11.02 - Rapport Resultaat op achterstand

toezicht door de GGD De GGD verricht verschillende soorten onderzoek. 37 • Onderzoek vóór registratie, waarbij een kindercentrum vanaf registratie volledig moet voldoen aan alle kwaliteitseisen voor de kinderopvang; • Onderzoek na registratie, waarbij binnen drie maanden na de start van een locatie wordt onderzocht of aan alle kwaliteitseisen voldaan wordt; • Jaarlijkse onderzoek, het standaardonderzoek van de GGD waarbij gecontroleerd wordt of het kindercentrum voldoet aan de kwaliteitseisen. Voor VE zijn kwaliteitseisen specifieke vastgelegd. Deze worden altijd gecontroleerd in het jaarlijkse onderzoek; • Nader onderzoek, wanneer er tekortkomingen zijn vastgesteld wordt er onderzocht of deze hersteld zijn, hierna volgt een definitief rapport; • Incidenteel onderzoek, bijvoorbeeld na een signaal of klacht van ouders, gemeente of buurtbewoners.

Na afronding van het onderzoek stuurt de GGD een afschrift van het rapport aan de kinderopvangorganisatie en de gemeente. Indien de GGD een tekortkoming constateert in de kwaliteit van voorschoolse educatie wordt dit rapport ook naar de Inspectie van het Onderwijs gestuurd. 38 De Inspectie van het Onderwijs heeft in de Wet op het onderwijstoezicht ook een rol gekregen in het toezicht op voorschoolse educatie. Dit staat in onderstaand geel kader toegelicht.

33 GOAB, “Resultaatafspraken”, geraadpleegd op 24 juni 2025, https://goab.eu/themas/resultaatafspraken 34 Wko, art. 160. 35 Wko, art. 1.45 t/m art. 1.60. 36 GGD-GHOR, Toezicht en handhaving kinderopvang, juli 2017. 37 GGD-GHOR, Toezicht en handhaving kinderopvang. 38 Wko, art. 163.

35

resultaat op achterstand

toezicht door de Inspectie van het Onderwijs De Inspectie onderzoekt de volgende kwaliteitsvoorwaarden van voorschoolse educatie: 1

De basisvoorwaarden voor voorschoolse educatie;

2

Het informeren van ouders en ouderbetrokkenheid;

3

De kwaliteit van de educatie;

4

Ontwikkeling, zorg en begeleiding van de kinderen;

5

Kwaliteitszorg;

6

En de doorgaande lijn tussen voor- en vroegschoolse educatie (VVE). 39

De Inspectie gebruikt naast haar eigen onderzoek ook de inspectierapporten van de GGD voor de uitvoering van haar taak. In tegenstelling tot de GGD onderzoekt zij niet structureel alle kinderopvangorganisaties, maar doet dit steekproefsgewijs of als daar aanleiding toe is. Aan de hand van deze inspecties rapporteert de Inspectie over de kwaliteit van voorschoolse educatie in Nederland. 40 Daarnaast voert de Inspectie jaarlijks onderzoek uit naar de uitvoering van gemeentelijke taken op het gebied van VVE en de LEA. Gemeenten dienen jaarlijks verantwoording af te leggen aan de Inspectie over in hoeverre zij hebben voldaan aan hun wettelijke taken rondom jaarlijks overleg en het maken van afspraken over de aanpak van onderwijsachterstanden, zoals de doelgroepdefinitie (zie ook eerder in deze paragraaf). 41

Wanneer de Inspectie of de GGD een tekortkoming constateert, dient de gemeente zorg te dragen voor de handhaving. De Wko geeft de gemeente de mogelijkheid om een aanwijzing te geven, oftewel een opdracht om de tekortkoming op te lossen. 42 Als de tekortkoming niet wordt opgelost, kan de gemeente een last onder bestuursdwang of een bestuurlijke boete opleggen van maximaal € 45.000. In het uiterste geval kan een gemeente ook een verbod tot exploitatie opleggen. 43 Iedere gemeente stelt zelf handhavingsbeleid voor de kinderopvang vast. Dit zijn beleidsregels waarbinnen de gemeente kan handelen. De beleidsvrijheid is daarbij beperkt tot de maximale sancties beschreven in de Wko en de Algemene wet bestuursrecht.

financieel kader SPUK GOAB Gemeenten ontvangen middelen van het Rijk om voorschoolse educatie binnen de gemeente te organiseren. Deze middelen zijn bedoeld voor peuters met een onderwijsachterstand. De financiering loopt via de Specifieke Uitkering Gemeentelijk

39 Wet op het onderwijstoezicht, BWBR0013800, art. 15i (2025), https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0013800&hoofdstuk=3c&artikel=15i&z=2025-01-01&g=2025-01-01. 40 Zie bijvoorbeeld Inspectie op het Onderwijs, Kwaliteit voorschoolse educatie 2022, juni 2023. 41 Zie bijvoorbeeld Inspectie op het Onderwijs, Landelijk Rapport LEA/vve 2023-2024, Met een themaverdieping naar doelgroepdefinitie, toeleiding en

bereik, 19 december 2024. 42 Wko, art. 1.65. 43 Wko, art. 1.81.

36

resultaat op achterstand

Onderwijsachterstandenbeleid (SPUK GOAB). De hoogte van deze uitkering per gemeente wordt jaarlijks vastgesteld aan de hand van achterstandsscores per gemeente, die het CBS berekent op basis van een aantal indicatoren. 44 Deze SPUK is in onderstaand kader verder uitgewerkt.

besteding SPUK GOAB De SPUK GOAB is de belangrijkste landelijke geldstroom voor de financiering van de wettelijke taken voor voorschoolse educatie. Binnen de SPUK is de gemeente vrij in de wijze van besteding van de middelen, zolang zij binnen de kaders van de regeling blijft. De SPUK kan onder andere ingezet worden voor: • de bekostiging van voorschoolse educatie; • professionalisering van medewerkers (bijvoorbeeld de scholing van pedagogisch medewerkers); • ouderbetrokkenheid en de toeleiding. 45 Gemeenten mogen echter ook middelen uit de SPUK GOAB inzetten voor het tegengaan van onderwijsachterstanden in het basisonderwijs. 46 Uit een onderzoek naar de besteding van de onderwijsachterstandsmiddelen bleek dat gemeenten in 2023 gemiddeld driekwart van de SPUK besteedden aan het organiseren van voorschoolse educatie. 47 Het overige deel werd besteed aan aanvullende ondersteuning in het basisonderwijs of andere vormen van bestrijding van onderwijsachterstanden. Gemeenten moeten de besteding van deze SPUK-gelden jaarlijks verantwoorden aan het Rijk.

In 2025 is in totaal ruim € 638 mln. beschikbaar voor alle gemeenten. Voor 2026 is een lager bedrag opgenomen in de Rijksbegroting, namelijk € 579,6 mln. Dit een daling van € 58,8 mln. (9,2%). 48 NPO-middelen In de coronaperiode is vanuit het Nationaal Programma Onderwijs (NPO) extra geld beschikbaar gesteld, via de SPUK inhalen COVID-19-gerelateerde onderwijsvertragingen, om onderwijsvertragingen bij kinderen als gevolg van de COVID-19 maatregelen in te halen op onder meer cognitief, sociaal en emotioneel vlak. Gemeenten ontvingen deze middelen tot en met schooljaar 2024-2025. Deze middelen konden worden ingezet voor extra inzet op voorschoolse educatie, zoals het inhalen van gemiste VE-uren en extra begeleiding op de groep. Ook konden de middelen worden ingezet voor onder meer huiswerkbegeleiding, zomerscholen en schoolmaatschappelijk werk. 49

44 Besluit specifieke uitkeringen gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, art. 3. 45 GOAB, Handreiking inzet GOAB middelen 2023-2026, december 2023. 46 Zoals in paragraaf 1-2 al is beschreven, is vroegschoolse educatie wettelijk gezien een taak van het basisonderwijs, waarvoor basisscholen middelen ontvangen vanuit de reguliere bekostiging vanuit het ministerie van OCW. GOAB, “OAB in het onderwijs.” 47 Oberon en Sardes, Monitor Implementatie en besteding gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, meting 4. 48 Ministerie van Financiën, ‘Begroting 2026’, https://www.rijksfinancien.nl/memorie-van-toelichting/2026/OWB/VIII/onderdeel/9535137, geraadpleegd op 21 oktober 2025. 49 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, “Gemeenten en het Nationaal Programma Onderwijs,”, geraadpleegd op 15 juli 2025, https://www.nponderwijs.nl/gemeenten.

37

resultaat op achterstand

Asscher-middelen Gemeenten ontvangen daarnaast ook de zogenaamde Asscher-middelen. 50 Deze middelen zijn bedoeld voor de groep peuters waarvan de ouders geen kinderopvangtoeslag (KOT) ontvangen, ook wel kostwinnersgezinnen genoemd. 51 Sinds 2016 zijn gemeenten verantwoordelijk voor een opvangaanbod voor deze peuters en ontvangen zij hiervoor middelen vanuit de decentralisatie uitkering voorschoolse voorzieningen peuters. 52 De Asscher-middelen zijn onderdeel van het Gemeentefonds en zijn geen geoormerkte middelen. financiering voorschoolse educatie Samengevat krijgen gemeenten vanuit het Rijk middelen voor twee groepen peuters: peuters met een onderwijsachterstand en peuters waarvan de ouders geen KOT ontvangen. Een peuter kan in één, beide of geen van de categorieën vallen. Een peuter kan bijvoorbeeld zowel een VE-indicatie hebben én tot een gezin behoren zonder recht op KOT. Er zijn dus vier ‘varianten’ peuters te onderscheiden. 1 peuters met een VE-indicatie waarvan de ouders wel recht hebben op kinderopvangtoeslag; 2 peuters met een VE-indicatie waarvan de ouders geen kinderopvangtoeslag ontvangen; 3 peuters zonder indicatie en waarvan de ouders geen kinderopvangtoeslag ontvangen; 4 peuters zonder indicatie waarvan de ouders recht hebben op kinderopvangtoeslag. Een peuter in deze vierde variant behoort in principe tot geen van de categorieën.

De gemeenten gebruiken de Rijksmiddelen om kinderopvangorganisaties te subsidiëren voor het aanbieden van voorschoolse educatie aan de doelgroep. Daarvoor zijn verschillende financieringsvarianten mogelijk, zoals een subsidie per peuter, per VE-groep of per activiteit. De subsidievariant waarbij de gemeente subsidie verstrekt per peuter, ook wel een geld-volgt-kind regeling genoemd, wordt in driekwart van de gemeenten gebruikt. 53

50 Formeel de decentralisatie uitkering voorschoolse voorzieningen peuters. Bron: GOAB, Bekostiging voorschoolse educatie, een handreiking voor

gemeenten, juni 2024, 5. 51 GOAB, Bekostiging voorschoolse educatie, een handreiking voor gemeenten, 6. 52 Gemeente Capelle aan den IJssel, Notitie onderwijskansenbeleid, maart 2020, 8; Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Vereniging Nederlandse Gemeenten, Bestuurlijke afspraken: een aanbod voor alle peuters, 2016. 53 Oberon en Sardes, Monitor Implementatie en besteding.

38

resultaat op achterstand

3

gemeentelijk beleid

inleiding Dit hoofdstuk gaat over het gemeentelijk beleid voor onderwijsachterstanden. Dit hoofdstuk gaat in op de volgende deelvraag: 2 Wat zijn relevante gemeentelijke beleidskaders en sluiten deze aan op de wettelijke taken? Tabel 3-1 bevat per paragraaf een overzicht van het behandelde onderwerp en de gebruikte normen. tabel 3-1: leeswijzer paragraaf

onderwerp

normen

3-2

gemeentelijke

geen normen

beleidskaders 3-3

voorschoolse educatie

• de beleidsdoelen- of maatregelen sluiten aan op de wettelijke taken • de beleidsdoelen- of maatregelen zijn voldoende concreet

3-4

overleg en lokale afspraken

• de beleidsdoelen- of maatregelen sluiten aan op de wettelijke taken • de beleidsdoelen- of maatregelen zijn voldoende concreet

3-5

aanvullende ondersteuning

3-6

toezicht en handhaving

3-7

financiën

• de beleidsdoelen- of maatregelen zijn voldoende concreet • de beleidsdoelen- of maatregelen sluiten aan op de wettelijke taken • de beleidsdoelen- of maatregelen zijn voldoende concreet geen normen

beleidskaders beleidskader onderwijsachterstanden De gemeente voert al jaren beleid om kinderen met (een risico op) een onderwijsachterstand ondersteuning te bieden. Het huidige beleid is vastgelegd in de ‘Notitie onderwijskansenbeleid. Kansen voor ieder kind’, dat op 23 maart 2020 door de Capelse gemeenteraad is vastgesteld. Aanleiding voor herijking van het beleid was dat de gemeente met ingang van 2019 bijna het dubbele aan Rijksmiddelen zou gaan ontvangen. Dit kwam doordat de Rijksoverheid de achterstandsindicatoren en de verdeling van de Rijksmiddelen voor onderwijsachterstanden wijzigde, waardoor er in de gemeente Capelle ongeveer twee keer zoveel kinderen onder de aangepaste

39

resultaat op achterstand

definitie van de doelgroep vielen als voorheen. 54 De gemeente besloot daarom haar doelstellingen op het gebied van onderwijsachterstandenbeleid bij te stellen. De gemeente beschrijft in het beleidsplan dat ze wil dat kinderen gezond, veilig en kansrijk kunnen opgroeien. De gemeente stelt de ambitie dat “kinderen in Capelle aan den IJssel zich kunnen ontwikkelen tot zelfstandige burgers. Wij vinden het belangrijk dat ieder kind, ongeacht in welk gezin hij of zij wordt geboren en de omgeving waarin hij of zij opgroeit, de kans krijgt om zich vanaf jonge leeftijd te ontwikkelen en mee te doen.” 55 De nadruk ligt daarbij op de inzet voor het jonge kind, van 2 tot 12 jaar. 56 Om dit te kunnen realiseren acht de gemeente het noodzakelijk nauw samen te werken met scholen, kinderopvang en andere maatschappelijke partners. Verder is voldoende, kwalitatief hoogwaardig aanbod aan voor- en vroegschoolse educatie en ondersteuning van peuters met een risico op een onderwijsachterstand noodzakelijk en wil de gemeente ouders actief betrekken bij keuzemogelijkheden voor peuteropvang en VVE. 57 Het gemeentelijk beleid is verder uiteengezet langs twee lijnen: voorschoolse educatie en “onderwijskansen”. Onder “onderwijskansen” valt aanvullende ondersteuning voor kinderen met een onderwijsachterstand, met name gericht op het basisonderwijs. Het beleidskader heeft twee uitvoeringsprogramma’s.

Deze programma’s zijn in onderstaand kader toegelicht.

Uitvoeringsprogramma’s In april 2021 is het Uitvoeringsprogramma 2021-2022 opgesteld. Dit programma is een nadere uitwerking van het gemeentelijk onderwijskansenbeleid. De aanleiding voor dit uitvoeringsprogramma was de coronacrisis en meer specifiek het risico dat basisschoolleerlingen liepen op (extra) leerachterstanden ten gevolge van het thuisonderwijs tijdens de coronaperiode. Daarom wilde de gemeente extra inzet plegen op activiteiten voor vroegschoolse educatie voor kinderen in de basisschoolleeftijd. Het programma richt zich niet op voorschoolse educatie op de kinderopvang. De focus van de extra inzet lag op activiteiten rondom taalontwikkeling, huiswerkbegeleiding en talentontwikkeling. Daarnaast werd inzet voorzien vanuit de bibliotheek, voor taal gerelateerde activiteiten op scholen, de kinderopvang en het consultatiebureau. 58 De inzet zou worden bekostigd vanuit het budget voor onderwijsachterstanden (zie paragraaf 3-6) en andere budgetten (Brede School Netwerken). Aansluitend stelde de gemeente het Uitvoeringsplan gemeentelijke gelden Nationaal Programma Onderwijs (hierna NPO) op voor de schooljaren 2021-2022 en 2022-2023. 59 Het Nationaal Programma Onderwijs was een steunprogramma vanuit de Rijksoverheid om onderwijsvertraging van leerlingen door de coronaperiode tegen te gaan. 60 Gemeenten kregen hier aanvullende middelen voor (ie ook

54 Gemeente Capelle aan den IJssel, Notitie onderwijskansenbeleid, maart 2020, 14. 55 Gemeente Capelle aan den IJssel, Notitie onderwijskansenbeleid, 10. 56 Gemeente Capelle aan den IJssel, Notitie onderwijskansenbeleid,, 4. 57 Gemeente Capelle aan den IJssel, Notitie onderwijskansenbeleid,, 10. 58 Gemeente Capelle aan den IJssel, Uitvoeringsprogramma 2021-2022, Elk kind verdient dezelfde basis en meer…, april 2021. 59 Gemeente Capelle aan den IJssel, Uitvoeringsplan gemeentelijke gelden Nationaal Programma Onderwijs, ongedateerd. 60 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, “Nationaal Programma Onderwijs”, geraadpleegd op 3 november 2025, https://www.nponderwijs.nl.

40

resultaat op achterstand

paragraaf 3-7). Het uitvoeringsprogramma zet in op activiteiten gericht op extra ondersteuning en begeleiding op school, gericht op sport, cultuur en welzijn en activiteiten gericht op het verbeteren van fysiek en mentaal welzijn.

beleidsontwikkelingen Sinds 2023 zijn er enkele beleidsontwikkelingen geweest die van invloed zijn op de gemeentelijke aanpak van onderwijsachterstanden. Deze ontwikkelingen vonden gedeeltelijk plaats gedurende dit rekenkameronderzoek. Dit staat in onderstaand kader toegelicht.

beleidsontwikkelingen Ten eerste constateerde de Onderwijsinspectie in oktober 2023 enkele risico’s in de taakuitvoering van de gemeente rondom onderwijsachterstanden. De Onderwijsinspectie constateerde dat het jaarlijkse overleg met onder andere schoolbesturen en kinderopvangorganisaties niet plaatsvond en het bovendien ontbrak aan afspraken met de schoolbesturen voor het primair onderwijs en kinderopvangorganisaties over de doelgroepdefinitie en de toeleiding. De Inspectie adviseert de gemeente om het beleid en de uitvoering voor VVE nog eens onder de loep te nemen. 61 Ten tweede heeft de gemeente op basis van gesprekken met CJG en de kinderopvang in 2024 zelf geconstateerd dat ze tekortschiet in het bereiken van doelgroeppeuters. Om een hoger bereik en hogere kwaliteit van VVE te kunnen realiseren, was de gemeente genoodzaakt om enkele verbeteringen door te voeren, waaronder een verschuiving van de inzet van de GOAB-middelen. In een collegebrief uit mei 2024 geeft de gemeente aan de GOAB-middelen zoveel mogelijk te willen inzetten voor voorschoolse educatie. 62 Dit heeft ertoe geleid dat de gemeente in het najaar van 2024 heeft besloten de subsidieregeling “Onderwijskansen”, gericht op aanvullende ondersteuning, per 2026 grotendeels stop te zetten. In paragraaf 6-4 gaat de rekenkamer verder in op de afschaffing van deze subsidie.

Met de vrijgekomen middelen wil de gemeente de kwaliteit en het bereik van voorschoolse educatie verbeteren. De gemeente heeft gedurende dit onderzoek een deel van de voorgenomen aanpassingen doorgevoerd. Deze wijzigingen en ontwikkelingen zijn voor zover mogelijk meegenomen in dit onderzoek.

beleidskader toezicht en handhaving Zoals in paragraaf 2-5 aan de orde is gekomen, is de gemeente verantwoordelijk voor toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang. De gemeente heeft de gemeentelijke taken die voortvloeien uit de Wko vastgelegd in de Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang Gemeente Capelle aan den IJssel 2021 (hierna: beleid toezicht en handhaving). 63 De handhavingstaken zijn binnen de gemeente belegd bij de unit Vergunningen, Toezicht en Handhaving van de afdeling Stadsbeheer.

61 Inspectie van het Onderwijs, “Uitkomst risicoanalyse onderwijsachterstandenbeleid (LEA/vve)”, 30 oktober 2023.. 62 College van B&W, “Collegebrief – deel 2”, 22 mei 2024. 63 Gemeente Capelle aan den IJssel, Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang Gemeente Capelle aan den IJssel 2021.

41

resultaat op achterstand

beleid voorschoolse educatie In het gemeentelijk beleid maakt de gemeente onderscheid tussen twee groepen peuters: • doelgroeppeuters, die aanspraak maken op voorschoolse educatie; • reguliere peuters, die geen VE-indicatie hebben. Zoals in paragraaf 2-6 al is toegelicht, zitten in beide groepen peuters met en zonder KOT. doelgroeppeuters doelen De gemeente stelt in het beleidskader de volgende doelen voor peuters met een VEindicatie: 64 • een dekkend netwerk van peuteropvang in Capelle blijft in stand; • peuteropvangorganisaties kunnen in de wijken met doelgroepkinderen een VEaanbod doen; • alle doelgroeppeuters maken daarvan gebruik. De eerste twee doelen gaan over het aanbod en de spreiding en sluiten aan bij de wettelijke taken. Het derde doel gaat over het bereik. Dat is geen wettelijke verplichting voor de gemeente maar het doel sluit wel logisch aan op de eerste twee doelen. De eerste twee doelen zijn niet concreet en bovendien onvoldoende meetbaar. Het derde doel is wel concreet. 65 De gemeente heeft geen doel gesteld voor het in beeld brengen of bereiken van peuters die momenteel buiten beeld zijn. De gemeente heeft in de begroting voor 2023 en 2024 een doel gesteld voor het bereikpercentage van doelgroeppeuters. In beide jaren streeft ze ernaar dat 70% van de geïndiceerde doelgroeppeuters deelneemt aan voorschoolse educatie. Dit is een concreet doel.

Wat opvalt is dat in het beleid het doel was om 100% van de doelgroep te bereiken; het doel lijkt dus gaandeweg te zijn bijgesteld. maatregelen De gemeente dient erop toe te zien dat doelgroeppeuters een VVE-aanbod van 16 uur per week krijgen. Dit geldt wettelijk voor peuters van 2,5 jaar tot 4 jaar, maar de gemeente heeft er voor gekozen om de leeftijd voor een VE-indicatie te verlagen naar 2 jaar, waardoor peuters al vanaf 2 jaar gebruik kunnen maken van voorschoolse educatie. 66 De gemeente geeft invulling aan haar wettelijke taken voor voorschoolse educatie door middel van subsidie aan peuteropvangorganisaties. De voorwaarden en uitgangspunten voor voorschoolse educatie zijn vastgelegd in de Subsidieregeling Peuteropvang Capelle aan den IJssel 2020. 67 In hoofdstuk 5 beschrijft de rekenkamer hoe de gemeente in de praktijk uitvoering geeft aan voorschoolse educatie.

64 Gemeente Capelle aan den IJssel, Notitie onderwijskansenbeleid, 11; 65 De rekenkamer gaat er vanuit dat de gemeente onder ‘doelgroeppeuters’ peuters met een VE-indicatie verstaat, maar dat geeft ze niet expliciet aan. 66 Peuters in de leeftijd tussen de 2 en 2,5 jaar oud hoeven niet te voldoen aan de verplichte 16 uur. 67 Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Peuteropvang Capelle aan den IJssel 2020, 8 augustus 2020.

42

resultaat op achterstand

Uit het beleidsplan blijkt niet hoe de gemeente uitvoering wil geven aan de wettelijke taak rondom voldoende spreiding. Daar heeft de gemeente geen maatregelen voor geformuleerd. oordeel De rekenkamer constateert dat de gestelde doelen voor voorschoolse educatie aansluiten bij de wettelijke taak van de gemeente. De gemeente stelt echter weinig concrete doelen: alleen de doelstelling over het bereikpercentage is concreet. De gemeente treft logische maatregelen voor de uitvoering van voorschoolse educatie, maar maatregelen voor voldoende spreiding ontbreken. De gemeente heeft de leeftijdsgrens voor voorschoolse educatie verlaagd naar twee jaar, zodat peuters al eerder dan wettelijk verplicht is, gebruik kunnen maken van voorschoolse educatie. reguliere peuters doelen Voor de peuters zonder indicatie waarvan de ouders geen KOT ontvangen stelt de gemeente als doel dat peuters uit kostwinnersgezinnen ook gebruik kunnen maken van de reguliere peuteropvang. De doelstelling sluit logisch aan bij de bestuurlijke afspraken “Een aanbod voor alle peuters” tussen het Rijk en de VNG, maar is niet concreet. maatregelen De gemeente wil dit realiseren door voorschoolse educatie toegankelijk te maken voor kinderen zonder indicatie, waarvan de ouders geen recht hebben op kinderopvangtoeslag. De gemeente biedt daarvoor subsidie voor maximaal 8 uur in de week.

De gemeente gebruikt in het doel de term ‘reguliere peuteropvang’, wat suggereert dat het hier gaat om kinderopvang in het algemeen- en niet per definitie om voorschoolse educatie. De maatregel gaat wel expliciet over voorschoolse educatie. Het gebruik van verschillende termen zorgt voor onduidelijkheid wat de gemeente beoogt.

peuters zonder indicatie en met KOT Ten slotte beoogt de gemeente peuteropvang ook beschikbaar te maken voor peuters van ouders die beiden werken. Hiermee doelt de gemeente op weer een andere groep peuters: namelijk zonder indicatie en met KOT. De gemeente benoemt deze groep apart, omdat zij wenst dat er “geen peuters van de peuteropvang uitgesloten worden” - de gemeente streeft ernaar dat de kinderopvang toegankelijk is voor alle peuters. 68

oordeel De rekenkamer constateert dat het doel en de maatregel logisch aansluiten op de bestuurlijke afspraken. De maatregel is concreet, maar het doel niet, omdat het te algemeen is geformuleerd en onvoldoende meetbaar is.

68 Gemeente Capelle aan den IJssel, Notitie onderwijskansenbeleid.

43

resultaat op achterstand

beleid overleg en lokale afspraken De gemeente dient jaarlijks lokaal overleg te voeren over onderwijsachterstanden in algemene zin en in het bijzonder over VVE. Ook dient ze afspraken te maken over verschillende thema’s binnen voor- en vroegschoolse educatie. De rekenkamer verwacht dat de gemeente in het beleid concreet maakt hoe ze beoogt invulling te geven aan deze wettelijke taken. overleg onderwijsachterstandenbeleid en VVE Het jaarlijks voeren van overleg over onderwijsachterstanden en VVE komt niet terug in het gemeentelijk beleid. In de eerder genoemde collegebrief uit mei 2024 benoemt de gemeente dat ze overleg zal gaan voeren en afspraken zal gaan maken met het onderwijs over aanmeldbeleid, integratie en segregatie in het Lokaal Educatieve Agenda (LEA), wat aansluit bij de wettelijke taak. afspraken VVE Ook het maken van afspraken met kinderopvangorganisaties en scholen over de doelgroep, toeleiding, doorlopende leerlijn en resultaatafspraken met basisscholen zijn niet terug te vinden in de gemeentelijke beleidsnotitie. Er ontbreken tevens maatregelen over de wijze waarop de gemeente de toeleiding naar voorschoolse educatie wil organiseren. De gemeente beschrijft alleen dat het CJG verantwoordelijk is voor het indiceren van peuters voor VVE en het informeren van ouders over het VE-aanbod.

In het beleidsplan heeft de gemeente dus weinig aandacht voor deze lokale afspraken. Uit verschillende documenten uit 2022 tot en met 2024 blijkt dat de gemeente in toenemende mate aandacht heeft voor lokaal overleg en afspraken met betrokken partijen. Dit komt ten eerste terug in de begroting. In de gemeentelijke begroting voor 2022, 2023 en 2024 heeft de gemeente enkele doelen en maatregelen geformuleerd over het maken van afspraken in de Lokaal Educatieve Agenda (LEA). Deze acties staan in onderstaand kader toegelicht.

44

resultaat op achterstand

doelen en maatregelen LEA In de begroting voor 2022, 2023 en 2024 beschrijft de gemeente hoe ze invulling beoogt te geven aan de LEA. • In de begroting voor 2022 geeft de gemeente aan uitvoering te willen geven aan de LEA 2022-2026, om een optimale loopbaan voor kinderen te kunnen realiseren. In de LEA zijn volgens de gemeente ambities en doelstellingen opgenomen over het “optimaal ontwikkelen van kinderen gedurende hun schoolloopbaan, vanaf de voorschoolse periode tot en met de overgang van school naar werk.” 69 • In de begroting voor 2023 geeft de gemeente als doel afspraken tussen gemeente, onderwijs en kinderopvang te willen versterken, door onder meer het opstellen van een samenwerkingsagenda voor de LEA voor de periode 2023-2026. Hierin moeten afspraken worden gemaakt over onder meer doorgaande ontwikkellijnen. 70 • Ook in de begroting voor 2024 heeft de gemeente een ambitie gesteld voor doorlopende leerlijnen en warme overdrachten. De LEA wordt hierin niet expliciet genoemd maar de gemeente geeft aan in 2024 te willen starten met het maken van kwaliteitsafspraken met voorschoolse educatie-aanbieders en basisscholen over de warme overdracht voor doelgroepkinderen. 71

Uit het kader blijkt dat deze voornemens vooral gaan over één onderwerp waar de gemeente afspraken over dient te maken, namelijk over de doorlopende leerlijn. Ten tweede blijkt uit de eerder genoemde collegebrief dat de gemeente vanaf 2024 wil inzetten op lokale afspraken en overleg. Het gaat om de volgende afspraken: • afspraken met de kinderopvang en het onderwijs over de kwaliteit van VVE; • “strakkere afspraken” met het CJG en aanbieders van voorschoolse educatie over de toeleiding van peuters naar voorschoolse educatie; • overleg voeren en afspraken maken met het onderwijs over aanmeldbeleid, integratie en segregatie in de Lokaal Educatieve Agenda (LEA) 72 oordeel De rekenkamer constateert dat het in het beleid ontbreekt aan duidelijkheid over hoe de gemeente invulling wil geven aan haar wettelijke taken voor het voeren van overleg en het maken van afspraken op lokaal niveau over verschillende onderwerpen binnen onderwijsachterstanden. Vanaf 2022 is de aandacht voor de invulling van deze wettelijke taken toegenomen.

69 Gemeente Capelle aan den IJssel, “Begroting 2022, Programma 4 Onderwijs”, geraadpleegd op 6 juni 2025, https://capelleaandenijssel.begrotingsapp.nl/begroting-2022/programma/programma-4-onderwijs#doelstelling-878131-tv43-zorgen-voor-een-optimaleschoolloopbaan. 70 Gemeente Capelle aan den IJssel, “Begroting 2023, Programma 4 Onderwijs”, geraadpleegd op 6 juni 2025, https://capelleaandenijssel.begrotingsapp.nl/begroting-2023/programma/programma-4-onderwijs#onderdeel-2784238-missie. 71 Gemeente Capelle aan den IJssel, “Begroting 2024, Programma 4 Onderwijs”, geraadpleegd op 6 juni 2025, https://capelleaandenijssel.begrotingsapp.nl/begroting-2024/programma/programma-4-onderwijs#doelstellingen-1240830 . 72 College van B&W, “Herverdeling gemeentelijk onderwijsachterstanden budget (GOAB) middelen”, mei 2024.

45

resultaat op achterstand

beleid aanvullende ondersteuning De gemeente geeft in het beleid voor onderwijsachterstanden naast voorschoolse educatie in te zetten op “onderwijskansen”, oftewel aanvullende ondersteuning voor kinderen met een onderwijsachterstand. Het is toegestaan dat de gemeente met de ontvangen Rijksmiddelen die zij overhoudt aanvullend financiële ondersteuning biedt aan basisonderwijs maar dit is niet verplicht. Het gaat om een aanvulling op de middelen die scholen ontvangen voor onderwijsachterstanden. Het beleid voor de aanvullende ondersteuning duidt de gemeente aan met de term “onderwijskansen”. doelen Voor dit onderdeel van het beleid stelt de gemeente de algemene ambitie dat kinderen in Capelle aan den IJssel zich kunnen ontwikkelen tot zelfstandige burgers en dat ieder kind, ongeacht in welk gezin hij of zij wordt geboren en de omgeving waarin hij of zij opgroeit, de kans krijgt om zich vanaf jonge leeftijd te ontwikkelen en mee te doen. Dit doel gaat niet specifiek over wat de gemeente wil bereiken met deze ondersteuning bij onderwijsachterstanden, maar is erg algemeen. Dit doel is daarmee niet concreet. maatregelen De gemeente beoogt invulling te geven aan deze ondersteuning door subsidie te verstrekken aan betrokken partijen, met name het basisonderwijs.

De voorwaarden en uitgangspunten voor deze activiteiten zijn vastgelegd in de Subsidieregeling Onderwijskansen Capelle aan den IJssel 2020. 73 In hoofdstuk 6 gaat de rekenkamer in op de uitvoering en de besteding van de subsidies. De activiteiten dienen te zijn gericht op (basisschool-)kinderen tot 12 jaar en moeten betrekking hebben op één of meer van de volgende thema’s: • taalstimulering; • ondersteuning en zorg; • doorgaande ontwikkelingslijn en aansluiting voorschoolse voorzieningen basisonderwijs- voortgezet onderwijs; • pedagogisch partnerschap; • binnen- en buitenschools leren/21e-eeuwse vaardigheden; • interprofessionele samenwerking. 74 De gemeente benadrukt dat het belangrijk is dat de middelen primair ten gunste komen aan de doelgroep, oftewel kinderen met (kans op) een onderwijsachterstand. 75 Dit is namelijk minder vanzelfsprekend dan bij voorschoolse educatie, omdat de gemeente subsidie verstrekt per activiteit in plaats van per kind. In hoofdstuk 6 gaat de rekenkamer in op de uitvoering van deze subsidieregeling. oordeel De gemeente heeft beleid voor aanvullende ondersteuning voor kinderen met een onderwijsachterstand. Dit is geen wettelijke taak van de gemeente maar wel toegestaan. De gemeente stelt alleen een algemeen doel voor dit beleidsthema zonder

73 Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Onderwijskansen Capelle aan den IJssel 2020, 2020. 74 Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Onderwijskansen Capelle aan den IJssel 2020. 75 Gemeente Capelle aan den IJssel, Notitie onderwijskansenbeleid, 12.

46

resultaat op achterstand

dit verder te concretiseren. De gemeente heeft haar beleid uitgewerkt in een subsidieregeling, wat een concrete maatregel is. Er vallen echter veel verschillende type activiteiten onder deze regeling, van taalstimulering tot interprofessionele samenwerking. Het ontbreekt daardoor aan duidelijke kaders voor de invulling van dit beleid.

beleid toezicht De GGD is bij de wet aangewezen toezichthouder voor kinderopvang, waaronder voorschoolse educatie. De handhaving is belegd bij de gemeente. 76 Voor deze taak heeft de gemeente handhavingsbeleid opgesteld, dat in paragraaf 3-2-2 is toegelicht. 77 doelen De gemeente heeft de volgende visie ten aanzien van handhaving op de kwaliteit van kinderopvangvoorzieningen, dat ook geldt voor voorschoolse educatie: “Wanneer geconstateerd wordt dat een kwaliteitseis niet nageleefd wordt grijpt de gemeente actief in met een handhavingsmaatregel. Feiten en omstandigheden waaronder de overtreding is begaan worden daarbij meegewogen.” Het doel van het handhavend optreden is vervolgens om de overtreding te laten herstellen en bestraffen indien nodig. 78 De gemeente geeft aan kwalitatief goede kinderopvang “zeer belangrijk” te vinden en wil toezicht en handhaving passend inzetten. De gemeente heeft daartoe meerdere ambities. Voor voorschoolse educatie zijn de volgende relevant: • Uitvoering geven aan de wettelijke taak, waaronder: - Het halen van de 100% inspectie norm, oftewel dat alle kinderopvanglocaties jaarlijks worden geïnspecteerd. - Uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven. 79 • Een goede relatie met de houder na en werken vanuit vertrouwen. 80 maatregelen Het beleidskader is grotendeels een uitwerking van de wettelijke vereisten rondom toezicht en handhaving.

Zo licht de gemeente in het beleid de verschillende vormen van toezicht toe (zoals jaarlijks onderzoek en incidenteel onderzoek), de kwaliteitsvoorwaarden waarop de GGD toetst en de handhavingsmogelijkheden. De gemeente past twee soorten handhavingsmaatregelen toe: herstellend en bestraffend handhaven. Herstellend handhaven is gericht op het opheffen van een overtreding, variërend van een waarschuwing tot een last onder bestuursdwang 81 en

76 Er is een uitzondering: indien de GGD tijdens het onderzoek een dusdanig ernstige overtreding constateert dat direct moet worden opgelost, dan kan de GGD zelf ingrijpen. Gemeente Capelle aan den IJssel, Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang Gemeente Capelle aan den

IJssel 2021. 77 Gemeente Capelle aan den IJssel, Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang Gemeente Capelle aan den IJssel 2021. 78 Gemeente Capelle aan den IJssel, Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang Gemeente Capelle aan den IJssel 2021, 4. 79 Dit betekent dat de gemeente in beginsel moet handhaven, tenzij er wat bijzonders aan de hand is. Bron: Handhavingsrecht, “Beginselplicht tot handhaving”, geraadpleegd op 17 juni 2025, https://handhavingsrecht.nl/beginselplicht-tot-handhaving/. 80 Gemeente Capelle aan den IJssel, Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang Gemeente Capelle aan den IJssel 2021, 4. 81 Bij een last onder bestuursdwang neemt de gemeente zelf bepaalde maatregelen om de overtreding op te heffen, waarbij de gemaakte kosten voor de rekening van de aanbieder zijn. Gemeente Capelle aan den IJssel, Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang Gemeente Capelle

aan den IJssel 2021, 12.

47

resultaat op achterstand

een exploitatieverbod. Bij bestraffend handhaven geeft de gemeente een boete. Met behulp van handhavingsafwegingen en een escalatieladder bepaalt de gemeente welke vorm van handhaving passend is. Hoewel de handhavingsmaatregelen dus zijn vastgelegd in de wet, heeft de gemeente wel beleidsvrijheid in de afweging om over te gaan op handhaving en in de keuze welke maatregelen ze wanneer toepast. De rekenkamer constateert dat de gemeente ook preventieve maatregelen treft. De gemeente en de GGD werken ten eerste met “de werkwijze herstelaanbod”. Een herstelaanbod is een aanbod van de GGD aan de kinderopvangorganisatie, om de geconstateerde overtreding binnen een bepaalde tijd te kunnen herstellen. Dit gebeurt voordat het conceptrapport van de toezichthouder wordt opgesteld. 82 In onderstaand kader staat dit toegelicht.

herstelaanbod Een herstelaanbod is in feite een snelle oplossing voor kleinere overtredingen, om handhaving te voorkomen. De gemeente verwacht dat dit de kwaliteit van de kinderopvang ten goede zal komen en dat de gemeente hierdoor minder handhaving in hoeft te zetten. Of een herstelaanbod kan worden gedaan, hangt af van de aard van de overtreding en het type onderzoek. Er kan bijvoorbeeld geen herstelaanbod worden gedaan bij onder meer een nader onderzoek (als er dus al eerder een overtreding is geconstateerd), in het geval van te veel overtredingen of als de benodigde hersteltermijn langer is dan 4 weken.

Ten tweede geeft de gemeente aan in te zetten op preventie van het overtreden van de kwaliteitseisen, onder meer door het voeren van een voorgesprek over de gestelde verwachtingen en kwaliteitseisen als een kinderopvangorganisatie zich vestigt binnen de gemeente. oordeel De doelen en maatregelen voor toezicht en handhaving sluiten logisch aan bij de wettelijke taak van de gemeente. Alleen het doel om jaarlijks alle kinderopvanglocaties te inspecteren, is concreet. Wat verder opvalt is dat de gemeente inzet op preventie om handhaving te voorkomen, bijvoorbeeld via de mogelijkheid tot een herstelaanbod.

82 Gemeente Capelle aan den IJssel, Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang Gemeente Capelle aan den IJssel 2021.

48

resultaat op achterstand

financiën P&C stukken Op basis van begrotingen en jaarstukken kan niet achterhaald worden hoeveel de gemeente jaarlijks heeft begroot en uitgegeven aan het onderwijsachterstandenbeleid. Het onderwijsbeleid valt in de gemeentelijke begrotings- en jaarstukken onder taakveld 4.3: onderwijs en leerlingzaken. Dit subtaakveld gaat echter over meer onderwijs gerelateerde onderwerpen dan alleen het onderwijsachterstandenbeleid. Ook bijvoorbeeld leerlingenvervoer en vroegtijdig schoolverlaten vallen onder dit taakveld. 83 De rekenkamer heeft daarom op basis van ontvangen financiële gegevens een analyse gemaakt van de inkomsten en uitgaven van het onderwijsachterstandenbeleid. SPUK GOAB Zoals in hoofdstuk 2 aan de orde is gekomen, ontvangt de gemeente jaarlijks een Rijksuitkering voor het onderwijsachterstandenbeleid via een SPUK. Omdat het een geoormerkte uitkering betreft, dient de gemeente jaarlijks aan het Rijk te verantwoorden hoeveel middelen zijn besteed. Tabel 3-2 geeft weer hoeveel de gemeente in de periode 2020 tot en met 2024 jaarlijks heeft ontvangen en besteed van de SPUK GOAB. tabel 3-2: inkomsten en besteding SPUK (x € 1.000) 84 2020

2021

2022

2023

2024*

inkomsten

€ 2.633

€ 2.867

€ 3.149

€ 3.332

€ 3.275

uitgaven

€ 1.286

€ 2.989

€ 4.162

€ 4.099

€ 2.173

saldo

€ 1.347

€ -122

€ -1.013

€ -767

€ 1.101

reserve

€ 2.467

€ 2.345

€ 1.332

€ 565

€ 1.666

*De definitieve uitkering voor 2024 is nog niet vastgesteld. Daardoor kan ook de hoogte van de reserve nog wijzigen.

Uit de tabel blijkt dat de gemeente in de periode 2020 tot en met 2024 jaarlijks tussen de € 2,6 mln. en € 3,3 mln. aan Rijksmiddelen heeft ontvangen. De omvang van de uitkering is in deze periode toegenomen. Verder blijkt dat de uitgaven in 2020 en in 2024 lager liggen dan de inkomsten, wat betekent dat er minder is besteed dan de gemeente heeft ontvangen. In 2021 tot en met 2023 is er juist meer besteed dan ontvangen. Met name in 2022 is er een uitschieter: in dat jaar is er ruim € 1 mln. meer uitgegeven dan de gemeente via de SPUK heeft ontvangen. Uit de tabel blijkt verder dat de gemeente een reserve heeft opgebouwd. Gemeenten mogen resterende middelen namelijk binnen een periode van vier jaar doorschuiven

83 Rijksoverheid, “4.3 - Onderwijsbeleid en leerlingzaken”, geraadpleegd op 17 juni 2025, https://www.financiengemeenten.nl/content/43--Onderwijsbeleid-en-leerlingzaken. 84 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Opgebouwde reserve ultimo Jaar T-1 + Jaar T”, ontvangen op 6 juni 2025, bewerking rekenkamer.

49

resultaat op achterstand

naar een volgend jaar. 85 Deze reserve bedraagt in 2020 bijna € 2,5 mln. In de daaropvolgende jaren bleek de reserve voldoende om overschrijdingen van budgetten op te vangen. In 2024 bedraagt de (voorlopige) reserve ruim € 1,6 mln.

afname totale omvang SPUK De gemeente zal de komende jaren naar verwachting minder middelen ontvangen van het Rijk voor de uitvoering van het onderwijsachterstandenbeleid. Uit de Memorie van Toelichting op de Rijksbegroting 2026 blijkt dat de totale omvang van de SPUK de komende jaren afneemt: van €638 mln. in 2025 naar € 580 mln. in 2026 en € 572 mln. in 2027, wat ook gevolgen zal hebben voor de omvang van de uitkering die Capelle aan den IJssel ontvangt. 86

De rekenkamer kan op basis van de door de gemeente aangeleverde cijfers geen exacte uitsplitsing maken van de uitgaven. Wel blijkt op hoofdlijnen dat het grootste deel van de bestede middelen besteed is aan subsidies aan peuteropvangorganisaties, basisscholen en maatschappelijke organisaties rondom onderwijsachterstanden. 87 In hoofdstuk 5 en hoofdstuk 6 gaat de rekenkamer in op de kosten van de uitvoering, aan de hand van de verstrekte subsidies aan voorschoolse en vroegschoolse educatie. Asscher-middelen Naast de SPUK GOAB ontvangt de gemeente ook jaarlijks Asscher-middelen. 88 De Asscher-middelen zijn onderdeel van het Gemeentefonds en zijn geen geoormerkte middelen. De gemeente kan daardoor niet precies aangeven hoeveel ze jaarlijks ontvangt aan Asscher-middelen. 89 Daarom zijn in tabel 3-4 alleen de bestede middelen weergegeven. tabel 3-3: besteding Asscher-middelen jaar

besteed

2020

€ 103.363

2021

€ 157.555

2022

€ 181.019

2023

€ 72.054

2024

€ 185.274

overige middelen In het kader van de coronapandemie en de gevolgen daarvan voor kinderen en jongeren heeft de gemeente vanuit het Nationaal Programma Onderwijs (hierna NPO)

85 Na deze periode mag, indien er middelen over zijn, 50% worden doorgeschoven naar de nieuwe periode; de overige 50% gaat terug naar het Rijk. De huidige periode loopt van 2023-2026, de vorige periode liep van 2019-2022. Bron: interview ambtenaren. 86 Ministerie van Financiën, ‘Begroting 2026’. 87 Interview ambtenaren; Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Aansluiting- SiSa 2021-2024”, ontvangen op 6 juni 2025, bewerking rekenkamer. 88 Formeel de decentralisatie uitkering voorschoolse voorzieningen peuters. Bron: GOAB, Bekostiging voorschoolse educatie, een handreiking voor

gemeenten, 5. 89 Interview ambtenaren.

50

resultaat op achterstand

extra middelen ontvangen. Volgens het Uitvoeringsplan gemeentelijke gelden NPO van de gemeente moeten deze middelen worden gebruikt om vertragingen in te halen die kinderen en jongeren opliepen tijdens de coronapandemie. Er kunnen maatregelen worden ontplooid in samenwerking met scholen, (jeugdgezondheid)zorg, de bibliotheek, en andere lokale partijen. De middelen kunnen ook worden ingezet voor voorschoolse educatie. De gemeente ontving uit dit programma € 1.165.000, om in te zetten in de schooljaren 2021- 2022 en 2022-2023. 90 Het uitvoeringsplan en besteding van de middelen valt buiten de scope van dit onderzoek. Ten slotte geeft de gemeente in het beleidsplan aan ook eigen middelen in te zetten voor het onderwijsachterstandenbeleid. Dit budget, genaamd Zorg op maat, is bestemd voor schoolmaatschappelijk werk (SMW). SMW is wegens administratieve redenen in het onderwijsachterstandenbeleid en de subsidieregeling voor onderwijskansen opgenomen. 91 Deze eigen middelen worden dus feitelijk niet besteed aan het bestrijden van onderwijsachterstanden en vallen daarmee buiten de scope van het onderzoek. 92

90 Gemeente Capelle aan den IJssel, Uitvoeringsplan gemeentelijke gelden Nationaal Programma Onderwijs. 91 Interview ambtenaren. 92 In het beleidsplan geeft de gemeente aan naar verwachting jaarlijks ruim € 200.000 te besteden binnen dit budget. Bron: Gemeente Capelle aan den IJssel, Notitie onderwijskansenbeleid, 14.

51

resultaat op achterstand

4

overleg en lokale afspraken

inleiding Dit hoofdstuk beschrijft hoe de gemeente Capelle aan den IJssel uitvoering geeft aan haar wettelijke taken rondom overleg en lokale afspraken. Daarmee geeft dit hoofdstuk antwoord op de volgende deelvraag: 3 In hoeverre geeft de gemeente conform haar wettelijke taak invulling aan overleg en lokale afspraken? Tabel 4-1 geeft per paragraaf de behandelde onderwerpen en gehanteerde normen weer. Deze normen zijn gebaseerd op de wettelijke taken die in hoofdstuk 2 zijn beschreven. tabel 4-1: leeswijzer paragraaf onderwerp

normen

4-2

• de gemeente voert minimaal jaarlijks overleg met scholen en

overleg onderwijsachterstanden en VVE

4-3

afspraken VVE

opvangorganisaties over onderwijsachterstanden en VVE • de gemeente maakt afspraken over de doelgroep, toeleiding, doorlopende leerlijn en resultaatafspraken met scholen

4-4

afspraken toezicht

• de gemeente maakt afspraken over uitvoering van toezicht door de GGD

overleg onderwijsachterstanden en VVE Volgens de wet is de gemeente verplicht jaarlijks overleg te voeren met kinderopvanglocaties en basisscholen over onderwijsachterstanden in algemene zin en in het bijzonder over VVE. Het overleg over onderwijsachterstanden wordt vaak de Lokale Educatieve Agenda (LEA) genoemd. Lokale Educatieve Agenda Ook de gemeente Capelle aan den IJssel heeft een LEA-overleg. Hierin spreekt de gemeente met onder andere peuteropvangorganisaties, het primair en voortgezet onderwijs en maatschappelijke partners. De LEA is een bestuurlijk overleg, waar directeuren van scholen of vertegenwoordigers van schoolbesturen en directeuren van kinderopvangorganisaties overleg voeren met de wethouders en ambtenaren van de gemeente. Het LEA-overleg in Capelle aan den IJssel is in principe vier keer per jaar. 93

93 Interview ambtenaren.

53

resultaat op achterstand

De LEA heeft in Capelle aan den IJssel verschillende werkgroepen die onder haar verantwoordelijkheid vallen en die de bestuurders helpen met het maken van keuzes in de LEA. Momenteel zijn dit: • een agendacommissie, waar vanuit iedere sector (kinderopvang, primair onderwijs, voortgezet onderwijs, mbo en de gemeente) één lid deelneemt. Deze agendacommissie bepaalt welke onderwerpen er op een volgend LEA worden besproken. • een werkgroep doelgroepdefinitie. Deze werkgroep bestaat uit professionals uit het veld. Hun voornaamste taak was het uitwerken van een nieuwe doelgroepdefinitie die in 2025 is vastgesteld. • een werkgroep doorlopende leerlijn of overdracht opvang en onderwijs. Hierin bespreken de kinderopvang en het onderwijs de doorlopende leerlijn van de kinderopvang naar het primair onderwijs. 94 De LEA is in de afgelopen jaren niet voortdurend actief geweest. Van de periode 20202022 heeft de rekenkamer geen agenda’s of verslagen aangetroffen. Sinds 2023 heeft de gemeente de LEA nieuw leven ingeblazen. Meerdere geïnterviewde organisaties beamen dat er voor 2023 geen gestructureerd overleg op bestuurlijk niveau plaatsvond. 95 Zoals in paragraaf 3-2 al naar voren kwam, constateerde ook de Onderwijsinspectie in oktober 2023 dat de gemeente haar wettelijke taak rondom het jaarlijks overleg niet naar behoren uitvoerde.

96 geagendeerde onderwerpen De rekenkamer is nagegaan in hoeverre er uit de LEA-agenda’s en notulen is op te maken dat overleg is gevoerd over onderwijsachterstanden en in het bijzonder over VVE. In de zeven LEA-agenda’s van 2023 tot en met eind 2024 stonden in totaal 33 onderwerpen op de agenda, waarvan er 19 informerend waren, 5 alleen ter besluitvorming en 9 ter discussie en besluitvorming. De genomen besluiten gingen in eerste instantie vooral over procedurele zaken, zoals het vaststellen van de opdracht voor werkgroepen of het vaststellen van de agenda van het overleg. 97 In één LEA-overleg in 2024 stonden het tegengaan van segregatie, het bevorderen van integratie en inschrijvings- en toelatingsprocedures geagendeerd. De onderwerpen doorgaande leerlijn en resultaatafspraken met het onderwijs stonden beiden ook slechts eenmalig op de agenda van het LEA. In 2024 is daarnaast gewerkt aan een aangepaste doelgroepdefinitie, die in 2025 is vastgesteld. 98

94 Interviews peuteropvangorganisaties. 95 Interviews peuteropvangorganisaties. 96 Inspectie van het Onderwijs, “Uitkomst risicoanalyse onderwijsachterstandenbeleid (LEA/vve)”. 97 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Agenda Bestuurlijk Overleg Lokaal Educatieve Agenda 2023-2026”, 12 september 2024; Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Agenda Bestuurlijk Overleg Lokaal Educatieve Agenda 2023-2026”, 14 maart 2023; Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Agenda Bestuurlijk Overleg Lokaal Educatieve Agenda 2023-2026”, 1 juni 2023; Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Notulen Bestuurlijk Overleg Lokaal Educatieve Agenda 2023-2026”, 9 maart 2023; Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Notulen Bestuurlijk Overleg Lokaal Educatieve Agenda 2023-2026”, 20 september 2023; Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Notulen Bestuurlijk Overleg Lokaal Educatieve Agenda 2023-2026”, 6 juni 2024; Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Notulen Bestuurlijk Overleg Lokaal Educatieve Agenda 2023-2026”, 14 november 2024. 98 Mail ambtenaar.

54

resultaat op achterstand

ervaringen LEA Over het algemeen wordt de LEA in toenemende mate als nuttig ervaren. Toch is er ook een gevoel dat het overleg soms stroperig is en dat er vooral door de gemeente informatie wordt gedeeld. Dat er vanuit de gemeente altijd één of twee wethouders aanwezig zijn, toont dat de gemeente er belang aan hecht. Wel wordt door bijna alle organisaties in interviews gewezen op de vele personeelswisselingen aan ambtelijke zijde bij de gemeente. Dit heeft gezorgd voor enige irritatie, onder andere omdat gemaakte afspraken daardoor niet bekend waren. De afgelopen periode is dan ook ervaren dat er enige stilstand in beleid en contacten was. Inmiddels is er sprake van meer stabiliteit. 99 ander overleg Naast het LEA-overleg voert de gemeente Capelle aan den IJssel ook ander overleg met verschillende partners over het onderwijsachterstandenbeleid. Zo is er het OOGO (het Op Overeenstemming Gericht Overleg). Dit gaat over onderwijshuisvesting, maar hierin komt ook het huisvesten van voor- en vroegschoolse educatie aan bod. 100 Daarnaast vinden er VE-overleggen plaats en organiseert de gemeente sinds oktober 2024 een VVE-netwerkbijeenkomst. 101 De gemeente voert tevens één op één overleggen met diverse partners, onder meer met het CJG en de bibliotheek. Vóór 2020 was er ook een Jonge Kind Overleg.

102 Dit was een overleg op wijkniveau over voor- en vroegschoolse educatie met onder meer logopedisten, CJG en de bibliotheek. In de coronaperiode is dit overleg komen te vervallen en naderhand niet meer opgestart. oordeel Vóór 2023 voldeed de gemeente niet aan de wettelijke verplichting ten minste jaarlijks te overleggen over onderwijsachterstanden en VVE. Dit is ook geconstateerd door de Onderwijsinspectie. Vanaf 2023 wordt er meerdere keren per jaar overlegd, maar niet alle verplichte onderwerpen komen in deze overleggen jaarlijks aan bod. In het overleg zijn de benodigde partijen vertegenwoordigd. De gemeente geeft het overleg bestuurlijk voldoende aandacht. Het overleg is wel gebaat bij meer stabiliteit in de ambtelijke vertegenwoordiging.

afspraken VVE Het overleg tussen de gemeente, kinderopvangorganisatie en scholen in het LEA dient te leiden tot afspraken op verschillende terreinen en partijen dienen deze jaarlijks te toetsen. Zoals in hoofdstuk 2 al naar voren kwam, gaat het over des thema’s: • doelgroepdefinitie; • toeleiding naar VE; • doorgaande leerlijn van kinderopvang naar basisschool; • resultaatafspraken met scholen om onderwijsachterstanden te bestrijden. afspraken doelgroepdefinitie De gemeente moet samen met het onderwijs en de kinderopvang vaststellen welke kinderen in aanmerking komen voor voorschoolse educatie. Dit staat in een doelgroepdefinitie. In 2020 is met het beleidskader voor onderwijsachterstanden ook

99 Interviews peuteropvangorganisaties en basisscholen. 100 Interview peuteropvangorganisatie. 101 Gemeente Capelle aan den IJssel, “Ambtelijke reactie nota van bevindingen”, ontvangen op 28 oktober 2025. 102 Interview peuteropvangorganisatie.

55

resultaat op achterstand

een doelgroepdefinitie vastgesteld (zie ook paragraaf 5-2). In 2025 is in overleg met betrokken partijen een nieuwe doelgroepdefinitie overeengekomen. 103 In de tussenliggende jaren is er niet stilgestaan bij de afspraken over deze definitie, constateert de rekenkamer op basis van agenda’s en notulen van het LEA. De Onderwijsinspectie wees de gemeente er in 2022 ook op dat zij onvoldoende invulling gaf aan haar wettelijke taak op dit punt. 104 afspraken toeleiding De gemeente moet met het onderwijs en de kinderopvang ook afspraken maken over de toeleiding van de kinderen uit de doelgroep naar voorschoolse educatie. De gemeente Capelle aan den IJssel heeft de toeleiding van kinderen naar voorschoolse educatie belegd bij het CJG. De belangrijkste manier waarop kinderen uit de doelgroep met een taalachterstand in beeld komen, is als zij met een ouder het CJG bezoeken. Daarom verwacht de rekenkamer dat de gemeente en het CJG prestatieafspraken maken over indicatiestelling en toeleiding. afspraken LEA De rekenkamer heeft in de verslagen en agenda’s van het LEA geen besluiten of afspraken aangetroffen over de toeleiding. Net als bij de doelgroepdefinitie wees de Onderwijsinspectie er in 2022 ook bij dit thema op dat de gemeente niet voldeed aan haar wettelijke taak.

105 afspraken CJG De gemeente en het CJG hebben in een dienstverleningsovereenkomst (DVO) langjarige afspraken gemaakt over de uitvoering van taken door het CJG. Deze afspraken gaan over de gehele inzet op het gebied van jeugdgezondheidszorg en jeugdhulp. Ook de uitvoering van taken op het gebied van onderwijsachterstanden vallen hieronder. Aanvullend op de DVO stellen de gemeente en het CJG jaarlijks prestatieafspraken op. 106 In de DVO en de prestatieafspraken ontbreken echter afspraken over de verwachte inspanningen voor de toeleiding. In de DVO wordt alleen het doel gesteld dat wordt “getracht een maximaal bereik te realiseren onder groepen met een risico op taalachterstand, pedagogische problemen of een ontwikkelingsachterstand.” 107 In de jaarlijkse prestatieafspraken vanaf 2020 staat alleen dat er jaarlijks over de taalstimuleringsactiviteiten moet worden gerapporteerd. Deze afspraken zijn erg summier. Er ontbreken concrete afspraken over de wijze waarop het CJG invulling dient te geven aan de toeleiding. pilot peuterconsulenten Om het bereik te verhogen, is het CJG in 2025 gestart met een pilot voor de inzet van peuterconsulenten. Voor de benodigde middelen voor de inzet van deze

103 Mail ambtenaar. 104 Inspectie van het Onderwijs, ‘Uitkomst risicoanalyse onderwijsachterstandenbeleid (LEA/vve)’, 8 oktober 2024. 105 Inspectie van het Onderwijs, ‘Uitkomst risicoanalyse onderwijsachterstandenbeleid (LEA/vve)’, 30 oktober 2023. 106 Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting CJG Capelle aan den IJssel, “Prestatieafspraken 2020”, 7 juli 2020; Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting CJG Capelle aan den IJssel, “Prestatieafspraken 2021”, 6 april 2021; Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting CJG Capelle aan den IJssel, “Prestatieafspraken 2022”, 13 juni 2022; Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting CJG Capelle aan den IJssel, “Prestatieafspraken 2023”, 12 juni 2023; Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting CJG Capelle aan den IJssel, “Prestatieafspraken 2024”, 12 december 2023. 107 Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting CJG Capelle aan den IJssel, “Dienstverleningsovereenkomst 2021- 2024”, april 2021.

56

resultaat op achterstand

functionarissen heeft het CJG een offerte opgesteld waarin de beoogde werkzaamheden van de peuterconsulenten zijn vastgelegd (zie ook bovenstaand gele kader). 108 Omdat het een pilot betreft, zijn de acties zijn nog niet vastgelegd in concrete (prestatie-)afspraken. 109 werkwijze CJG De werkwijze rondom indicatiestelling en toeleiding is in onderstaand kader toegelicht.

indicatiestelling Bij een bezoek aan het consultatiebureau wordt een peuter getest op verschillende vaardigheden, zoals het aantal woorden dat een kind spreekt en de motorische vaardigheden. De jeugdverpleegkundige van het CJG schat op basis van de testuitkomsten in of de peuter baat kan hebben bij voorschoolse educatie en geeft in dat geval een VE-indicatie. Het is aan de ouders om hun kind aan te melden bij een kinderopvangorganisatie die een VE-programma aanbiedt. 110 Tot 2024 werd de VE-indicatie afgegeven tussen het 14- en 24 maanden consult. Vanaf 1 januari 2025 wordt er al eerder, bij het 14- maanden consult, naar de taalontwikkeling van een kind gekeken zodat (een risico op) een achterstand eerder wordt gesignaleerd. 111 De toeleiding bestond tot 2025 vooral uit het informeren van ouders over voorschoolse educatie. De focus van het CJG lag vooral bij de indicatiestelling. pilot peuterconsulenten Het CJG is in 2025 een pilot gestart met de inzet van peuterconsulenten, waardoor er meer aandacht is gekomen voor de toeleiding. Peuterconsulenten nemen, nadat de VE-indicatie is afgegeven, contact op met de ouders voor een kennismakingsafspraak- thuis of op locatie. Waar nodig ondersteunt de consulent ouders met het inschrijfproces. Deze ondersteuning loopt uiteen van hulp met het daadwerkelijke inschrijven tot toelichting over financiën.

Soms is er behoefte om een opvanglocatie met een ouder te bezoeken. Deze inspanningen hebben als doel het bereik te verhogen. 112

afspraken doorgaande leerlijn Een derde thema waarover de gemeenten afspraken met het onderwijs en de kinderopvang moet maken, is de doorgaande leerlijn. Een doorgaande leerlijn houdt in dat de leerstof en het resultaat van de voorschoolse educatie op de kinderopvang aansluit op de aangeboden leerstof op de basisschool. De gemeente heeft de verantwoordelijkheid beleid op te stellen met schoolbesturen en kinderopvangorganisaties over een doorgaande leerlijn. 113

108 CJG Capelle aan den IJssel, “Offerte Peuterconsulent 2025/2026 CJG Capelle aan den IJssel”, 28 november 2024. 109 Gemeente Capelle aan den IJssel, “Ambtelijke reactie nota van bevindingen”, ontvangen op 28 oktober 2025. 110 Interview CJG. 111 Interview CJG. 112 Interview CJG. 113 GOAB, “Doorgaande lijn”, geraadpleegd op 24 juni 2025, https://goab.eu/themas/doorgaande-lijn.

57

resultaat op achterstand

De gemeente heeft pas in 2024 procesafspraken gemaakt over de doorgaande leerlijn en deze vastgelegd in een factsheet. 114 Er is onder andere afgesproken dat kinderen met een VE-indicatie die naar de basisschool gaan beter zullen worden gemonitord. De gemeente heeft de intentie om hier prestatieafspraken over te gaan maken. 115 resultaatafspraken vroegschoolse educatie Sinds 2010 bestaat de wettelijke verplichting dat gemeenten en schoolbesturen afspraken maken over de resultaten van vroegschoolse educatie, bijvoorbeeld over de gewenste invloed van vroegschoolse educatie op de ontwikkeling van jonge kinderen met een risico op een achterstand in de Nederlandse taal. 116 De rekenkamer heeft geen resultaatafspraken over vroegschoolse educatie aangetroffen. De reden hiervoor is volgens de gemeente dat de focus vooral heeft gelegen op afspraken met betrokken partijen over de voorschoolse educatie. De gemeente zegt pas aan afspraken over vroegschoolse educatie te beginnen als er goede afspraken over voorschoolse educatie zijn gemaakt en er een systeem is ontwikkeld voor het volgen van kinderen. 117 oordeel De rekenkamer constateert dat de gemeente maar over een beperkt deel van de verplichte thema’s afspraken heeft gemaakt met betrokken partijen. Pas sinds 2024 en 2025 zijn er afspraken gemaakt over respectievelijk de doorgaande leerlijn en de doelgroepdefinitie.

De gemeente heeft geen afspraken gemaakt met het onderwijs over de resultaten van vroegschoolse educatie. Ten slotte was er tot 2025 weinig aandacht voor de toeleiding. Er zijn in het LEA geen afspraken over gemaakt en de afspraken met het CJG waren tot 2025 voornamelijk gericht op het indiceren van peuters. Met de inzet op peuterconsulenten is meer aandacht gekomen voor toeleiding naar voorschoolse educatie.

afspraken toezicht afspraken De gemeente is wettelijk verantwoordelijk voor de kwaliteit van kinderopvangvoorzieningen, waaronder voorschoolse educatie. In opdracht van de gemeente voert de GGD dit toezicht uit. De wijze waarop het toezicht dient plaats te vinden, zoals de kwaliteitseisen die moeten worden beoordeeld, is vastgelegd in de Wko (zie paragraaf 2-2-2). Daar hoeven geen aparte afspraken over te worden gemaakt. De gemeente en de GGD hebben aparte afspraken gemaakt over het de inzet van uren voor inspectieonderzoeken. Capelle aan den IJssel koopt namelijk voor verschillende type inspectieonderzoeken die de GGD uitvoert in Capelle uren in. 118 Voor de kwaliteitseisen van VE hanteert de GGD het aantal uren dat landelijk wordt