09.02 - Rekenkamerrapport Grip op inkoop

Wel zullen wij de beoordelingen van de referentieprojecten en tevredenheidsverklaringen beter vastleggen en worden opgenomen in het aanbestedingsdossier. Uw aanbeveling om ook bij andere opdrachtgevers na gaan of informatie klopt, nemen wij over voor zover daar aanleiding toe is en ook praktisch mogelijk is. Het kan namelijk gaan om ander soort opdrachten dan de aanbesteding die op dat moment voor ligt. Aanbeveling 2 Voorzie aanbestedingsdocumenten van passende verantwoordingsafspraken en sancties. Houd na gunning toezicht op de opdrachten en pas sancties zo nodig toe.

30

grip op inkoop

Wij zien deze aanbeveling als ondersteuning van ons beleid. Aanbeveling 3 Zorg dat aanbestedingen altijd geëvalueerd worden en neem dit ook als verplichting op in het beleid en protocol rondom aanbestedingen. Wij nemen deze aanbeveling over voor alle EU aanbestedingen. Op dit moment is een evaluatie als 'zinvol' opgenomen in het aanbestedingsprotocol. De evaluatie wordt aangepast naar een verplicht onderdeel van het aanbestedingsproces voor alle EU aanbestedingen, inclusief een evaluatieformulier dat onderdeel uitmaakt van het aanbestedingsdossier. Aanbeveling 4 Ontwikkel een procesbeschrijving voor de gemeentelijke taken rondom grote bouwprojecten die onder andere: • de projectbeheersing op het kwaliteitsmanagement, de kostenbeheersing maar ook de andere GROTICK-aspecten borgt; • de informatievoorziening aan de raad regelt. Wij nemen deze aanbeveling over. Afspraken die in het plan van aanpak van projecten gemaakt worden, zullen vollediger nagekomen worden ten aanzien van frequentie (elke fase wordt afgesloten met een fasedocument), ten aanzien van inhoud (alle beheeraspecten worden daarin behandeld) en ten aanzien van besluitvorming (vastlegging van besluitvorming in de stuurgroep vergadering). Wij zullen ons nader beraden op welke informatie in de fasedocumenten eventueel relevant is om (eerder) te delen met de raad.

Aanbeveling 5 Zorg dat ook bij quasi-inbestedingen afspraken worden gemaakt met betrekking tot de doelstellingen in het beleid en de kosten, zodat ook hier op deze kernzaken gestuurd kan worden. Wij nemen deze aanbeveling over bij volgende quasi-inbestedingen, voor zover relevant. Ten slotte Wij danken u voor het rapport. De aanbevelingen worden door ons gemeente breed opgepakt.

nawoord De rekenkamer dankt het college voor zijn reactie, waarin het zoals verzocht, heeft gereageerd op alle conclusies en aanbevelingen. De reactie van het college is tamelijk opmerkelijk. Het college spreekt expliciet zijn waardering uit voor het onderzoek, het geeft aan dat het rapport waardevolle aanbevelingen bevat en het zegt aanbevelingen over te nemen, die gemeentebreed zullen worden opgepakt. Dat is bevreemdend, omdat de aanbevelingen voortvloeien uit de hoofdconclusies, die géén van alle – waaronder dus ook de positief getoonzette onderdelen – door het college worden

31

grip op inkoop

onderschreven. Nadere beschouwing van de reactie op de aanbevelingen leert overigens dat slechts één aanbeveling werkelijk volledig wordt overgenomen. Aan het eind van het nawoord gaat de rekenkamer hier nader op in. Alvorens in te gaan op de reacties van het college op de hoofdconclusies, wil de rekenkamer eerst stilstaan bij een algemene opmerkingen van het college. Het college geeft aan dat de rekenkamer slechts vier casussen heeft onderzocht en dat daarom de conclusies alleen voor deze casussen zouden gelden en niet van toepassing kunnen zijn op de algemene inkooppraktijk binnen de gemeente. Dit is een misvatting. Als het inkoopbeleid in brede zin op orde is, zouden we dat terug moeten zien in de onderzochte casussen. Om iets over het inkoopbeleid te kunnen zeggen, maakt het dan ook niet of we één, vier of twintig casussen onderzoeken. conclusies Het college gaat uitvoerig in op elke afzonderlijke hoofdconclusie. Het valt de rekenkamer daarbij op dat er vaak veel aanvullende informatie wordt gegeven die niet de kern van de hoofdconclusies raakt of zaken toelicht die reeds bekend zijn bij de rekenkamer en dan ook in de nota van bevindingen staan opgenomen. Tevens worden bevindingen nogal eens ontkend, terwijl in ambtelijk wederhoor de bevindingen door betrokken ambtenaren niet zijn weerlegd en daarmee zijn ondersteund.

Ten slotte valt op dat het college geregeld niet ingaat op de onderbouwing van de hoofdconclusies. Op onderdelen geeft de reactie van het college nog aanleiding voor de volgende opmerkingen. conclusie 1 (selectie opdrachtnemers in aantal gevallen op onjuiste wijze) Het college geeft aan dat aangeleverde referenties worden gecontroleerd. De rekenkamer heeft hier in het geval van Aquapelle en het gemeentehuis geen bewijzen voor kunnen vinden en deze geeft het college ook niet in zijn reactie. Ten aanzien van de gunning op de laatste prijs in het geval van Aquapelle stelt het college dat dit volgens de Aanbestedingswet is toegestaan. Dat is op zich juist, maar dat betekent niet dat het ook verantwoord is; daar richt de hoofdconclusie zich op. Dat het niet per se verstandig is heeft het verloop van de verbouwing van het gemeentehuis geïllustreerd. Verder ontkent het college dat bepaalde eisen in het aanbestedingsdocument voor de Wmo-hulpmiddelen zijn opgenomen, om een bepaalde marktpartij uit te sluiten. Ambtelijk is dit richting de rekenkamer wel degelijk bevestigd. Ook tijdens ambtelijk wederhoor is dit niet weerlegd.

conclusie 2 (onvoldoende lerend vermogen; geen evaluatie aanbesteding gemeentehuis) Het college geeft aan dat evalueren niet als verplichting is opgenomen in het aanbestedingsprotocol De rekenkamer ziet dit als een bevestiging van de conclusie dat het college onvoldoende lerend vermogen toont. Ook al is het evalueren van een aanbesteding geen harde verplichting, wanneer er twijfels zijn over de kwaliteit van een middels aanbesteding geselecteerde aannemer, is een evaluatie van de aanbesteding op zijn plaats.

32

grip op inkoop

conclusie 3 (bouwkosten Aquapelle niet goed beheerst; raad geen optie voor onderzoek goedkoper complex) Het college merkt op dat het geen invloed heeft op de kostencomponent in de markt. Daarom geeft een directiebegroting volgens het college slechts een mogelijke indicatie van de kosten. Het college vond het raadzaam om de ‘harde cijfers’ af te wachten die voortkomen uit de resultaten van de aanbesteding. Het college miskent echter het feit dat daarmee de aanbesteding in gang is gezet. Vanaf dat moment was bezuinigen op het ontwerp geen optie meer. Dit terwijl het relatief eenvoudig is om voor het starten van de aanbesteding bezuinigingen op het ontwerp door te voeren. Het afwachten van de resultaten van een aanbesteding is daarom geen goed alternatief voor het acteren op een directiebegroting. Het college had het gegeven dat de directiebegroting reeds € 1,96 miljoen boven de begrote bouwkosten lag, serieus moeten nemen. Begrotingen en ramingen zijn de enige wijze om de kosten bij een ontwerp te beheersen. Het college geeft ook aan dat het naar aanleiding van de directiebegroting heeft laten onderzoeken wat eventuele bezuinigingsmogelijkheden waren en dat deze afbreuk deden aan de esthetische en akoestische uitgangspunten. De redenering die het college hiermee opwerpt is een andere, namelijk dat het bezuinigen op het ontwerp, ondanks de kostenbesparing, niet wenselijk achtte.

De rekenkamer kan zich een voorstelling maken bij een afweging tussen esthetiek en kwaliteit enerzijds en kosten anderzijds, maar is van oordeel dat het college deze overwegingen aan de raad had moeten voorleggen voordat het de aanbesteding startte. In dat geval had het college de raad ook niet voor een voldongen feit gesteld (zie conclusie 4). conclusie 4 (voor raad bewust informatie achtergehouden; geen onderzoek hogere bouwkosten) De rekenkamer stelt vast dat het college bij het aanvragen bij de raad van aanvullend krediet voor de bouw van Aquapelle verzwegen heeft dat de directiebegroting reeds duurder uitviel dan begroot. Het college ontkent dit niet, maar stelt dat de uitkomst van de directiebegroting niet relevant is. Hiermee bagatelliseert het college de rol van de directiebegroting. Naar het oordeel van de rekenkamer is dit wel degelijk informatie waarvan de raad vroegtijdig op de hoogte gesteld had moeten worden. Zoals hiervoor aangegeven is na het starten van de aanbesteding bezuinigen op het ontwerp geen mogelijkheid meer. Deze optie had de raad dus niet meer, waardoor zij noodgedwongen akkoord moest gaan met een veel duurder complex dan oorspronkelijk begroot. Het college stelt voorts dat de fors hogere kosten wel degelijk zijn onderzocht. Dat klopt.

De rekenkamer stelt in de onderbouwing van de conclusie echter dat dit niet op goede wijze is gebeurd, omdat de desbetreffende partij zelf de directiebegroting had opgesteld. Daarmee ontbreekt het aan een onafhankelijk oordeel op de directiebegroting. Het college gaat hieraan voorbij. De informatie die het college aan de raad zegt te hebben gegeven over de onderbouwing van de prijsstijging (vakliteratuur, 7,5% prijsstijgingen) kan de rekenkamer niet in het raadsvoorstel terugvinden. Op het oordeel van de rekenkamer, dat de onderbouwing die wel terug te vinden is in de brief aan de raad (normbedragen onderwijshuisvesting 40% gestegen) niet juist is, gaat het college niet in.

33

grip op inkoop

conclusie 5 (in twee aanbestedingen kwaliteit onvoldoende geborgd) In hoofdconclusie 5 stelt de rekenkamer onder meer dat het college in aanbestedingen aandacht heeft voor de kwaliteit van de uitvoering van de opdracht. Het college onderschrijft dit positieve oordeel niet. De rekenkamer geeft echter ook aan dat deze kwaliteit niet altijd voldoende is gewaarborgd. In het geval van Aquapelle heeft de rekenkamer inderdaad vastgesteld dat de gemeente verschillende toetsen heeft uitgevoerd op het ontwerp voor Aquapelle, zoals het college aangeeft. Dit had de rekenkamer al opgenomen in de onderbouwing van de hoofdconclusie. De borging van de kwaliteit had echter beter gekund. Zo is bij het bestek geen fasedocument opgesteld, waarin is toegelicht staat of en welke afwijkingen er zijn op het gebied van bijvoorbeeld kwaliteit. Daarnaast heeft de rekenkamer vastgesteld dat de wel opgestelde fasedocumenten niet aan de vereisten voldeden die het college hieraan zelf gesteld heeft. Ondanks dat het college deze hoofdconclusie niet onderschrijft, is het college overgegaan op een bestuurlijk kwartaalrapportage over het afvalbeheer door Irado en wordt deze binnen het college besproken. Dat laat onverlet dat gelet op de afhankelijkheid van Irado voor wat betreft de kosten en het scheidingspercentage, er concrete (prestatie)afspraken moeten worden gemaakt.

Alleen afspraken over te leveren informatie is niet genoeg. conclusies 6 (college verzamelt voornamelijk op informele wijze informatie over verloop opdrachten) Een onderdeel van deze conclusie is dat het college tevreden is over de invulling van de opdrachten. Het college onderschrijft dat niet. Het college stelt voorts dat er wel degelijk formele momenten kunnen zijn waarop het college informatie verzamelt over het verloop van opdrachten. Dat klopt, en deze staan ook in het rapport, maar de conclusie is dat dit voornamelijk op informele wijze gebeurt. In de onderbouwing van de hoofdconclusie staan verschillende voorbeelden. Informele monitoring hoeft overigens geen probleem te zijn, zolang er daarnaast ook een formeel instrumentarium is waarmee een goede kwaliteit van de dienst of werk kan worden afgedwongen. Hoofdconclusie 8 heeft hierop betrekking. conclusie 7 (geen formele sanctiemiddelen of worden niet toegepast) Het college geeft aan dat het maken van verantwoordingsafspraken en stellen van sancties maatwerk is. De rekenkamer onderschrijft de stelling dat er sprake moet zijn van maatwerk. Zo concludeert de rekenkamer dat in het geval van de Rots en Watertraining weliswaar verantwoordingsafspraken ontbreken, maar dat dit gezien de omvang van de opdracht en de aard van de aanbesteding begrijpelijk is.

Het college geeft voorts veel voorbeelden waarbij wel verantwoordingsafspraken zijn gemaakt. Deze herkent de rekenkamer en in de onderbouwing van de conclusie geeft de rekenkamer ook verschillende voorbeelden. Aan de andere kant moet de rekenkamer ook vaststellen dat meerdere verantwoordingsafspraken zijn losgelaten of dat deze (zonder consequenties) niet worden nagekomen. Hierop gaat het college niet in. Zo is in de aanbesteding van de Wmo-hulpmiddelen een gedetailleerd pakket aan verantwoordingsinstrumenten en sancties opgenomen. Hiervan is echter niet of

34

grip op inkoop

nauwelijks gebruik gemaakt – hetzij omdat deze maatregelen in de praktijk onuitvoerbaar waren, hetzij doordat er geen inspanningen zijn ondernomen om ontbrekende informatie wel te ontvangen. Zo zijn er geen sancties opgelegd, omdat deze disproportioneel en daarom onhoudbaar werden geacht. Met het oog op de verantwoording is in diezelfde aanbesteding een maatwerkapplicatie opgenomen, die echter niet is gerealiseerd. Ook de handmatige rapportages die hiervoor in de plaats zouden moeten komen, is slechts eenmaal geleverd. Bij het afvalbeheer zijn de verantwoordingsafspraken versoepeld, waardoor de klachten van bewoners geen onderdeel meer uitmaakten van de verantwoording. In het geval van de bouw van Aquapelle heeft de rekenkamer helemaal geen afspraken over de verantwoording aangetroffen. Het A-bestek dat het college aanhaalt heeft de rekenkamer nooit ontvangen, waarop bij het ambtelijk wederhoor al is gewezen. Ten slotte stelt het college ook een beroep te kunnen doen op formele sanctiemiddelen zoals het ontbinden van de overeenkomst. Maar, zoals het college zelf ook aangeeft is dit een ultimum remedium. Door tussenstappen in te bouwen (zoals een boetesysteem) kan er stapsgewijs geëscaleerd worden en verbetering worden afgedwongen.

Het college lijkt dit impliciet ook te onderschrijven, aangezien het aangeeft betalingsschema’s te hanteren waarbij betaling pas wordt afgerond als de levering klaar is – iets wat bij de bouw van Aquapelle overigens niet is toegepast. conclusie 8 (eerdere rekenkamerconclusies geen bredere invulling) Het college stelt dat klachten over bijvoorbeeld levertijden en de klantenservice die Wmo-ontvangers in 2018 en 2019 via klanttevredenheidsonderzoeken uitten geen betrekking hadden op Capelle aan den IJssel. Dit is onjuist, aangezien voor beide onderzoeken zo’n 140 Cappelse ontvangers van hulpmiddelen zijn bevraagd. Ook gaat het college in zijn reactie op deze hoofdconclusie vrij uitvoerig in op hoe nu in het sociaal domein wordt gemonitord. Daarover gaat de strekking van deze conclusie echter niet. De bevindingen uit het toenmalige rapport en dit rapport betreffen blijkbaar geen geïsoleerde voorvallen, maar lijken te wijzen op weinig zakelijke cultuur binnen de gemeente. aanbevelingen Het college geeft in zijn reactie aan dat er waardevolle aanbevelingen in het rekenkamerrapport zijn opgenomen. Het wil deze meenemen in de eerstvolgende herziening van het inkoopbeleid en aanbestedingsprotocol. Nadere bestudering van de reactie per aanbeveling leert dat er toch enkele voorbehouden worden gemaakt.

Hieronder wordt ingegaan op de aanbevelingen die het college niet geheel lijkt over te nemen. aanbeveling 1 (opstellen geschiktheidseisen, uitsluitingsgronden en controle op referenties) Het college geeft aan al voor elke aanbesteding passende geschiktheidseisen en uitsluitingsgronden op te stellen. Daarom ziet het college deze aanbeveling als ondersteuning van het beleid. De rekenkamer moet echter vaststellen dat dit niet reeds volledig onderdeel is van het beleid. Dit deel van de aanbeveling komt immers voort uit de constatering dat bij de bouw van het zwembad, de verbouwing van het gemeentehuis en de dienstverlening rondom de Wmo-hulpmiddelen de kwaliteit van de opdrachtnemers niet geheel geborgd was. De rekenkamer hoopt dan ook dat het college actief invulling aan dit deel van de aanbeveling zal gaan geven.

35

grip op inkoop

Wat betreft het onderdeel van aanbeveling om ook bij andere opdrachtgevers na te gaan of onder meer referenties kloppen, maakt het college het voorbehoud dat dit niet altijd praktisch mogelijk is omdat het ook om ‘ander soort opdrachten’ kan gaan. Het college laat na toe te lichten wat het hier precies onder verstaat. aanbeveling 2 (opstellen verantwoordingsafspraken, sancties en toepassing ervan) Het college geeft aan de aanbeveling te zien als ondersteuning van het beleid. Deze aanbeveling vloeit voort uit in het onderzoek geconstateerde tekortkomingen in de verantwoording en toezicht. De aanbeveling dient dan ook niet worden gelezen als een ondersteuning van het tot nu toe gevoerde beleid, maar als een oproep om het beleid op dit punt te verbeteren. Het college laat in het midden of het dat ook zal gaan doen. aanbeveling 3 (verplichting alle aanbestedingen te evalueren) Het college neemt een verplichting over om alle EU-aanbestedingen te evalueren. Hiermee wordt slechts gedeeltelijk invulling gegeven aan de aanbeveling van de rekenkamer om álle aanbestedingen te evalueren. Ook van niet EU-aanbestedingen kan immers geleerd worden. Het college geeft overigens geen reden om de evaluatieverplichting alleen voor EU-aanbestedingen te laten gelden.

aanbeveling 4 (ontwikkel een procesbeschrijving voor grote projecten) De rekenkamer is verheugd dat het college deze aanbeveling, hoewel het de bijbehorende conclusies niet onderschrijft, toch geheel overneemt en daarbij ook aandacht gaat besteden aan de informatievoorziening aan de raad. aanbeveling 5 (afspraken over kosten en doelen bij quasi-inbestedingen) De laatste aanbeveling wordt overgenomen ‘voor zover relevant’. Het is niet duidelijk wanneer het wel of niet relevant is. Of het college daadwerkelijk de aanbeveling overneemt, blijft dus in het midden. Tevens maakt het college het voorbehoud de afspraak voor een volgende quasiinbesteding toe te passen. De rekenkamer hecht er echter aan dat ook alsnog met Irado afspraken over de doelstellingen van het afvalbeleid en de verwerkingskosten worden gemaakt.

36

grip op inkoop

nota van bevindingen

1

inleiding

aanleiding De gemeente Capelle aan den IJssel koopt jaarlijks voor € 50 tot € 60 mln. aan diensten, leveringen en werken door middel van aanbestedingen. 6 Dit zijn opdrachten die worden gegund aan bedrijven, variërend van de aankoop van softwarepakketten tot schoonmaakdiensten of de bouw van publieke voorzieningen. Voor de gemeente is het cruciaal dat de opdrachtnemer de prestaties levert die de gemeente voor ogen heeft. Dat vraagt om duidelijke afspraken over de te leveren diensten en goede controle op de naleving daarvan. In dit onderzoek stelt de rekenkamer de vraag of de gemeente erin slaagt om de kwaliteit en doeltreffendheid van de inkoop te waarborgen. Sluiten de gemaakte prestatieafspraken aan op de beleidsdoelstellingen? Heeft het college mechanismen ingebouwd om te kunnen toezien op de kwaliteit en, zo nodig, verbetering daarvan af te kunnen dwingen?

verantwoordelijkheden inkoopbeleid Inkoop vindt plaats volgens een zogeheten ‘gecoördineerd inkoopmodel’. Dit houdt in dat het college van Burgemeester en Wethouders het inkoopbeleid en het aanbestedingsprotocol voor de gehele organisatie vaststelt.1 De afzonderlijke afdelingen voeren de inkoop vervolgens zelf uit onder eindverantwoordelijkheid van de vakwethouder. De afdelingshoofden zien toe op de eisen die aan de inkoop worden gesteld en de borging van het inkoopbeleid. Voor elk inkooptraject wordt hiervoor een speciaal projectteam ingericht dat belast is met de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het inkooptraject. Een adviseur van de taakgroep Inkoop begeleidt dit team. Omdat inkoop een uitvoerende taak van het college is die onder zijn bestuursbevoegdheid valt, is het aanbestedingsprotocol geen raadsstuk. De gemeenteraad wordt via de openbare besluitenlijst van het college op de hoogte gesteld. Omdat de gemeenteraad geen invloed heeft op het inkoopbeleid en aanbestedingsprotocol, wordt in dit rapport verwezen naar ‘het college’ in plaats van ‘de gemeente’.

kenmerken van het inkoopbeleid De Europese aanbestedingsrichtlijn 2014/24/EU en de op deze richtlijn gebaseerde Aanbestedingswet schrijven de regels voor waaraan de gemeente zich bij een aanbesteding dient te houden. Het college heeft de gemeentelijke ambities, doelen en uitgangspunten voor de inkoop uiteengezet in het ‘Inkoopbeleid 2018’. Zo streeft het

6 Interview.

39

grip op inkoop

college naar een doelmatige en efficiënte inzet van beschikbare middelen en een professionalisering van het inkoopbeleid. 7 Ook beschrijft het Inkoopbeleid de verschillende wijzen waarop de markt benaderd kan worden. Zoals het overzicht in tabel 1-1 toont, is de gekozen marktbenadering afhankelijk van de omvang en de aard van de opdracht. 8 Het in de tabel genoemde onderscheid tussen werken, diensten en leveringen komt in paragraaf 1-5 aan bod. tabel 1-1: de toepassing van marktbenadering in Capelle aan den IJssel marktbenadering

beschrijving

diensten en leveringen

werken

enkelvoudig onderhands

Er wordt één offerte gevraagd aan een partij die

<50.000

< €150.000

>50.000 < EU-drempel 9

> €150.000 < €2.500.000

n.v.t.

>€ 2.500.000 <EU-drempel 10

> EU-drempel

> EU-drempel

op basis van objectieve criteria geselecteerd is. meervoudig onderhands

Er worden meerdere offertes op basis van een bestek met relevante informatie gevraagd.

nationaal

De aankondiging voor een opdracht wordt nationaal gepubliceerd. Alle ondernemers kunnen aangeven interesse te hebben. Er worden tenminste drie ondernemers geselecteerd die worden uitgenodigd een offerte uit te brengen.

Europees

Als nationaal met de aanvullingen dat de opdracht ook in een publicatieblad van de EU bekend gemaakt wordt en dat er tenminste vijf ondernemers worden geselecteerd om een offerte uit te brengen.

De beschrijvingen van de nationale en Europese procedure in tabel 1-2 zijn overgenomen uit het inkoopbeleid van het college. Aanbesteden kan via een openbare en niet-openbare procedure verlopen. Bij een niet openbare aanbesteding verloopt de aanbesteding in twee rondes. In de eerste ronde wordt een vooraf vastgesteld aantal partijen geselecteerd uit alle geïnteresseerden. Dit gebeurt op basis van vooraf bekend gemaakte selectiecriteria. Aan de geselecteerde partijen wordt in de tweede ronde gevraagd een offerte in te dienen. 11 Bij de openbare procedure vindt de aanbesteding plaats in één ronde. De aanbesteding wordt algemeen bekend gemaakt en alle geïnteresseerden kunnen inschrijven en een offerte indienen. Op basis van vooraf bekend gemaakte gunningscriteria wordt de opdracht gegund aan één of meerdere partijen. Het college kan ook geschiktheidscriteria opstellen die bepalen of een partij al dan niet uitgesloten wordt van de opdracht. 12

7 Gemeente Capelle aan den IJssel, Inkoopbeleid 2018’, ongedateerd, p. 8. 8 Gemeente Capelle aan den IJssel, Inkoopbeleid 2018’, ongedateerd, p. 14-15. 9 Per 1 januari 2020 ligt de EU-drempel voor diensten en leveringen op € 214.000. Dit staat vast voor twee jaar waarna de Europese Commissie de drempelwaarde opnieuw gaat vaststellen. 10 De EU-drempel voor werken ligt per 1 januari 2020 op € 5.350.000. 11 Pianoo experticecentrum aanbesteden, artikel ‘Niet-openbare procedure’, geraadpleegd via: https://www.pianoo.nl/nl/metrokaart/niet-openbareprocedure 12 Pianoo experticecentrum aanbesteden, artikel ‘Openbare procedure’, geraadpleegd via: https://www.pianoo.nl/nl/metrokaart/openbare-procedure

40

grip op inkoop

doel- en vraagstelling doelstelling Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer de gemeenteraad en burgers van Capelle aan den IJssel te informeren over de mate waarin het college erin slaagt om de kwaliteit en doeltreffendheid van de inkoop van werken en diensten te waarborgen. vraagstelling centrale vraag De centrale vraag van dit onderzoekt luidt: In hoeverre waarborgt het college dat ingekochte diensten en werken de beoogde kwaliteit hebben en dat deze bijdragen aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen? deelvragen De centrale vraag van het onderzoek is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1 Maakt het college bij de inkoop van diensten en werken prestatieafspraken die de kwaliteit borgen en aansluiten bij de beleidsdoelstellingen? 2 Monitort het college de prestatieafspraken op regelmatige basis en beschikt het college over de daarvoor benodigde informatie? 3 Neemt het college adequate maatregelen wanneer de prestaties en/of de kwaliteit achterblijven bij de gemaakte afspraken?

afbakening De rekenkamer verstaat onder inkoop het gehele traject van het verkrijgen van producten of diensten tot en met de monitoring van de levering ervan. De aanbesteding is een onderdeel van dit traject, namelijk alle handelingen die zich richten op het vinden en contracteren van een opdrachtnemer. Op dit onderdeel van het inkooptraject is de Aanbestedingswet van toepassing. De rekenkamer richt zich in dit onderzoek op vier inkoopcontracten. Bij de casusselectie heeft de rekenkamer zich beperkt tot opdrachten die al gegund zijn, zodat ook uitvoering van het contract onderzocht kan worden. Ook is gelet op een spreiding in omvang van de opdrachten en over verschillende afdelingen van de gemeente. Tot slot is er gekozen voor een spreiding over verschillende type aanbestedingen. De Aanbestedingswet maakt een onderscheid tussen drie type opdrachten, te weten: • Werken: bouwkundige en civieltechnische werken, zoals de bouw van een kantoorgebouw of de aanleg van een weg; • Leveringen: de aanschaf, huur, lease en huurkoop van producten, zoals pennen en stoeptegels of een softwarepakket; • Diensten: alle inkopen die niet onder 'werken' of 'leveringen' vallen, zoals schoonmaakdiensten, consultancy of beveiliging van kantoren. In dit onderzoek zijn leveringen buiten beschouwing gelaten. De rekenkamer is tot de in tabel 1-1 vermelde selectie van casussen gekomen.

41

grip op inkoop

tabel 1-2: geselecteerde casus aanbesteding

type

afdeling

Wmo-hulpmiddelen

dienst

publiekszaken

bouw zwembad en sporthal Alkenlaan

werk

facilitaire diensten

afvalinzameling en -verwerking

dienst

stadsbeheer

weerbaarheidstraining ‘Rots en Water’

dienst

samenleving

Dit onderzoek richt zich naast het contractbeheer ook op de vraag of de ingekochte werken en diensten bijdragen aan het realiseren van de beleidsdoelen. Deze beleidsdoelstellingen verwijzen naar de doelen die zijn opgenomen in het beleid waaronder de inkoop valt: sluiten ingekochte trainingen voor scholieren bijvoorbeeld aan op het jeugdbeleid? De vraag of de inkoop bijdraagt aan de inkoopdoelen (zoals meer aandacht voor het lokale MKB 13) is daarbij buiten beschouwing gelaten. Vanzelfsprekend verschilt de beleidscontext per besproken casus. De beleidscontext van de bouw van het zwembad en sporthal bleek echter zo afwijkend, dat besloten is in die de casus de onderzoeksvraag aan te passen. Dit is nader toegelicht in de onderzoeksverantwoording.

leeswijzer De hoofdstukken twee tot en met vijf behandelen de in tabel 1-2 opgesomde casussen. Omdat deze casussen onderling sterk van elkaar verschillen, is ervoor gekozen geen uniforme hoofdstukindeling te hanteren, maar deze af te stemmen op de inhoud van het betreffende hoofdstuk. Dit betekent dat de hoofdstukken verschillen van opbouw. Hoofdstuk zes biedt een reflectie op de overeenkomsten en verschillen tussen de besproken casussen. schuingedrukte teksten Elk hoofdstuk start met een korte inleiding waarin de in dat hoofdstuk behandelde onderzoeksvraag en het bijbehorende normenkader zijn vermeld. Paragrafen beginnen met een cursieve tekst die een korte conclusie van de betreffende paragraaf bevat. gekleurde kaders In de nota zijn roze en geel gekleurde tekstblokken te vinden. De roze tekstblokken bevatten extra informatie of uitleg over feiten die van belang zijn voor de oordeelsvorming in het rapport. De geel gekleurde tekstblokken bevatten minder essentiële informatie die nadere toelichting geven over bijvoorbeeld gebruikte begrippen of instrumenten.

13 Gemeente Capelle aan den IJssel, Inkoopbeleid 2018’, ongedateerd, pp. 8.

42

grip op inkoop

2

weerbaarheidstraining Rots en Water

inleiding In het kader van het jeugdbeleid heeft de gemeente de weerbaarheidstraining ‘Rots en Water’ ingekocht. Dit is een zogeheten psychofysieke training die als doel heeft de sociale en communicatieve vaardigheden van scholieren te vergroten door middel van spel en fysieke oefeningen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de inkoop en de monitoring van de uitvoering van deze training. Daarbij wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: 1 Maakt het college bij de inkoop van diensten en werken prestatieafspraken die de kwaliteit borgen en aansluiten bij de beleidsdoelstellingen? 2 Monitort het college de prestatieafspraken op regelmatige basis en beschikt het college over de daarvoor benodigde informatie? 3 Neemt het college adequate maatregelen wanneer de prestaties en/of de kwaliteit achterblijven bij de gemaakte afspraken? De volgende normen zijn opgesteld: tabel 2-1: normen onderwerp

nomen

paragraaf

prestatieafsprak

De prestatieafspraken zijn in lijn met de doelen van het achterliggende

2-3

en (deelvraag 1) beleid en richten zich op het borgen van de kwaliteit. De prestatieafspraken zijn specifiek en meetbaar.

2-4

Het college heeft afspraken met de opdrachtnemers gemaakt over hoe

2-5

en wanneer deze zich moeten verantwoorden over het nakomen van de prestatieafspraken. monitoring

Het college controleert of het de rapportages van de opdrachtnemer

(deelvraag 2)

ontvangt en treedt op als dit niet zo is. Het college toetst de voortgang van de opdrachten aan de

2-6 2-6

prestatieafspraken. vervolgstappen

Indien de prestaties niet voldoen aan de gemaakte prestatieafspraken

(deelvraag 3)

treft het college maatregelen die logischerwijs kunnen leiden tot

2-7

verbetering van de prestaties en/of kwaliteit.

De beleidsmatige en financiële context staat beschreven in paragraaf 2-2. In paragraaf 2-3 wordt het verloop van de aanbesteding weergegeven, gevolgd door de toetsing of de aanbesteding binnen het beleid past. De verantwoording die de opdrachtnemer over de aanbesteding heeft afgelegd staat in paragraaf 2-5 en de bewaking van de gemeente van de prestatieafspraken in paragraaf 2-6. De eventuele vervolgstappen staan in de zevende en laatste paragraaf.

43

grip op inkoop

beleidsmatige en financiële context Het jeugdbeleid heeft als algemeen doel dat alle Capelse kinderen en jongeren gezond, veilig en kansrijk opgroeien. Het beleid kent daarnaast verschillende subdoelen zoals “alle Capelse jeugdigen zijn in staat om alledaagse hobbels bij het opgroeien te nemen”’, met als speerpunten seksueel gezond gedrag, het verbeteren van de sociaal-economische gezondheid en minder alcoholgebruik en roken. Onderdeel van het beleid is om ‘risicogebieden’ binnen de gemeente extra aandacht te geven. Het uitvoeringsplan ‘Veilig opgroeien’ zet daarvoor in op de versterking van beschermende factoren (zoals ‘gezonde opvattingen en duidelijke normen’) en het tegengaan van risicofactoren (zoals ‘vervreemding en opstandigheid’). In totaal is iets meer dan € 5 ton per jaar beschikbaar voor de gehele jeugdnota; ongeveer € 3 ton hiervan wordt beschikbaar gesteld voor het uitvoeringsplan. Het jeugdbeleid van Capelle aan den IJssel staat beschreven in de ‘Jeugdnota 2017 – 2020’. 14 De nota heeft als algemeen doel “dat alle Capelse kinderen en jongeren gezond, veilig en kansrijk opgroeien”. 15 Daarbij stelt de gemeente verschillende subdoelen en speerpunten. Deze zijn in onderstaande tabel weergegeven.

tabel 2-2: subdoelen en speerpunten uit de ‘Jeugdnota 2017-2020’ doelen

speerpunten

1. Capelse jeugdigen ontwikkelen hun talenten en hebben een

1.1 talentontwikkeling en 1.2 ontwikkeling van een positieve identiteit

positieve identiteit.

en burgerschap

2. Capelse jeugdigen zijn in staat om alledaagse hobbels bij het

2.1 seksueel gezond gedrag en 2.2 betere sociaal- economische

opgroeien te nemen

gezondheid en 2.3 minder alcohol en roken

3. Capelse ouders beschikken over voldoende opvoedvaardigheden,

3.1 meer ouderbetrokkenheid en 3.2 opvoedvaardigheden

zijn en worden betrokken en doen mee. 4. Capelse jeugdigen hebben invloed op wat hen aangaat.

4.1 verstreken van formele participatie en 4.2 ideeën over opvoeden

5. Capelse jeugdigen groeien op in een veilige en stimulerende

5.1 een veilige omgeving en 5.2 een stimulerende omgeving

van ouders en kinderen zelf omgeving.

De linker kant van tabel 2-2 somt de verschillende doelen van de ‘Jeugdnota’ op. Rechts daarvan staan de speerpunten binnen deze doelstelling. De gemeente licht per speerpunt toe wat zij daaronder verstaat, wat zij daar daarmee wil bereiken en hoe. Het onderstaande kader toont ter illustratie de uitwerking van een speerpunt.

speerpunt 2.2 ‘betere sociaal-economische gezondheid’ In de beleidsnota staat dat elke jongere wel eens een dip ervaart, maar dat wanneer dat langer duurt, er een probleem kan ontstaan. Van de Capelse jongeren geeft 15% aan depressieve gevoelens te hebben, 10% van de jongeren loopt rond met zelfmoordgedachten. De gemeente duidt deze relatief hoge percentages met kennis van het RIVM dat slechts een derde van de depressiegevallen bij jongeren bekend is bij instanties. Ook onderstreept de gemeente dat het belangrijk is dat de jeugd leert hoe zij met tegenslagen kunnen omgaan en hoe ze stemmingswisselingen beter onder controle

14 Gemeente Capelle aan den IJssel, Jeugdnota 2017-2020 ‘Wie de Jeugd heeft …….’, vastgesteld in de raad op 7 november 2016, pp. 3. 15 Gemeente Capelle aan den IJssel, Jeugdnota 2017-2020 ‘Wie de Jeugd heeft …….’, vastgesteld in de raad op 7 november 2016, pp. 3.

44

grip op inkoop

kunnen houden. De gemeente stelt zich ten doel dat de sociaal-emotionele gezondheid van jongeren toeneemt. Daartoe gaat zij de volgende acties ondernemen: • Positief-lessen op basisscholen: lessen waarin kinderen leren om positieve dingen tegen elkaar te zeggen en positief met elkaar om te gaan. • Positieflessen op middelbare scholen: voor middelbare scholieren wordt de nadruk op mentale vitaliteit en sociale vaardigheden gelegd, o.a. door te leren positief te denken. • Verschillende activiteiten binnen het kader ‘Project Gezond in de Stad’ dat zich richt op het in beeld krijgen en tegengaan van depressiviteit onder jongeren in de vier aandachtbuurten. Het college stelt de precieze activiteiten in 2016 vast. • De eerstelijnsactiviteiten van het Centrum Jeugd en gezin worden gecontinueerd en indien nodig geïntensiveerd. 16

Binnen het jeugdbeleid wordt extra aandacht besteed aan zogenoemde risicogebieden; ook wel aandachtbuurten genoemd, zoals in het kader hierboven. Dit zijn wijken waar volgens de gemeente naar verhouding veel probleemgedragingen en risicofactoren voorkomen en waar weinig beschermende factoren aanwezig zijn. Deze beschermende en risicofactoren zijn in het uitvoeringsplan niet nader toegelicht. Uit navraag van de rekenkamer blijkt dat het college hiervoor de ‘communities that care’methode gebruikt, in Nederland bekend als de ‘veilig opgroeien’-methode. Deze methode hanteert de vier domeinen gezin, school, individu en vrienden, en buurt. Daarbinnen zijn risico- en beschermende factoren vastgesteld. Voorbeeld van een beschermende factor bij een individu zijn ‘gezonde opvattingen en duidelijke normen’, terwijl ‘vervreemding en opstandigheid’ te boek staat als een risicofactor. Een overzicht van de risicofactoren staat in onderstaande tabel. Bijlage 3 bevat een nadere toelichting op deze factoren. 17 tabel 2-3: beschermende en risicofactoren binnen de methode 'veilig opgroeien' domein

risicofactoren

beschermende factoren

gezin

geschiedenis probleemgedrag

sociale binding in het gezin

problemen met gezinsmanagement

mogelijkheden voor positieve betrokkenheid

conflicten

beloningen voor positieve betrokkenheid

ouders gedogen roken, drinken en blowen school

leerachterstanden gebrek aan binding

mogelijkheden voor positieve betrokkenheid beloningen voor positieve betrokkenheid leervaardigheid

individu en

vervreemding en opstandigheid

gezonde opvattingen en duidelijke normen

vrienden impulsief gedrag

sociale vaardigheden

sensatiezoekend gedrag

vermogen om hulp te vragen

vroeg begin van gewelddadig gedrag

flexibel en veerkrachtig karakter

vroeg begin met roken, drinken en

religie

blowen omgang met vrienden die roken, drinken en blowen

16 Gemeente Capelle aan den IJssel, Jeugdnota 2017-2020 ‘Wie de Jeugd heeft …….’, vastgesteld in de raad op 7 november 2016, pp. 24. 17 Verwey Jonker instituut, ZonMW en Communities that Care, ‘Communities that Care in Nederlandse steden, Resultaten van een vierjarig experimenteel onderzoek’, Utrecht: september 2012, pp. 11-13.

45

grip op inkoop

omgang met vrienden die spijbelen buurt

gebrek aan binding met de wijk

mogelijkheden voor positieve betrokkenheid

verloedering

beloningen voor positieve betrokkenheid

hoge mate van doorstroming in de wijk

veiligheid

verkrijgbaarheid van drugs en wapens

sociale cohesie

maatschappelijke normen die antisociaal gedrag bevorderen armoede

Het college heeft met behulp van een enquête vastgesteld dat de Florabuurt, de Hoeken, Hoven en Wiekslag, de Rondelen en Schollevaar Zuid als risicogebieden gelden. De aanpak en prioriteiten voor deze gebieden staan beschreven in het uitvoeringsplan ‘Veilig opgroeien’. 18 Dit uitvoeringsplan hangt onder de eerdergenoemde ‘Jeugdnota’ en is vastgesteld door het college. 19 Het doel van het uitvoeringsplan is om de prioriteiten en de aanpak binnen de methode ‘veilig opgroeien’ vast te stellen. Het uitvoeringsplan richt zich op alle domeinen van de methode. De rekenkamer richt zich in dit onderzoek bovenal op de maatregelen binnen het domein kind (in tabel 2-3 individu en vrienden genoemd). In dit domein worden namelijk onder andere ‘op maat trainingen’ ingezet zoals de Rots en Watertraining. In totaal is er voor het uitvoeringsplan iets meer dan drie ton beschikbaar. In het uitvoeringsprogramma wordt in totaal € 125.000 begroot voor diverse trainingen. In totaal is er voor het gehele jeugdnota ongeveer € 520.000 per jaar begroot. 20

aanbesteding en afspraken Het college bood de training Rots en Water aan in het kader van het uitvoeringsplan ‘Veilig opgroeien’. Het college heeft de training middels een meervoudig onderhandse aanbesteding ingekocht. Het doel van deze training is om bepaalde probleemgedragingen, zoals geweld, diefstal en pesten, te voorkomen. In het aanbestedingsdocument is een programma van eisen opgenomen. Hierin staat onder andere dat de training uit tien bijeenkomsten dient te bestaan en dat leerlingen na afloop de principes van Rots en Water dienen te kunnen toepassen. Er is een informatiemiddag geweest waarbij drie potentiële aanbieders aanwezig waren. Uiteindelijk heeft één partij een offerte ingediend. Daarop heeft het college vastgesteld dat deze partij voldeed aan de voorwaarden en is de opdracht op 24 augustus 2018 definitief gegund. In het kader van het uitvoeringsplan ‘Veilig Opgroeien’ is een menu opgesteld met daarop alle voor scholen beschikbare trainingen. De betrokken ambtenaren geven aan dat de inhoud van het menu wordt afgestemd op de behoeftes van de scholen. Scholen met meer dan vijftig leerlingen uit de vastgestelde risicogebieden, kunnen de trainingen aanvragen. Het college ging over tot een meervoudig onderhandse

18 College Capelle aan den IJssel, uitvoeringsplan ‘Veilig opgroeien 2016-2019’, juni 2016. 19 Het uitvoeringsplan is uiteindelijk door omstandigheden eerder vastgesteld dan het jeugdbeleid, het hangt echter wel onder het jeugdbeleid. 20 In 2017 en 2018 was er € 579.000 per jaar beschikbaar, dit was omdat toen het project gezondheid in de stad nog liep.

46

grip op inkoop

aanbesteding van de Rots en Watertraining toen bleek dat deze zo populair was dat scholen voor meer dan € 50.000 euro aan trainingen hadden aangevraagd. 21 In mei 2018 is een startnotitie opgesteld voor de aanbesteding van de Rots en Watertraining. Daarin staat beschreven dat deze dienst geraamd wordt op ongeveer € 175.000 en een looptijd heeft van september 2018 tot en met december 2020. 22 Vervolgens is een aanbestedingsdocument opgesteld waarin de opdracht in hoofdlijnen staat omschreven: “Voor het project Veilig Opgroeien worden Rots en Watertrainingen ingezet als interventie ten behoeve van het verminderen van de volgende probleemgedragingen: • geweld en diefstal (hieronder vallen vechten, vernieling, in aanraking komen met de politie en stelen) • pesten.” 23 Verder staat beschreven dat de trainingen bedoeld zijn voor basisschoolkinderen. Zij leren er vaardigheden die hen helpen om te gaan met conflicten en in te schatten hoe zij in verschillende sociale situaties moeten handelen. Onderdeel van de training is ook overleg met docenten van de school, zodat kennis over de training wordt overgedragen en eventuele signalen worden gedeeld. Tot slot is enkel de Rots en Watertraining ontwikkeld door het Gadaku Instituut, toegestaan. Varianten zijn volgens het aanbestedingsdocument niet toegestaan. In het aanbestedingsdocument staat ook een Programma van Eisen (PvE).

Hierin staan eisen aan de werkzaamheden. De eerste gestelde eis is social return. Dit houdt in dat 5% van de opdrachtwaarde besteed moet worden aan een (leer)werkplek voor iemand met een afstand tot de arbeidsmarkt, maatschappelijke activiteiten of opdracht sociale werkvoorziening. De overige gestelde eisen staan in onderstaande tabel. tabel 2-4: Programma van Eisen A. algemene eisen aan de werkwijze: 1. Rots en Watertraining geven van elk tenminste tien bijeenkomsten aan groepen van maximaal 25 leerlingen, inclusief voor- en nagesprek met de directeur van de school, nabespreking van elke bijeenkomst met de docent(en) van de groep en een bijeenkomst voor ouders 2. indien de groep uit meer dan 25 leerlingen bestaat, wordt deze gedurende de eerste acht bijeenkomsten opgesplitst in twee subgroepen. De negende en tiende bijeenkomst worden dan gebruikt voor een gezamenlijke afsluiting van de training voor de twee afzonderlijke getrainde subgroepen 3. indien een leerling en/of leerlingen gedrag vertoont/vertonen dat het groepsproces verstoort, dient u dit te bespreken met de docent van de groep en eventueel de directeur van de school 4. na afloop van de training zijn leerlingen in staat om de principes van de Rots en Watertraining toe te passen.

21 Bij enkelvoudig onderhands aanbesteden wordt één partij benaderd voor een opdracht, bij meervoudig aanbesteden zijn dit drie partijen. De gemeente kan vervolgens kiezen tussen de verschillende aanbieders. 22 Gemeente Capelle aan den IJssel, startnotitie ‘Inkoop Rots en Water trainingen’ versie 1.4, juni 2018. 23 Gemeente Capelle aan den IJssel, aanbestedingsdocument ‘Rots en Water trainingen, Veilig opgroeien, referentie MO\D40\2018.017’, 1 juni 2018.

47

grip op inkoop

B. specifieke eisen: 1. De opdrachtnemer dient tenminste zes van de twaalf keer per jaar deel te nemen aan de kwartaalbijeenkomsten van de drie Preventieteams Veilig Opgroeien. Het betreft de Preventieteams voor de wijken Schollevaar en Schenkel en het Preventieteam voor de gecombineerde wijken Middelwatering en Oostgaarde. Gedurende deze bijeenkomsten worden signalen met betrekking tot kinderen in de aandachtsgebieden besproken. Een bijeenkomst duurt twee uur en vindt overdag plaats. De uitnodiging voor de bijeenkomsten is afkomstig van de opdrachtgever. 2. De aanbesteden dienst kan de inschrijver die de economisch meest voordelige inschrijving heeft uitgebracht verzoeken om een bewijs van bevoegdheid voor het geven Rots en Watertrainingen voor elke trainer die je van plan bent in te zetten bij de uitvoering van de opdracht. 3. De aanbestedende dienst zal de opdrachtnemer verzoeken om een Verklaring omtrent gedrag - niet ouder dan zes maanden - te overleggen voor elke trainer die de opdrachtnemer van plan is in te zetten bij de uitvoering van de opdracht. C. eisen aan de betaling 1. De opdrachtnemer voert de werkzaamheden, gedurende de looptijd van de opdracht, uit op basis van een vastgestelde prijs. Deze prijs is gebaseerd op de prijsopgave zoals vermeld in de offerte welke opdrachtnemer naar aanleiding van deze aanbesteding uitbracht. 2.

Facturering kan maandelijks of per kwartaal plaatsvinden aan de hand van tot dan afgeronde trainingen. In overleg kan facturering plaatsvinden aan de hand van afgeronde fase van trainingen.

Er zijn drie partijen uitgenodigd voor een informatiebijeenkomst op 8 juni 2018. Dit waren de drie partijen die de training in het eerdergenoemde ‘menu’ voor scholen al aanboden. 24 Naar aanleiding van de sessie is op 19 juni 2018 een nota van inlichtingen 25 verstuurd. Van de drie partijen heeft één partij een offerte uitgebracht. Deze offerte voldeed aan de gestelde eisen. Op 11 juli 2018 is het voornemen tot gunnen aan deze partij bekend gemaakt. Op 24 augustus 2018 waren alle benodigde documenten binnen en is de opdracht definitief gegund. 26 Omdat er slechts één partij had ingeschreven, is de tabel met de gunningsfactoren niet ingevuld. Het college was voornemens de prijs, de werkervaring en de referenties mee te laten wegen in de uiteindelijke gunning. 27 De rekenkamer stelt vast dat nu de tabel niet ingevuld is, de referenties niet nagetrokken zijn. 28 Daar staat wel tegenover dat het college al wel ervaring had met de desbetreffende opdrachtnemer in het kader van het eerder genoemde ‘menu’ voor scholen. De rekenkamer heeft de factoren en de maximum te behalen score in onderstaande tabel opgenomen.

24 Interview. 25 Een nota van inlichtingen is een document waarin het college vragen beantwoord over de opdracht. Dit document is onderdeel van de aanbestedingsstukken. 26 Gemeente Capelle aan den IJssel, rapportage aanbestedingen meervoudig onderhands: Rots en watertrainingen, ongedateerd. 27 In ambtelijk wederhoor is aangegeven dat strikt genomen “werkervaring” en “referenties” in een aanbesteding niet als gunningcriterium worden gehanteerd aangezien het daarbij gaat om geschiktheidseisen. 28 De referenties zijn wel ontvangen door de gemeentelijke organisatie.

48

grip op inkoop

tabel 2-5: gunningstabel ‘Rots en Water’ met criteria en maximale score

factor 1. prijs

maximale punten per criterium 100

maximale score 100 200

2. overzicht werkervaring en vervolgopleiding(en) per trainer (max. 2 trainers tellen mee): • docent basisonderwijs • Rots en Water trainer • therapeut / coach

50 50 50

• afgeronde vervolgopleiding Rots en Water

50

3. referenties van basisscholen (max. 5 tellen mee)

50

totaal

50 350

Alvorens het college is overgegaan op de gunning, heeft het wel eerst alle benodigde stukken opgevraagd, zoals bijvoorbeeld de bewijzen van bevoegdheden en de verklaringen omtrent gedrag. Daarna is de raamovereenkomst ondertekend op 28 augustus 2018. 29 Het is een raamovereenkomst, omdat het aantal gegeven trainingen afhankelijk is van de afname door scholen. Het aantal door de opdrachtnemer te verzorgen Rots en Watertrainingen stond op dat moment dus nog niet vast.

aansluiting bij beleid De Rots en Watertraining beoogt enkele beschermende factoren bij kinderen te bevorderen en risicofactoren te verkleinen. Dit is in lijn met het uitvoeringsplan. Daarnaast sluit de training aan bij het in het jeugdbeleid opgenomen doel om ouders te betrekken. Meerdere afspraken zien toe op de kwaliteit van de dienstverlening, maar twee van de vier ‘algemene prestatieafspraken’ zijn niet specifiek en niet meetbaar. Als gevolg daarvan kan het college niet goed controleren of de afspraken worden nagekomen. Tot slot valt het op dat het college geen afspraken heeft gemaakt over de wijze waarop de opdrachtnemer verantwoording dient af te leggen. In het PvE zijn prestatieafspraken opgenomen over de uitvoering van de opdracht (zie het kopje ‘algemene eisen aan de werkwijze’ in tabel 2-4). Bij deze afspraken heeft de rekenkamer getoetst in hoeverre de afspraken specifiek (de afspraak is zo geformuleerd dat hier geen misverstand over kan bestaan) en meetbaar zijn (er is een controleerbare norm vastgesteld). Ook is gekeken of er kwaliteitseisen en verantwoordingsafspraken zijn vastgelegd en of de inkoop in lijn is met het achterliggende beleid. De in tabel 2-4 genoemde ‘specifieke eisen’ en ‘betalingseisen’ gaan niet direct over de uitvoering en zijn daarom niet in deze analyse meegenomen.

Dat neemt niet weg dat er wel degelijk eisen zijn gesteld aan de kwaliteit (bijvoorbeeld door middel van een bewijs van bevoegdheid van de trainer) en de verantwoording (zo moet de trainer aanwezig zijn bij bijeenkomsten van de preventieteams).

29 Gemeente Capelle aan den IJssel, raamovereenkomst ‘Rots en water trainingen, Veilig Opgroeien, gemeente Capelle aan den IJssel, 28 augustus 2018.

49

grip op inkoop

Onderstaande tabel laat de uitkomst zien van de analyse op de ‘algemene eisen aan de werkwijze’ uit het PvE. tabel 2-6: toetsing van de prestatieafspraken

prestatieafspraak

specifiek

afspraken

meetbaar

kwaliteitseis

ja

ja

geen

ja

ja

ja

geen

nee

nee

nee

geen

4. Na afloop van de training zijn leerlingen in staat om de principes van de Rots en nee

nee

ja

geen

1. Rots en Water training geven van elk tenminste tien bijeenkomsten aan groepen ja

verantwoording

van maximaal 25 leerlingen, inclusief voor- en nagesprek met de directeur van de school, nabespreking van elke bijeenkomst met de docent(en) van de groep en een bijeenkomst voor ouders 2. Indien de groep uit meer dan 25 leerlingen bestaat, wordt deze gedurende de eerste acht bijeenkomsten opgesplitst in twee subgroepen. De negende en tiende bijeenkomst worden dan gebruikt voor een gezamenlijke afsluiting van de training voor de twee afzonderlijke getrainde subgroepen. 3. Indien een leerling en/of leerlingen gedrag vertoont/vertonen dat het groepsproces verstoort, dient u dit te bespreken met de docent van de groep en eventueel de directeur van de school. Watertraining toe te passen.

In tabel 2-6 is te zien dat twee van de vier prestatieafspraken niet meetbaar en specifiek zijn. De derde afspraak uit tabel 2-6 vermeldt namelijk niet wat gedrag is dat het groepsgedrag verstoort, waardoor niet valt te controleren of dit is gebeurd. Bij de vierde afspraak zijn de principes van de Rots en Watertraining niet toegelicht, waardoor niet duidelijk is wanneer aan deze afspraak is voldaan. Verder valt op dat bij geen van de te leveren, afspraken over verantwoording zijn gemaakt. De rekenkamer heeft ook getoetst in hoeverre de afspraken aansluiten bij het beleid. In dit geval is dat de ‘Jeugdnota 2017-2020’ (zie tabel 2-2) en het uitvoeringsprogramma met daarin de beschermende en risicofactoren (zie tabel 2-3). Aangezien het uitvoeringsprogramma trainingen op maat vermeldt voor kinderen (waaronder Rots en Watertraining), is het evident dat het inkopen van deze training in lijn is met het uitvoeringsprogramma. 30 De rekenkamer stelt vast dat de training logisch aansluit op het streven om de volgende risicofactoren tegen te gaan, namelijk ‘vervreemding en opstandigheid’, ‘impulsief gedrag’ en ‘vroeg begin van roken, drinken en blowen’ dan wel omgang met vrienden die dat doen. Ook kan het bijdragen aan de beschermingsfactoren ‘sociale vaardigheden’ en ‘flexibel en veerkrachtig karakter’.

Daarnaast sluit de training aan bij het in de ‘Jeugdnota’ vermelde doel “Capelse ouders beschikken over voldoende opvoedvaardigheden, zijn en worden betrokken en doen mee” en de onderliggende speerpunt ‘meer ouderbetrokkenheid’ (zie tabel 2-2 voor de verschillende doelden en speerpunten).

30 Gemeente Capelle aan den IJssel, uitvoeringsplan Veilig Opgroeien 2016-2019, juni 2016, pp.4.

50

grip op inkoop

verantwoording Ambtenaren onderhouden informeel contact met de opdrachtnemer en schooldirecteuren. Zo wordt toch zicht op de uitvoering van de opdracht gehouden, ondanks het ontbreken van formele afspraken hierover. Gelet op de beperkte financiële omvang van de opdracht en het gegeven dat de gemeente zelf niet de directe gebruiker is van de dienst, vindt de rekenkamer dit voldoende. De afspraken schrijven namelijk wel voor dat de opdrachtnemer contact onderhoudt met directeur en docenten van de scholen. Ten aanzien van de social returnverplichting heeft het college alle verantwoordingsstukken ontvangen. Zoals in de vorige paragraaf is beschreven, heeft het college geen afspraken gemaakt over de wijze waarop de opdrachtnemer verantwoording dient af te leggen over de uitvoering van de opdracht. Uit navraag van de rekenkamer blijkt dat er intensief en informeel contact is tussen de verantwoordelijke ambtenaren en de opdrachtnemer. Daardoor is er altijd bekend op welke scholen de trainingen lopen. De betrokken ambtenaren geven aan dat ze zeer tevreden zijn over de Rots en Watertrainingen en het informele contact met de trainer. 31 Omdat hier geen verslaglegging van is, heeft de rekenkamer dit niet kunnen verifiëren. Het Programma van Eisen voorziet wel in afspraken over het contact tussen de trainer en de gebruikers, namelijk de schooldirecteuren.

Met hen wordt onder meer een vooren nagesprek gehouden. Betrokken ambtenaren geven aan dat er voldoende zicht is op de uitvoering van de trainingen, omdat er regelmatig contact is met zowel de trainer als schooldirecteuren. Gelet op de beperkte financiële omvang van de opdracht en het gegeven dat de gemeente zelf niet de directe gebruiker is van de dienst, vindt de rekenkamer dit voldoende. De betrokken ambtenaren vulden aan dat wanneer het informeel contact tekort zou schieten, dat reden zou zijn om invulling te geven aan een alternatief verantwoordingssysteem. Daarbij is het volgens de betrokken ambtenaren wel belangrijk dat de administratieplicht van de opdrachtnemer in relatie tot de kosten van de dienstverlening blijven. 32 De opdrachtnemer diende ook te voldoen aan de social returnverplichting. Bij de gemeente is één ambtenaar belast met social return. 33 Deze ambtenaar adviseert het college over het percentage van de opdrachtsom dat aan social return besteed moet worden, ondersteunt de opdrachtnemer bij het opstellen van een uitvoeringsplan en monitort de voorgang. De opdrachtnemer moet hiervoor bewijsstukken aanleveren. 34 De rekenkamer heeft het uitvoeringsplan en de ingediende stukken ontvangen van de verantwoordelijk ambtenaar.

bewaking prestatieafspraken Uit de facturen blijkt dat er in 2018 in totaal 34 klassen de Rots en Watertraining hebben gevolgd, in 2019 waren dat dertig klassen. Het college heeft besloten om in de vierjaarlijkse enquête over het jeugdbeleid vragen op te nemen over de effecten van de Rots en Watertraining. De rekenkamer acht het waarschijnlijk dat dit inzicht geeft in de mate waarin de afspraak dat kinderen de Rots en Waterprincipes kunnen toepassen, is nagekomen. Dit is echter niet met zekerheid vast te stellen, omdat deze eis niet specifiek en meetbaar is – er is namelijk niet

31 Interview. 32 Interview. 33 Vanaf juli 2019 zijn dit twee ambtenaren. 34 Interview.

51

grip op inkoop

duidelijk opgeschreven wat de Rots en Waterprincipes precies zijn. Uit de enquête is daarnaast gebleken dat de leerlingen de training waarderen met een rapportcijfer zeven. De opdrachtnemer heeft tot slot voldaan aan de social returnverplichting. De eisen in de aanbesteding bevatten geen methode om te bewaken of de prestatieafspraken worden opgevolgd, anders dan de informatie die de gemeente van schooldirecteuren krijgt. Daarnaast kan het college uit de factuurgegevens afleiden in hoeveel klassen er trainingen zijn gegeven. In 2018 waren dit 34 klassen, in 2019 waren dit er dertig. Uit deze gegevens is echter niet af te leiden of de eisen die aan de trainingen zijn gesteld, zoals dat ze dienen te bestaan uit 10 bijeenkomsten, zijn nagekomen. Het college heeft ervoor gekozen om de vierjaarlijkse enquête (onderdeel van het uitvoeringsplan ‘Veilig Opgroeien’) uit 2019 te benutten om inzicht te krijgen in de effecten van de training. 35 De enquête bevat twaalf vragen over de Rots en Watertraining. 489 respondenten uit het primair onderwijs hebben de enquête ingevuld en 1.003 uit het voortgezet onderwijs. De gestelde vragen staan in onderstaand kader.

enquêtevraag: - Heb je deelgenomen aan de Rots en Watertraining ? stellingen Door de Rots en Watertrainingen: - voel ik mij veiliger op school - weet ik nu beter wat ik kan doen in lastige of gevaarlijke situaties - houd ik meer rekening met de grens van een ander - heb ik meer zelfvertrouwen gekregen - heb ik meer zelfbeheersing gekregen - praat ik makkelijker over mijn gevoelens - kan ik beter voor mezelf opkomen - kan ik beter omgaan met mijn klasgenoten - kan ik beter omgaan met de meeste juffen/meesters - denk ik vaker na over waar ik goed in ben - denk ik na over mijn toekomst - let ik vaker op mijn lichaamstaal enquêtevraag: - Welk cijfer geef je de Rots en Watertraining?

Doordat niet is toegelicht wat de principes van Rots en Water precies zijn, kan de rekenkamer niet verifiëren of het college met de enquête in kaart heeft gebracht of de deelnemers de principes kunnen toepassen. De rekenkamer kamer acht het wel waarschijnlijk, omdat in onderzoek naar de Rots en Watertraining terug te vinden is

35 De rekenkamer heeft de resultaten van de enquête ontvangen. De resultaten zijn in juli 2019 gegenereerd. De enquête meet derhalve voornamelijk het effect van de trainingen in 2018.

52

grip op inkoop

dat gewerkt wordt vanuit zelfbewustzijn, zelfvertrouwen en zelfreflectie. 36 Deze onderwerpen komen terug in de enquête van het college. Daarnaast blijkt dat respondenten de training een gemiddeld rapportcijfer 7 gaven. Wat betreft de social returnverplichting blijkt uit de bewijsstukken dat er een stagiaire heeft meegelopen. Daarnaast heeft de trainster vrijwilligerswerk gedaan voor de stichting Welzijn en het Kinderlab. Bij deze organisaties zijn een voorlichting over Rots en Water en een workshop voor vrijwilligers gegeven.

maatregelen Het college heeft ten aanzien van de Rots en Watertraining als enige formele maatregel opgenomen dat zij de opdrachtnemer in gebreke kan stellen. Voor het niet invullen van de social returnverplichting kan een boete opgelegd worden. Het college is echter zeer tevreden over de Rots en Watertrainingen en de invulling van de social returnverplichting. Er is daarom voor het college geen aanleiding geweest om maatregelen te treffen, de rekenkamer gaat daarin mee. Er zijn in het contract geen maatregelen voorgeschreven die het college kan treffen indien de opdracht niet volgens afspraak wordt uitgevoerd. De betrokken ambtenaren geven aan dat, indien iets niet naar wens zou verlopen, een gesprek de aangewezen stap is om hier iets aan te doen. Indien het college niet tot een oplossing kan komen met de opdrachtnemer is het uiteindelijk mogelijk om de opdrachtnemer in gebreke te stellen. Bij deze opdracht is dat echter niet aan de orde geweest. Het college is erg tevreden over de Rots en Watertrainingen. Tot slot bestaat er wel een mogelijkheid om een boete op te leggen indien de social returnverplichting niet is vervuld. Aan deze verplichting werd echter voldaan.

36 Reits, Mertens, Van Londen & Dekovic, Veranderingen in sociale veiligheid, competentiebeleving en depressieve gevoelens van basisschoolkinderen die aan het interventieprogramma Rots en Water deelnemen: een vergelijkstudie, in tijdschrift Klinische Psychologie, 2019, 49 (1), pp. 38 – 57.

53

grip op inkoop

Rekenkamer

Capelle aan den IJssel

54

grip op inkoop

3

Wmo-hulpmiddelen

inleiding In dit hoofdstuk beschrijft de rekenkamer haar bevindingen over de Europese aanbesteding van Wmo-hulpmiddelen zoals rolstoelen, scootmobielen en aanpassingen aan de woning. 37 De zorgaanbieder die deze aanbesteding won, fuseerde in 2019 met enkele andere marktpartijen tot het Hulpmiddelencentrum. Na de fusie ontstonden al snel problemen met onder meer de digitale systemen die de facturering verzorgden, de levering van hulpmiddelen en de bereikbaarheid van de klantenservice. De problemen bleken zo ernstig dat dit in april 2020 uitmondde in een faillissement. Capelle aan den IJssel was één van de ongeveer honderd gemeenten die een overeenkomst met het Hulpmiddelencentrum hadden afgesloten. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten behartigt hun belangen bij de afwikkeling van het faillissement. 38 De vraag of het college effectief heeft opgetreden ten aanzien van het faillissement en de aanloop daar naartoe, valt niet binnen de scope van dit onderzoek. Wel gaat de rekenkamer in op de vraag of het college in de aanbesteding voldoende mechanismen had ingebouwd en benut om de kwaliteit van de dienstverlening te monitoren.