11.02 - Rapport Resultaat op achterstand
Tekst van het document
114 Interview ambtenaar. 115 Interviews ambtenaren. 116 Staatscourant, Regeling periodieke verstrekking systematische toezichtinformatie vve en lea, 1 mei 2023. 117 Interview ambtenaren. 118 Interview GGD.
58
resultaat op achterstand
geadviseerd. 119 In een werkplan worden vervolgens accenten gelegd voor de uitvoering van de inspecties. Er wordt onder meer verder ingegaan op het beschikbare aantal uren, risicoprofielen van locaties en het aanbieden van een herstelaanbod (zie ook paragraaf 3-4). 120 Jaarlijks is één keer formeel overleg tussen de gemeente en de GGD over de ureninzet en het werkplan. Daarnaast is er regelmatig informeel contact over de uitvoering van de inspecties. 121 De werkwijze bij de GGD-inspecties staat in onderstaand kader uitgelegd.
werkwijze GGD De GGD kan verschillende soorten onderzoek uitvoeren, zoals is uitgelegd in paragraaf 2-2-2. Het belangrijkste onderzoek voor VE is het jaarlijkse onderzoek. Tijdens deze jaarlijks inspectie worden verschillende kwaliteitseisen voor voorschoolse educatie getoetst zoals de groepsgrootte, het opleidingsniveau van de pedagogisch medewerkers en of kan worden voldaan aan de eis om in anderhalf jaar 960 uur voorschoolse educatie te ontvangen. Inspecties vinden onaangekondigd plaats en bestaan uit observaties op de groep en het beoordelen van documenten, zoals het beleid en het roosterplan. 122 Bij een overtreding wordt er door de GGD, afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding, een herstelaanbod gedaan of een advies uitgebracht aan de gemeente om te handhaven. In het geval van een herstelaanbod krijgt de organisatie de mogelijkheid de tekortkoming op korte termijn op te lossen (voordat de GGD het inspectierapport heeft opgesteld). Als dit lukt, neemt de GGD dat op in het rapport en wordt er geadviseerd om niet te handhaven. Na een tekortkoming kan de gemeente de GGD vragen om een nader onderzoek uit te voeren om te controleren of een eerder geconstateerde overtreding is hersteld. 123 De gemeente is verantwoordelijk voor de handhaving.
In het geval van een overtreding beslist de gemeente of ze overgaat tot handhaving en zo ja welke handhavingsmaatregel ze eventueel inzet. 124 Hierin weegt de gemeente ook de historie mee, bijvoorbeeld of een kinderopvanglocatie eerder een waarschuwing, herstelaanbod of berisping heeft gehad. Ook wordt gekeken naar eventuele verzachtende omstandigheden. 125 De gemeente schat in dat zij in 90% van de gevallen de GGD volgt in de beslissing om te handhaven. In de overige 10% handhaaft de gemeente niet wegens verzachtende omstandigheden of overmacht bij de houder. 126
oordeel Het toezicht op de kwaliteit van voorschoolse educatie is belegd bij de GGD. De kwaliteitseisen zijn wettelijk vastgelegd. Aanvullend hebben de gemeente en de GGD afspraken gemaakt over het toezicht op kinderopvangorganisaties en in het bijzonder op voorschoolse educatie. De gemeente voldoet hiermee aan de wettelijke taken.
119 Mail GGD. 120 Mail GGD; interview ambtenaren. 121 Interview ambtenaren. 122 Interview GGD. 123 Interview ambtenaar. 124 Interview GGD. 125 Interview ambtenaar. 126 Interview ambtenaar.
59
resultaat op achterstand
5
voorschoolse educatie
inleiding Dit hoofdstuk gaat over de uitvoering en resultaten van voorschoolse educatie. In dit hoofdstuk komt de volgende deelvraag aan bod: 4 In hoeverre geeft de gemeente doelmatig en doeltreffend uitvoering aan het beleid voor voorschoolse educatie? Tabel 5-1 bevat een leeswijzer en geeft per paragraaf de behandelde onderwerpen en gehanteerde normen weer. tabel 5-1: leeswijzer paragraaf
onderwerp
normen
5-2
doelgroep
• de gemeente hanteert een passende definitie voor de doelgroep • de gemeente monitort de doelgroep en het bereik van voorschoolse educatie
5-3
aanbod
• de gemeente biedt voldoende aanbod voorschoolse educatie voor de doelgroep • de gemeente spant zich voldoende in om voorschoolse educatie
5-4
subsidieverlening
5-5
besteding en
toegankelijk te maken • de gemeente stuurt via de subsidievoorwaarden op gewenste resultaten
resultaten
• de gemeente heeft zicht op en stuurt op de besteding van middelen door derden • de gemeente bereikt de doelgroep • de gemeente monitort de doelgroep en het bereik van voorschoolse educatie • de kwaliteit van voorschoolse educatie is op orde
doelgroep doelgroepdefinitie Zoals in paragraaf 2-2 is beschreven, moeten gemeenten een doelgroepdefinitie vastleggen om te bepalen welke peuters in aanmerking komen voor een VE-indicatie.
61
resultaat op achterstand
CBS achterstandsindicatoren Gemeenten kunnen de doelgroepdefinitie laten aansluiten bij de indicatoren die het CBS gebruikt voor het bepalen van achterstandsscores per gemeente, maar dat is niet verplicht. Het CBS hanteert de volgende indicatoren 127: • het opleidingsniveau van beide ouders; • het land van herkomst van beide ouders; • de verblijfsduur van de moeder in Nederland; • het gemiddelde opleidingsniveau van moeders op school; • ouders in schuldsanering (ja/nee). Gemeenten zijn vrij om te bepalen welke indicatoren zij gebruiken. Het is volgens de rekenkamer echter wel verstandig om in bepaalde mate rekening te houden met deze indicatoren. Ten eerste omdat deze scores de verwachte onderwijsachterstanden binnen een gemeente in beeld brengen. 128 Als gemeenten (enkele van) deze criteria meenemen, is de kans groot dat ze peuters bereiken die baat hebben bij voorschoolse educatie. Wel kunnen er lokaal factoren meespelen waardoor andere indicatoren wenselijk zijn. 129 Een doelgroepdefinitie is dus maatwerk. Ten tweede bepalen deze indicatoren, die samen de achterstandsscore per gemeente vormen, de hoogte van de SPUK. Uit een rondgang door het GOAB, een kennisplatform over onderwijsachterstanden voor gemeenten, blijkt dat gemeenten vaak één of meerdere criteria meenemen in hun definitie.
Sommige criteria, zoals in hoeverre de ouders in de schuldsanering zitten, zijn echter vaak lastig te gebruiken. 130 doelgroepdefinitie gemeente De gemeente heeft de doelgroepdefinitie in 2020 vastgelegd in de subsidieregeling en deze luidt als volgt: 131 • ouders/verzorgers hebben een laag opleidingsniveau; • er is (risico op) een taalachterstand; • er is een sociaal-medische indicatie (SMI). De eerste indicator sluit aan bij één van de CBS indicatoren. Ook de tweede indicator is een logische indicator volgens de rekenkamer. De derde indicator, de sociaalmedische indicatie (SMI), is minder gebruikelijk om op te nemen in de definitie. Dit betreft namelijk een andere doelgroep dan peuters met (een risico op) onderwijsachterstanden. Een SMI is een vangnetregeling voor gezinnen die geen recht hebben op kinderopvangtoeslag omdat de ouders (allebei) niet werken en die vanwege een sociale of medische situatie, zoals een lichamelijke beperking, niet in staat zijn om volledige zorg voor de kinderen te dragen. 132
127 Centraal Bureau voor de Statistiek, “Jaarlijkse monitor Onderwijsachterstandenindicator 2019-2023”, geraadpleegd op 5 november 2025, https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/aanvullende-statistische-diensten/2024/jaarlijkse-monitor-onderwijsachterstandenindicator-2019-2023/5-samenvattingen-conclusie. 128 Uit onderzoek van het CBS blijkt dat deze vier indicatoren, toegepast in een formule, het beste een mogelijk risico op onderwijsachterstand kunnen voorspellen. Bron: GOAB, De doelgroepdefinitie VVE in de nieuw GOAB periode, een handreiking, maart 2019. 129 GOAB, De doelgroepdefinitie VVE in de nieuw GOAB periode, een handreiking. 130 GOAB, De doelgroepdefinitie VVE in de nieuw GOAB periode, een handreiking. 131 Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Peuteropvang Capelle aan den IJssel 2020. 132 VNG, “Onderzoek sociaal medische indicatie (SMI)”, geraadpleegd op 7 juni 2025, https://vng.nl/publicaties/onderzoek-sociaal-medische-indicatiesmi; Ministerie van Financiën, “3.7 Artikel 7 Kinderopvang, geraadpleegd op 7 juni 2025, ”https://www.rijksfinancien.nl/redirect_to_kamerstuk/recent/XV/7#:~:text=Sociaal%2Dmedische%20indicatie%20(SMI),hun%20kinderen%20volledig%2 0te%20dragen.
62
resultaat op achterstand
Via een SMI kan de gemeente het gezin een (gedeeltelijke) vergoeding bieden voor het gebruik van kinderopvang. De gemeente ontvangt hier van het Rijk aparte middelen voor. Door het gebruik van deze indicator hanteert de gemeente volgens de rekenkamer een vrij brede definitie. Naast criteria definieert de gemeente ook de leeftijdsgrenzen voor de doelgroep. In de subsidieregeling geeft de gemeente aan dat ze zich richt op peuters van 2 tot 4 jaar. De gemeente heeft officieel een wettelijke taak vanaf 2,5 jaar. De gemeente kiest ervoor om voorschoolse educatie al vanaf 2 jaar toegankelijk te maken zodat er meer peuters bereikt kunnen worden. 133 herziene doelgroepdefinitie juli 2025 De gemeente heeft de doelgroepdefinitie in 2025 herzien. 134 De nieuwe definitie luidt als volgt: “Kinderen in de leeftijd van 0 t/m 6 jaar die extra ondersteuning nodig hebben om (dreigende) ontwikkelingsachterstanden op de gebieden van taal-, cognitieve-, sociaal-emotioneel- en motorische ontwikkeling te voorkomen of te verkleinen, met het accent op taalontwikkeling. Waarbij het de inschatting en verwachting is dat een VVE aanbod passend en helpend is om deze achterstand te voorkomen of te verkleinen.” De definitie geeft ruimte tot maatwerk, zo valt te lezen in een toelichting op de definitie. Het accent bij de indicatiestelling ligt op een achterstand in taal.
Daarbij is de zogenaamde ‘blootstellingsachterstand’ doorslaggevend. Hier is sprake van als peuters in hun directe omgeving weinig aanbod van de Nederlandse en/of eigen taal krijgen, teruggetrokken gedrag vertonen en/of niet tot ontplooiing komen. Ook de SMI doelgroep valt weer binnen de definitie. 135 Het valt de rekenkamer op dat dit een vrij brede definitie betreft. De nadruk ligt op taal, maar met de definitie kunnen er ook peuters worden geïndiceerd waar bredere problematiek speelt dan waar het onderwijsachterstandenbeleid op is gericht, zoals achterstanden op het gebied van emotionele en motorische ontwikkeling. oordeel De rekenkamer concludeert dat de gemeente een brede doelgroepdefinitie hanteert. Twee van de drie criteria, van de definitie die de gemeente tot 2025 hanteerde, zijn logisch. Het criterium SMI richt zich deels op een andere doelgroep dan de doelgroep van het onderwijsachterstandenbeleid. Hoewel een lokale doelgroepdefinitie maatwerk betreft, krijgen met deze brede definitie mogelijk meer kinderen een VEindicatie dan volgens het beleid en de wettelijke taak eigenlijk de bedoeling is. De in 2025 vastgestelde doelgroepdefinitie is nog ruimer, waardoor een nog bredere groep peuters in aanmerking komt voor een VE-indicatie. De definitie is daarmee volgens de rekenkamer maar deels passend.
De gemeente heeft de leeftijdsgrens voor voorschoolse educatie verlaagd tot 2 jaar, waardoor peuters al op jongere leeftijd gebruik kunnen maken van extra taalondersteuning.
133 Gemeente Capelle aan den IJssel, Notitie Onderwijskansenbeleid. 134 Interview ambtenaren. De definitie is in juli 2025 vastgesteld. Bron: E-mail ambtenaar. 135 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Doelgroepdefinitie voor- en vroegschoolse educatie (VVE) gemeente Capelle aan den IJssel [concept]”.
63
resultaat op achterstand
zicht op doelgroep Peutermonitor De gemeente monitort de omvang van de doelgroep via de Peutermonitor. Dit is een instrument ontwikkeld door Innovatienul13 in samenwerking met de gemeente en CJG. Meerdere gemeenten maken gebruik van de Peutermonitor. 136 Via de Peutermonitor heeft de gemeente zicht op het aantal indicaties, het bereik (deelname) en de 960-uursnorm voor doelgroeppeuters. Ook bevat het informatie over de reden van indicatie en bij non-bereik de reden dat een peuter niet deelneemt aan VE. Peuteropvangorganisaties die subsidie ontvangen voor voorschoolse educatie leggen via de Peutermonitor verantwoording af over het bereik. Dit laatste komt in paragraaf 5-4 aan de orde. De rekenkamer heeft gegevens opgevraagd bij de gemeente en het CJG over de omvang van de doelgroep. Het CJG gaf daarbij aan dat ze pas vanaf 2023 betrouwbare gegevens kan aanleveren over de doelgroep. Voor de jaren daarvoor waren de gegevens onnauwkeurig, wat een vertekend beeld zou geven van de doelgroep en het bereik. 137 De rekenkamer kan dus alleen putten uit gegevens over 2023 en 2024. omvang doelgroep Figuur 5-1 geeft het aantal peuters met een VE-indicatie weer in het vierde kwartaal van 2023 en 2024. Zoals uit paragraaf 5-2-1 bleek, is voorschoolse educatie al toegankelijk vanaf 2 jaar. De wettelijke taak richt zich echter op peuters vanaf 2,5 jaar.
De rekenkamer heeft in de grafiek onderscheid gemaakt tussen beide groepen peuters. figuur 5-1: aantal VE-indicaties
136 Inovatienul13 is een adviesbureau gericht op onder meer peuteropvang en het onderwijs. Bron: Innovatienul13, “Peutermonitor”, geraadpleegd op 26 juni 2025, https://innovatienul13.nl/peutermonitor/. 137 Interview ambtenaren; e-mail ambtenaar en CJG.
64
resultaat op achterstand
In 2023 waren er in totaal 479 peuters met een VE-indicatie, waarvan 353 peuters tussen de 2,5 en 4 jaar oud waren. In 2024 hadden 475 peuters een VE-indicatie, waarvan 383 in die leeftijdscategorie. In 2024 had 32% van alle peuters in Capelle tussen de 2 en 4 jaar oud een VE-indicatie. 138 De rekenkamer merkt op dat dit niet alle doelgroeppeuters zijn. Er zullen namelijk ook peuters zijn met een (risico op een) onderwijsachterstand die niet in beeld zijn bij het CJG, daardoor geen indicatie krijgen en dus niet in deze cijfers zitten. Hoe groot dit latente deel van de doelgroep is, is onbekend. omvang CBS-doelgroep Figuur 5-2 geeft de omvang van de doelgroep volgens de CBS-criteria en het aantal geïndiceerde peuters weer. Ook zijn de criteria van het CBS en de gemeente weergegeven. De figuur geeft het beeld over 2024, zowel voor de cijfers als voor de gebruikte gemeentelijke criteria voor de indicatie. figuur 5-2: criteria en omvang doelgroep in 2024
Uit de figuur blijkt dat het aantal peuters met een VE-indicatie ruim twee keer zo hoog ligt als het aantal peuters dat volgens CBS-criteria een risico heeft op een onderwijsachterstand. Dit bevestigt het beeld dat de gemeente een brede doelgroepdefinitie hanteert en dat er dus relatief veel peuters door het CJG worden geïndiceerd. VE-indicaties per wijk Tabel 5-2 geeft het aantal VE-indicaties per wijk weer. In de tabel is het aantal peuters weergegeven dat op basis van de CBS-criteria een risico heeft op een onderwijsachterstand. Voor beide groepen geldt dat het gaat om de leeftijdsgroep 2,5 tot 4 jaar.
138 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Peutermonitor_bereik2023-2024_toeleiding2023-2024”, ontvangen op 14 juli 2025.
65
resultaat op achterstand
tabel 5-2: VE-indicaties en CBS doelgroep per wijk in 2024 139 wijk
VE-indicaties
CBS doelgroep
Schollevaar Zuid
107
45
Middelwatering Oost
54
30
Middelwatering West
43
20
Oostgaarde Noord
40
45
Schenkel
38
20
Capelle West en 's Gravenland
33
0
Oostgaarde Zuid
24
15
Schollevaar Noord
20
0
Rivium
24
0
totaal
383
185
Uit de tabel blijkt dat veruit de meeste doelgroeppeuters wonen in de wijk Schollevaar Zuid, gevolgd door Middelwatering Oost en West, en Oostgaarde Noord. Peuteropvangorganisaties en CJG geven ook aan dat dit de wijken zijn met de meeste doelgroeppeuters. 140 In de wijken Rivium en Schollevaar Noord wonen de minste doelgroeppeuters. In de wijk Schollevaar Zuid zit het grootste verschil tussen het aantal peuters met een VE-indicatie en peuters die onder de CBS doelgroep valt. In die wijk hebben 107 peuters een VE-indicatie, terwijl in die wijk ‘slechts’ 45 peuters volgens CBS criteria een risico hebben op een onderwijsachterstand. In één wijk, Oostgaarde Noord, ligt het aantal peuters in de CBS doelgroep hoger dan het aantal peuters met een VEindicatie. reden van indicatie De Peutermonitor bevat ook informatie over de reden van indicatie. Dit is in onderstaand kader toegelicht.
reden indicatie Het CJG legt via de Peutermonitor ook per geïndiceerde peuter vast wat de reden van indicatie is. Op basis van deze registratie blijken in 2023 en 2024 de volgende drie redenen het meest voor te komen: • Onvoldoende taalontwikkeling kind; • Beperkt stimulerende omgeving; • Een combinatie van beiden. 141 Andere redenen, die in enkele gevallen zijn genoemd, zijn een laag opleidingsniveau van de ouders en onvoldoende cognitieve, motorische en/of sociaal-emotionele ontwikkeling. Daarbij valt op dat de SMI, die wel is opgenomen in de doelgroepdefinitie, niet als reden voor een VE indicatie wordt genoemd. Het CJG lijkt hier dus niet op te toetsen of het is nog geen reden geweest om een VE-indicatie af te geven.
139 CBS, “Verwachte onderwijsachterstanden”, geraadpleegd op 16 juli 2025, https://dashboards.cbs.nl/v5/onderwijsachterstanden/. 140 Interviews CJG en peuteropvangorganisaties. 141 CJG Capelle aan den IJssel, “20240807 - Peutermonitor2023KW4 upload geanonimiseerd”, ontvangen op 26 november 2024; CJG Capelle aan den IJssel, “20240807 - Peutermonitor2024KW3 upload geanonimiseerd”, ontvangen op 26 november 2024.
66
resultaat op achterstand
oordeel De rekenkamer stelt dat de gemeente slechts gedeeltelijk zicht heeft op de doelgroep. Pas vanaf 2023 zijn er betrouwbare gegevens beschikbaar om de doelgroep te monitoren. Dat kwam doordat de datakwaliteit in de Peutermonitor in de jaren daarvoor onvoldoende was. Verder valt op dat er een fors verschil zit tussen het aantal peuters met een VE-indicatie in Capelle en het aantal peuters dat volgens de CBS criteria risico heeft op een onderwijsachterstand. Een belangrijke kanttekening is dat het hier gaat om het aantal peuters met een VE-indicatie. Dat is echter niet gelijk aan de gehele doelgroep: er zijn ook peuters met een onderwijsachterstand die niet in beeld zijn.
aanbod vooraf De gemeente is verantwoordelijk voor voldoende aanbod aan voorschoolse educatie, in aantal en spreiding, waar kinderen met een risico op een onderwijsachterstand deel kunnen nemen aan voorschoolse educatie. Daarnaast stelt de gemeente in haar beleidskader de volgende doelen voor het aanbod aan voorschoolse educatie: • een dekkend netwerk van peuteropvang in Capelle; • peuteropvangorganisaties kunnen in de wijken met doelgroepkinderen een VVEaanbod doen. De gemeente verzorgt voorschoolse educatie niet zelf, maar verstrekt subsidies aan peuteropvangorganisaties in Capelle om hier invulling aan te geven. Er gelden een aantal wettelijke voorschriften voor het aanbod aan voorschoolse educatie dat een peuteropvangorganisatie kan bieden. Ten eerste speelt de personele beschikbaarheid een belangrijke rol. Op de voorschoolse educatie geldt een beroepskracht-kindratio van één op acht, met een maximum van 16 kinderen tegelijkertijd per groep. 142 Dat betekent dat er op een groep van 16 peuters twee bevoegde beroepskrachten dienen te zijn. Daarbij geldt overigens dat peuters soms niet volledig gebruik maken van één fulltime plek op de peuteropvang waardoor één plek door meer dan één peuter bezet kan worden en er dus meer dan 16 peuters ingeschreven kunnen zijn op één groep. Dit geldt vooral voor peuters zonder VEindicatie die geen 16 uur voorschoolse educatie afnemen.
Ten tweede speelt uiteraard ook huisvesting een rol. Deze voorschriften zijn wettelijk vastgelegd in de Wet kwaliteitskader voorschoolse educatie. De GGD inspecteert jaarlijks of deze worden gehandhaafd (zie ook paragraaf 4-4). Niet alle beschikbare plekken binnen een voorschoolse educatiegroep hoeven te worden gevuld door peuters met een VE-indicatie. In Capelle werken opvangorganisaties doorgaans met gemengde groepen. Dit wordt in onderstaand kader toegelicht.
142 NJI, “Hoe weet ik of voorschoolse educatie voldoet aan de wettelijke eisen?”, geraadpleegd op 10 juni 2025, https://www.nji.nl/voor-envroegschoolse-educatie-vve/hoe-weet-ik-of-voorschoolse-educatie-voldoet-aan-de-wettelijke-eisen.
67
resultaat op achterstand
gemengde groepen Gemengde (of heterogene) groepen bestaan uit peuters met en zonder VE-indicatie. Ook peuters zonder indicatie kunnen dus deelnemen aan voorschoolse educatie. Een voordeel van gemengde groepen is volgens het NJI dat kinderen met indicatie extra gestimuleerd worden in hun ontwikkeling. Ze kunnen zich als ware optrekken aan de peuters zonder onderwijsachterstand. Ook leren kinderen al vroeg omgaan met diversiteit en verschillen en hebben ouders met verschillende achtergronden meer contact met elkaar, wat kan bijdragen aan solidariteit. Een nadeel van gemengde groepen kan zijn dat het moeilijker is om lesmateriaal te ontwikkelen dat past bij alle niveaus. 143 Volgens het NJI blijkt uit onderzoek niet duidelijk of gemengde groepen beter werken dan groepen met alleen doelgroeppeuters. Wel kunnen peuters met een VE-indicatie vaak meer uren gebruik maken van de voorschoolse educatie. Dit komt in paragraaf 5-4 nader aan de orde.
totaal aanbod De rekenkamer heeft aan de hand van de GGD-inspectierapporten het totaal aantal plekken voor voorschoolse educatie berekend. Niet alle opvangplekken op een locatie zijn VE-plekken. Organisaties kunnen naast voorschoolse educatie namelijk ook nog andere vormen van opvang bieden, zoals dagopvang of buitenschoolse opvang (zie paragraaf 1-2). Een dergelijk overzicht had de gemeente niet voorhanden. 144 Tabel 5-3 geeft het aantal opvangplaatsen weer in de jaren 2021 tot en met 2024. Het jaar 2020 ontbreekt in de tabel, omdat er dat jaar in verband met corona minder inspecties zijn gedaan, waardoor er cijfers over het aantal VE-plekken bij peuteropvangorganisaties ontbreken.
tabel 5-3: aanbod voorschoolse educatie 145 jaar
aantal plekken
2021
308
2022
308
2023
324
2024
300
Uit de tabel blijkt dat er jaarlijks 300 of meer plaatsen beschikbaar zijn. Het aantal plekken in 2023 ligt hoger dan in 2022 en 2021, maar is in 2024 gedaald tot 300 plekken. Uit de inspectierapporten blijkt dat deze daling komt doordat twee aanbieders in 2024 gestopt zijn: een aanbieder is vanaf 2024 niet meer geregistreerd en een andere aanbieder biedt nog wel kinderopvang, maar geen voorschoolse educatie meer aan. 146
143 NJI, “Groepsindeling voorschoolse educatie: homogeen of gemengd?”, geraadpleegd op 4 juli 2025, https://www.nji.nl/voor-en-vroegschoolseeducatie-vve/groepsindeling-voorschoolse-educatie. 144 De gemeente beschikt over een overzicht van het totaal aantal kindplaatsen, maar dit aantal is niet uitgesplitst naar voorschoolse educatie. 145 GGD-Rotterdam Rijnmond, Inspectierapporten kinderopvangorganisaties Capelle aan den IJssel 2020-2024, te raadplegen via www.lrk.nl. 146 GGD-Rotterdam Rijnmond, Inspectierapporten kinderopvangorganisaties Capelle aan den IJssel 2020-2024, te raadplegen via www.lrk.nl.
68
resultaat op achterstand
Om te toetsen of het aanbod voldoende is, kan het aantal plekken worden vergeleken met het aantal peuters met een VE-indicatie, oftewel de doelgroep. In paragraaf 5-2-2 bleek dat er in 2023 en 2024 respectievelijk 479 en 475 peuters een VE-indicatie hebben. Dat is meer dan het aantal beschikbare plekken in 2023 en 2024. Op basis van deze cijfers lijkt het aanbod dus niet toereikend. Niet alle peuters met een VE-indicatie zullen echter deelnemen aan voorschoolse educatie. Zoals de gemeente in paragraaf 3-3 al aangaf, streeft de gemeente naar een bereik van 70%. Als we ervan uitgaan dat dat bereik wordt gehaald, dan komt dat neer op respectievelijk 335 en 332 peuters met een VE-indicatie. Het aantal plekken in 2023 en 2024 is dan niet toereikend voor de doelgroep. Daar komt bij dat alle plaatsen dan gevuld zullen zijn door peuters met een VEindicatie, terwijl peuteropvangorganisaties in Capelle juist inzetten op gemengde groepen. aanbod per wijk De kaart in figuur 5-3 geeft een overzicht van de peuteropvangorganisaties in Capelle aan den IJssel in 2024 die voorschoolse educatie aanbieden. 147 figuur 5-3: VE-locaties Capelle aan den IJssel- 2024 148
In totaal zijn er 17 locaties die voorschoolse educatie aanbieden. Op de kaart is te zien dat het aantal opvanglocaties redelijk verspreid is over Capelle. In de wijken met de meeste peuters met een VE-indicatie (Schollevaar Zuid, Middelwatering Oost en West),
147 In Capelle aan den IJssel zijn meer peuteropvanglocaties, maar niet alle opvanglocaties bieden voorschoolse educatie aan. 148 Rijksoverheid, “Landelijk Register Kinderopvang”, geraadpleegd op 7 juli 2025, bewerking rekenkamer. In de wijk Middelwatering West zijn drie locaties, waarvan twee op één locatie.
69
resultaat op achterstand
bevinden zich één of meerdere aanbieders van voorschoolse educatie. In de wijk Schollevaar Noord wordt geen voorschoolse educatie aangeboden. Tabel 5-4 geeft het aantal VE-plekken per wijk weer in 2024. Deze cijfers worden afgezet tegen het aantal VE-indicaties per wijk. Bij het aantal VE-indicaties is de rekenkamer uitgegaan van peuters tussen de twee en vier jaar. tabel 5-4: aanbod per wijk- 2024 wijk
aantal plekken
aantal VE-indicaties
Schollevaar Zuid
80
133
Middelwatering Oost
16
64
Middelwatering West
48
58
Oostgaarde Noord
32
54
Schenkel
32
44
Capelle West en 's Gravenland
48
41
Oostgaarde Zuid
28
29
Schollevaar Noord
0
27
Rivium
16
25
totaal
300
475
De rekenkamer constateerde eerder al dat het aantal VE-indicaties in 2024 fors hoger lag dan het aantal plekken. Uit de tabel blijkt dat het aantal doelgroeppeuters in de wijken met de meeste VE-indicaties, zoals Schollevaar Zuid en Middelwatering Oost, aanzienlijk hoger ligt dan het aantal plekken. Hoewel peuters in deze wijken ook kunnen uitwijken naar andere wijken, is het van belang dat de omvang van de doelgroep en het aanbod in de wijk enigszins in balans is. Aangezien er in wijken als Schollevaar Zuid en Middelwatering Oost een groot verschil zit tussen het aantal opvangplaatsen en het aantal doelgroeppeuters, is het volgens de rekenkamer niet aannemelijk dat de peuters in deze wijken terecht kunnen op andere locaties in andere wijken. Als er te weinig plekken zijn, kan dit leiden tot wachtlijsten. Dat kan een belemmering vormen voor deelname aan voorschoolse educatie. Een peuteropvangorganisatie geeft aan dat er op enkele locaties te weinig plekken zijn, waardoor er daar flinke wachtlijsten zijn. Deze organisatie verwacht bovendien dat deze wachtlijsten zullen oplopen als het bereik als gevolg van de voorgenomen maatregelen (zie kader in paragraaf 3-2) toeneemt. Het uitbreiden van het aantal groepen is namelijk niet gemakkelijk: er is op de locatie vaak geen ruimte om een extra groep te huisvesten.
149 toegankelijkheid Het aanbod aan plekken dient ook voldoende toegankelijk te zijn voor doelgroeppeuters. De rekenkamer kijkt hierbij naar de financiële toegankelijkheid, oftewel of het voldoende betaalbaar is en er geen (financiële) drempels zijn voor ouders om deel te nemen.
149 Interview peuteropvangorganisatie.
70
resultaat op achterstand
De gemeente financiert voor peuters met een VE-indicatie de volledige kosten van de opvang voor het negende tot met het 16e uur. Dit is wettelijk verplicht. Ouders hoeven dus niet méér te betalen als zij hun kind laten deelnemen aan voorschoolse educatie (zie ook paragraaf 5-3). Voor doelgroeppeuters waarvan de ouders geen kinderopvangtoeslag (KOT) ontvangen, betaalt de gemeente nog een aanvullende bijdrage aan peuteropvangorganisaties. Hiermee beoogt de gemeente bij te dragen aan de financiële toegankelijkheid van het aanbod. 150 Wel zijn er bij het CJG zorgen over hoe de financiering van de kinderopvang is georganiseerd. De bijdrage voor voorschoolse educatie is inkomensafhankelijk en het stelsel met toeslagen is ingewikkeld. Dat maakt het lastig om ouders op voorhand duidelijkheid te verschaffen over de hoogte van hun financiële bijdrage. Er is volgens het CJG een groep ouders die vanwege de onzekerheid en angst voor terugvorderingen van toeslagen besluiten om hun peuter thuis te houden en geen gebruik te maken van de opvang. De toeslagenaffaire speelt hierin een rol. Ook armoede speelt mee: het CJG ziet ook ouders die de eigen bijdrage voor de opvang niet kunnen betalen.
151 Hoewel het toeslagenstelsel vooral een landelijke aangelegenheid is, is het wel van belang dat de gemeente zich inspant om onduidelijkheid rondom de financiële bijdrage zoveel mogelijk weg te nemen bij ouders en om hen duidelijk te informeren hierover. In hoofdstuk 4 is al aan de orde gekomen dat het CJG in 2025 een pilot is gestart met de inzet van peuterconsulenten om ouders te begeleiden. Daarnaast heeft het CJG ook de informatiefolder voor ouders vernieuwd om hen duidelijker en beter te kunnen informeren. 152 oordeel Op basis van cijfers over het totale aanbod aan voorschoolse educatie en de omvang van de doelgroep, concludeert de rekenkamer dat het huidige aanbod voor de doelgroep ontoereikend is. Het aantal peuters met een VE-indicatie ligt hoger dan het aantal beschikbare plekken. Dit geldt ook voor de wijken met de meeste doelgroeppeuters. Hoewel dit niet één op één hoeft aan te sluiten, dient het aantal plaatsen en de omvang van de doelgroep wel in balans te zijn om deelname aan voorschoolse educatie toegankelijk te maken voor ouders met doelgroeppeuters. De mate waarin het aanbod kan worden uitgebreid, is afhankelijk van de mogelijkheid tot het uitbreiden van locaties en de beschikbaarheid van personeel. De gemeente spant zich voldoende in om het aanbod financieel toegankelijk te maken.
Aanvullend op de subsidie voor voorschoolse educatie verleent ze extra subsidie voor peuters zonder KOT. Het ingewikkelde en niet-transparante systeem van de financiering van kinderopvang in het algemeen kan een drempel zijn voor deelname aan voorschoolse educatie. CJG pleegt inspanningen om deelname aan VE toegankelijker te maken, onder meer door de inzet van peuterconsulenten.
150 Interview ambtenaren. 151 Interview CJG. 152 Interview CJG.
71
resultaat op achterstand
subsidies voorschoolse educatie subsidievoorwaarden De gemeente verstrekt jaarlijks subsidie aan aanbieders van voorschoolse educatie. De voorwaarden om in aanmerking te komen zijn vastgelegd in de Subsidieregeling Peuteropvang 2020. De peuteropvangorganisaties dienen vóór 1 oktober de aanvraag voor het komende jaar in te dienen. doelgroep In deze subsidieregeling staat beschreven dat de gemeente subsidie verstrekt voor peuters met een VE-indicatie van 2 tot 4 jaar en voor peuters zonder indicatie van 2,5 tot 4 jaar. 153 De gemeente verstrekt dus ook subsidie voor peuters zonder VE-indicatie. De gemeente verstrekt subsidie per peuter. Dit wordt ook wel ‘een geld-volgt-kind’ regeling genoemd (zie ook paragraaf 2-3-2). resultaatafspraken In de aanvraag dienen organisaties aan te geven voor hoeveel peuters zij subsidie willen aanvragen, waarbij ze onderscheid maken tussen peuters met en zonder VEindicatie en peuters met en zonder KOT. 154 In de subsidieregeling zijn ook voorwaarden opgenomen voor de subsidieverantwoording. Subsidieontvangers dienen te specificeren hoeveel peuters (inclusief het aantal afgenomen uren) hebben deelgenomen met en zonder VE-indicatie, waarbij ook weer onderscheid gemaakt dient te worden tussen peuters met en zonder kinderopvangtoeslag. 155 hoogte van de subsidie De hoogte van de subsidie verschilt per groep peuters.
De subsidie voor peuters met een VE-indicatie wordt verleend voor maximaal 16 uur per week. Zij dienen gedurende een periode van 60 weken in totaal minimaal 960 uur voorschoolse educatie te ontvangen tussen hun 2,5e en vierde jaar. De subsidie voor peuters zonder indicatie wordt verleend voor maximaal acht uur per week. Aanbieders kunnen voor alle groepen peuters subsidie aanvragen maar dat hoeft niet. Figuur 5-4 toont de subsidiecomponenten. De donkeroranje gekleurde componenten worden door de gemeente gesubsidieerd, de lichtoranje gekleurde componenten worden door de ouders betaald (eventueel met kinderopvangtoeslag). De hoogte van de ouderbijdrage is inkomensafhankelijk en kan dus per peuter verschillen.
153 Ook is opgenomen dat de peuter in de gemeente Capelle aan den IJssel ingeschreven moet staan en daar ook feitelijk moet wonen. Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Peuteropvang Capelle aan den IJssel 2020. 154 Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Peuteropvang Capelle aan den IJssel 2020, 5. 155 Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Peuteropvang Capelle aan den IJssel 2020, 6.
72
resultaat op achterstand
figuur 5-4: subsidiecomponenten 156
In de figuur worden vier groepen weergegeven. Deze worden hieronder toegelicht. • Peuters met een VE-indicatie waarvan de ouders recht hebben op kinderopvangtoeslag: De gemeente betaalt het 9e tot het 16e uur peuteropvang volledig. Voor de eerste acht uur betalen ouders een inkomensafhankelijke bijdrage, waarvoor zij (deels) kinderopvangtoeslag ontvangen. De gemeente betaalt voor de volledige 16 uur ook nog een opslagtarief (zie verderop). • Peuters met een VE-indicatie waarvan de ouders geen kinderopvangtoeslag ontvangen: De gemeente subsidieert naast bovenstaande kosten, ook voor de eerste acht uur een aanvulling op de inkomensafhankelijke bijdrage van ouders, tot het normtarief kinderopvang. 157 De verhouding in de figuur tussen de ouderbijdrage en subsidie van de gemeente is indicatief en verschilt per peuter. • Voor peuters zonder indicatie waarvan de ouders wel recht hebben op kinderopvangtoeslag subsidieert de gemeente alleen het opslagtarief voor de eerste acht uur. • Peuters zonder indicatie en waarvan de ouders geen kinderopvangtoeslag ontvangen: De gemeente subsidieert voor de eerste acht uur de aanvulling op de bijdrage van ouders tot het normatief kinderopvang en het opslagtarief voor de eerste acht uur. Peuters kunnen overigens meer dan acht uur naar de peuteropvang gaan, maar dit dienen de ouders dan volledig zelf te betalen.
De verhouding in de figuur tussen de ouderbijdrage en subsidie van de gemeente is indicatief en verschilt per peuter.
156 Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Peuteropvang Capelle aan den IJssel 2020, bewerking rekenkamer. 157 De inkomensafhankelijke bijdrage is een bijdrage die ouders, afhankelijk van hun bruto inkomen, aan de aanbieder van kinderopvang moeten betalen voor de (eerste) acht uur kinderopvang. Het normtarief kinderopvang is de maximale vergoeding die ouders kunnen krijgen voor de kosten van de kinderopvang. Dit bedrag wordt jaarlijks door het ministerie van SZW bepaald. Bron: Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Peuteropvang
Capelle aan den IJssel 2020.
73
resultaat op achterstand
De gemeente betaalt voor peuters met een VE-indicatie voor de volledige 16 uur een opslagtarief en voor peuters zonder VE-indicatie voor de eerste acht uur het opslagtarief. Dit tarief is een bedrag dat de gemeente aanvullend financiert voor het verzorgen van voorschoolse educatie. Volgens de gemeente stimuleert het opslagtarief de opvangorganisatie om de kwaliteit van voorschoolse educatie te waarborgen voor alle peuters, ongeacht of ze een indicatie hebben of niet. 158 Ten slotte is in de subsidieregeling ook een inhoudelijke voorwaarde opgenomen over de VE-programma’s die organisaties moeten aanbieden. De rekenkamer heeft deze voorwaarde niet getoetst, maar verschillende peuteropvangorganisaties hebben in gesprekken wel kort toegelicht hoe zij invulling geven aan voorschoolse educatie. Dit staat in onderstaand kader toegelicht.
inhoudelijke invulling voorschoolse educatie Bij voorschoolse educatie werken aanbieders met specifieke educatieprogramma’s. Volgens de wet dienen deze te zijn gericht op het stimuleren van kinderen in hun ontwikkeling op het gebied van taal, rekenen, motoriek en sociaal-emotionele ontwikkeling. 159 Gemeenten kunnen eisen stellen aan het programma dat aanbieders gebruiken. In de subsidieregeling Peuteropvang geeft de gemeente aan dat de aanbieder dient te werken met “een VVE-programma dat is opgenomen in de databank Effectieve Jeugdinterventies van het Nederlands Jeugdinstituut en gericht is op het stimuleren van de domeinen taal, rekenen, motoriek en sociaal-emotionele ontwikkeling.“ Eén peuteropvangorganisatie geeft aan te werken met het programma Bas in de Klas. 160 Er wordt met thema’s gewerkt die aansluiten op de belevingswereld van kinderen. Er wordt daarbij aandacht besteed aan vier ontwikkelgebieden: taal, sociaal-emotioneel, motoriek en ‘gecijferdheid’. Alle kinderen op de peutergroep krijgen voorschoolse educatie, ook de peuters zonder indicatie. Een andere organisatie maakt gebruik van het programma Uk en Puk. 161 Ook hier volgen alle peuters op de groep voorschoolse educatie. De pedagogisch medewerkers op de groep weten welke peuters een VE-indicatie hebben.
Deze peuters krijgen extra ondersteuning en er wordt onder andere een hulpplan gemaakt, waarin staat bij welke activiteiten zij baat hebben. Dit zijn vooral activiteiten gericht op taal. Uk en Puk en Bas in de Klas zijn beide opgenomen in de genoemde databank.
verleende subsidie Peuteropvangorganisaties maken bij de aanvraag een inschatting van de verwachte instroom van peuters. 162 De gemeente beoordeelt de aanvraag en verleent op basis daarvan subsidie. Het totale verleende subsidiebedrag mag niet boven het subsidieplafond uitkomen, oftewel het maximale bedrag dat de gemeente binnen deze subsidieregeling aan subsidie mag verstrekken. 163
158 Interview ambtenaren. 159 Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie, art. 5.; NJI, “Aan welke eisen moet een vve-programma voldoen?”, geraadpleegd op 24 juni 2025, https://www.nji.nl/voor-en-vroegschoolse-educatie-vve/aan-welke-eisen-moet-een-vve-programma-voldoen. 159 Interview peuteropvangorganisatie. 160 Interview peuteropvangorganisatie. 161 Interview peuteropvangorganisatie. 162 Interview peuteropvangorganisatie; interview ambtenaren. 163 Interview ambtenaren.
74
resultaat op achterstand
De gemeente verleende jaarlijks het volledige subsidiebedrag dat werd aangevraagd door peuteropvangorganisaties. Hier was ook financiële ruimte voor, omdat het subsidieplafond niet werd bereikt. 164 Twee opvangorganisaties geven aan dat zij ruim subsidie aanvragen, zodat er enige marge is. Het is namelijk makkelijker om subsidie achteraf terug te betalen als er minder peuters zijn geplaatst dan verwacht, dan om gedurende het jaar aanvullende subsidie aan te vragen als blijkt dat meer peuters gebruik willen maken van de opvang dan van te voren is ingeschat. 165 De gemeente vindt deze werkwijze wenselijk: op deze manier wordt er volgens de gemeente voldoende subsidie verstrekt, zodat er ruimte is om meer peuters te kunnen helpen als er meer vraag dan verwacht blijkt te zijn. 166 Figuur 5-5 toont de verleende subsidiebedragen in 2020 tot en met 2024. Het gaat om totale bedragen, voor alle vier de groepen peuters. figuur 5-5: verleende subsidies peuteropvang (x € 1.000) 167
Uit de figuur blijkt dat de omvang van de verstrekte subsidies tussen 2020 en 2024 flink is gestegen, van € 800.000 in 2020 tot € 1,7 mln. in 2024. aantal peuters Uit de subsidiebeschikkingen kan ook worden afgeleid voor hoeveel peuters er subsidie is verstrekt. Hoewel opvangorganisaties soms ruim aanvragen, is het aantal subsidieplekken wel een indicatie van het verwachte bereik. Daarbij dient opgemerkt te worden dat het gaat om het aantal peuters en niet om het aantal plekken. Zoals in 5-2 is opgemerkt, kan een plek soms worden bezet door meer dan één peuter. Dit zal echter met name spelen bij peuters zonder indicatie. Het aantal peuters waarvoor subsidie is verleend, is in figuur 5-6 weergeven. De rekenkamer maakt hierbij onderscheid tussen het aantal peuters met een VE-indicatie, oftewel de doelgroep, en het aantal peuters zonder VE-indicatie. 168
164 Interview ambtenaren. 165 Interview peuteropvangorganisaties. 166 Interview ambtenaren. 167 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Subsidieregister Capelle aan den IJssel 2020-2024”, ontvangen op 31 oktober 2024. 168 Voor de bedragen in figuur 5-4 was het niet mogelijk om dit onderscheid te maken.
75
resultaat op achterstand
figuur 5-6: aantal gesubsidieerde peuters
Uit de grafiek blijkt dat er in 2020, 2021 en 2022 voor respectievelijk 223, 188 en 214 peuters met een VE-indicatie subsidie is verkregen. In 2023 en 2024 ligt het aantal peuters hoger, namelijk op respectievelijk 278 en 270 doelgroeppeuters. Daarbij valt op dat er vanaf 2021 een stijgende trend te zien is in de verwachte instroom aan doelgroeppeuters. In totaal is er, met uitzondering van 2020, jaarlijks voor tussen de 400 en ruim 450 peuters subsidie verstrekt. Hoewel organisaties hebben aangegeven soms ruim subsidie aan te vragen, geeft het aantal peuters waarvoor subsidie is verleend wel een indicatie van het verwachte bereik. Afgezet tegen het aantal doelgroeppeuters met een VE-indicatie ligt het verwachte bereik in 2023 en 2024 tussen de 55% en 60%. 169 Dat is minder dan de beoogde 70%. oordeel De rekenkamer constateert dat de gemeente in de subsidievoorwaarden voldoende stuurt op de gewenste resultaten. Peuteropvangorganisaties dienen bij aanvraag te specificeren hoeveel peuters ze in ieder van de vier categorieën verwachten te plaatsen. In de verantwoordingen dienen ze aan te geven hoeveel van deze peuters er uiteindelijk zijn bereikt. Dit stelt de gemeente in staat om te sturen op de besteding van de middelen en schept de juiste voorwaarden om inzicht te krijgen in het bereik.
In totaal is er jaarlijks voor tussen de 400 en ruim 450 peuters subsidie verstrekt, waarvan de laatste drie jaar minimaal de helft doelgroeppeuters zijn.
169 In 2023 zijn het 278 ten opzichte van 479 peuters met een VE-indicatie en in 2024 270 ten opzichte van 475 peuters.
76
resultaat op achterstand
besteding en resultaten besteding middelen vaststelling subsidies Subsidieontvangers, oftewel peuteropvangorganisaties, moeten jaarlijks vóór 1 april van het volgende jaar een aanvraag tot vaststelling hebben ingediend. Hierin leggen zij verantwoording af over de bestede subsidies en het aantal geplaatste peuters, op basis waarvan de gemeente de subsidie definitief vaststelt. Organisaties dienen deze verantwoording in te dienen via de Peutermonitor, waarbij ze aangeven hoeveel uur voorschoolse educatie er is afgenomen per groep peuters en hoeveel middelen daaraan zijn besteed. Organisaties leveren daarnaast per kwartaal- eveneens via de Peutermonitor- een voortgangsrapportage aan, zodat de gemeente ook tussentijds zicht kan houden op de voortgang van de besteding van de middelen. 170 Aan de hand van de subsidieverantwoordingen heeft de gemeente zicht op de besteding van de middelen. Figuur 5-7 geeft in het roze vastgestelde subsidiebedragen weer. Ter vergelijking zijn in oranje ook de verleende bedragen weergegeven. figuur 5-7 subsidiebedragen peuteropvangorganisaties (x €1.000)
Uit de figuur blijkt dat het vastgestelde subsidiebedrag in ieder jaar lager ligt dan het vooraf verstrekte bedrag. Er is door opvangorganisaties minder subsidie besteed dan van te voren ontvangen. Met name in 2023 is het verschil groot: in dat jaar moesten de opvangorganisaties tezamen in totaal € 474.00 terugbetalen aan de gemeente. Volgens peuteropvangorganisaties is het terugbetalen van de subsidie niet direct een probleem. 171 Zoals in paragraaf 5-4-2 al genoemd is, vragen opvangorganisaties soms ruim subsidie aan, zodat er voldoende ruimte is om peuters op te vangen. De
170 Interview ambtenaren. 171 Interviews peuteropvangorganisaties.
77
resultaat op achterstand
peuteropvangorganisaties houden er daardoor al rekening mee dat ze wellicht aan het eind van het jaar subsidie zullen moeten terugbetalen. verantwoording aantal uren In subsidieregeling is opgenomen dat peuters met een VE-indicatie vanaf 2,5 jaar over een periode van 60 weken minimaal 960 uur aan voorschoolse educatie dienen te volgen. Dat komt neer op gemiddeld 16 uur per week. Peuteropvangorganisaties dienen in de verantwoording te rapporteren over het gemiddeld aantal uren aan voorschoolse educatie dat zij per kwartaal hebben aangeboden. Hiermee heeft de gemeente zicht op het gemiddeld aantal uren voorschoolse educatie. De gemeente controleert niet of een kind over de periode van 60 weken 960 uur aan voorschoolse educatie heeft gevolgd. De gemeente legt de verplichting om aan de doelgroep een aanbod te doen van 960 uur neer bij de subsidieontvanger. Volgens de gemeente monitoren peuteropvangorganisaties het aantal uren per peuter wel, maar dit wordt niet op kindniveau aan de gemeente teruggekoppeld. Daarnaast controleert de GGD in haar inspecties op basis van de openingstijden of het mogelijk is om aan de 960 uur te voldoen. 172 Uit een uitdraai van de Peutermonitor maakt de rekenkamer op dat peuters met een VE-indicatie in 2023 en 2024 gemiddeld 15 uur per week aan voorschoolse educatie volgden. Er zit hierin weinig verschil tussen de peuteropvangorganisaties.
173 Eén opvangorganisatie schetst het beeld dat peuters met een VE-indicatie in de praktijk in principe vier dagen per week één dagdeel op de opvang zijn en dus grofweg de 16 uur volgen. In een enkel geval kiezen ouders er voor om (nog) geen (volledig) gebruik te maken van de 16 uur voorschoolse educatie, bijvoorbeeld omdat ze vinden dat het kind er nog te klein voor is. Het kind start dan enkele maanden later. 174 Organisaties willen ouders wel zoveel mogelijk stimuleren om volledig gebruik te maken van de 16 uur opvang, omdat de organisaties anders subsidie moeten terugbetalen aan de gemeente. 175 verantwoording inhoudelijke kwaliteitseisen Naast de financiële verantwoording dienen aanbieders ook verantwoording af te leggen over enkele kwaliteitseisen. Dit is in onderstaand kader kort toegelicht.
172 E-mail ambtenaar. 173 E-mail ambtenaar. 174 Interview peuteropvangorganisatie. 175 Interview peuteropvangorganisaties.
78
resultaat op achterstand
overige kwaliteitseisen verantwoording Subsidieontvangers dienen verantwoording af te leggen over enkele kwaliteitseisen van voorschoolse educatie, zoals de inzet van een VE-coach, de ontwikkeling van peuters en een opleidingsplan voor personeel. Deze verantwoording bestaat uit een formulier waarop de organisaties per voorwaarde dienen aan te kruisen of daaraan is voldaan. De organisaties hoeven geen inhoudelijke verantwoording af te leggen hierover. Uit navraag bij de gemeente blijkt dat de gemeente alleen nagaat of de organisaties hebben ingevuld dat ze aan de kwaliteitseis hebben voldaan. Dat is volgens de gemeente voldoende, aangezien in principe de GGD deze kwaliteitseisen inhoudelijk controleert tijdens de inspecties. 176 Een opvangorganisatie geeft desgevraagd ook aan niet het idee te hebben dat de gemeente hier op toetst. 177 Het lijken dus vooral randvoorwaarden te zijn waar organisaties aan moeten voldoen om subsidie te mogen ontvangen.
ervaringen subsidieproces Uit gesprekken met peuteropvangorganisaties blijkt dat zij gematigd positief zijn over de subsidiebeoordeling door de gemeente. Zo geeft één opvangorganisatie aan dat de gemeente vooral zicht lijkt te hebben op de financiële besteding en daarbij vooral op de details let, maar in mindere mate oog heeft voor de inhoudelijke invulling en kwaliteit van de voorschoolse educatie. 178 Dit is in principe ook geen wettelijke taak van de gemeente, maar het is volgens de rekenkamer wel raadzaam dat de gemeente ook zicht heeft op de wijze waarop de voorschoolse educatie wordt uitgevoerd. Een andere peuteropvangorganisatie geeft aan dat de gemeente inmiddels inhoudelijk beter betrokken is bij voorschoolse educatie, maar dat dat twee jaar geleden wel anders was, onder meer door de personele wisselingen (zie ook paragraaf 4-2-1). De contacten lijken te zijn verbeterd: het subsidieproces is volgens geïnterviewden netjes en laagdrempelig georganiseerd en er is een vast aanspreekpunt waar organisaties terecht kunnen. 179 oordeel De rekenkamer stelt dat de gemeente voldoende zicht heeft op de besteding van de middelen. Door het gekozen bekostigingsmodel en de verantwoording via de Peutermonitor heeft de gemeente inzichtelijk hoeveel subsidie er per categorie peuter is besteed. Jaarlijks is er minder subsidie besteed dan is verleend door de gemeente.
Met name in 2023 moesten peuteropvangorganisaties veel subsidie terugbetalen. Naast de financiële verantwoording heeft de gemeente ook inzicht in het gemiddeld aantal uren voorschoolse educatie dat wekelijks wordt gevolgd. Peuters met een VEindicatie krijgen gemiddeld 15 uur voorschoolse educatie per week. Peuteropvangorganisaties die subsidie ontvangen zijn gematigd positief over de contacten met en de werkwijze van de gemeente in het subsidieproces.
176 Interview ambtenaren. 177 Interview peuteropvangorganisatie. 178 Interview peuteropvangorganisatie. 179 Interview peuteropvangorganisaties.
79
resultaat op achterstand
bereik Zoals in hoofdstuk 3 aan de orde is gekomen, stelde de gemeente de volgende doelen over het bereik: • alle doelgroeppeuters maken gebruik van voorschoolse educatie; • peuters uit kostwinnersgezinnen kunnen gebruik maken van de reguliere peuteropvang. Dit gaat over de groep peuters die geen recht heeft op kinderopvangtoeslag. Dit kunnen ook peuters zijn zonder VE-indicatie. Aanvullend stelde de gemeente in de begrotingen voor 2023 en 2024 als doelstelling dat 70% van het aantal geïndiceerde peuters deelneemt aan voorschoolse educatie (zie paragraaf 3-3). bereik op basis van subsidieverantwoordingen Peuteropvangorganisaties die subsidie ontvangen voor voorschoolse educatie dienen in hun verantwoording aan te geven hoeveel peuters er hebben deelgenomen aan voorschoolse educatie. De rekenkamer heeft de aantallen uit de subsidieverantwoordingen van de verschillende peuteropvangorganisaties bij elkaar opgeteld. Figuur 5-8 geeft het aantal peuters weer dat op basis van de subsidieverantwoordingen in de periode 2021 tot en met 2024 is bereikt. De rekenkamer heeft in de figuur onderscheid gemaakt tussen het aantal peuters met en zonder VE-indicatie. Het jaar 2020 is buiten beschouwing gelaten omdat er uit de vaststellingsbrieven bij een aantal peuteropvangorganisaties niet duidelijk bleek hoeveel peuters zij hadden bereikt.
figuur 5-8: bereik subsidieverantwoordingen
80
resultaat op achterstand
Uit de grafiek blijkt dat er jaarlijks gemiddeld tussen de 350 en 400 peuters hebben deelgenomen aan voorschoolse educatie, waarvan er tussen de 210 en 235 peuters tot de doelgroep behoren. 180 verwacht en gerealiseerd bereik Tabel 5-5 zet het aantal peuters waarvoor subsidie is verstrekt (verwacht) af tegen het aantal peuters dat op basis van de subsidieverantwoordingen daadwerkelijk heeft deelgenomen (realisatie). Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen peuters met en zonder VE-indicatie. tabel 5-5: verwacht en gerealiseerd bereik jaar
VE-indicatie
zonder VE-indicatie
verwacht
realisatie
verwacht
realisatie
2021
188
213
271
153
2022
214
225
189
160
2023
278
220
185
166
2024
270
233
164
145
Uit de tabel blijkt dat er in 2021 en 2022 meer doelgroeppeuters hebben deelgenomen dan waarvoor subsidie was verstrekt. In deze jaren hebben er daarentegen minder peuters zonder indicatie deelgenomen dan verwacht, wat de onderbesteding in die jaren kan verklaren (zie figuur 5-6). In 2023 en 2024 zijn er fors minder doelgroeppeuters bereikt dan verwacht: er is voor respectievelijk 278 en 270 peuters met een VE-indicatie subsidie verstrekt, maar uit de subsidieverantwoordingen blijkt dat er in 2023 220 en in 2024 233 peuters voorschoolse educatie hebben gehad. bereikpercentage Peutermonitor De gemeente monitort het totale bereik van VE niet middels de som van de subsidieverantwoordingen, maar via het dashboard van de Peutermonitor. Tabel 5-6 geeft het bereik weer in 2023 en 2024. Het gaat hierbij om peuters met een VE-indicatie die hebben deelgenomen aan voorschoolse educatie, op basis van het dashboard van de Peutermonitor. tabel 5-6: bereik doelgroeppeuters 181 2023
2024
VE-indicaties
bereik (%)
VE-indicaties
2 tot 4 jaar
479
277 (58%)
475
282 (59%)
2,5 tot 4 jaar
353
236 (67%)
383
247 (64%)
180 Peuteropvangorganisaties rapporteren per kwartaal over het bereik. Het bereik kan per kwartaal verschillen. De rekenkamer gaat daarom uit van het gemiddelde bereik per jaar. Dit hoeven in theorie door het jaar heen niet dezelfde peuters te zijn. 181 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Peutermonitor_bereik2023-2024_toeleiding2023-2024”.
81
resultaat op achterstand
bereik (%)
Uit de tabel blijkt dat in 2023 en 2024 iets minder dan 60% van de geïndiceerde peuters heeft deelgenomen aan voorschoolse educatie. De doelstelling om 70% te bereiken, is daarmee niet gehaald. De gemeente heeft een wettelijke verplichting voor doelgroeppeuters in de leeftijd van 2,5 tot 4 jaar. Van de doelgroeppeuters in deze leeftijdscategorie is in 2023 67% en in 2024 64% bereikt. Wat opvalt is dat het bereik in tabel 5-6 hoger is dan het bereik in figuur 5-7 en tabel 55- zie de kolom ‘realisatie’. Oftewel dat het bereik in de totaal overzichten van de Peutermonitor hoger is dan het totaal van de aantallen uit de subsidieverantwoordingen. Enig verschil is te verwachten, omdat beide bronnen een andere peildatum gebruiken. 182 De cijfers zouden echter wel enigszins vergelijkbaar moeten zijn, maar dat is nu niet het geval. De rekenkamer kan dit verschil niet verklaren. bereik per wijk Uit de totaaloverzichten van de Peutermonitor kan ook het bereikpercentage per wijk worden berekend. Dit is weergegeven in tabel 5-7. tabel 5-7: bereikpercentage doelgroep per wijk 2023
2024
Schollevaar Zuid
57%
54%
Middelwatering Oost
54%
61%
Oostgaarde Noord
53%
52%
Middelwatering West
68%
64%
Capelle West en 's Gravenland
62%
71%
Schenkel
54%
59%
Oostgaarde Zuid
63%
62%
Rivium
64%
68%
Schollevaar Noord
47%
59%
Uit de tabel blijkt dat het bereikpercentage flink verschilt per wijk. In Schollevaar Zuid, waar veruit de meeste geïndiceerde peuters wonen, ligt het bereik in beide jaren lager dan gemiddeld in Capelle. In 2023 is het bereik in de wijk Middelwatering West een stuk hoger dan het gemiddelde, in 2024 is dit het geval in Capelle West en Rivium.
182 De cijfers over het bereik uit de subsidieverantwoordingen zijn gemiddelden over een jaar, terwijl de cijfers uit het dashboard van de Peutermonitor gaan over het bereik uit het vierde kwartaal van het desbetreffende jaar.
82
resultaat op achterstand
Tabel 5-8 zet het bereik af tegen het aanbod in 2024. tabel 5-8: bereik en aanbod per wijk- 2024 wijk
bereik per wijk
aantal plekken
Schollevaar Zuid
72
80
Middelwatering Oost
39
16
Middelwatering West
37
48
Oostgaarde Noord
28
32
Schenkel
26
32
Capelle West en 's Gravenland
29
48
Oostgaarde Zuid
18
28
Schollevaar Noord
16
0
Rivium
17
16
totaal
282
300
Uit de tabel blijkt dat het totale bereik lager is dan het aantal beschikbare opvangplaatsen. Het aanbod aan plekken is op basis van deze cijfers toereikend. Op wijkniveau sluiten bereik en aanbod echter niet altijd op elkaar aan. Uit de wijk Middelwatering Oost hebben 39 peuters deelgenomen aan voorschoolse educatie terwijl er in die wijk maar 16 plekken zijn. Dat betekent dat zij moesten uitwijken naar een peuteropvang in een andere wijk. Ook in de wijken met de meeste VE-indicaties (Schollevaar Zuid), is het bereik lager dan het aantal plaatsen. Door het relatief lage bereik in die wijk lijkt het aanbod ook in die wijk toereikend. Op locatieniveau kunnen er echter wel wachtlijsten zijn, maar dat kan uit deze cijfers niet worden opgemaakt. Eén van de opvangorganisaties merkt op dat de populatie de afgelopen jaren sterk veranderd is en dat een steeds groter deel van de peuters een VE-indicatie heeft. In wijken als Schollevaar Zuid en Middelwatering bestaat nagenoeg de hele groep uit peuters met een onderwijsachterstand. 183 Ook het CJG merkt op dat VE-groepen in sommige wijken voornamelijk uit peuters met een VE-indicatie bestaan en dat er in die groepen geen sprake meer is van een gemengde groep en de voordelen van dien (zie ook paragraaf 5-3). 184 De cijfers uit tabel 5-8 lijken dit beeld te ondersteunen.
reden geen deelname Een deel van de peuters met VE-indicatie neemt geen deel aan voorschoolse educatie. Het is voor de gemeente van belang om inzicht te hebben in de redenen waarom zij niet deelnemen aan voorschoolse educatie. Uit cijfers van het CJG over 2023 en 2024 185 blijkt dat de meest genoemde reden is dat een kind al (hele dagen) naar de kinderopvang gaat zonder voorschoolse educatie. Ook in interviews komt dit als voornaamste reden naar voren. Eén van de peuteropvangorganisaties geeft aan dat dit specifiek speelt bij ouders die hele dagen
183 Interview peuteropvangorganisatie RKH 184 Interview CJG. 185 CJG Capelle aan den IJssel, “20240807 - Peutermonitor2023KW4 upload geanonimiseerd”, Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Uitgebreide versie voor 2024”, ontvangen op 31 oktober 2024.
83
resultaat op achterstand
opvang nodig hebben voor hun kind. Een ochtend VE per dag is dan niet voldoende. 186 Daarnaast is er ook een financiële drempel voor deelname aan voorschoolse educatie en kinderopvang in het algemeen. Zoals de rekenkamer in paragraaf 5-2 al beschreef, is het toeslagenstelsel voor kinderopvang dusdanig ingewikkeld, dat ouders er soms voor kiezen om af te zien van de opvang en hun peuter thuis te houden. 187 Dit speelt vooral in de wijk Schollevaar. 188 inspanningen gemeente toename bereik Eerder is beschreven dat de gemeente het bereik van voorschoolse educatie wil verhogen. De gemeente heeft ten eerste de datakwaliteit verbeterd, zodat er betrouwbare gegevens zijn over de doelgroep en het bereik. Ten tweede wil de gemeente de toeleiding naar voorschoolse educatie verbeteren, onder andere door de inzet van peuterconsulenten. Verder wil de gemeente de kwaliteit van voorschoolse educatie verhogen door onder meer de inzet van VE-coaches en het versterken van de doorgaande leerlijn tussen voorschoolse educatie en het primair onderwijs. Ook de herziene doelgroep definitie, die in 5-2-1 aan de orde is gekomen, is onderdeel van die kwaliteitsslag. 189 Pas over een tijd kan worden getoetst of deze maatregelen effectief blijken. oordeel De rekenkamer concludeert dat de doelgroep onvoldoende is bereikt.
In 2023 en 2024 hebben er respectievelijk 277 en 282 peuters met een VE-indicatie deelgenomen aan voorschoolse educatie. Het bereik lag daarmee in die jaren op 58% en 59%. De gemeentelijke doelstelling om 70% van de doelgroep te bereiken is niet gehaald. In de wijk met de meeste doelgroeppeuters ligt het bereikpercentage nog lager. Het relatief lage bereik heeft als gevolg dat het aantal plekken op gemeenteniveau toereikend is. Op wijkniveau is dat niet altijd het geval. Verder merkt de rekenkamer op dat er verschil zit tussen twee methoden die de rekenkamer heeft gebruikt om het bereik te berekenen. De rekenkamer kan dit niet verklaren. Of de inspanningen die de gemeente heeft gepleegd om het bereik te vergroten effect hebben gehad, kan nu nog niet worden getoetst. kwaliteit toezicht kwaliteit Naast het bereik van voorschoolse educatie, dient de gemeente ook toe te zien op de kwaliteit van voorschoolse educatie. De gemeente streeft ernaar dat alle kinderopvangorganisaties, waaronder aanbieders van VE, jaarlijks door de GGD geïnspecteerd worden. Tabel 5-9 geeft het aantal onderzoeken weer dat de GGD jaarlijks heeft verricht bij VE-locaties. In de tabel wordt onderscheid gemaakt tussen onderzoeken voor registratie, jaarlijkse onderzoeken en nadere onderzoeken.
186 Interview peuteropvangorganisatie. 187 Interview CJG. 188 Interview CJG. 189 Interview ambtenaren.
84
resultaat op achterstand
tabel 5-9: aantal inspecties VE-locaties 190 2020
2021
2022
2023
2024
Vóór registratie
1
-
1
-
-
Jaarlijks onderzoek
11
18
16
15
18
Nader onderzoek
5
2
5
5
4
Uit de tabel blijkt dat er in de periode 2020-2024 tussen de 11 en 18 jaarlijkse onderzoeken hebben plaatsgevonden en jaarlijks enkele nadere onderzoeken. In 2020 en 2021 zijn niet alle VE-locaties bezocht. Dit had volgens de gemeente te maken met de coronaperiode. In 2022, 2023 en 2024 is de 100% inspectienorm wel gehaald, wat betekent dat alle locaties die VE aanbieden zijn getoetst op kwaliteitsnormen. 191 In de periode 2020-2024 heeft de GGD in totaal 21 nadere onderzoeken ingesteld naar aanleiding van een tekortkoming. In deze onderzoeken toetst de GGD of de eerder geconstateerde tekortkomingen zijn verholpen. uitkomsten onderzoeken Uit tabel 5-9 blijkt dat de kwaliteit van VE op de meeste kinderopvanglocaties op orde is. Bij enkele aanbieders zijn in verschillende jaarlijkse onderzoeken tekortkomingen geconstateerd. Deze tekortkomingen gingen met name over het niet op orde hebben van papieren. Voorbeelden zijn het (nog) niet op orde hebben van een VE-certificaat van een pedagogisch medewerker, een medewerker die niet voldeed aan de taaleisen voor voorschoolse educatie of een medewerker die niet correct is opgenomen in het Personenregister Kinderopvang. 192 In de meeste gevallen deed de GGD een herstelaanbod en bleek bij afronding van het inspectierapport dat de overtreding was verholpen en dat de kwaliteit op orde was.