11.02 - Gebiedsontwikkeling het Nieuwe Rivium

Gemeente Capelle aan den IJssel, Schema projectmatig werken, 18 oktober 2018.

figuur 3 projectmatig werken

bron: Gemeente Capelle a/d IJssel, ‘Schema projectmatig werken’. Bewerking door rekenkamer. datum 28 mei 2021

pagina 22 van 44

Het schema bevat een viertal fasen, te weten initiatieffase, definitiefase, ontwerp/vergunningsfase en realisatiefase. Voor ieder van de fasen schrijft het schema een aantal aspecten voor, zoals bijvoorbeeld financiën, ruimtelijk kader, planologisch kader, communicatie en participatie en juridisch kader. Hiervoor moeten documenten worden opgeleverd, alvorens de volgende fase in kan worden gegaan. Onderdeel van de initiatieffase is een projectopdracht en onderdeel van de definitiefase is een projectplan, een gebiedspaspoort en een anterieure overeenkomst. De gemeente tekent in ambtelijk wederhoor aan dat de anterieure overeenkomst zowel in de definitiefase als in de ontwerp/vergunningsfase kan worden afgesloten. De rekenkamer merkt hierbij op dat, indien de anterieure overeenkomst pas in de ontwerpfase wordt afgesloten, dan ook in de ontwerp/vergunningsfase niet eerder dan na het afsluiten van de anterieure overeenkomst(en) vergunningen kunnen worden afgegeven. De ontwerpfase is gestart na het vaststellen van het Gebiedspaspoort 2.0 eind september 2020, waarmee de definitiefase is beëindigd. Hiertoe is in oktober 2020 een projectopdracht 11 opgesteld. Volgens het Schema Projectmatig Werken maakt de projectopdracht echter deel uit van de initiatieffase en wordt voor de definitiefase een projectplan opgesteld.

Dit is voor het project Rivium, dat met het vaststellen van het GP2.0 in de ontwerpfase is beland, niet het geval (geweest); een projectplan ontbreekt en is pas ten behoeve van de ontwerpfase voor de eerste maal een projectopdracht opgesteld. Ook een anterieure overeenkomst was bij het beëindigen van de definitiefase nog niet afgesloten. De huidige projectmanager en de ambtelijk opdrachtgever hebben toegelicht dat er ten tijde van hun aantreden net voor de zomer van 2019 qua governance weinig formeel geregeld was en er nagenoeg geen kaders en inhoudelijk afspraken waren vastgelegd. De projectopzet was impliciet en enige vastlegging ontbrak. Hierdoor ontbrak een duidelijke projectstructuur en was er geen duidelijke projectopdracht en een projectplan voor de eerste projectfasen tot en met de definitiefase (de fase waarin het project zich bij het aantreden van de huidige projectleiding bevond). Het schema projectmatig werken is tot medio 2019 dus beperkt toegepast. Wel bestonden er een projectteam en een stuurgroep. Vanaf medio 2019, het moment dat de huidige projectleiding bij het project betrokken raakte, is gestart met het volgen van de aanpak projectmatig werken en daarmee het aanbrengen van meer structuur in het project en het daarmee meer expliciet te maken. Omdat de 11

Gemeente Capelle aan den IJssel, Projectopdracht Rivium, afdeling Stadsontwikkeling, oktober 2020.

scope van het project Het Nieuwe Rivium razendsnel is gegroeid, heeft de projectleiding de tijd nodig gehad om erop te anticiperen en de project- en organisatiestructuur daaraan te passen, waarbij werken volgens het schema “Projectmatig werken” vast uitgangspunt is geweest. Dit gebeurde onder andere door het aanbrengen van een onderverdeling in vakinhoudelijke thema’s, het daarbij betrekken van diverse relevante organisatieonderdelen en (interne en externe) expertise en hiertoe een projectorganisatie neer te zetten.

datum 28 mei 2021

De projectleiding onderkent dat door de hectiek en tijdgebrek de aanpak projectmatig werken in het begin gedeeltelijk niet volledig en consequent is toegepast, maar later wel. Het ontbreken van een integraal projectplan is hier een essentieel voorbeeld van. Gesteld wordt dat de projectstructuur pas lopende het project is ingericht en hiermee een flinke inhaalslag is gemaakt. Recent, dat wil zeggen met het ingaan van de ontwerpfase (vanaf oktober 2020), heeft de projectleiding de governance en het organisatieschema geactualiseerd. Dit schema ziet er als volgt uit:

pagina 23 van 44

figuur 4 organisatieschema het Nieuwe Rivium (ontwerpfase)

bron: Gemeente Capelle a/d IJssel, ‘Organisatieschema’ behorend bij Projectopdracht Rivium, afdeling Stadsontwikkeling, oktober 2020. Bewerking door rekenkamer.

Met de komst van de nieuwe projectleiding is ook gestart met het inrichten en toepassen van risicomanagement. Hierop wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan. 3.2.2 projectorganisatie, capaciteit en expertise Ten behoeve van het uitvoeren van het project Rivium, dat door betrokkenen wordt bestempeld als een voor Capelse begrippen groot en complex project, is een uitgebreide projectorganisatie opgetuigd. Recent is dit organisatieschema geactualiseerd (zie figuur 4 voor de vereenvoudigde weergave. In bijlage 2 is het uitgebreide organisatieschema opgenomen), vanwege enkele wijzigingen in de projectorganisatie nadat het project in de ontwerpfase is beland. Daarnaast is een nieuwe “plaat” toegevoegd, waarin ook de bestuurlijke en ambtelijke sturing van het project Het Nieuwe Rivium inzichtelijk zijn gemaakt (zie figuur 5 voor de

vereenvoudigde weergave. In bijlage 3 is de uitgebreide versie opgenomen). Het CMT, het college en de gemeenteraad zijn hierin ook toegevoegd. figuur 5 bestuurlijke en ambtelijke sturing (ontwerpfase)

datum 28 mei 2021

pagina 24 van 44

bron: Gemeente Capelle a/d IJssel, ‘Bestuurlijke en ambtelijke sturing’ behorend bij Projectopdracht Rivium’, afdeling Stadsontwikkeling, oktober 2020. Bewerking door rekenkamer.

De volgende overlegorganen maken onderdeel uit van de interne governance: ambtelijke werkgroep De projectorganisatie (in het schema de ambtelijke werkgroep) wordt aangestuurd door de projectmanager en bestaat uit ongeveer dertig medewerkers vanuit diverse afdelingen. Zij brengen tal van disciplines in. De meeste betrokken medewerkers zijn parttime betrokken bij het project en er wordt externe expertise ingehuurd als er binnen de gemeente specifieke kennis en kunde ontbreekt. Binnen de ambtelijk werkgroep zijn diverse projectgroepen per deelgebied ingericht (bijvoorbeeld projectgroepen wonen, transformatie, warmte, planologisch kaders en vergunningen etc). De projectgroepen worden aangestuurd door een trekker. Deze trekkers rapporteren aan de supervisor kaderstellende teams, die namens de vakdisciplines weer rapporteert aan de projectmanager. Naast deze supervisor rapporteren de accountmanager financiën, de supervisor overleg met marktpartijen, de projectleider mobiliteit en de verantwoordelijke voor marketing, communicatie en participatie direct aan de projectmanager. Naast overleg met de ambtelijke werkgroep (waaraan alle betrokken medewerkers deelnemen), wordt er ook overlegd met alleen de trekkers van alle vakdisciplines. Afhankelijk van de geagendeerde onderwerpen wordt per keer bepaald welke functionarissen aanschuiven in het overleg van de ambtelijke werkgroep.

De ambtelijke werkgroep hangt hiërarchisch onder en wordt aangestuurd door de

projectmanager en heeft via de ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever een adviserende rol richting de stuurgroep, het Capels Management Team (CMT) en de directie.

datum 28 mei 2021

pagina 25 van 44

stuurgroep Medio 2020 is een stuurgroep opgericht om de wethouders met de meest bij het project betrokken portefeuilles op de hoogte te kunnen houden van de ontwikkelingen van het project. 12 De bestuurlijk verantwoordelijk wethouder zit de stuurgroep voor. De stuurgroep fungeert als voorportaal voor het college en bereidt collegevoorstellen en besluitvorming door het college voor. De stuurgroep bespreekt de voortgang, knelpunten en cruciale beleidskeuzes en komt gemiddeld eens in de vier weken samen, tenzij vanwege besluitvorming door het college een hogere frequentie is vereist. De ambtelijk opdrachtgever en de projectmanager zitten in de stuurgroep en de projectmanager vormt de schakel naar de ambtelijke werkgroep. De gemeentesecretaris is sinds eind 2019 lid van de stuurgroep. CMT Het CMT wordt voorgezeten door de gemeentesecretaris en is een bestaand collectief van afdelingshoofden en directie. Het CMT is nog in ontwikkeling, heeft een brede agenda en draagt met betrekking tot project Het Nieuwe Rivium vanaf medio 2019 zorg voor integrale advisering aan het college over de voorstellen die via de stuurgroep aan het college worden gedaan. Het CMT fungeert daarnaast als klankbord voor de ambtelijk opdrachtgever en projectmanager van het project Het Nieuwe Rivium. Er is geen instemming nodig van het CMT voor besluitvorming in dit project.

Wel dienen zaken afgestemd te zijn met het CMT. In het voorjaar van 2020 is het CMT een aantal keer bij elkaar gekomen, met name om de projectleiding te adviseren over een aantal belangrijke zaken met betrekking tot de projectvoortgang (Gebiedspaspoort 2.0, het kostenverhaal en de relatie daartussen). Na 30 maart 2020 is het CMT, ondanks een toezegging tijdens deze vergadering tot een volgend overleg op korte termijn, pas in november 2020 weer bij elkaar gekomen. Na navraag is het de rekenkamer niet duidelijk geworden waarom het CMT tijdens een aantal belangrijke momenten niet is geraadpleegd, zoals over het gegeven dat de eerder vereiste koppeling tussen het Gebiedspaspoort en de vaststelling van de SOK op een gegeven moment is losgelaten. Het CMT is ook niet geraadpleegd over de gekozen alternatieve route van het indienen van bouwenveloppen. Dit is des te meer opvallend, omdat uit verslagen van het CMT blijkt dat op bepaalde momenten het CMT moet instemmen met voorgestelde scenario’s. Het is overigens niet geheel duidelijk hoe dit instemmingsrecht zich verhoudt tot de adviserende rol van het CMT richting het college. 3.2.3 recente aanpassingen in de projectstructuur Met het vaststellen van het GP2.0 door de raad en het ingaan van de volgende projectfase, zijn enkele wijzigingen aangebracht in de bestaande projectstructuur.

Hiervoor is het bestaande organisatieschema aangepast (zie figuur 4).

12

In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan dat de “stuurgroep” al bestond in verschillende vormen en benamingen vanaf het begin van het project. De naam was weliswaar anders, maar de samenstelling en rol van deze groep waren dezelfde. (eerst vanaf 2018 Porto RiFa, dan Porto Rivium en vanaf 2020 de Stuurgroep Rivium). Deze stuurgroep is ingesteld na het aantreden van de huidige wethouder Struijvenberg. Onder diens voorganger bestond een vergelijkbare overlegvorm, met vergelijkbare rol en mandaat, onder de naam Porto Rifa en Porto Rivium.

Nieuw in de projectstructuur vanaf de ontwerpfase is dat de projectmanager vanaf eind 2020 wordt ondersteund door twee deelprojectmanagers, namelijk een voor het privaatrechtelijke spoor voor onder meer het afsluiten van anterieure overeenkomsten, het realisatieplan en de SOK. En een deelprojectmanager voor het publiekrechtelijke spoor, zoals het zorgdragen voor bouwenveloppen en omgevingsvergunningen. De beide deelprojectmanagers zijn recent begonnen. Ook is een voltijdse projectsecretaris aan het team toegevoegd. Met het toevoegen van deze functionarissen is invulling gegeven aan één van de risicobeheersmaatregelen die zijn geformuleerd in het kader van de risicoanalyse.

datum 28 mei 2021

Het is nog niet duidelijk hoe de deelprojectmanagers privaat spoor en publiek spoor zich qua verantwoordelijkheden en bevoegdheden verhouden tot de projectmanager, bijvoorbeeld in het geval van de deelprojectmanager privaat bij het voeren van de onderhandelingen met de marktpartijen. Gewaakt moet worden dat er overlap van bevoegdheden ontstaat tussen de deelprojectmanager en de eindverantwoordelijk projectmanager, waardoor niet duidelijk wordt wie waarvoor verantwoordelijk is.

pagina 26 van 44

Zoals uit figuur 5 blijkt, rapporteert het CMT aan de gemeentesecretaris en niet (direct) aan het college. De rol van het CMT met betrekking tot dit specifieke project is onduidelijk. Deze wordt niet toegelicht in de projectstructuur en ook niet in de projectopdracht. Het CMT behoort, zoals eerder vermeld, het college integraal te adviseren, maar het is onduidelijk welke adviezen nu precies zijn gegeven en wat hiermee is/wordt gedaan. De rekenkamer constateert hier een discrepantie in de rol van het CMT zoals aangegeven in figuur 5. Het is eveneens onduidelijk welk mandaat het CMT heeft in de zin dat het enkel een adviserende rol heeft of dat het CMT ook moet instemmen met zaken. Daarnaast is het, zoals eerder aangegeven, voor de rekenkamer ondanks navraag onduidelijk waarom het CMT tussen eind maart 2020 en november 2020 niet bijeen is geweest, hoewel daar volgens de rekenkamer wel aanleiding voor was. 3.2.4 opdrachtgever- en opdrachtnemerschap De wethouder Stadsontwikkeling en Ruimtelijke Ordening is namens het college bestuurlijk opdrachtgever en tevens voorzitter van de stuurgroep. Het hoofd Stadsontwikkeling is voor het project Het Nieuwe Rivium de ambtelijk opdrachtgever. Deze functie is sinds de zomer van 2019 op interim-basis uitgevoerd en dit gebeurt door een andere persoon dan het waarnemend afdelingshoofd Stadsontwikkeling.

In de loop van 2021 zal het nieuwe hoofd Stadsontwikkeling deze positie gaan invullen. De projectmanager is ambtelijk opdrachtnemer en rapporteert aan de ambtelijk opdrachtgever. project control Binnen het projectteam is een accountmanager financiën verantwoordelijk voor de financiële gang van zaken van het project. De accountmanager financiën bewaakt de financiën en ondersteunt hierin de projectmanager. Daarnaast houdt het afdelingshoofd financiën als lid van het CMT zicht op de financiële aspecten van het project. De directie/concerncontroller (ambtelijk niveau) en de wethouder Financiën (bestuurlijk niveau) bewaken dat de gemeente zich houdt aan de gehanteerde uitgangspunten dat het project volledig voor rekening en risico van de marktpartijen uitgevoerd wordt.

Daarnaast bestaat de behoefte aan een verdere verzwaring van de beheersing van de financiële risico’s. Het proces van risicomanagement, dat niet alleen financiële maar ook andere risico’s omvat (zie volgende paragraaf), werd tot voor kort om praktische redenen getrokken door de ambtelijk opdrachtgever en de projectsecretaris. 13 Door de organisatieleiding is de behoefte onderkend aan een projectcontroller die proactief gaat sturen op en waken over de financiële beheersing van het project. 3.2.5 projectrapportage en -verantwoording In de projectopdracht voor de ontwerpfase is opgenomen dat de terugkoppeling aan het college plaatsvindt aan de hand van voortgangsrapportages per kwartaal of op belangrijke projectmomenten.

datum 28 mei 2021

pagina 27 van 44

Het kostte de rekenkamer relatief veel inspanning om een gedegen inzicht en overzicht te krijgen van de status van en ontwikkelingen binnen het project, omdat dergelijke informatie niet op structurele wijze is vastgelegd. Periodieke voortgangsrapportages waarin alle facetten van het project integraal en in relatie tot elkaar, zoals planning, scope, kwaliteit en budget worden benoemd, inclusief de risico’s en de financiële stand van zaken, ontbreken. Voortgangsinformatie wordt daarentegen ad hoc gedeeld, besproken en vastgelegd in verslagen van de ambtelijke werkgroep, de stuurgroep en het CMT (als het ter sprake kwam). Het college wordt door middel van memo’s over het project geïnformeerd en ontvangt de verslagen van de stuurgroep, op basis waarvan het college vervolgens eventueel een besluit neemt. 3.3 externe governance

Het overleg tussen gemeente en de marktpartijen die fase 1 van het project gaan ontwikkelen, vindt plaats in een projectgroep, waaraan vertegenwoordigers van zowel de gemeente als de marktpartijen deelnemen. Dit gebeurt, afhankelijk van het onderwerp, in wisselende samenstelling. De onderhandelingen over de kostendekking en de SOK vinden plaats binnen het overleg met marktpartijen, waarin de projectmanager van de gemeente en onderhandelaars namens zowel de gemeente als de marktpartijen (de vier marktpartijen die fase 1 moeten gaan realiseren) zitting hebben. De externe governance is niet, zoals de interne governance, zichtbaar gemaakt in een plaat of organogram. Evenmin is geregeld op welke wijze en met welke frequentie de gemeente overleg voert met de overige marktpartijen, die niet deelnemen aan fase 1 van het project. Ook ten aanzien van afstemming met andere stakeholders is formeel niets geregeld. Ondanks dat de gemeente en marktpartijen duidelijk de intentie hebben om te komen tot bindende financieel-juridische afspraken die de gemeente de vereiste zekerheden moeten bieden, zijn deze nog niet geformaliseerd. De SOK die de gemeente zekerheid moet bieden over de volledige dekking van kosten, is nog niet afgesloten.

Er zijn ondanks afgegeven intentieverklaringen zoals benoemd in de NvU derhalve nog geen bindende afspraken gemaakt op basis waarvan marktpartijen de komende jaren invulling gaan geven aan het herontwikkelen van het gebied binnen de contouren van het GP2.0. Hiermee heeft de gemeente dus ook nog geen zekerheid dat de marktpartijen de volledige financiering en alle risico’s voor hun rekening nemen.

13

In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan dat deze rol in beginsel hoort bij de projectmanager of een daarvoor aangewezen risicomanager. In verband met tijdsgebrek bij de projectmanager heeft de ambtelijk opdrachtgever het risicomanagement tijdelijk aangestuurd. Nu het projectmanagement versterkt is, pakt de projectmanager deze rol weer op.

De marktpartijen worden geacht, als onderdeel van de SOK, een realisatieplan op te stellen, waarin zij onderling inhoudelijke afspraken over de ontwikkeling moeten maken en vastleggen. Dit realisatieplan is nog niet bekend bij de gemeente en het is niet duidelijk wanneer dit opgeleverd gaat worden. Dit is mede bepalend voor de planning en doorlooptijd van het gehele project en heeft daarmee ook invloed op de (door- en oplopende) projectkosten.

datum 28 mei 2021

pagina 28 van 44

3.3.1 overlegstructuur met externe partijen Het initiatief voor de herontwikkeling na de vaststelling van GP1.0 komt vanuit de markt en de gemeente speelt hierbij een faciliterende rol. Hoe het Nieuwe Rivium eruit komt te zien, wordt grotendeels bepaald door de eigenaren, bedrijven en initiatiefnemers op het Rivium. Dit gebeurt in samenwerking met de gemeente, die daarbij faciliteert, begeleidt, stuurt, monitort en bewaakt dat de ambities van de gemeente worden gerealiseerd. 14 In dat kader is het van belang om te bezien op welke wijze gemeente en ontwikkelaars samenwerken en welke (financiële) afspraken zijn gemaakt over overleg, afstemming, besluitvorming en inhoud. Dit betreft de externe governance. projectgroep Voor de afstemming tussen de gemeente en de marktpartijen is een projectgroep in het leven geroepen, die verantwoordelijk is voor operationele zaken. 15 De projectgroep bestaat uit de ambtelijk opdrachtgever, die de projectgroep tevens voorzit. Daarnaast nemen van gemeentezijde de projectmanager, de projectsecretaris, de communicatieadviseur en de stedenbouwkundige van Stadsontwikkeling deel aan dit overleg. Vanuit de private kant nemen de marktpartijen deel en worden waar nodig de benodigde vakdeskundige(n) uitgenodigd. Deelname van vertegenwoordigers is afhankelijk van het te bespreken onderwerp.

De gesprekken hebben deels een publiekrechtelijk (bijvoorbeeld bouwenvelop, inrichtingsplan en vergunningentraject), deels een privaatrechtelijk karakter (overeenkomsten voor kostendekking en het realisatieplan, waarin de marktpartijen de totale bouwopgave en de bijbehorende financiële verplichtingen verdelen, alsmede de bouwfasering en de planning). Vanaf de start van het project wordt overleg gevoerd tussen de gemeente en marktpartijen die interesse hebben om een deel van het gebied te herontwikkelen. In beginsel zaten vertegenwoordigers van alle marktpartijen met de gemeente aan tafel, hetgeen een groot gezelschap opleverde, wat het overleg niet makkelijk maakte. Uiteindelijk is gekozen voor een constructie waarbij twee onderhandelaars namens de marktpartijen met de gemeente overleg voeren. In dit overleg, waarin de projectmanager en de onderhandelaar namens de gemeente en de twee onderhandelaars namens de marktpartijen deelnemen, wordt beoogd de financiële en juridische kaders vast te stellen. Deze onderhandelingen duren inmiddels geruime tijd en dit overleg is en wordt, zo blijkt uit gesprekken, met grote frequentie gevoerd. Voor de bespreking over publiekrechtelijke zaken is veelal de voltallige projectgroep aanwezig. De privaatrechtelijke onderhandelingen worden via het overleg met 14

Gemeente Capelle a/d IJssel, Projectopdracht ontwerpfase Rivium, afdeling Stadsontwikkeling, oktober 2020, pag. 4. 15 Gemeente Capelle a/d IJssel, Projectopdracht ontwerpfase Rivium, afdeling Stadsontwikkeling, oktober 2020, pag. 9.

marktpartijen uitgevoerd. Aangezien met vijf partijen (sinds kort vier) onderhandeld wordt, betekent dit wel dat het tijdrovend is om onderhandelresultaten terug te leggen bij de verantwoordelijke partijen en hiervoor overeenstemming te krijgen. Het verklaart volgens de gemeente onder meer waarom de huidige onderhandelingen over de SOK, die een privaatrechtelijk karakter hebben, veel tijd vergen.

datum 28 mei 2021

pagina 29 van 44

3.3.2 overige marktpartijen Behalve de initiatiefnemers voor de herontwikkeling hebben ook andere marktpartijen een positie in het gebied en zijn zij in meer of mindere mate geïnteresseerd om een deel van de herontwikkeling in fase 2 van het project voor hun rekening te nemen. De gemeente geeft aan met deze overige marktpartijen gesprekken te hebben gevoerd, maar vooralsnog geen nadere concrete afspraken in het kader van vervolgstappen te hebben gemaakt noch vastgelegd. De categorie overige marktpartijen hebben plus minus 22% van het totale te ontwikkelen gebied in bezit. Dit percentage kan pas definitief berekend worden als alle initiatieven bekend zijn. Afgaande op de ruimtelijke uitgangspunten uit het GP2.0 zouden eigenaren van de plots buiten de initiatiefnemers maximaal 15 á 20% van het totaalprogramma kunnen realiseren, onafhankelijk van hoe groot hun grondpositie is. Uitgaande van het totaalprogramma van 5.000 woningen, kan het hierbij dus om maximaal 1.000 woningen gaan. 3.3.3 (financiële) afspraken tussen gemeente en marktpartijen Het college heeft altijd conform de door de raad gestelde kaders het uitgangspunt gehanteerd, en dit ook als zodanig ook steeds gecommuniceerd aan de raad, dat het essentieel is dat het GP2.0 pas wordt vastgesteld, indien er een door de gemeente en marktpartijen getekende SOK is.

Bij een faciliterend grondbeleid geldt namelijk dat de gemeente met marktpartijen afspraken dient te maken over het zogeheten kostenverhaal. Voor de eerste fase van de herontwikkeling van het Rivium hadden bij aanvang vijf en hebben anno 2021 vier marktpartijen concrete investeringsplannen. 16 De gemeente wilde eerst, voor de vaststelling van het GP2.0, in een SOK bindende afspraken maken met de vijf partijen voor de integrale dekking door de marktpartijen van alle door de gemeente te maken kosten. Daarbij gaat het om de gemaakte ambtelijke kosten en de gemeentelijke investeringen in de publieke ruimte van het gebied en de mobiliteitsaanpak. Naast het zekerstellen van de kostendekking door middel van bankgaranties, stuurt de gemeente aan op overeenstemming over zaken als een minimumpercentage sociale woningen en het reserveren van ruimte voor een school, een supermarkt, een wijkhuis en medische voorzieningen. De SOK biedt na vaststelling uiteindelijk de basis voor de anterieure overeenkomsten die met ieder van de marktpartijen wordt afgesloten. uitgangspunten SOK In de SOK moeten alle verplichtingen worden vastgelegd die de ontwikkelaars moeten aangaan.

Uit diverse verslagen van zowel het CMT, de stuurgroep als de ambtelijke werkgroep blijkt dat met name de harde eis om alle kosten met de SOK af te dekken voor een belangrijk deel de toon zet in de onderhandelingen tussen gemeente en marktpartijen. In het voorjaar van 2020 wordt na intensieve 16

Uit gesprekken met de projectleiding van de gemeente is vernomen dat een van de marktpartijen (de partij die de NvU nog niet heeft ondertekend) na een recente overname heeft besloten om niet langer deel te kunnen uitmaken van de groep van vijf marktpartijen die in gezamenlijkheid de herontwikkeling van fase 1 van de transformatie voor zijn rekening gaat nemen. Een van de andere vier resterende

marktpartijen heeft zich volgens de gemeente bereid verklaard het plot over te nemen.

onderhandelingen duidelijk dat het gat tussen wat de gemeente eist aan kostendekking en wat de marktpartijen willen bieden, te groot is. De gemeente houdt vast aan het uitgangspunt dat alle kosten verhaald moeten worden en beseft zich terdege dat hierdoor de realisatie en het terugverdienen van de kosten vertraging kunnen oplopen. 17 Naar het oordeel van de rekenkamer biedt dit uitgangspunt het onderhandelteam weinig tot geen speelruimte, wat het onderhandelproces niet makkelijk zal maken. Dit beeld wordt bevestigd in gesprekken die de rekenkamer heeft gevoerd.

datum 28 mei 2021

pagina 30 van 44

proces totstandkoming SOK Voorafgaand aan de vaststelling van het GP2.0 heeft het college besloten de volgorde te veranderen. In plaats van het eerdere uitgangpunt van een ondergetekende SOK vóór de vaststelling van het GP2.0 (zie figuur 2), hetgeen door omstandigheden niet gelukt is, is besloten een stap toe te voegen waarbij bouwenveloppen worden opgesteld per te ontwikkelen plot. Een bouwenvelop is een nadere uitwerking op de ambitie en uitgangspunten van het GP2.0 en bevat de ruimtelijke en programmatische kaders van een deelgebied om af te kunnen wijken van het bestemmingsplan. De gemeente stelt deze bouwenveloppen op nadat de marktpartijen hiervoor een schetsontwerp hebben ingediend. 18 De gemeenteraad dient deze bouwenveloppen vast te stellen. Voor het vaststellen van de bouwenveloppen en de daar aan voorafgaande-anterieure overeenkomsten is het wel noodzakelijk dat er een door alle partijen ondertekende SOK ligt. De gemeente vertrouwt erop dat de SOK afgesloten gaat worden. Dit vertrouwen is met name gebaseerd op de Nota van Uitgangspunten (NvU) die de gemeente in het najaar van 2020 met de marktpartijen overeen is gekomen. Dit betreft een intentieverklaring waarin de marktpartijen (fase 1) serieus voornemens zijn de SOK te zullen ondertekenen.

van intentieverklaring tot samenwerkingsovereenkomst De huidige inspanningen zijn erop gericht de door de marktpartijen afgegeven intentieverklaringen om te zetten in een ondergetekende SOK. Hiertoe is een concept-SOK in het najaar van 2020 aangeboden aan de marktpartijen, die ook de intentieovereenkomst hebben bevestigd. Deze concept SOK bevat nog veel open eindjes en is daarmee nog verre van compleet. Met het afsluiten van de SOK beoogt de gemeente zeker te stellen dat de gehele herontwikkeling van Rivium voor rekening en risico van de markt zal worden gerealiseerd. De oorspronkelijke raming door de gemeente van de anterieure kosten bedraagt enkele tientallen miljoenen euro’s (april 2020). Deze bestaan uit de plankosten (gemeentelijke projectkosten), de kosten voor de openbare ruimte en kosten voor het mobiliteitsvraagstuk. Van een deel van de mobiliteitskosten wordt uiteindelijk besloten deze ten laste van de gemeentelijke begroting te nemen, omdat deze bij nader inzien niet aan de ontwikkeling toegerekend kunnen worden. Het bezwaar van de marktpartijen dat het niet proportioneel is om alle mobiliteitskosten (waarvan een deel ook ten gunste komt aan het bedrijventerrein en niet alleen voor het woonprogramma) wordt gehonoreerd.

19 De gemeente geeft in de ambtelijke reactie aan dat het hier niet alleen gaat om een verzoek van de marktpartijen, maar dat deze vraag ook intern reeds was gesteld. 17

Gemeente Capelle a/d IJssel, verslag CMT, maart 2020. Gemeente Capelle a/d IJssel, Projectopdracht ontwerpfase, oktober 2020, pag. 8. 19 Gemeente Capelle a/d IJssel, verslag CMT, maart 2020. 18

De lopende discussie gaat over het verkrijgen van overeenstemming over het kostenverhaal voor geraamde anterieure kosten A, B en C, te weten; • Plankosten bedragen +/- 20% van de totaal geraamde kosten; • Kosten openbare ruimte bedragen +/- 45% van de totaal geraamde kosten; • Kosten mobiliteit bedragen +/- 35% van de totaal geraamde kosten.

datum 28 mei 2021

pagina 31 van 44

Dit totaalbedrag is exclusief een beperkte eigen bijdrage door de ontwikkelaars. Dit is een toezegging die ontwikkelaars (zullen moeten) doen in de SOK en voor eigen rekening moeten uitvoeren. Marktpartijen zullen een harde (first-call) bankgarantie of gelijkwaardig moeten gaan overleggen bij het ondertekenen van de SOK. Dit bedrag is ook exclusief de plankosten die door de gemeente tot de vaststelling van het GP2.0 zijn gemaakt en die door middel van een overeenkomst en een addendum daarom reeds zijn doorbelast, en betaald. Het gaat hier om de dekking van de door de gemeente gemaakte kosten tot aan het vaststellen van het GP2.0. Voor de dekking van de plankosten na de vaststelling van het GP2.0 tot het vaststellen van de SOK wordt een aanvullende overeenkomst opgesteld. Deze is nog niet verrekend, echter heeft de projectleiding ten tijde van het schrijven van deze brief aangegeven dat hierover met de marktpartijen een akkoord is ontstaan. De dekking van de plankosten geldt als ‘voorschotten’ en worden verrekend bij nacalculatie. De gemeente heeft betrekkelijk veel moeite moeten doen om de plankosten tot en met heden te verhalen op de marktpartijen.

Uit recente verslagen van het overleg tussen gemeente en marktpartijen komt naar voren dat marktpartijen moeite hebben met de forse inzet van de gemeente, zich afvragen wat er voor alle doorberekende uren nu precies aan producten wordt opgeleverd. Ze roepen de gemeente op om te zoeken naar meer efficiëntie en betere toelichting op geleverde producten. In reactie hierop heeft de projectleiding, na overleg met de stuurgroep, besloten om zorgvuldig om te gaan met vervolgopdrachten. In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan dat dit betekent dat het project gewoon doorgaat, maar wel met de afspraak dat de toekomstige fysieke werkzaamheden / vervolgopdrachten alleen doorgaan nadat hiervoor de dekking is gegarandeerd teneinde de financiële risico’s te beperken. Niettemin bestaat er – onder meer afgaande op het procesverloop tot nu toe - naar het oordeel van de rekenkamer voor de gemeente een serieus risico dat de SOK (overeenkomstig de uitgangspunten van het college) niet (op korte termijn) vastgesteld kan worden. De consequentie hiervan zal zijn dat het project vertraagt of dat er -worst case- geen herontwikkeling komt. Verder constateert de rekenkamer ten aanzien van de af te sluiten overeenkomsten dat de meest actuele planning, zoals deze ook eind september aan de raad is voorgelegd, niet is gehaald en deze planning nog niet is bijgesteld in nieuwe opleverdata.

Aan de raad is vooralsnog geen geactualiseerde planning verzonden van de formele vaststelling van de financieel-juridische kader (zie ook paragraaf 5). In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan op dit moment bezig te zijn met het uitwerken van het GP2.0 in de totaalcompositie en het opstellen van MER, die nodig zijn voor het realisatieplan. Omdat het realisatieplan onderdeel uitmaakt van de SOK, is het afsluiten van de SOK vertraagd t.o.v. de oorspronkelijke planning. Omdat de volgordelijkheid van de producten gedefinieerd is, wordt het risico voor de gemeente vanwege een later moment van het ondertekenen van de SOK niet vergroot. Het vaststellen van de bouwenveloppen vindt pas plaats nadat de SOK en

AOK worden getekend en de gemeente gaat de investeringen in de buitenruimte niet aan zonder dat de partijen de SOK hebben getekend. Tevens geeft de gemeente aan dat volgens de recente planning het realisatieplan wordt verwacht in het 3e kwartaal van dit jaar. 3.3.4 overige externe stakeholders Over de rol en (financiële) deelname van de overige marktpartijen en eigenaren, die gronden en opstallen bezitten in het Rivium en mogelijk in fase 2 aan bod gaan komen, bestaat bij de gemeente en de marktpartijen die fase 1 gaan herontwikkelen, nog onduidelijkheid. Dit is een van de aspecten waarover in de SOK helderheid moet komen.

datum 28 mei 2021

pagina 32 van 44

Daarnaast heeft de gemeente overleg met diverse andere stakeholders, zoals bijvoorbeeld MRDH, de provincie Zuid-Holland, omwonenden, huidige bedrijven op Rivium en de gemeente Rotterdam. Er ligt een concept intentieovereenkomst met gemeente Rotterdam over het beschikbaar stellen van tijd en middelen voor onder meer het mobiliteitsvraagstuk en openbare ruimte, hierover moeten nog nadere afspraken worden gemaakt. Deze intentieovereenkomst is nog onderwerp van gesprek. De gemeentes Rotterdam en Capelle hebben afspraken gemaakt over de afronding en ondertekening van deze intentieovereenkomst.

4. risicomanagement 4.1 inleiding In deze paragraaf wordt deelvraag 2 beantwoord:

Borgt het gehanteerde systeem van risicomanagement dat de (huidige en toekomstige) risico’s van het project voldoende inzichtelijk zijn, worden ze voldoende beheerst en wat is op hoofdlijnen het risicoprofiel van het project? Een aantal risico’s voor de gemeente bij dit project vloeien voort uit het gegeven, zo blijkt uit gevoerde gesprekken, dat de gemeente een dergelijk project van deze omvang nog niet eerder in de geschiedenis heeft gedaan. Daarom is het des te belangrijker dat het risicomanagement goed wordt ingevuld en uitgevoerd. 4.2 risicomanagement

Risicomanagement wordt toegepast op het project Het Nieuwe Rivium. Hiervoor wordt sinds de komst van de huidige projectleiding medio 2019 gebruikgemaakt van de zogeheten RISMAN-methodiek, wat in opzet een goed risicomanagement systeem is. De rekenkamer is van mening dat het instrument risicomanagement voor Het Nieuwe Rivium in opzet redelijk tot goed is ingericht, maar niet op alle aspecten in voldoende mate is uitgewerkt. Ten aanzien van het toepassen van risicomanagement in de praktijk constateert de rekenkamer dat dit nog onvoldoende frequent en systematisch gebeurt, risico’s en beheersmaatregelen niet of nauwelijks worden besproken in de diverse overleggremia en dat rollen, taken en verantwoordelijkheden voor het identificeren, wegen en managen van risico’s niet helder zijn toebedeeld binnen de projectorganisatie. De governance van het risicomanagement is onvoldoende uitgewerkt en risicomanagement als instrument is niet stevig geborgd in de integrale project governance. Het uitvoeren van risicoanalyses gebeurt onvoldoende frequent; tot op heden (tussen medio 2019 en eind 2020) is slechts één risico-overzicht gegenereerd. Tijdens het schrijven van deze brief is een actualisatie van het risicoprofiel verschenen. Ondanks

dat de marktpartijen het project moeten uitvoeren, zijn zij niet betrokken bij de risicoanalyse. Daarnaast worden ook niet alle relevante (interne) disciplines betrokken bij de actualisatie van de risicoanalyse. Er bestaat beperkt inzicht in de werking van de getroffen beheersmaatregelen en de (mogelijke) impact daarvan op de ontwikkeling van de onderscheiden (top) risico’s. Voor toprisico’s zijn beheersmaatregelen benoemd. Deze zijn niet allemaal concreet geformuleerd. Daarnaast blijft onduidelijk wat, wanneer en door wie daarmee wordt of moet worden gedaan. Er is geen ‘probleemeigenaar’ aangesteld en er wordt nog niet zichtbaar gestuurd op de benoemde risico’s.

datum 28 mei 2021

Bij de doorberekening van de impact van de benoemde risico’s en de doorvertaling daarvan in het weerstandsvermogen, wordt de kans dat het risico zich openbaart niet op consistente wijze toegepast en bovendien te laag ingeschat. Daarmee is de financiële impact van diverse risico’s naar het oordeel van de rekenkamer te laag ingeschat.

pagina 33 van 44

4.2.1 RISMAN-methodiek Sinds de zomer van 2019 wordt binnen het project gebruikgemaakt van de zogeheten RISMAN-methodiek 20 om de risico’s van het project Het Nieuwe Rivium in kaart te brengen en te beheersen. Evenals bij andere risicomanagementsystemen en modellen zit de kracht van risicomanagement volgens dit model in het cyclische karakter. Kenmerkend hierbij is dat, nadat risico’s zijn geïdentificeerd, beheersmaatregelen worden getroffen die het risico tot het gewenste niveau kunnen terugbrengen. Vervolgens dienen de beheersmaatregelen te worden uitgevoerd, geëvalueerd (hebben ze het gewenst effect?) en waar en indien nodig, te worden geactualiseerd (bijwerken van de risico’s, zodat altijd de grootste te managen risico’s inzichtelijk blijven). 4.2.2 organisatie risicoanalyse Ten aanzien van de organisatie en de wijze waarop de risicoanalyse thans wordt uitgevoerd merkt de rekenkamer de navolgende zaken op. Het projectteam heeft in het najaar van 2019 en het voorjaar van 2020 een conform de RISMAN-methodiek risicomanagementproces ingericht. Dit proces is gefaciliteerd door de ambtelijk opdrachtgever samen met de projectsecretaris. Er zijn geen heldere afspraken gemaakt ten aanzien van rollen, taken en verantwoordelijkheden voor het periodiek uitvoeren van risicoanalyses en het actief sturen en beheersen op risico’s en de daarvoor getroffen maatregelen.

De gemeente voert de risicoanalyse enkel intern uit. Dat houdt in dat externe partijen, en dan met name de marktpartijen die initiatiefnemers zijn voor de herontwikkeling, niet zijn betrokken bij de risicoanalyse. Er is behalve deze interne risicoanalyse derhalve geen gezamenlijke risicoanalyse uitgevoerd tussen gemeente en marktpartijen, die wel gezamenlijk aan de lat staan voor het succes van het project. Veel van de onderscheiden risico’s hebben ofwel impact op de marktpartijen 20

De RISMAN-methode is een methode voor risicoanalyse en risicomanagement in projecten. Deze methode is tussen 1992 en 1999 ontwikkeld in een samenwerkingsverband tussen RWS Bouwdienst, NS Railinfrabeheer, Twynstra Gudde, TU Delft en Gemeentewerken Rotterdam. De methode kan ook worden toegepast op programma's en organisaties. De methode wordt veel toegepast bij bouw- en infrastructuurprojecten. Deze projecten worden gekenmerkt door een grote complexiteit, veel betrokkenen met uiteenlopende belangen en onzekerheid over kosten en doorlooptijden vanwege planologische procedures. De methode wordt beheerd door het kennisplatform CROW.

of zijn juist beïnvloedbaar door de marktpartijen. De gemeente loopt het gevaar dat bepaalde risico’s, waarvan de beheersing bij marktpartijen ligt, uiteindelijk zijn weerslag krijgt op de gemeente wanneer de marktpartijen deze risico’s niet of onvoldoende mitigeren, met mogelijke financiële impact tot gevolg.

datum 28 mei 2021

pagina 34 van 44

Het “doorleggen van risico’s” naar marktpartijen kan, ondanks dat de verantwoordelijkheid voor deze risico’s bij de marktpartijen ligt, indirect en op termijn toch een risico vormen voor de gemeente. Het gaat hier bijvoorbeeld over diverse milieurisico’s, het risico van stagnatie in de vraag naar woningen als gevolg van markt- en huizenprijzenontwikkeling (economisch effect, ook Corona-effect) en het risico van de (effecten van de aanwezige) bodemverontreiniging. Ook de langere termijn is hierbij relevant. De gemeente handelt nu alleen met marktpartijen waarmee fase 1 zal worden ontwikkeld. De overige marktpartijen (andere bedrijven en eigenaren (dan de initiatiefnemers) op het Rivium) zijn weliswaar in beeld bij de gemeente, maar worden niet actief betrokken bij de huidige ontwikkelingen. De gemeente geeft in de ambtelijke reactie aan dat deze overige marktpartijen momenteel niet betrokken worden bij de herontwikkeling van fase 1, omdat deze partijen daar geen grondpositie hebben. Daarnaast geeft de gemeente aan momenteel bezig te zijn met het ontwikkelen van een totaalcompositie, waarbij wel alle marktpartijen betrokken worden. De totaalcompositie is voor de rekenkamer een nieuw begrip dat zij niet eerder in stukken inzake Het Nieuwe Rivium is tegengekomen.

Verder worden niet alle bij het project betrokken vakdisciplines vanuit de gemeente betrokken (of zijn betrokken geweest) bij de actualisatie van de risicoanalyse. Zo geven interne juristen aan niet betrokken te zijn bij de (recente) actualisatie van de risico’s. Het is van belang dat alle bij het project betrokken medewerkers, in ieder geval medewerkers die belangrijke disciplines of invalshoeken afdekken, bij het risicomanagementproces betrokken worden. Zeker aangezien een aantal risico’s juridisch van aard is of tenminste mogelijke juridische consequenties hebben, is het noodzakelijk dat bij (de actualisatie van) het risicoprofiel juridische expertise wordt betrokken. De gemeente geeft in de ambtelijke reactie aan dat de geïnterviewde interne juristen na het interview met de rekenkamer alsnog zijn benaderd voor de risico-actualisatie. De rekenkamer constateert op basis van interviews en verslagen van diverse overleggremia dat risico’s en beheersmaatregelen niet of nauwelijks worden besproken in de diverse overleggremia. Uit de vastlegging van de diverse overlegstructuren blijkt niet dat projectrisico’s op een actieve en transparante wijze worden besproken, geactualiseerd en waar nodig op wordt bijgestuurd.

De gemeente geeft in de ambtelijke reactie te kennen dat wel degelijk de nodige acties zijn getroffen naar aanleiding van de onderkende risico’s en getroffen beheersmaatregelen, maar beaamt dat een expliciete vastlegging hiervan ontbreekt. 4.2.3 inventarisatie en beoordeling risico’s Ter voorbereiding op het GP2.0 en het vaststellen daarvan door de raad, heeft de projectorganisatie een risicoanalyse uitgevoerd. Uit interviews blijkt dat veel projectmedewerkers hierbij betrokken zijn geweest en dat er meerdere sessies zijn geweest om tot een eerste risico-inventarisatie te komen. In deze inventarisatie zijn toprisico’s en overige risico’s geïdentificeerd en geclassificeerd. Van alleen de toprisico’s zijn zowel de kans van optreden als de mogelijke gevolgen van het risico, wanneer dit zich openbaart, beschreven. De rekenkamer is van

oordeel dat ook van de overige risico’s de kans maal impact moet worden ingeschat, zodat de potentiële impact van het zich voordoen van deze risico’s zichtbaar is. Zoals gewoon bij risicoanalyses is ook een inschatting gemaakt van mogelijke financiële gevolgen van risico’s en ook een inschatting van het daarvoor benodigde weerstandsvermogen op de gemeentebegroting voor dit project. Het weerstandsvermogen dient de financiële gevolgen van de (netto) risico’s 21 op te vangen. Ten onrechte zijn niet van alle risico’s de eventuele (financiële) consequenties doorgerekend in het geraamde weerstandsvermogen. Met betrekking tot de wijze waarop de risico’s zijn geïdentificeerd, geprioriteerd en weergegeven, constateert de rekenkamer op de navolgende vier punten tekortkomingen. datum 28 mei 2021

pagina 35 van 44

Ten eerste het bepalen van de kans dat een risico zich voordoet. Dit is niet op een gekwantificeerde wijze gebeurd, wat bij risicomanagement gebruikelijk is. De inschatting van de kans van optreden is daarmee in beperkte mate aantoonbaar of uitlegbaar. Een gekwantificeerde aanpak is meer nauwkeurig, met name ook bij het inzichtelijk kunnen maken van de ontwikkeling van het risico. Ten tweede het ontbreken van de prioritering van de risico’s. In gesprekken wordt benadrukt dat deze risico’s allemaal van belang zijn. Voor de inzichtelijkheid en ten behoeve van een gerichte sturing op de risico’s, ligt een opsomming van hoge naar lage risico’s echter meer voor de hand. De gemeente geeft in de ambtelijke reactie aan bewust niet te prioriteren, omdat “alle toprisico’s even zware aandacht van het projectmanagement krijgen en in die zin gelijkwaardig zijn. De keuze is gemaakt om geen energie te steken in de (tamelijk arbitraire en weinig interessante) vraag of het ene risico nu groter is dan het andere en waarom dan (de scoreboard-benadering).” Ten derde is de impact van het risico in beperkte mate geconcretiseerd en gematerialiseerd, in die zin dat bijvoorbeeld is aangegeven hoeveel vertraging optreedt als het risico zich voordoet en wat de inhoudelijke gevolgen zijn voor het project.

Ten slotte is er wel een raming van de financiële gevolgen van geïdentificeerde risico’s, maar is de berekening hiervan niet consistent en bovendien aan de lage kant. weging van risico’s In een door het college vastgestelde tweede risicoanalyse zijn nieuwe risico’s toegevoegd. Dit heeft opvallend genoeg niet geleid tot opwaartse aanpassing van het ingeschat weerstandsvermogen. De gehanteerde rekenpercentages zijn bovendien aan de lage kant, waardoor het gecalculeerde bedrag voor het weerstandvermogen eveneens aan de lage kant is. Dit behoeft naar het oordeel van de rekenkamer bijstelling.

21

Dit betreft risico’s die resteren na het implementeren van de voor die risico’s genomen beheersmaatregelen.

4.2.4 risicobereidheid en beheersmaatregelen risicobereidheid Een belangrijk aspect van risicomanagement is het bepalen hoeveel maatregelen moeten worden getroffen in het streven naar het realiseren van de gestelde doelen. Dit wordt bepaald door de zogeheten risicobereidheid: hoeveel risico is de organisatie bereid te nemen, met andere woorden, voor welk risicoprofiel wordt gekozen? Voor het project Het Nieuwe Rivium geven de uitgangspunten van het college aan dat de risicobereidheid nihil is. De gemeente wil namelijk met deze ontwikkeling zelf geen (financieel) risico lopen. Het impliceert dat voor geïdentificeerde risico’s vergaande maatregelen moeten worden getroffen om de risico’s tot een minimum te beperken. datum 28 mei 2021

pagina 36 van 44

beheersmaatregelen Voor de toprisico’s heeft de gemeente beheersmaatregelen geïdentificeerd en benoemd wat de consequentie van elke maatregel is voor het risico, bijvoorbeeld het reduceren van de kans dat het risico zich voordoet of het accepteren ervan. Voor de categorie “overige risico’s” zijn geen beheersmaatregelen geformuleerd. De meeste beheersmaatregelen zijn dusdanig geformuleerd dat onduidelijk is wat de status ervan is. Deels is dat terecht daar waar het risico’s betreft die zich mogelijk in de nabije toekomst gaan voordoen op situaties die nu nog niet aan de orde zijn. Daarentegen zijn er ook risico’s die op dit moment actueel zijn, terwijl de bijbehorende beheersmaatregelen verwijzen naar een mogelijke handeling in de toekomst. Bij deze risico’s passen echter beheersmaatregelen die op dit moment genomen moeten worden. Daarnaast is niet duidelijk of en zo ja, in welke mate, de geformuleerde beheersmaatregelen daadwerkelijk al zijn getroffen of dat dit (nog) niet het geval is, laat staan welk mogelijk effect deze hebben (gehad) of zullen hebben op het gepresenteerde risico. Er zijn geen concrete beheersmaatregelen toegewezen aan bepaalde functionarissen en er is niet bepaald wanneer deze maatregelen afgerond moeten zijn. Er is dus geen ‘probleemeigenaar’ van de maatregelen aangesteld. Dit vergroot de kans dat de maatregelen niet worden uitgevoerd.

In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan dat de sturing op risico’s plaats vindt tijdens de managementoverleggen en de ambtelijke werkgroep. De rekenkamer heeft dit niet vast kunnen stellen op basis van de analyse van de verslagen van betreffende overleggen. 4.2.5 monitoring en eventuele bijstellingen De kracht van het instrument risicomanagement is dat het een levend instrument is dat periodiek moet worden geactualiseerd. Er zijn geen afspraken gemaakt over de frequentie waarmee risicoprofielen worden geëvalueerd. Dit is in het najaar van 2020 voor het eerst weer gebeurd. Uit interviews blijkt dat de actualisatie van risico’s plaatsvindt wanneer het management dit een geschikt moment acht, afhankelijk van ontwikkelingen. In gevoerde gesprekken geven betrokkenen aan de risico’s en de beheersmaatregelen te monitoren, maar dit kan niet worden getraceerd of vastgesteld op basis van documentatie of bijgewerkte risico-overzichten. Om zicht te krijgen op bewegingen in het risicoprofiel moeten idealiter risicoanalyses naast elkaar worden gelegd en een helder dashboard of overzicht waarop snel en eenvoudig te zien is welke risico’s toe- of afgenomen zijn en welke risico’s nieuw of juist uit verdwenen zijn, ontbreekt.

datum 28 mei 2021

pagina 37 van 44

4.3 risicoprofiel project Nieuw Rivium De risicoanalyse is uitgevoerd in het voorjaar van 2020, toen het uitgangspunt van het college nog was dat er een getekende SOK tussen de gemeente en de marktpartijen zou liggen ten tijde van het vaststellen van het GP2.0. Eind september is het GP2.0 door de raad vastgesteld, echter zonder dat er een getekende SOK is. In het raadsvoorstel voor de vaststelling van het GP2.0 22 geeft het college aan dat de SOK, waarin het college beoogt afspraken met de marktpartijen vast te leggen over het kostenverhaal, nog niet is afgesloten. Er zijn wel serieuze intenties vanuit de markt, maar de onderhandelingen verlopen dusdanig stroef dat partijen er -anno februari 2021- nog niet uit zijn. Wel is door alle betrokken marktpartijen een Nota van Uitgangspunten ondertekend, dat een opmaat is naar de SOK. De partij die deze nog niet heeft ondertekend, heeft inmiddels aangegeven geen interesse meer te hebben in verdere ontwikkeling. Uit een toelichting van de projectleiding heeft de rekenkamer vernomen dat diens eigendommen inmiddels zijn overgenomen door een van de vier andere marktpartijen. De gemeente heeft zoals eerder vermeld een ambitieuze planning (zie figuur 2). Deze planning is inmiddels achterhaald. De (financiële) consequenties van een vertraging, die zich ten opzichte van de gepresenteerde planning reeds voordoet, is niet in beeld gebracht.

In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan dat het “niet behalen van de planning” geen risico is, maar een mogelijk gevolg van diverse risico’s en daarom “het niet behalen van planning” op diverse punten in de risicoanalyse terugkomt. Daarnaast is het naar het oordeel van de rekenkamer een groot risico voor de gemeente dat zij het uitgangspunt blijft hanteren dat de markt de ontwikkeling volledig voor eigen rekening en risico gaat uitvoeren. Uit diverse gesprekken komt naar voren dat aan de herontwikkeling van Het Nieuwe Rivium wel degelijk risico’s verbonden zijn voor de gemeente. Het is de vraag of het realistisch is dat de gemeente vasthoudt aan de initiële uitgangspunten dat rekening en risico van het project volledig in de markt dienen te liggen. Zo wordt als benchmark het project en de gekozen aanpak vergeleken met een soortgelijke herontwikkeling, waarbij ondanks een vergelijkbare inzet om alle kosten en risico’s in de markt te leggen, uiteindelijk een substantieel deel van de gemaakte kosten niet verhaald kon worden op de marktpartijen. 23 Een van de geïnterviewde personen geeft aan dat bij de huidige onderhandelingen sprake is van een paradox. Hoe harder de gemeente zijn best doet om alles uit te sluiten en geen risico wil lopen, hoe krampachtiger en harder de reactie vanuit de markt is.

“Partijen zullen elkaar moeten zien te vinden, anders blijft de angst regeren en dat is een groot risico voor dit project”. De raming van het weerstandsvermogen om de effecten van de geïdentificeerde risico’s op te vangen, bevestigt volgens de rekenkamer dat dit project niet zonder kosten en risico’s voor de gemeente uitgevoerd kan worden. Het risico bestaat dat, indien gemeente en marktpartijen er in gezamenlijkheid niet uitkomen op welke wijze de kosten verdeeld worden, het project stagneert en de herontwikkeling niet kan worden gerealiseerd. In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan stagnatie van het project niet als risico te beschouwen.

22 23

Raadsvoorstel Gebiedspaspoort 2.0, zaaknummer 279249, 28 september 2020. Interview ambtenaar.

5. kaderstelling en controlerende taak van de raad 5.1 inleiding In deze paragraaf wordt ingegaan op de informatievoorziening aan de raad. De deelvraag die hierbij centraal staat is:

Stelt het college de raad voldoende in staat zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? 5.2 oordeel informatievoorziening

datum 28 mei 2021

Het college heeft geen afspraken met de raad gemaakt over hoe de raad wordt geïnformeerd over Het Nieuwe Rivium en over de frequentie van (periodieke) voortgangsinformatie met betrekking tot (ontwikkelingen rondom) het Nieuwe Rivium. Wel heeft de wethouder (eind september 2020) toegezegd om een digitaal dashboard te ontwikkelen en te delen met de raad om de voortgang goed te kunnen monitoren. Dit is echter tot nu toe niet gebeurd. In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan hiermee wel bezig te zijn.

pagina 38 van 44

Zowel ten behoeve van de kaderstelling als de controle is de raad tot de vaststelling van het GP2.0 veelvuldig en uitgebreid op verschillende momenten geïnformeerd over en meegenomen in de ontwikkelingen van het Nieuwe Rivium. Bij de kaderstelling heeft de raad aangegeven dat de gemeente geen financiële risico’s mag lopen in het project. Tevens heeft de raad het GP2.0 vastgesteld en besloten om in de toekomst de bouwenveloppen te gaan vaststellen. Voor de invulling van zijn controlerende rol wordt de raad over de ontwikkeling van risico’s nog in onvoldoende mate geïnformeerd. Na de vaststelling van het GP2.0 heeft de raad begin maart 2021 een geactualiseerde risicoanalyse en een korte schets van de stand van zaken omtrent het project ontvangen. Daarnaast is de raad niet geïnformeerd over de gevolgen voor het project van vertragingen in het afsluiten van de SOK en -daarmee ook- het realisatieplan, in het afsluiten van anterieure overeenkomsten en in de vaststelling van de bouwenveloppen door de raad. kaderstelling en controle De raad wordt voor zijn controlerende rol van het project Nieuw Rivium geïnformeerd via verschillende kanalen, te weten via het zogeheten Meerjarenprogramma Stadsontwikkeling en Stadsbeheer (MPS) en de reguliere P&Ccyclus.

Het MPS geeft een overzicht van de projecten van de afdeling Stadsontwikkeling en Stadsbeheer en beschrijft op hoofdlijnen de voortgang. De rekenkamer heeft dergelijke beschikbare meerjarenprogramma’s vanaf 2017 bekeken en constateert dat er in globale lijnen wordt gerapporteerd over het Nieuwe Rivium. De risico’s worden hier niet benoemd. In de reguliere P&C-cyclus gaat het om de jaarlijkse begrotingen, jaarrekeningen en de bijbehorende voorjaars- en najaarsnota’s. In dergelijke P&C-stukken wordt een korte weergave van de algemene projectontwikkelingen gegeven en worden de risico’s niet benoemd. Daarnaast zijn er zogeheten BOT-overleggen (Benen Op Tafeloverleggen), thema-avonden en technische sessies waarin specifieke onderwerpen nader aan bod komen. Ook kan de raad door middel van het stellen van technische vragen informatie krijgen. Er zijn geen specifieke (voortgangs)rapportages over het Nieuwe Rivium, op basis waarvan de raad een totaalbeeld krijgt van het project. Tot aan de vaststelling van het GP2.0 hebben raad en college geen concrete afspraken gemaakt over hoe de raad over dit project geïnformeerd zou worden. Tot

dan toe heeft het college de raad weliswaar niet periodiek op structurele wijze geïnformeerd over het project in de vorige projectfasen, maar wel op ad hoc basis veelvuldig en uitgebreid geïnformeerd op momenten waarop belangrijke kaderstellende besluiten moesten worden genomen, zoals bijvoorbeeld bij de vaststelling van het GP1.0 en GP2.0.

datum 28 mei 2021

pagina 39 van 44

Momenteel is het project in de volgende fase (ontwerpfase) beland en er zal nadere invulling moeten worden gegeven aan de wijze waarop en de frequentie waarmee de raad geïnformeerd wil worden. Dit kwam aan de orde in de raadsvergadering waarin GP2.0 werd vastgesteld. De wethouder Stadsontwikkeling en Ruimtelijke Ordening heeft daar toegezegd om een digitaal dashboard te ontwikkelen om de voortgang goed te kunnen monitoren. 24 Hij wil de raad betrekken bij de bepaling van de inhoud van het dashboard, maar tot nu toe (ten tijde van het schrijven van deze brief, eind februari 2021) zijn hierover nog geen afspraken met de raad gemaakt. In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan dat de gemeente sinds het vaststellen van het gebiedspaspoort bezig is met het inrichten van een dashboard en het verbeteren van de informatievoorziening. Er is een internetsite opgericht die binnenkort openbaar wordt. Daarnaast heeft een gesprek plaatsgevonden met de initiatiefnemer voor het dashboard (een raadslid). Er is afgesproken om op korte termijn een regiegroep met de raadvertegenwoordigers en de wethouders op te richten. Dit om de informatievoorziening te verbeteren. Daarnaast is tijdens dezelfde raadsvergadering besloten dat de raad de bouwenveloppen gaat vaststellen in plaats van het college, wat de oorspronkelijke opzet was.

Wat deze wijziging gaat betekenen voor de projectplanning, heeft de wethouder de raad niet aangegeven. In een gesprek met de rekenkamer geeft de wethouder aan dat de vaststelling van de bouwenveloppen door de raad naar verwachting tot hooguit 1 à 2 weken vertraging in de projectplanning zal leiden ten opzichte van de situatie waarbij het college de bouwenveloppen zou vaststellen. 25 De rekenkamer zet vraagtekens bij het realisme van deze inschatting, omdat de vaststelling van bouwenveloppen specialistische vakkennis vereist en er binnen alle fracties van de raad een meerderheid voor goedkeuring moet komen. In het raadsvoorstel voor het vaststellen van het GP2.0 is een planning opgenomen, waaruit blijft dat vanaf het derde kwartaal de SOK met de marktpartijen wordt afgesloten alsook het realisatieplan, om vervolgens vanaf vierde kwartaal de anterieure overeenkomsten af te sluiten en de bouwenveloppen te kunnen vaststellen.

24 25

Notulen raadsvergadering van 29 september 2020. Interview met wethouder, 16 december 2020.

figuur 6 afwijking t.o.v. routeplanner en bijbehorende projectfasen

datum 28 mei 2021

pagina 40 van 44

Na de vaststelling van het GP2.0 eind september 2020 is de raad echter niet meer nader geïnformeerd over de voortgang van het project en de afwijkingen ten opzichte van de laatst afgegeven planning in de routeplanner, die inmiddels toch aanzienlijk is achterhaald. Weliswaar staat in de planning dat diverse milestones “vanaf” een bepaald kwartaal gerealiseerd dienen te zijn, waarmee de opgetreden vertraging strikt genomen nog voldoet aan hetgeen is gecommuniceerd, maar de voorgenomen processtappen zijn volgens de planning inmiddels toch aanzienlijk vertraagd (zie figuur 6). In de ambtelijke reactie heeft de gemeente twee (geheime) collegebrieven verstrekt, die de raad vooruitlopend op de gesloten commissie van 8 maart jl. heeft ontvangen. Hierin wordt kort teruggekoppeld dat de besprekingen met de marktpartijen over de SOK worden voortgezet en dat deze besprekingen langzaam, maar gestaag vorderen. risicomanagement Voor zover de rekenkamer kan nagaan is de raad op twee momenten geïnformeerd over en meegenomen in de risicoanalyse van het Nieuwe Rivium, die als geheim document bij het raadsvoorstel voor het vaststellen van het GP2.0 was meegestuurd. De eerste keer was op 16 september 2020 in een besloten vergadering van de raadsbrede commissie en de tweede keer vond plaats op 29 september 2020 bij de behandeling van het GP2.0.

In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan dat de risicoanalyse is geactualiseerd, door het college van B&W is vastgesteld, met de raad is gedeeld en in de gesloten commissie van 8 maart jl. is besproken. De rekenkamer stelt vast dat de raad na de vaststelling van het GP2.0 nog niet is geïnformeerd over de voortgang van de SOK en de opgetreden vertraging ten opzichte van de afgegeven planning. De raad is onvoldoende inzicht geboden in de redenen waarom de onderhandelingen met de marktpartijen moeizaam verlopen en waarom het lang(er) duurt om de gewenste samenwerkingsovereenkomst af te sluiten (zie paragraaf 4 risicomanagement). Wat deze ontwikkeling betekent voor de projectplanning is ook niet gedeeld met de raad.

bijlage 1:

figuur 1a: routeplanner - waarborging ambitie voor het Nieuwe Rivium

datum 28 mei 2021

pagina 41 van 44

bron: Gemeente Capelle a/d IJssel, ‘Raadsvoorstelnummer 279249’ voor raadsvergadering op 28 september 2020.