09.02 - Rekenkamerrapport Grip op inkoop

Dat gebeurt aan de hand van de volgende onderzoeksvragen: 1 Maakt het college bij de inkoop van diensten en werken prestatieafspraken die de kwaliteit borgen en aansluiten bij de beleidsdoelstellingen? 2 Monitort het college de prestatieafspraken op regelmatige basis en beschikt het college over daarvoor benodigde informatie? 3 Neemt het college adequate maatregelen wanneer de prestaties en/of de kwaliteit achterblijven bij de gemaakte afspraken? Daarbij zijn de volgende normen opgesteld:

37 In 2016 gold dat gemeentediensten boven een bedrag van € 209.000 exclusief btw Europees moesten aanbesteden, zie: Europese Commissie, ‘wijziging van Richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de toepassingsdrempels inzake de procedures voor het plaatsen van opdrachten’, 24 november 2015. Bij een Europese aanbestedingsprocedure publiceert de gemeente de aankondiging voor de opdracht op een openbaar platform. Zie ook: Pianoo, Europese standaardprocedure, geraadpleegd via: https://www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase-1voorbereiden/mogelijke-procedures/europese-standaardprocedures. 38 VNG, Vragen en antwoorden Faillissement Hulpmiddelencentrum (HMC), geraadpleegd via: https://vng.nl/artikelen/vragen-en-antwoordenfaillissement-hulpmiddelencentrum-hmc.

55

grip op inkoop

tabel 3-1: normen onderwerp

nomen

paragraaf

prestatieafsprak

De prestatieafspraken zijn in lijn met de doelen van het achterliggende

3-4

en (deelvraag 1) beleid en regelgeving, en richten zich op het borgen van de kwaliteit.

3-5

De prestatieafspraken zijn specifiek en meetbaar.

3-4

Het college heeft afspraken met de opdrachtnemers gemaakt over hoe

3-6

en wanneer deze zich moeten verantwoorden over het nakomen van de prestatieafspraken. monitoring

Het college controleert of het de rapportages van de opdrachtnemer

(deelvraag 2)

ontvangt en treedt op als dit niet zo is. Het college toetst de voortgang van de opdrachten aan de

3-6 3-7

prestatieafspraken. vervolgstappen

Indien de prestaties niet voldoen aan de gemaakte prestatieafspraken

(deelvraag 3)

treft het college maatregelen die logischerwijs kunnen leiden tot

3-8

verbetering van de prestaties en/of kwaliteit.

De beleidsmatige en financiële context staat beschreven in paragraaf 3-2. Paragraaf 33 gaat over het verloop van de aanbesteding en paragraaf 3-4 over de afspraken die daarbij zijn vastgelegd. Paragraaf 3-5 bevat een toets van de mate waarin de aanbesteding aansluit op het beleid. In paragraaf 3-6 en 3-7 worden afspraken over verantwoording respectievelijk monitoring beschreven. In paragraaf 3-8 staan tot slot de vervolgstappen centraal die het college kan nemen indien de prestaties niet aan de afspraken voldoen.

beleidsmatige en financiële context Het college is op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) verantwoordelijk voor de levering van Wmo-hulpmiddelen, zoals rolstoelen, scootmobielen en trapliften, aan mensen die daar aanspraak op maken. De regels hiervoor zijn vastgelegd in de Verordening maatschappelijke ondersteuning. Dit onderzoek beslaat de periode vanaf november 2016, toen de hier besproken aanbesteding werd gepubliceerd. Het gemeentelijke beleid ten aanzien van Wmo-hulpmiddelen bevatte in die periode geen andere doelen dan het nakomen van de wettelijke verplichtingen. De jaarlijkse kosten voor de levering van hulpmiddelen bedragen zo’n € 1 mln. en worden grotendeels betaald uit het Gemeentefonds. beleid en regelgeving Gemeenten zijn sinds de invoering van de Wet voorzieningen gehandicapten begin jaren negentig verantwoordelijk voor de verstrekking van hulpmiddelen als rolstoelen, scootmobielen of aanpassingen aan de woning zoals een traplift. 39 Inmiddels is deze verplichting vastgelegd in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), die in zijn huidige vorm in 2015 in werking trad. Een belangrijk streven van die wet is om mensen door middel van de juiste ondersteuning in staat te stellen zo lang mogelijk thuis te blijven wonen. Een traplift of rolstoel kan daarbij helpen.

39 Destijds deelden gemeenten die verantwoordelijkheid met het GAK, de voorloper van het UWV.

56

grip op inkoop

Zodra een cliënt (of een vertegenwoordiger, zoals de huisarts of een familielid) een ondersteuningsaanvraag indient, start het college een onderzoek. 40 Aan de hand van de elf leefdomeinen uit de zogeheten zelfredzaamheidsmatrix (waaronder huisvesting, lichamelijke gezondheid en financiën) stelt een medewerker van de gemeente vast wat de persoonlijke situatie van de aanvrager is en of diegene in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening vanuit de Wmo – dat kan een hulpmiddel zijn, maar ook huishoudelijke hulp. Een groot deel van de mensen die werkzaam zijn bij de unit Wmo van de gemeente heeft een achtergrond in de medische dienstverlening. 41 De regels ten aanzien van maatschappelijke ondersteuning in Capelle aan den IJssel zijn vastgelegd in de Verordening maatschappelijke ondersteuning Capelle aan den IJssel 2015. De rekenkamer heeft dit document als uitgangspunt genomen bij de beoordeling van de gemaakte afspraken (zie paragraaf 3-5). De verordening is nader uitgewerkt in de volgende beleidsstukken: • ‘Beleidsregels Wmo individuele voorzieningen gemeente Capelle aan den IJssel 2012’: bevat regels ten aanzien van de toewijzing van hulpmiddelen door het college; • ‘Besluit Wmo Individuele voorzieningen gemeente Capelle aan den IJssel 2012’: bevat de bedragen ten aanzien van individuele hulpmiddelen, evenals een uitwerking van de bevoegdheden van het college.

In de periode waarin de aanbesteding werd gepubliceerd, gold daarnaast het ‘Overgangsbeleid Wmo 2015-2016’. Uitgangspunt van dit beleid was de implementatie van de Wmo en het daarin opgenomen streven om de zelfredzaamheid van burgers te vergroten. Het beleid ten aanzien van hulpmiddelen wordt hierin behandeld onder de noemer ‘maatwerkvoorzieningen’, waaronder ook de huishoudelijke hulp valt (deze vorm van hulp is geen onderdeel van de hier besproken aanbesteding). Het document bevat geen specifiek beleid ten aanzien van de Wmo-hulpmiddelen. Wel zijn de onderstaande richtlijnen opgenomen ten aanzien van maatwerkvoorzieningen (zie kader).

richtlijnen t.a.v. maatwerkvoorzieningen uit het ‘Overgangsbeleid Wmo 2015–2016’ Voor de toedeling van maatwerkvoorzieningen gelden de volgende richtlijnen: • Het college bepaalt toegangscriteria voor maatwerkvoorzieningen. • Medewerkers van de gemeente verrichten het onderzoek, stemmen daarbij indien nodig af met aanbieders en bepalen de toegang tot maatwerkvoorzieningen. • Capellenaren waarbij is vastgesteld dat een maatwerkvoorziening aan de orde is, hebben conform de Wmo 2015 keuzevrijheid. Zij moeten de keuze hebben uit verschillende door de gemeente gecontracteerde aanbieders dan wel in staat zijn zelf met behulp van een persoonsgebonden budget de benodigde ondersteuning in te kopen. • Er wordt resultaatgericht gewerkt, waarbij de gemeente in aanvang uitgaat van individuele opdrachtverlening aan een uitvoerende partij. • Zorgaanbieders werken binnen een programma van eisen en hebben deels vrijheid ondersteuning in te zetten naar hun eigen inzicht (resultaatgerichte budgetten). • Er vindt geen urenverantwoording plaats, maar verantwoording op behaalde resultaten. • De gemeente stimuleert aanbieders samen te werken om tot de best passende en integrale ondersteuning te komen.

40 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning Capelle aan den IJssel 2015’, 17 november 2014. 41 Interview.

57

grip op inkoop

financiën De jaarrekening van de gemeente vermeldt in 2019 een kostenpost van € 1,56 mln. voor de Wmo-hulpmiddelen. 42 Daarvan komt zo’n € 1 mln. voor rekening van de levering van hulpmiddelen. Tabel 3-2 toont de verdeling van dit bedrag over de verschillende typen hulpmiddelen. De bedragen verschillen per jaar, omdat het aantal mensen dat hulpmiddelen nodig heeft fluctueert. Op het moment van schrijven heeft de gemeente tussen de 700 en 800 Wmo-hulpmiddelen uitstaan. 43 tabel 3-2: kosten Wmo-hulpmiddelen voorziening

2017*

2018

2019

rolstoelen

€ 281.707,41

€ 562.181,66

€ 476.854,38

vervoer (waaronder scootmobielen)

€ 295.256,86

€ 403.205,94

€ 365.711,08

woningaanpassingen en -voorzieningen

€ 69.114,86

€ 67.989,17

€ 102.583,39

totaal

€ 646.079,13

€ 1.033.376,77

€ 945.148,85

* 2017 is een weergave van de kosten vanaf 1 april, de ingangsdatum van het contract.

Financiering komt grotendeels uit de jaarlijkse rijksbijdrage via het Gemeentefonds. Daarnaast betalen ontvangers van maatwerkvoorzieningen (waaronder ook huishoudelijke hulp valt) een eigen bijdrage aan het Centraal Administratiekantoor (CAK). In 2019 bedroeg de maandelijkse eigen bijdrage maximaal € 17,50 per huishouden. In totaal ontving de gemeente dat jaar zo’n € 400.000 aan eigen bijdragen. 44

aanbesteding De Wmo-hulpmiddelen werden eind 2016 Europees aanbesteed. Als ‘koopgemeente’ heeft Capelle aan den IJssel het grootste deel van de hulpmiddelen in eigen bezit. De aanbesteding bevatte daarom naast de levering en het onderhoud van hulpmiddelen ook het beheer van het depot waarin deze zijn opgeslagen. De opdracht had een omvang van minimaal € 1.057.000 en maximaal € 1.400.000 en een looptijd van twee jaar, met de optie om dit met twee jaar te verlengen. Er zijn naar aanleiding van de aanbesteding twee offertes ingediend, die werden beoordeeld op basis van de beste prijs-kwaliteitverhouding. Betrokken ambtenaren hebben geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om informatie op te vragen over de financiële gezondheid van de geselecteerde partij. vooraf De opdracht voor de verstrekking van Wmo-hulpmiddelen werd op 25 november 2016 gepubliceerd. 45 Het betrof een openbare Europese aanbesteding. Inschrijvers konden tot 13 december 2016 vragen indienen. Antwoorden daarop werden gepubliceerd in de nota van inlichtingen. Voor een tweede ronde vragen verscheen een tweede nota van inlichtingen. Deze documenten gelden als integraal onderdeel van het aanbestedingsdocument waarop inschrijvers hun offertes baseren.

42 Gemeente Capelle aan den IJssel, jaarrekening 2019, ongedateerd. 43 Interview. 44 Gemeente Capelle aan den IJssel, jaarrekening 2018, ongedateerd; Gemeente Capelle aan den IJssel, jaarrekening 2019, ongedateerd. 45 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Aanbestedingsdocument Wmo hulpmiddelen. Referentie EU\D53\2016\028’, 25 november 2016.

58

grip op inkoop

opdrachtomschrijving Capelle aan den IJssel is een zogeheten ‘koopgemeente’. 46 Dit houdt in dat de gemeente het grootste deel van de hulpmiddelen in eigendom heeft. Wel huurt het college hulpmiddelen voor kinderen, vanuit de gedachte dat zij hier snel weer uitgroeien. Voor de aanbesteding betekent dit dat de opdrachtnemer ook verantwoordelijk is voor het beheer van het depot waarin de hulpmiddelen staan opgeslagen. Indien er hulpmiddelen nodig zijn die niet in het depot staan, dient de opdrachtnemer deze op kosten van het college aan te schaffen. Tabel 3-3 geeft een overzicht van de werkzaamheden die in de aanbesteding zijn opgenomen: tabel 3-3: werkzaamheden aanbesteding Wmo-hulpmiddelen werkzaamheden • Het leveren dan wel herverstrekken van gebruiksklare (nieuwe of gebruikte) handbewogen rolstoelen, elektrische rolstoelen, scootmobielen, fietsen, tilliften, sportvoorzieningen alsmede bad-, douche- en toilethulpmiddelen. De uitvoering geschiedt op grond van de indicatie van opdrachtgever en conform het gestelde in het programma van eisen. • Het volledig uitvoeren van de passing en selectie van een Wmo-hulpmiddel, waarbij het uitgangspunt is de goedkoopst adequate voorziening. • Er dient sprake te zijn van samenwerking in de selectie. Consulenten van de afdeling Wmo en/of de behandelaren van de cliënt, dienen bij de passing aanwezig te kunnen zijn.

Passing dient bij voorkeur aan huis, dan wel aan het adres waar de klant verblijft of revalideert binnen de gemeentegrenzen van opdrachtgever, te geschieden. Bij uitzondering en na overleg met opdrachtgever mag hiervan worden afgeweken. Opdrachtgever besluit welk Wmo-hulpmiddel wordt geleverd. • De instructie en begeleiding ten behoeve van gebruikers overeenkomstig de eisen en wensen zoals beschreven in dit aanbestedingsdocument. • De nazorg, zoals onderhoud en reparatie, garantie, verzekeren en depothouderschap, ten behoeve van gebruikers overeenkomstig de eisen en wensen zoals beschreven in dit aanbestedingsdocument; • Het volledig herverstrekking gereed maken en in depot nemen en houden van Wmo-hulpmiddelen, in eigendom van de gemeente, ten tijde dat er geen gebruik van wordt gemaakt. • Het in stand houden en continu verbeteren van een interne klachtenafhandeling. • Het afsluiten van een nadere onderhoudsovereenkomst van zowel het bij contractingang uitstaande Wmo-hulpmiddelenbestand, de nieuw geleverde Wmo-hulpmiddelen als herverstrekkingen; • Opdrachtnemer dient in staat te zijn tot het verlenen van extra service, zoals bijvoorbeeld rijvaardigheidslessen, proefplaatsingen ed.

Het college heeft de waarde van de opdracht vastgesteld op minimaal € 1.057.000 en maximaal € 1.400.000 inclusief btw. Deze range was gebaseerd op de prijs van de eerdere aanbestedingen, aangevuld met een marge daaronder en -boven. 47 De gemeente laat weten dat zij een minimumprijs hanteerde, omdat de markt voor Wmo-hulpmiddelen te boek staat als een vechtmarkt. Een klein aantal partijen schrijft tegen steeds lagere prijzen in op aanbestedingen. Op korte termijn levert dit het college economisch voordeel op, maar op langere termijn blijven er steeds minder aanbieders over waaruit het kan kiezen. Een minimumprijs moest voorkomen dat aanbieders te scherp zouden begroten.

46 Interview. 47 Interview.

59

grip op inkoop

verloop van de aanbesteding Naar aanleiding van de aanbesteding zijn twee offertes ingediend. De opdracht werd gegund aan de firma Jens Beenhakker B.V., dat in 2019 met enkele andere aanbieders opging in het Hulpmiddelencentrum (zie ook paragraaf 3-8). De offertes werden beoordeeld op basis van de beste prijs-kwaliteitsverhouding. ‘Kwaliteit’ verwees daarbij onder meer naar dienstverlening en de mate waarin de opdrachtnemer mensen motiveert om hulpmiddelen zelf aan te schaffen in plaats van een beroep te doen op de gemeente. Inschrijvers kregen punten toegewezen op elk van de onderdelen die in tabel 3-4 zijn vermeld. De inschrijver met het hoogste aantal punten won de aanbesteding. tabel 3-4: gunningscriteria aanbesteding criterium

specificatie

weegfactor

prijs

prijs

4

kwaliteit

innovatie

1,5

logistiek proces

1

expertise

2

tegemoetkoming cliënten i.c.m. operationele processen

1,5

De inschrijvers dienden ook twee referenties toe te sturen. De rekenkamer heeft deze referenties ontvangen maar kan niet beoordelen of deze ook zijn nagetrokken. Op basis van het aanbestedingsdocument kan de aanbestedende dienst bewijsstukken opvragen die inzicht geven in de financiële gezondheid van de geselecteerde partij – zoals een bankverklaring en gegevens over de bedrijfsresultaten van de voorgaande drie jaar. 48 De rekenkamer heeft geen bewijsstukken ontvangen waaruit blijkt dat deze informatie is opgevraagd, terwijl dit relevante informatie had kunnen zijn. Ambtenaren geven immers zelf aan dat de hulpmiddelenmarkt een ‘vechtmarkt’ is waar zeer krappe marges eerder regel dan uitzondering zijn. 49 Uit gegevens die vrij kwamen na het faillissement van het Hulpmiddelencentrum bleek bovendien dat het bedrijf al sinds 2014 financiële problemen had waarvan haar opdrachtgevers niet op de hoogte waren. 50 De opdracht ging in op 1 april 2017 en had een duur van twee jaar, met de optie om dit stilzwijgend te verlengen met maximaal twee keer een jaar. Binnen de aanbesteding trokken de gemeenten Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel gezamenlijk op, met als doel één opdrachtnemer te selecteren. De beide gemeenten sloten elk afzonderlijk een raamovereenkomst af.

vastgelegde afspraken Het aanbestedingsdocument bevat een zeer gedetailleerd programma van eisen. Daarin staan in totaal veertig eisen ten aanzien van de werkzaamheden, onder meer over vergoedingen,

48 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Aanbestedingsdocument Wmo hulpmiddelen. Referentie EU\D53\2016\028’, 25 november 2016, pp. 20. 49 Interview. 50 RTL Nieuws, ‘Hoe rolstoelgigant het Hulpmiddelencentrum over de kop ging’, verkregen via: https://www.rtlnieuws.nl/economie/business/artikel/5132216/faillissement-hulpmiddelencentrum-jens-beenhakker-reconstructie.

60

grip op inkoop

reparaties bij calamiteiten en onderhoud. De rekenkamer constateert dat alle opgenomen eisen voldoende specifiek zijn om misverstanden over de betekenis ervan te voorkomen. Van de veertig eisen zijn er 35 meetbaar en bevatten er 37 een kwaliteitsnorm. Ook is in de aanbesteding een social returnverplichting opgenomen ter hoogte van vijf procent van de opdrachtwaarde. Het grootste deel van de vastgelegde eisen is meetbaar en bevat een norm aan de hand waarvan de kwaliteit van de dienstverlening beoordeeld kan worden. vooraf Het aanbestedingsdocument bevat een programma van eisen met daarin veertig eisen: 39 eisen ten aanzien van de uitvoering en één eis die verplicht tot een investering in social return (zie paragraaf 3-5-2). Deze eisen zijn ook onderdeel van de raamovereenkomst die het college en de opdrachtnemer hebben ondertekend. 51 Tot slot is er een ‘werkafsprakenboek’, dat enkele maanden na ingang van het contract is opgesteld. Dit document wordt omschreven als een praktische vertaling van de eisen en is onderdeel van de gesloten overeenkomst. 52 De rekenkamer beschouwt het programma van eisen zoals opgenomen in het aanbestedingsdocument als uitgangspunt in de beoordeling van de gemaakte afspraken.

programma van eisen In dit onderzoek zijn de eisen in het aanbestedingsdocument beoordeeld op de mate waarin deze specifiek (‘de afspraak is zo geformuleerd dat hier geen misverstand over kan bestaan’) en meetbaar (‘er is een controleerbare norm vastgesteld’) zijn. Ook is nagegaan of de afspraken een kwaliteitseis bevatten, wat betekent dat er een kwaliteitsnorm is geformuleerd waaraan de afspraak moet voldoen. Tabel 3-5 toont het resultaat van deze inventarisatie. tabel 3-5: aantal specifieke, meetbare en kwaliteitseisen in het programma van eisen aantal eisen 40

waarvan

waarvan

waarvan met

specifiek 40

meetbaar 35

kwaliteitseis 37

De rekenkamer constateert dat alle eisen in de aanbesteding specifiek zijn. Ook is het grootste deel van de eisen meetbaar en bevat het een kwaliteitsnorm. Figuur 3-1 toont een voorbeeld van een eis waarop deze drie kwalificaties van toepassing zijn. figuur 3-1: een van de eisen uit de aanbesteding 'Wmo-hulpmiddelen'

51 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Raamovereenkomst Wmo hulpmiddelen gemeente’, 24 januari 2017. 52 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Werkafsprakenboek levering en dienstverlening Wmo-hulpmiddelen. Versie 01.02’, 14 mei 2018, pp 4.

61

grip op inkoop

Zoals het voorbeeld in figuur 3-1 zijn de veertig opgenomen eisen zeer specifiek en bevatten deze vaak meerdere afspraken. Zo bevat de eis ten aanzien van de herverstrekking van hulpmiddelen afspraken over bijvoorbeeld de technische vereisten en de kosten die de opdrachtnemer hiervoor in rekening mag brengen. In de bespreking van het programma van eisen maakt de rekenkamer daarom een onderscheid tussen de eis en de daarin gemaakte afspraken. De volgende alinea’s geven een overzicht van het type afspraken dat in deze eisen is opgenomen. Ten eerste bevatten negentien eisen een afspraak over kosten en vergoedingen. Zo mogen cliënten hun hulpmiddel binnen drie maanden kosteloos omruilen als het ongeschikt blijkt. Een deel van de afspraken over vergoedingen bevat daarnaast een onderscheid tussen hulpmiddelen binnen en buiten het kernassortiment: • Hulpmiddelen binnen het kernassortiment zijn aanwezig in de depots van de gemeente of de opdrachtnemer (zie ook paragraaf 3-3). Hierover is bijvoorbeeld vastgelegd dat de kosten voor herverstrekking uit het depot nooit hoger mogen zijn dan de aankoop van een nieuw hulpmiddel. • Hulpmiddelen buiten het kernassortiment moeten worden gekocht of, in het geval van hulpmiddelen voor kinderen, gehuurd.

Er is bijvoorbeeld vastgelegd dat voor gekochte hulpmiddelen een kortingspercentage geldt en dat de huurprijs inclusief kosten voor bijvoorbeeld transport en aanpassingen moet zijn. Ten tweede bevatten acht eisen afspraken over klantenondersteuning, bijvoorbeeld over de bereikbaarheid voor vragen en klachten en een calamiteitenlijn. Ook zijn er afspraken vastgelegd over garanties op geleverde hulpmiddelen en een landelijke servicedekking voor reparaties aan hulpmiddelen die buiten de gemeentegrenzen kapotgaan (zie figuur 3-1). Ten derde bevatten elf eisen afspraken over de kwaliteit van de geleverde hulpmiddelen. Zo moeten herverstrekte hulpmiddelen voldoen aan de kwalificaties ‘technisch in goede staat’ en ‘uitstraling nieuw’. Cliënten dienen bij levering zowel mondelinge als schriftelijke uitleg te krijgen over de werking van het hulpmiddel en de serviceverlening. Ten vierde bevatten elf eisen een afspraak over onderhoud en de inzet van personeel. Zo moet een ‘full service onderhoudscontract’ onderdeel uitmaken van alle geleverde hulpmiddelen en moeten deze daarnaast verzekerd zijn. Reparaties moeten tijdig worden aangekondigd, en indien nodig moet de cliënt de beschikking krijgen over een vervangend hulpmiddel.

Personeel dat rechtstreeks contact heeft met gebruikers dient onpartijdig te adviseren, wat betekent dat het geen waardeoordeel mag uiten over hulpmiddelen of toezeggingen mag doen. Tot slot bevatten het programma van eisen afspraken ten aanzien van rapportage, monitoring en overleg. Hierop wordt nader ingegaan in de paragrafen 3-6 en 3-7.

aansluiting bij beleid en regelgeving De Verordening maatschappelijke ondersteuning bevat drie artikelen die van toepassing zijn op de aanbieders van Wmo-hulpmiddelen. Deze artikelen bevatten regels ten aanzien van kwaliteit, klachtenregelingen en cliëntenmedezeggenschap. In totaal hebben 24 eisen uit het aanbestedingsdocument (indirect) betrekking op deze regels. De rekenkamer constateert dat het

62

grip op inkoop

programma van eisen daarmee logisch aansluit op de regelgeving. Ook is er een socialreturnverplichting opgenomen in de aanbesteding, wat in lijn is met het aanbestedingsprotocol. aansluiting bij regelgeving Het programma van eisen is gebaseerd op de wettelijke taak die de gemeente heeft rond de verstrekking van hulpmiddelen. Deze taak ligt vastgelegd in de Wet maatschappelijke ondersteuning en is lokaal uitgewerkt in de Verordening maatschappelijke ondersteuning (zie paragraaf 3-2-1). Het programma van eisen is hierop gebaseerd, maar betrokken ambtenaren geven aan dat het ook een organisch gegroeid document waarin ervaringen uit eerdere aanbestedingen van Wmohulpmiddelen zijn verwerkt. 53 De rekenkamer heeft de verordening als uitgangspunt genomen om te beoordelen in hoeverre het programma van eisen aansluit op de wet- en regelgeving. In totaal telt de verordening zeven artikelen die direct van toepassing zijn op de werkzaamheden van de opdrachtnemer. Tabel 3-6 geeft een overzicht van het aantal vastgelegde eisen per artikel uit de verordening. tabel 3-6: aantal eisen dat betrekking heeft op de Verordening maatschappelijke ondersteuning artikel Artikel 17.1. Aanbieders zorgen voor een goede kwaliteit van voorzieningen,

aantal eisen 18

eisen met betrekking tot de deskundigheid van beroepskrachten daaronder begrepen, door: a. het afstemmen van voorzieningen op de persoonlijke situatie van de cliënt; b. het afstemmen van voorzieningen op andere vormen van zorg; c. erop toe te zien dat beroepskrachten tijdens hun werkzaamheden in het kader van het leveren van voorzieningen handelen in overeenstemming met de professionele standaard; Artikel 21. Klachtregeling

5

1. Aanbieders stellen een regeling vast voor de afhandeling van klachten van cliënten ten aanzien van alle voorzieningen. 2. Onverminderd andere handhavingsbevoegdheden ziet het college toe op de naleving van de klachtregelingen van aanbieders door periodieke overleggen met de aanbieders, en een jaarlijks cliëntervaringsonderzoek. Artikel 22. Medezeggenschap bij aanbieders van maatschappelijke ondersteuning 1. Aanbieders dienen te beschikken over een regeling voor de medezeggenschap van cliënten over voorgenomen besluiten van de aanbieder welke voor de gebruikers van belang zijn ten aanzien van alle maatwerkvoorzieningen. 2. Onverminderd andere handhavingsbevoegdheden ziet het college toe op de naleving van de medezeggenschapsregelingen van aanbieders door periodieke overleggen met de aanbieders en een jaarlijks cliëntervaringsonderzoek.

53 Interview.

63

grip op inkoop

1

In totaal zijn er 24 afspraken vastgelegd die (indirect) betrekking hebben op bovenstaande regels uit de verordening. In het bijzonder de eisen ten aanzien van kwaliteit van voorzieningen en deskundigheid van beroepskrachten zijn uitvoerig opgenomen. Zo zijn er afspraken vastgelegd over individuele aanpassingen aan hulpmiddelen en rijvaardigheidslessen voor cliënten die dat nodig hebben. Ook de richtlijnen voor klachtenprocedure en de bereikbaarheid voor vragen en klachten zijn vastgelegd. De verordening vermeldt tot slot dat aanbieders een regeling moeten treffen ten aanzien van de medezeggenschap van cliënten die maatwerkvoorzieningen ontvangen. De gemeente laat weten dat hiervoor de Adviesraad Sociaal Domein wordt geraadpleegd. Dit is een vertegenwoordigingsorgaan van alle inwoners die ondersteuning ontvangen binnen het sociaal domein: binnen de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet. 54 In het programma van eisen komt dit onderwerp terug in de eis dat de aanbieder een jaarlijks klanttevredenheidsonderzoek afneemt en de vragenlijst hiervoor afstemt met een zogeheten ‘Wmo-adviesraad’. social return Het aanbestedingsdocument vermeldt een social returnverplichting ter grootte van vijf procent van de opdrachtwaarde exclusief btw. Dit is geen onderdeel van het Wmobeleid, maar past binnen de doelstellingen uit het gemeentelijk aanbestedingsprotocol.

55 Gedurende het aanbestedingsproces is deze, naar aanleiding van ingediende vragen, omlaag bijgesteld naar twee procent van de opdrachtwaarde. 56 Dit bedrag kan worden ingezet op de volgende onderwerpen: • arbeidsparticipatie; • maatschappelijke activiteiten; • opdracht sociale werkvoorziening.

verantwoording In het programma van eisen verlangt het college van de opdrachtnemer twee digitale verantwoordingssystemen: een webapplicatie om het depot te kunnen raadplegen en een online managementinformatiesysteem dat inzicht geeft in bijvoorbeeld uitgevoerde opdrachten en klachten. Een derde eis met betrekking tot verantwoording, zijn kwartaalrapportages met daarin informatie over uitgevoerd onderhoud. Ten vierde dient de opdrachtnemer offertes, facturen en door cliënten ondertekende bruikleenovereenkomsten te delen. De webapplicatie met gegevens over het depot is direct in gebruik genomen en liet het college meekijken met de afhandeling van aanvragen en leveringen. Via deze weg diende de opdrachtnemer ook offertes, facturen en bruikleenovereenkomsten in. De eis van een managementinformatiesysteem lijkt gedurende het aanbestedingsproces echter te zijn vervallen. Het is onduidelijk welke eisen het college vervolgens aan de verantwoording stelde. De nota van inlichtingen die tijdens het aanbestedingsproces verscheen, vermeldt dat het college genoegen nam met handmatig opgestelde maandrapportages. Die toezegging lijkt later te zijn vervallen. Na de inwerkingtreding van het contract is een werkafsprakenboek opgesteld

54 Interview en Capelle aan den IJssel, ‘Verordening Adviesraad sociaal domein Capelle aan den IJssel 2018’, 18 december 2017. 55 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Aanbestedingsprotocol 2018’, 9 april 2019. Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Inkoopbeleid 2018’, ongedateerd. In ambtelijk wederhoor is aangegeven dat de social returnverplichting daarnaast voortkomt uit het protocol social return. 56 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota van inlichtingen in het kader van de Europese aanbesteding Wmo hulpmiddelen met referentienummer EU\D53\2016/028’, 19 december 2016.

64

grip op inkoop

met daarin een praktische vertaling van de gemaakte afspraken. Dit document vermeldt een concrete datum waarop het online managementsysteem gereed moet zijn. Het online managementinformatiesysteem is uiteindelijk niet gerealiseerd. Evenmin kon het college maandrapportages voorleggen. De rekenkamer heeft daarnaast slechts één van de vereiste kwartaalrapportages met informatie over onderhoud ontvangen. De rekenkamer concludeert daarom dat niet volledig is voldaan aan de verantwoordingsafspraken. Door het ontbreken van het managementinformatiesysteem en de maandrapportages die daarvoor in de plaats kwamen, had het college geen zicht op bijvoorbeeld ingediende en afgehandelde klachten. Evenmin heeft het college stappen ondernomen om deze informatie wel boven tafel te krijgen. vooraf Het programma van eisen bevat diverse manieren waarop de opdrachtnemer over de werkzaamheden moet rapporteren. Deze paragraaf biedt een uiteenzetting van de afspraken die hierover in de aanbesteding zijn opgenomen. Daarna volgt een beschouwing van de mate waarin deze opzet in de praktijk is toegepast. gemaakte verantwoordingsafspraken Het programma van eisen vermeldt twee wegen waarlangs de opdrachtnemer de gemeente op de hoogte houdt van kosten en werkzaamheden: via losse rapportages en via twee digitale systemen.

In het programma van eisen vermeldt het college twee digitale rapportagesystemen waarin de opdrachtnemer moet voorzien, te weten: 57 • een webapplicatie die de gemeente inzicht geeft in de actuele stand van het depot; • een online managementinformatiesysteem dat onder meer informatie moet bevatten over het depot, facturen, het klantenbestand en ingediende klachten. Deze moet binnen drie maanden beschikbaar zijn en vervangt vanaf dat moment andere vormen van periodieke rapportage. Daarnaast zijn drie eisen opgenomen ten aanzien van handmatige rapportage. 58 Dit dient te gebeuren door middel van: • bruikleenovereenkomsten die door cliënten zijn ondertekend en als voorwaarde dienen voor de betaling van facturen; • offertes en facturen voor nieuw aan te schaffen of gehuurde hulpmiddelen, ofwel hulpmiddelen buiten het kernassortiment; • kwartaalrapportages met daarin een overzicht van het uitgevoerde onderhoud. nakoming verantwoordingsafspraken Ambtenaren die betrokken waren bij de aanbesteding hebben het geëiste online managementinformatiesysteem gedurende het aanbestedingstraject laten vallen, blijkt uit documenten die onderdeel uitmaken van de overeenkomst met de opdrachtnemer. 59 Dit gebeurde nadat marktpartijen vraagtekens plaatsten bij de haalbaarheid van de bouw van zo’n nieuw systeem.

In plaats daarvan nam het college genoegen met handmatig opgestelde maandrapportages in Excel. In weerwil van die

57 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Aanbestedingsdocument Wmo hulpmiddelen. Referentie EU\D53\2016\028’, 25 november 2016, pp. 38. 58 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Aanbestedingsdocument Wmo hulpmiddelen. Referentie EU\D53\2016\028’, 25 november 2016, pp. 33-34. 59 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota van inlichtingen in het kader van de Europese aanbesteding Wmo hulpmiddelen met referentienummer EU\D53\2016/028’, pp. 22; Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘2e Nota van inlichtingen in het kader van de Europese aanbesteding Wmo hulpmiddelen met referentienummer EU\D53\2016/028’, pp. 16.

65

grip op inkoop

toezegging bleek het managementinformatiesysteem later toch onderdeel uit te maken van het programma van eisen. Nadat het contract was ingegaan, stelden de opdrachtgever en -nemer een ‘werkafsprakenboek’ op. Dit document gold als onderdeel van de overeenkomst en werd omschreven als “een praktische vertaling van de eisen en afspraken”. Volgens dit document moest het online managementinformatiesysteem voor 1 juli 2017 operationeel zijn. 60 Het online managementinformatiesysteem is uiteindelijk niet gerealiseerd. 61 Evenmin konden betrokken ambtenaren echter de maandrapportages voorleggen die daarvoor in de plaats hadden moeten komen. Het ontbreken van deze rapportages had als gevolg dat het college geen zicht had op ingediende en afgehandelde klachten, aangezien het online managementinformatiesysteem hierin had moeten voorzien. Het college heeft bovendien geen stappen ondernomen om deze informatie alsnog boven tafel te krijgen. Navraag van de rekenkamer leert dat de betrokken ambtenaren in de veronderstelling leefden dat klachten hen vanzelf zouden bereiken. 62 Dit verbaast de rekenkamer, aangezien de afspraken juist zo zijn geformuleerd dat klachten bij de opdrachtnemer binnenkwamen, die daarover vervolgens diende te rapporteren. 63 De opdrachtnemer stelde wel een webapplicatie beschikbaar (ook aangeduid als ‘portal’).

In tegenstelling tot het hierboven beschreven managementinformatiesysteem, betrof dit een al bestaande applicatie. Deze stelde ambtenaren in staat om met een vertraging van 24 uur mee te kijken met aanvragen en leveringen van individuele hulpmiddelen. In dit systeem uploadde de opdrachtnemer door cliënten ondertekende bruikleenovereenkomsten. Op basis daarvan nam het college facturen in behandeling. De rekenkamer heeft aan de hand van enkele voorbeelden vastgesteld dat ambtenaren zo inderdaad toegang hadden tot informatie over afgehandelde orders, bruikleenovereenkomsten, offertes en facturen. In aanvulling op dit portal verplichtte de overeenkomst de opdrachtnemer om kwartaalrapportages te leveren met daarin overzichten van alle onderhoudswerkzaamheden. De rekenkamer heeft één rapportage over de eerste drie maanden van 2018 ontvangen. Het betreft een Exceldocument met daarin een overzicht van leveringen, innames en onderhoud. Het college kon geen andere kwartaalrapportages voorleggen. De rekenkamer stelt daarom vast dat niet is voldaan aan de afspraken ten aanzien van rapportage over onderhoudswerkzaamheden. 64 Niettemin verzochten betrokken ambtenaren de opdrachtnemer begin 2019 om geen rapportages meer te leveren – de werkzaamheden verliepen namelijk naar tevredenheid en het opstellen van de rapportages was arbeidsintensief.

65 De rekenkamer heeft hiervan geen officieel besluit gezien en kan deze redenering bovendien niet volgen. Ambtenaren maakten zichzelf zo immers afhankelijk van de webapplicatie die alleen individuele orders toont. De rekenkamer betwijfelt of deze applicatie geschikt is om overzicht te houden. Dat wordt bevestigd door de opdrachtgever zelf. Die omschreef het portal in een brief aan een betrokken

60 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Werkafsprakenboek levering en dienstverlening Wmo-hulpmiddelen. Versie 01.02’, 14 mei 2018, pp. 4 en 22. 61 Interview. 62 Interview. 63 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Aanbestedingsdocument Wmo hulpmiddelen. Referentie EU\D53\2016\028’, 25 november 2016, pp. 37-38. 64 E-mail. 65 Interview.

66

grip op inkoop

ambtenaar als slechts een bron van “additionele informatie en vervangt geen managementrapportage”. 66 Zo rijst het beeld dat al tijdens de aanbesteding onduidelijkheid ontstond over de gemaakte verantwoordingsafspraken. Het programma van eisen vermeldt een uitvoerig rapportagesysteem dat in zijn totaliteit een volledig beeld zou geven van onder meer betalingen, onderhoudswerkzaamheden en klachten. Toen bleek dat het gewenste online managementinformatiesysteem er niet zou komen, heeft het college nagelaten om nieuwe afspraken vast te leggen die een volledige informatievoorziening konden waarborgen. Betrokken ambtenaren hebben bovendien nagelaten om de afspraken die er wel waren na te leven. Als gevolg daarvan was het college niet op de hoogte van klachten en meldingen van mensen die hulpmiddelen ontvingen.

monitoring prestaties In het programma van eisen en het raamcontract is een stevig monitoringsinstrumentarium opgenomen waarmee het college kan toezien op de geleverde kwaliteit. Er is een periodieke overlegstructuur, de mogelijkheid om steekproeven te nemen, een jaarlijks klanttevredenheidsonderzoek en een reeks verplichte certificaten en keurmerken. De rekenkamer constateert echter dat het college deze instrumenten niet volledig heeft benut. De rekenkamer stelt vast dat het college, door persoonlijke inzet van betrokken ambtenaren, weliswaar intensief betrokken was bij de dagelijkse gang van zaken bij de opdrachtnemer. Het college had echter onvoldoende zicht op ontwikkelingen die structureler waren dan het niveau van dag-tot-dag. Zo heeft er minder formeel (en gedocumenteerd) overleg plaatsgevonden dan afgesproken. Door toedoen van de problemen die in 2019 bij de opdrachtnemer ontstonden, heeft er vanaf dat moment enkel nog operationeel overleg op ad-hoc-basis plaatsgevonden. De mogelijkheid om steekproeven af te nemen, is enkel benut om facturen te contoleren en niet om toe te zien op de kwaliteit van de dienstverlening. In 2019 zijn er bovendien helemaal geen steekproeven uitgevoerd. Er zijn daarnaast twee klanttevredenheidsonderzoeken afgenomen. In beide onderzoeken uitten cliënten onder meer kritiek op de lange levertijden.

De rekenkamer concludeert dat deze signalen niet tot ingrijpen hebben geleid. vooraf In het voorgaande is besproken hoe de opdrachtnemer dient te rapporteren over de werkzaamheden. In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan de instrumenten die het college heeft om toe te zien op naleving van de afspraken en de mate waarin deze benut zijn. Hierin wordt ook artikel 17 uit de Verordening Wet maatschappelijke ondersteuning meegenomen. Zoals is te zien in het onderstaande kader, vermeldt de verordening dat het college door middel van periodiek overleg, klanttevredenheidsonderzoek en steekproeven dient toezien op de geleverde kwaliteit.

artikel 17. Kwaliteitseisen maatschappelijke ondersteuning 67 1. Aanbieders zorgen voor een goede kwaliteit van voorzieningen, eisen met betrekking tot de deskundigheid van beroepskrachten daaronder begrepen, door: a. het afstemmen van voorzieningen op de persoonlijke situatie van de cliënt; b. het afstemmen van voorzieningen op andere vormen van zorg;

66 Hulpmiddelencentrum, brief aan gemeente Capelle aan den IJssel, 29 oktober 2019. 67 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Verordening wet maatschappelijke ondersteuning Capelle aan den IJssel 2015’, 17 november 2014.

67

grip op inkoop

c. erop toe te zien dat beroepskrachten tijdens hun werkzaamheden in het kader van het leveren van voorzieningen handelen in overeenstemming met de professionele standaard; 2. Het college kan in het Besluit bepalen welke verdere eisen worden gesteld aan de kwaliteit van voorzieningen, eisen met betrekking tot de deskundigheid van beroepskrachten daaronder begrepen. 3. Onverminderd andere handhavingsbevoegdheden ziet het college toe op de naleving van deze eisen door periodieke overleggen met de aanbieders, een jaarlijks cliënten/ervaringsonderzoek, en het zo nodig in overleg met de cliënt ter plaatse controleren van de geleverde voorzieningen.

bestaande monitoringsinstrumenten In het programma van eisen zijn afspraken vastgelegd over periodiek overleg tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer. Het overleg vindt plaats volgens de in figuur 3-2 weergegeven overlegstructuur, met de mogelijkheid om meer overlegmomenten af te spreken. figuur 3-2: overlegstructuur

Zoals in bovenstaande figuur is te zien, moet het overleg op verschillende niveaus plaatsvinden. Naast ad-hoc operationeel overleg, is er de mogelijkheid om tijdens tactische en strategische overlegmomenten structurelere ontwikkelingen of vraagstukken te bespreken. De voorgenomen overlegstructuur stelt het college zo in staat de vinger aan de pols te houden. Om toe te zien op de kwaliteit schrijft het programma van eisen daarnaast voor dat de opdrachtnemer jaarlijks een klanttevredenheidsonderzoek uitvoert onder ontvangers van Wmo-hulpmiddelen. 68 De gemeente eist dat minimaal negentig procent van de ondervraagden ‘tevreden’ tot ‘zeer tevreden’ is over de geleverde dienstverlening. Een slechte score kan aanleiding zijn voor het ontbinden van het contract. Ook biedt de raamovereenkomst het college de mogelijkheid om steekproeven te nemen en zo te

68 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Aanbestedingsdocument Wmo hulpmiddelen. Referentie EU\D53\2016\028’, 25 november 2016, pp. 36.

68

grip op inkoop

controleren of de opdrachtnemer de afspraken uit het programma van eisen nakomt. 69 Aan slechte uitkomsten van deze tevredenheidsmetingen zijn bovendien sancties verbonden. Paragraaf 3-8 gaat hier nader op in. Het programma van eisen vermeldt ook enkele certificaten en keurmerken waarover de opdrachtnemer of haar medewerkers moeten beschikken. Daaronder zijn het jaarlijks af te geven keurmerk voor tilliften Stigah, de Code Veilig Vervoer Rolstoelinzittenden en een Verklaring Omtrent Gedrag voor medewerkers die bij mensen thuis komen. 70 Het college heeft het recht om deze op te vragen. 71 Tot slot is in de afspraken een social returnverplichting opgenomen ter hoogte van 2% van de opdrachtwaarde. De opdrachtgever dient de invulling daarvan te registreren via een systeem van de gemeente. De gemeentelijke accountmanager social return controleert de volledigheid van de registratie. toepassing monitoringsinstrumenten overlegstructuur De rekenkamer heeft notulen ontvangen van vier overlegmomenten in 2017 en vier in 2018. Daaruit blijk dat de afgesproken overlegfrequentie (zie figuur 3-2) niet is gehaald. In 2018 heeft er minder overleg plaatsgevonden dan de zes overlegmomenten die zijn afgesproken. Ook in 2017 vond er minder overleg plaats, wat mogelijk te verklaren is doordat de samenwerking pas op 1 april van dat jaar inging.

Na de fusie tot het Hulpmiddelencentrum, begin 2019, ontstonden er problemen met leveringen en facturatie (zie paragraaf 3-8). Sindsdien heeft er helemaal geen tactisch of strategisch overleg plaatsgevonden. De betrokken ambtenaren geven aan dat er in die periode voor is gekozen alle aandacht te vestingen op de dienstverlening aan cliënten. Dit houdt in dat er in 2019 enkel ad hoc – en dus geen tactisch of strategisch – overleg heeft plaatsgevonden. Uit de notulen blijkt ook dat het in figuur 3-2 gemaakte onderscheid tussen strategisch en tactisch overleg niet is aangehouden. In het overleg kwamen uiteenlopende onderwerpen aan bod kwamen – zoals problemen rond levertijden of facturen, en klachten die de gemeente bereikt hebben. Ook concrete punten uit het programma van eisen passeerden de revue – zoals monteurs die tegen de afspraken in oordelen over geleverde hulpmiddelen of te lange wachttijden bij de klantenservice. 72 De rekenkamer kan niet beoordelen hoe vaak het operationeel overleg heeft plaatsgevonden, omdat dit veelal ad hoc gebeurde en hiervan geen notulen zijn bijgehouden. 73 De rekenkamer betwijfelt echter of deze overlegvorm het in 2019 weggevallen periodieke overleg kon vervangen als instrument om toe te zien op de geleverde kwaliteit. Ambtenaren wijzen er op dat door dit ad-hoc-overleg per saldo

69 Deze steekproef (evenals de daarbij behorende boeteclausule, zie paragraaf 1-8-1) is opgenomen onder artikel 10-vergoedingen uit het in raamcontract en is van toepassing op alle eisen die in het aanbestedingsdocument zijn vastgelegd. Zie: Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota van inlichtingen in het kader van de Europese aanbesteding Wmo hulpmiddelen met referentienummer EU\D53\2016/028’, pp. 23 70 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Aanbestedingsdocument Wmo hulpmiddelen. Referentie EU\D53\2016\028’, 25 november 2016, pp. 35-36. 71 Interview. 72 Jens Beenhakker BV en Wmo loket gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Notulen overleg’, 14 juni 2017 en 25 oktober 2017. 73 Interview.

69

grip op inkoop

meer overleg plaatsvond dan op voorhand afgesproken. De rekenkamer begrijpt dat de zorg aan kwetsbare mensen prioriteit krijgt zodra blijkt dat de zorgaanbieder in zwaar weer verkeert en erkent het belang van korte lijnen met de opdrachtnemer. Niettemin ziet de rekenkamer het als een tekortkoming dat het college enkel nog op ad hoc basis overlegde toen de problemen bij de opdrachtnemer al aan het licht waren gekomen. Een formele overlegstructuur, inclusief verslaglegging waar op teruggegrepen kan worden, is juist van belang als de kwaliteit van de dienstverlening aan kwetsbare mensen in het geding is. steekproeven Het college heeft de mogelijkheid om toe te zien op de uitvoering van de afspraken door middel van steekproeven. Een administratief medewerker van de unit Wmo heeft in totaal twee steekproeven uitgevoerd: één in 2017 en één in 2018. 74 De rekenkamer heeft de resultaten ingezien van een steekproef uit het eerste kwartaal van 2018. Daarin zijn 21 ingediende offertes en facturen bekeken. Bij acht daarvan stelde de gemeente vragen over gemaakte kosten. Naar aanleiding van deze steekproef is € 280 aan onterecht in rekening gebrachte kosten teruggeboekt. Hoewel die uitkomst reden zou kunnen zijn om de steekproef te herhalen, zijn er in 2019 geen nieuwe steekproeven uitgevoerd.

De rekenkamer betwijfelt of het college met deze vorm van steekproeven voldoende toeziet op de geleverde kwaliteit. Andere documenten ten aanzien van de Wmohulpmiddelen geven namelijk een veel ruimere invulling aan deze steekproeven dan enkel de controle van facturen. Zoals te lezen is in het kader aan het begin van deze paragraaf, vermeldt artikel 17.3 van de verordening dat de gemeente “zo nodig in overleg met de cliënt ter plaatse” kan controleren of de geleverde voorzieningen aan de eisen voldoen. Hetzelfde geldt voor de raamovereenkomst die voor deze aanbesteding is opgesteld. Paragraaf 3-8-2 gaat nader in op het stevige sanctiesysteem dat onderdeel uitmaakt van het programma van eisen en dat deels is gebaseerd op de uitkomsten uit deze steekproeven. Een resultaat van “95% of lager dan volgens afspraak” kan een reden zijn om een boete uit te schrijven. 75 Het is de rekenkamer echter onduidelijk hoe de steekproeven in de gekozen vorm (dus puur gericht op betalingen) inzicht kunnen geven in naleving van de gemaakte afspraken. monitoring via een klanttevredenheidsonderzoek Zowel de Verordening maatschappelijke ondersteuning (artikel 17.3) als de Wet maatschappelijke ondersteuning (artikel 2.5.1) verplichten het college een jaarlijks ervaringsonderzoek onder cliënten af te nemen.

76 Er zijn twee tevredenheidsonderzoeken uitgevoerd, afgenomen in het eerste kwartaal van 2018 en 2019 onder ontvangers van Wmo-hulpmiddelen. 77

74 Interview. 75 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Raamovereenkomst Wmo hulpmiddelen’, 6 april 2017, artikel 10. 76 Artikel 2.5.1. van de Wmo vermeldt: “Het college onderzoekt hoe de cliënten de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning ervaren en publiceert jaarlijks voor 1 juli de uitkomsten hiervan”. De tekst uit de Verordening maatschappelijke ondersteuning staat vermeld in paragraaf 3-7-1. 77 Right onderzoek en advies, ‘Klanttevredenheidsonderzoek regio Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel’, 30 maart 2018 en Right onderzoek en advies, ‘Cliënttevredenheidsonderzoek regio Capelle - Krimpen aan den IJssel’, 9 mei 2019.

70

grip op inkoop

De klanttevredenheidsonderzoeken geven geen eenduidig inzicht in de vraag of de verplicht gestelde negentig procent ‘tevreden’ tot ‘zeer tevreden’ ondervraagde personen wordt gehaald. De algemene tevredenheid in Capelle aan den IJssel is in het rapport namelijk weergegeven op basis van een gemiddeld rapportcijfer. De gemiddelde tevredenheid kwam in 2018 uit op een 7,5 uit 10. Ter illustratie: het onderdeel ‘passing en levering’ scoort met een gemiddelde van 8,0 goed, terwijl de ‘levertijd van het hulpmiddel’ met een 5,9 ver beneden de gestelde norm scoort. Ambtenaren hebben de opdrachtnemer om een toelichting gevraagd, maar geen verdere gevolgen aan de score verbonden. 78 Dat hierin geen verbetering is gekomen, blijkt uit het feit dat cliënten een jaar later opnieuw kritiek uitten op de lange levertijden. certificaten Betrokken ambtenaren geven aan dat er geen reden is geweest om certificaten zoals de VOG voor personeel en bewijs van de Code Veilig Vervoer Rolstoelinzittenden op te vragen. 79 De rekenkamer vindt dat een afwachtende houding, zeker gezien het hier over de omgang met kwetsbare mensen gaat. registratie social return De verplichtingen ten aanzien van social return zijn ruim nagekomen en gerapporteerd, blijkt uit gegevens die de rekenkamer heeft ingezien. Het dossier is daarmee naar tevredenheid afgesloten. 80

maatregelen In het programma van eisen en het raamcontract zijn diverse sanctiemechanismes opgenomen. Zo kan het college boetes uitdelen op basis van slechte resultaten bij een steekproef. Een slechte score uit een klanttevredenheidsonderzoek geldt als reden om het contract te ontbinden. Deze sanctiemiddelen zijn niet ingezet. Dat is mede te verklaren doordat zowel de steekproeven als het klanttevredenheidsonderzoek in de vorm waarin ze zijn uitgevoerd andere zaken meten dan in het programma van eisen is vermeld. Mogelijk was er wel reden om sancties op te leggen, aangezien de opdrachtnemer na de fusie in april 2019 in financiële problemen kwam en leveringen en reparaties in het geding kwamen. Het duurde echter tot eind 2019 voordat het college formele maatregelen nam. Betrokken ambtenaren geven desgevraagd aan dat er binnen de organisatie onzekerheid was over de proportionaliteit van het boetesysteem en dat er daarom geen boetes zijn opgelegd. De boete was in de aanbesteding opgenomen met als doel een partij waarmee het college slechte ervaringen had te ontmoedigen in te schrijven. De rekenkamer vindt dit een oneigenlijke gang van zaken, aangezien dit niet de functie van het programma van eisen is. vooraf De raamovereenkomst en het programma van eisen bevatten maatregelen die het college kan treffen als de opdracht niet volgens afspraak wordt uitgevoerd.

Volgens de gemeentelijke inkoopvoorwaarden inkoopbeleid kan de gemeente een opdrachtnemer in gebreke stellen als blijkt dat deze de verplichtingen niet nakomt. Als dit geen verbetering brengt, kan de gemeente het contract ontbinden. 81 In de aanbesteding van

78 Interview. 79 Interview. 80 Interview. 81 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Inkoopvoorwaarden 2014 Leveringen en Diensten’, 1 november 2014, pp. 17.

71

grip op inkoop

de Wmo-hulpmiddelen zijn daarnaast extra mogelijkheden opgenomen op basis waarvan de het college boetes kan opleggen of het contract kan ontbinden. Hieronder volgt een uiteenzetting van de maatregelen die het college tot zijn beschikking heeft en de mate waarin deze zijn ingezet. Daarbij staat de rekenkamer in het bijzonder stil bij de problemen die in 2019 aan het licht kwamen bij het gefuseerde Hulpmiddelencentrum en het faillissement dat volgde in april 2020. bestaande sanctiemaatregelen boeteclausules Artikel 10.3 van de raamovereenkomst bevat een boeteclausule die voortbouwt op de eerder beschreven steekproef (zie paragraf 3-7-2). Met de steekproeven kan de gemeente toezien op naleving van de gemaakte afspraken. Bij een behaalde score van 95 procent of lager volgt een boete van € 250 per dag, met een maximum van € 25.000 per individuele gebeurtenis. Het programma van eisen vermeldt daarnaast dat de gemeente een externe partij mag inschakelen als de opdrachtnemer drie keer tekortschiet in het volgens de afgesproken termijnen selecteren, passen, onderhouden of leveren van hulpmiddelen. Gemaakte kosten mag de gemeente op de opdrachtnemer verhalen. Tot slot is er een boeteclausule opgenomen met betrekking tot de social returnverplichting (zie 3-5-2). Indien deze niet (volledig) wordt nagekomen, leidt dat tot een onmiddellijk opeisbare boete van 125% van het openstaand bedrag.

contractontbinding De gemeentelijke inkoopvoorwaarden bieden de mogelijkheid om onder specifieke omstandigheden het contract te ontbinden – bijvoorbeeld wanneer niet aan de afspraken wordt voldaan of bij een faillissement van de opdrachtnemer. 82 In het programma van eisen is daaraan toegevoegd als reden voor contractontbinding een slechte uitkomst uit een klanttevredenheidsonderzoek (zie paragraaf 3-7-1). Indien minder dan negentig procent van de ondervraagde personen tevreden tot zeer tevreden is, kan de gemeente eenzijdig besluiten het contract aan te passen of te ontbinden. toepassing sanctiemaatregelen Ambtenaren geven aan dat de samenwerking met het Hulpmiddelencentrum tot medio 2019 goed verliep. In de loop van dat jaar kwamen er echter problemen aan het licht. Volgens betrokkenen volgde dit op de fusie waarbij Jens Beenhakker B.V. op 1 april 2019 fuseerde met het Hulpmiddelencentrum. 83 Het gefuseerde Hulpmiddelencentrum kreeg al snel te maken met ICT-problemen. 84 Dat resulteerde in niet verstuurde facturen en als gevolg daarvan cashflowproblemen. Geldgebrek leidde weer tot leveringsproblemen, omdat hulpmiddelen niet besteld konden worden. Ongeruste cliënten konden niet terecht bij de klantenservice, omdat deze onderbemand was en kampte met een technische storing – zij kregen te

82 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Inkoopvoorwaarden 2014’, 1 november 2014. 83 Hulpmiddelencentrum, brief aan relaties, ongedateerd. 84 Interviews.

72

grip op inkoop

horen dat zij zouden worden teruggebeld, wat vervolgens niet gebeurde. 85 Het college kwam de problemen op het spoor doordat cliënten zelf contact opnamen met de gemeente. Uit het aantal klachten en de ernst daarvan bleek dat er grote problemen waren met de dienstverlening. 86 Zoals in paragraaf 3-6 is beschreven, ging het college ervan uit dat cliënten bij problemen zelf hun weg naar de gemeente zouden vinden, terwijl de afspraken juist voorschreven dat de klachtenafhandeling via de opdrachtnemer verliep. Op 12 september 2019 stuurde het Hulpmiddelencentrum een algemene brief naar alle gemeenten waarvoor zij werkte, met daarin een toelichting op de ontstane problematiek. 87 Op 29 oktober 2019 volgde een brief van de operationeel directeur van het Hulpmiddelencentrum aan de verantwoordelijk ambtenaar in Capelle aan den IJssel met een extra toelichting op de na de fusie ontstane situatie. 88 Naar aanleiding van deze twee brieven en contact met enkele leveranciers van het Hulpmiddelencentrum, ging het college op 15 november 2019 per brief over tot een formele ingebrekestelling en de dringende oproep om de verplichtingen na te komen.

Daarbij verwees de betrokken ambtenaar naar een reeks verplichtingen die de opdrachtnemer sinds het eerste kwartaal van 2019 niet was nagekomen: 89 1 Leveringen en herverstrekkingen van onder meer rolstoelen, scootmobielen en woningaanpassingen die niet volgens gezette termijnen verliepen ; 2 Herstelwerkzaamheden die niet volgens gezette termijnen verliepen; 3 Digitale bruikleenovereenkomsten die niet binnen de gezette termijnen zijn geleverd; 4 Digitale facturen die niet binnen de gezette termijnen zijn geleverd. Toen bleek dat de brief niet resulteerde in verbetering, vond op 17 februari 2020 overleg plaats met de operationeel directeur van het Hulpmiddelencentrum. Ook dat bracht geen verbetering. Op 7 april 2020 volgde daarom per brief de ontbinding van het contract. 90 Meerkosten die de gemeente had gemaakt doordat een andere partij was ingeschakeld, zijn daarbij verhaald op de opdrachtnemer. Vier dagen daarvoor, op 3 april 2020, sprak de rechtbank van Rotterdam het faillissement van het Hulpmiddelencentrum uit. 91 De curatoren die het faillissement afhandelen, sloten daarop het depot van het Hulpmiddelencentrum af. Dankzij de alertheid van een ambtenaar konden de hulpmiddelen van de gemeente tijdig worden ingezameld. Daardoor kan de gemeente de hulpmiddelen nu in samenwerking met een andere aanbieder alsnog aan haar cliënten leveren.

Andere gemeenten hebben geen toegang tot hun eigen hulpmiddelen tot het faillissement is afgewerkt. 92 Hoewel waarschijnlijk niemand de crisis rond het Hulpmiddelencentrum kon voorspellen, verbaast het de rekenkamer dat het college pas in actie kwam nadat de

85 Interview; Hulpmiddelencentrum, brief aan relaties, 12 september 2019. 86 Reactie ambtelijk wederhoor. 87 Hulpmiddelencentrum, brief aan relaties, 12 september 2019. 88 Hulpmiddelencentrum, brief aan gemeente Capelle aan den IJssel, 29 oktober september 2019. 89 Gemeente Capelle aan den IJssel, brief ‘Ingebrekestelling’, 15 november 2019. 90 Gemeente Capelle aan den IJssel, brief ‘ontbinding raamovereenkomst met het Hulpmiddelencentrum’, 7 april 2020. 91 Centraal Insolventieregister, Jens Beenhakker B.V., geraadpleegd via: https://insolventies.rechtspraak.nl/#!/details/10.rot.20.131.F.1300.1.20. 92 Interview.

73

grip op inkoop

opdrachtnemer in september zelf per brief had aangegeven dat er problemen waren. In paragraaf 3-7-3 is al beschreven dat het college in 2019 de monitoring van de werkzaamheden vrijwel helemaal opschortte om zo alle aandacht te kunnen laten uitgaan naar de cliënten. Ook in de hierboven genoemde brief uit november 2019 meldt een betrokken ambtenaar dat sinds het eerste kwartaal van dat jaar een deel van de verplichtingen niet werd nagekomen. Dat het college pas half november 2019 formele stappen nam, oogt tegen die achtergrond weinig doortastend. andere sanctiemogelijkheden Er is geen gebruik gemaakt van de in de raamovereenkomst opgenomen mogelijkheid om een boete uit te schrijven. Deze clausule stelt de gemeente in staat om een boete te heffen van € 250,- per dag voor elke gebeurtenis die in strijd is met de gemaakte afspraken. Het college vermeldt in zijn brief aan het Hulpmiddelencentrum echter deze boete uit coulance niet op te leggen. 93

Een betrokken ambtenaar antwoordt op vragen van de rekenkamer dat er al bij het opstellen van het programma van eisen twijfels bestonden of deze boeteregeling proportioneel was en stand zou houden voor de rechter. De reden dat deze boete toch in het raamcontract werd opgenomen, was om zo indirect een eerdere aanbieder waarmee het college slechte ervaringen had te weren. Hoge boetes voor slechte dienstverlening (zoals lange aanrijtijden of te trage reparaties) zou deze partij moeten ontmoedigen om op de aanbesteding in te schrijven, omdat die partij op dat moment niet aan die eisen zou kunnen voldoen. 94 De rekenkamer vindt dit een oneigenlijke

gang van zaken aangezien dit niet de functie van het programma van eisen is. Door de opname van een onuitvoerbaar sanctiesysteem, ontbrak het de facto bovendien aan een mechanisme om daadwerkelijk verbetering in de dienstverlening af te dwingen. Na het faillissement van het Hulpmiddelen ging het college alsnog in zee met de aanbieder die eerder buiten de deur werd gehouden, omdat dit bedrijf de weggevallen dienstverlening kon opvangen. 95

93 Gemeente Capelle aan den IJssel, brief ‘Ingebrekestelling’, 15 november 2019. 94

Interview.

95 Interview.

74

grip op inkoop

4

afvalinzameling

inleiding In dit hoofdstuk beschrijft de rekenkamer haar bevindingen over de quasi-inbesteding van de verwerking van huishoudelijk afval, zoals groente-, fruit- en tuinafval, oud papier of kunststof. In tegenstelling tot de aanbestedingen die elders in dit onderzoek aan bod komen, is deze opdracht door middel van een zogeheten ‘quasi-inbesteding’ gegund aan een bedrijf waarvan de gemeente tevens aandeelhouder is. Niettemin vervult het college een rol van opdrachtgever en het bedrijf die van opdrachtnemer en dienen afspraken te worden vastgelegd en nagekomen. Dit hoofdstuk behandelt de volgende onderzoeksvragen: 1 Maakt het college bij de inkoop van diensten en werken prestatieafspraken die de kwaliteit borgen en aansluiten bij de beleidsdoelstellingen? 2 Monitort het college de prestatieafspraken op regelmatige basis en beschikt het college over daarvoor benodigde informatie? 3 Neemt het college adequate maatregelen wanneer de prestaties en/of de kwaliteit achterblijven bij de gemaakte afspraken? Daarbij zijn de volgende normen opgesteld:

WDEHO  QRUPHQ RQGHUZHUS

QRPHQ

SDUDJUDDI

SUHVWDWLHDIVSUDNHQ

'H SUHVWDWLHDIVSUDNHQ ]LMQ VSHFLILHN HQ PHHWEDDU



GHHOYUDDJ 

'H SUHVWDWLHDIVSUDNHQ ]LMQ LQ OLMQ PHW GH GRHOHQ YDQ KHW



DFKWHUOLJJHQGH EHOHLG HQ ULFKWHQ ]LFK RS KHW ERUJHQ YDQ GH NZDOLWHLW +HW FROOHJH KHHIW DIVSUDNHQ PHW GH RSGUDFKWQHPHUV JHPDDNW RYHU



KRH HQ ZDQQHHU GH]H ]LFK PRHWHQ YHUDQWZRRUGHQ RYHU KHW QDNRPHQ YDQ GH SUHVWDWLHDIVSUDNHQ PRQLWRULQJ