitte heeft in de presentaties aan de gemeenteraad 28 augustus 2017 en 14 & 15 mei 2018 geadviseerd om bij periodieke beoordeling drie aspecten te mee te nemen: hoe functioneert de organisatie; hoe functioneren de controlmechanismen en de governance; hoe functioneert het vertrouwen (welwillendheid, leiderschap, integriteit, vaardigheid)?

3.3. Beslisboom voor nieuwe verbonden partijen Voor het oprichten van een nieuwe verbonden partij, of besluit over het aangaan of voortzetten van de deelname in een bestaande verbonden partij, gebruiken we de onderstaande beslisboom. We beschrijven dan in het college- of raadsvoorstel de 5 stappen en de relevante afwegingen hiervoor.

17

Nota Verbonden Partijen 2019

Het model focust op het maken van afwegingen tussen verschillende alternatieven, zoals het scenario ‘zelf uitvoeren’ versus het scenario ‘laten uitvoeren’. Voor het maken van een goede keuze, zijn uiteraard nog veel meer aspecten van belang, zoals juridische, fiscale en beleidsmatige.

1 .

Is er sprake van een publiek belang?

Nee

Niets doen en aan andere partijen overlaten.

Ja

Uitvoering door de gemeente zelf.

Ja

Uitbesteden of met toezicht door de markt laten uitvoeren.

Nee

Uitvoering door de gemeente zelf.

Publiek

Een publiekrechtelijke participatie met gemeentelijke vertegenwoordiging.

(zie hoofdstuk 2)

Ja 2 .

Is volledige gemeentelijke betrokkenheid bij de behartiging van het publiek belang noodzakelijk?

Nee 3 3

Kan de gemeente het publieke belang als opdracht-, subsidie- of regelgever voldoende behartigen?

Nee 4

Wegen de voordelen van deelname op tegen de nadelen en risico’s?

Ja

(VERBONDEN PARTIJ)

5

Oprichten van of aangaan van een deelneming in een privaatrechtelijke rechtspersoon.

Deelnemen aan verbonden partij

Privaat

(VERBONDEN PARTIJ)

18

Nota Verbonden Partijen 2019

4. Gemeenschappelijke regelingen 4.1. Wat zijn gemeenschappelijke regelingen? Gemeenten kunnen met elkaar samenwerken in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. Ook andere overheden, zoals de provincie of het Rijk, kunnen hieraan deelnemen. Private partijen kunnen alleen toetreden als zij daartoe bij Koninklijk Besluit zijn gemachtigd. Gemeenschappelijke regelingen richten zich vaak op primaire gemeentelijke taken, met een uitvoerend karakter. Ze vormen daarmee een vorm van verlengd lokaal bestuur. Bekeken vanuit de doelstellingen van GR’en, zijn er globaal gesproken drie type regelingen. Overlap hierbij is mogelijk. 1. Regelingen gericht op gemeenschappelijke beleidsvorming in de regio, zoalsvervoer economie; 2. Regelingen gericht op uitvoering van taken voor de deelnemende gemeenten, zoals bedrijfsvoering of het beheer van een bos; 3. Regelingen gericht op de uitvoering van wettelijke taken, zoals veiligheid, milieu, jeugdzorg en gezondheid. Juridisch gezien zijn er vijf type gemeenschappelijke regelingen, vastgelegd de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr): 1. Regeling zonder meer: een lichte vorm van samenwerking, waar delegeren en mandateren niet aan de orde is; in de praktijk krijgt dit vaak vorm in convenanten, intentieovereenkomsten of bestuursafspraken; 2.

Centrumgemeente: de centrumgemeente ontvangt het mandaat van andere gemeenten om namens hen taken uit te voeren; dit is dus geen ‘nieuwe’ rechtspersoon; 3. Gemeenschappelijk orgaan: organisatie met geen of een beperkte rechtspersoonlijkheid, maar met een dagelijks bestuur; het orgaan kan geen eigen personeel in dienst nemen en kan geen regelgevende bevoegdheden ontvangen; het wordt in de praktijk vooral gebruikt voor overlegorganen; 4. Bedrijfsvoeringsorganisatie: eigen rechtspersoon, waarbij wel een dagelijks bestuur maar geen algemeen bestuur vereist is; bedoeld is voor ondersteunende processen en uitvoeringstaken; 5. Openbaar lichaam: eigen rechtspersoon waar gemeenten taken en bevoegdheden aan kunnen overdragen; deze vorm komt het meest voor.

4.2. Bevoegdheden van de raad en het college Zowel de gemeenteraad, als het college en de burgemeester heeft de bevoegdheid om een gemeenschappelijke regeling te treffen voor de taken waarvoor zij verantwoordelijk is. Dit geldt ook voor het wijzigen, toetreden of uittreden (art. 1 lid 1 en 3 Wet gemeenschappelijke regelingen). Het college en de burgemeester zijn verplicht om besluiten hierover voor toestemming aan de gemeenteraad voor te leggen. De raad kan deze toestemming slechts onthouden als er strijd is met het recht of het algemeen belang (art. 1 lid 2 Wgr). Overigens geldt voor de bedrijfsvoeringsorganisatie de uitzondering dat deze alleen door colleges opgericht kan worden (art. 8 lid 3 Wgr). Als het de gemeenteraad is die tot deelname heeft besloten, is deze de bevoegde partij om vertegenwoordigers in het algemeen bestuur aan te wijzen en te ontslaan (art. 13 en art. 16 lid 4 Wgr). De gemeentelijke vertegenwoordiger is ook verantwoording schuldig aan de raad en moet de raadsleden alle gevraagde informatie verschaffen (art. 16 lid 1 en lid 3 Wgr). In de praktijk zijn de meeste gemeenschappelijke regelingen opgericht door de colleges van twee of meer gemeenten. In dat geval heeft de gemeenteraad niet de bevoegdheid om vertegenwoordigers in het algemeen bestuur te benoemen of ontslaan (art. 13 lid 6 Wgr).

Niettemin zijn de vertegenwoordigers wel verantwoording schuldig aan de raad (art. 18 en 19 Wgr). Ook heeft de

19

Nota Verbonden Partijen 2019

gemeenteraad de bevoegdheid om zienswijzen in te dienen op de ontwerpbegroting (art. 35 lid 3 en 4 Wgr). De voorlopige jaarrekening wordt ook naar de gemeenteraden verstuurd (34b Wgr). De bevoegdheid tot vaststelling van de begroting en jaarrekening ligt bij het algemeen bestuur (art. 25 lid 3, 33a lid 2, 34 lid 3en 47 lid 3 Wgr).

4.3. P&C-cyclus Gemeenschappelijke regelingen worden beschouwd als verlengd lokaal bestuur. Zij zijn daarom net als gemeenten ook gebonden aan de regels van het Besluit Begroting en Verantwoording. In de artikelen 34 t/m 35 van de Wgr zijn de wettelijke kaders voor begrotingen en jaarrekeningen vastgelegd. Hieronder de belangrijkste criteria:  Voor de begroting: o Het dagelijks bestuur stelt uiterlijk voor 15 april de algemene en financiële kaders voor het volgende begrotingsjaar vast en zendt deze naar de gemeenteraden; in de praktijk betreft dit vaak de ontwerpbegrotingen; o Gemeenteraden kunnen op de ontwerpbegrotingen zienswijzen indienen; o Het dagelijks bestuur voegt de zienswijzen en zijn commentaar hierop toe aan de ontwerpbegroting en zendt deze voor vaststelling naar het algemeen bestuur; o Het dagelijks bestuur zendt uiterlijk 1 augustus de vastgestelde begroting aan Gedeputeerde Staten; o Zo nodig zendt het algemeen bestuur de definitieve begroting naar de gemeenteraden; gemeenteraden kunnen bij Gedeputeerde Zaken hun zienswijze naar voren brengen.

 Voor de jaarrekening: o De voorlopige jaarrekening, met verslag van de accountant, moet uiterlijk 15 april aan de raden worden aangeboden; o Gemeenten kunnen geen zienswijzen op de jaarrekening indienen; de bevoegdheid tot vaststelling ervan ligt bij het algemeen bestuur; o De jaarrekening moet uiterlijk 15 juli aan gedeputeerde staten worden aangeboden. Als een gemeente kaders mee wil geven voor de begrotingen van GR’en, bijvoorbeeld voor wat betreft indexeringen, dan kan deze dit het beste doen ruim voor 15 april. In de praktijk kan het effectief zijn om met meerdere deelnemende gemeenten een gezamenlijk standpunt in te nemen. Gemeenten kunnen een beleidsbrief opstellen.

4.4. Aandachtspunten voor governance In het onderstaande overzicht geven we puntsgewijs enkele aandachtspunten voor de governance van gemeenschappelijke regelingen weer. In de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn al veel onderwerpen opgenomen die gerelateerd zijn aan governance, zoals de verplichte P&C-cyclus (zie paragraaf hiervoor) en omschrijvingen van de verantwoordelijkheden van het dagelijks en algemeen bestuur. In de onderstaande tabel gaan we ervan uit dat alle GR’en een dagelijks bestuur (DB) en algemeen bestuur (AB) hebben. Dit geldt namelijk voor alle GR’en die voor ons verbonden partij zijn. We gaan dus niet in op de varianten ‘regeling zonder meer’ en ‘centrumgemeente’, waarbij er geen sprake is van een DB en AB. Governance aandachtspunten Sturing

Gemeenschappelijke regelingen Op welke stoel zit de gemeente?

 Primair: in algemeen bestuur (AB) van GR, soms ook in dagelijks bestuur (DB)  Invloed verder door samenwerking met andere gemeenten (rol college) of indienen zienswijze bij begroting (rol raad)

20

Nota Verbonden Partijen 2019

Instrumenten

Verantwoording

Algemene uitgangspunten Capelle Rapportages

Overige mogelijkheden voor verantwoording

Aansluiting met Capelse P&Ccyclus? Algemene uitgangspunten Capelle Toezicht

Beheersing

Wie is primaire toezichthouder? Bevoegdheden toezichthouder

 Mate van invloed gemeente verschilt per GR  Goedkeuren begroting, begrotingswijzigingen en jaarrekening (AB); indienen zienswijzen begroting (raad)  Benoemen accountant (AB)  Vaststellen beleidskaders, visie en meerjarenplanning (AB)  Maken van output-afspraken en indicatoren (AB)  Overige bevoegdheden AB en DB uit Wgr  Alleen collegeleden nemen zitting in AB (geen ambtenaren of raadsleden), uitzondering Hitland  Begroting  Eventueel tussentijdse rapportages  Jaarrekening  Thema bijeenkomsten  Audit naar kwaliteit organisatie  Benchmark  Certificeren werkprocessen  Beleidsevaluaties  Ja, verplicht vanuit BBV  Gewenst dat GR ook tussentijdse rapportages opstelt  Gewenst dat GR actief informeert bij actuele dossiers  Algemeen bestuur (AB)

 Aanstellen dagelijks bestuur (DB) en directeur  Vaststellen begroting en jaarrekening  Overige bevoegdheden uit Wgr Overige partijen met  Gemeenteraad (indirect via college en direct door toezichthoudende indienen zienswijzen) rol  Evt. auditcommissie GR Evt. toezicht hogere overheden Algemene  Belang dat er altijd een vorm van toezicht is uitgangspunten belegd Capelle Rollen  Benoemen wie eigenaarsrol en wie opdrachtgeversrol invult (AB of DB), soms is onderscheid moeilijk te maken omdat AB het DB kiest  Oppassen voor ‘dubbele petten’ bestuurders Mogelijke  Vastleggen mandaat vertegenwoordiger instrumenten gemeente  Vastleggen mogelijkheid tot uittreden GR  Beschrijven procedures voor risicoanalyse en beheersing  Afspraken met GR over melden bij financiële of beleidsmatige afwijkingen  Functiescheiding AB / DB  Gesprek aanvragen na publicatie rapportages Algemene  Interne beheersing is primair verantwoordelijkheid uitgangspunten van GR (gemeente staat op afstand) Capelle  Gemeente zorgt zelf ook voor goede beheersing van eigen werkzaamheden