Evaluatierapport Significant Public: Aanbesteding Vervoersdiensten Regio Utrecht, oktober 2025.pdf

de samenwerking gedurende de gehele periode gehinderd werd door discontinuïteit binnen de BS en AK door verloop en uitval. Dit heeft geresulteerd in vertraging van het samenwerkings- en aanbestedingsproces. Het op vlieghoogte moeten komen van personen die nieuw toetreden tot de gremia betekent dat er veel tijd is gegaan naar proces van selectie en onboarding. Daarbij heeft een aantal nieuw toetredende personen discussiepunten ingebracht die voorafgaand aan hun toetreding afgedaan leken te zijn; vanwege de lichte samenwerkingsvorm, waarbij bepaalde besluiten gedurende het proces niet formeel zijn vastgelegd, zijn sommige discussies meermaals aangesneden. Dit alles heeft ervoor gezorgd dat er op momenten een stapje terug gedaan moest worden in het proces. Het vertrek of de uitval van personen gaat gepaard met verlies van kennis en sturing. Met name vertrek en uitval binnen het AK heeft gezorgd voor verlies van kennis en sturing. Zo zijn de twee personen die op verschillende momenten werkzaam waren in de functie van programmamanager - een programmanager vanuit de provincie en programmamanager op zzp-basis - uitgevallen.

24

4.3.2

Niet functieprofiel maar beschikbaarheid van capaciteit was leidend voor

gehouden met een dergelijk scenario door het uitwerken van documenten

invulling van posities en taken binnen het AK

te spreiden over meerdere personen. Het uitwerken van de aanbestedingsdocumenten kwam dan ook stil te liggen. De uitwerking van

Geïnterviewde partijen benoemen dat het ingewikkeld was capaciteit voor

de documenten bleek minder vergevorderd dan de gedeelde verwachting

het AK te realiseren omdat de verantwoordelijkheid hiervoor niet duidelijk

was op moment dat de programmamanager op zzp-basis uitviel. Omdat

belegd is in de samenwerkingsovereenkomst (zie § 3.4.3) en vanwege

hier geen zicht op was, is er vanuit het AK ad-hoc gehandeld om de

personeelstekorten. Veelal hebben de personen die deze posities en

aanbestedingsdocumenten gereed te maken.

taken hebben opgevuld dit gedaan ongeacht of zij de benodigde kennis van of ervaring en affiniteit met de onderwerpen hadden. Bijvoorbeeld omdat hun voorganger deze taak had of omdat er geen andere

4.3.5

Er was sprake van een ‘rijdende trein’-mentaliteit waardoor afwijken van de planning als hoofdrisico is beschouwd

gegadigden waren. Hiermee is kennis en kunde in het AK weinig geborgd. Daarmee concluderen wij niet dat de leden van het AK niet capabel waren;

Vrijwel alle geïnterviewde partijen beschrijven tijdens het afronden van de

zij hebben zich bovendien maximaal ingezet om hun taken te vervullen.

aanbesteding tijdsdruk te hebben ervaren: juridische ruimte om contracten te verlengen was er naar hun mening niet en daarom moesten er snel

4.3.3

De algemene uitgangspunten van projectmanagement zijn niet altijd goed

nieuwe contracten afgesloten worden waardoor zaken chaotisch liepen.

toegepast

Deze tijdsdruk heeft zich gemanifesteerd in een breed ervaren ‘rijdende trein’ mentaliteit waarbij er door partijen geen ruimte werd gevoeld om af

Algemene punten van professioneel projectmanagent, zoals vooruitkijken,

te wijken van het spoor. Een aantal geïnterviewde partijen geeft

risico- en stakeholdermanagement en kennisborging zijn volgens

bijvoorbeeld aan (ernstige) twijfels te hebben gehad over het proces

geïnterviewden in de voorbereiding en uitvoering van de aanbesteding niet

richting afronding nadat de aanbesteding werd teruggetrokken, maar dat

altijd toegepast. Betere invulling van dergelijke onderdelen van het

aankaarten hiervan door andere partijen niet op prijs werd gesteld

projectmanagement had kunnen bijdragen aan het anticiperen op

(discussies zouden het proces namelijk verder vertragen).

(mogelijk voorkomen van) knelpunten die in dit traject zijn ervaren. Hoewel het geen gegeven is dat een andere insteek tot een positiever 4.3.4

Er is door de BS en het AK vertrouwd op een zzp’er in de functie van

resultaat had opgeleverd, hebben de gemeenten bij de ontstane twijfels

programmamanager voor het uitwerken van de aanbestedingsdocumenten

niet besloten om tijdelijk (onrechtmatig) te verlengen en tegelijkertijd de aanbesteding goed uit te werken in het belang van de kwaliteit van de

De programmamanager op zzp-basis is aangesteld na uitval van de

aanbesteding. Wij concluderen dan ook dat tijdsdruk en juridische kaders

programmamanager vanuit de provincie. De programmamanager op zzp-

zijn gezien als hoofdrisico. De kwaliteit van en zorgvuldigheid in de

basis heeft zich gebogen over de aanbestedingsdocumenten. Omwille van

aanbesteding en de beoogde resultaten leken daaraan ondergeschikt.

onvoorziene redenen is de programmamanager op zzp-basis begin 2023 uitgevallen. Op voorhand lijkt er door de partijen onvoldoende rekening

25

Grote druk vanwege belangrijke deadlines en aflopende contracten spelen

tijdelijk kortlopende overbruggingscontracten te sluiten (parallel aan de

Bestendig een projectgroep tijdig met de nodige capaciteit en expertise. Een projectgroep is namelijk aangesteld om in naam van alle 23 partijen vraagstukken rondom de samenwerking en aanbesteding uit te werken, voorstellen te doen en kennis te ontwikkelen. Denk hierbij aan:

lopende Europese aanbesteding) daadwerkelijk opwegen tegen de

a.

in dergelijke trajecten vaker een belangrijke rol. Een belangrijke vraag is of de juridische argumenten tegen mogelijkheden om bijvoorbeeld (al eerder)

argumenten over de kwaliteit van de aanbesteding, en daarmee het uiteindelijke vervoer.

b. 4.3.6

Het was moeilijk om de tweede beoordelingscommissie samen te stellen vanwege de vereiste functietitel van leden omschreven in de aanbestedingsdocumenten Deze specifieke functiebenaming heeft het werven van leden met ervaring en affiniteit voor regiotaxivervoer en leerlingen- en jeugdwetvervoer volgens de geïnterviewde partijen beperkt. Het was namelijk al ingewikkeld om überhaupt voldoende leden te werven met de functietitel beleidsadviseur, ongeacht hun ervaring of affiniteit met het onderwerp. Het risico op een tweede rechtszaak aangespannen door vervoerder was volgens de partijen (die hierin juridische geadviseerd zijn), te groot om af te wijken van de vereiste functietitel en personen aan te wijzen met meer ervaring en affiniteit.

4.3.7

Lessen met betrekking op de samenwerking Op basis van de in paragraaf 4.3 beschreven bevindingen komen wij tot de volgende lessen:

Opstellen van een helder functieprofiel en wervingscriteria, inclusief gewenste beschikbaarheid, waarin specifieke kennis van aanbestedingen, relevante wet- en regelgeving en inhoudelijke affiniteit met het vervoersdomein centraal staan. Leg verantwoordelijkheid voor het werven en aanstellen van projectteamleden vast in de samenwerkingsovereenkomst zodat het eigenaarschap rondom de bezetting duidelijk is belegd en voortgang kan worden bewaakt.

Borg in het kader van risicomanagement kennis met investeren in kennisborging en overdracht bij wisseling van projectteamleden door het volgende: a. Zorg voor een selectieprocedure voor een dergelijk team, zodat je mensen werft met (specialistische) kennis van zaken. b. Structurele en formele vastlegging van besluiten en kennis in centrale, toegankelijke documenten waarmee nieuwe leden en andere betrokkenen - zich snel en gemakkelijk kunnen inlezen. Faciliteer wanneer mogelijk een centrale digitale kennisbank waar verslaglegging en stukken veilig worden opgeslagen en gedeeld. c. Implementeer een vaste procedure voor overdracht van taken en kennis bij vertrek of toetreding van personen, inclusief overdrachtsgesprekken en overdrachtsdossiers. d. Verdeel kritieke taken zoals het opstellen van belangrijke documenten bij meerdere professionals, zodat werkzaamheden niet stil komen te liggen bij uitval of vertrek. Stimuleer kennisdeling en reflectie door regelmatig bijeenkomsten waarin kennis gedeeld en gereflecteerd wordt op het beleid en de samenwerking. Dit verhoogt het lerend vermogen van het samenwerkingsverband. Waarborg dat kwaliteitsafwegingen en zorgvuldigheid niet ondersneeuwen door strakke planningen of juridische druk. Leg in de samenwerkingsovereenkomst vast dat er mogelijkheid bestaat voor het tijdelijk stil leggen van processen wanneer er serieuze

26

bezwaren of risico’s ontstaan op basis van een risicoanalyse uitgevoerd in de verkenningsfase (zie ook § 5.4). Stel een onafhankelijke tenderboard samen van externe deskundigen die gedurende het aanbestedingsproces periodiek de gekozen strategieën, risicoafwegingen op basis van een risicoanalyse en aanbestedingsdocumenten kritisch toetst. Een dergelijke tenderboard biedt de mogelijkheid om tijdig kritische vragen te stellen, alternatieven te overwegen en te waarborgen dat de kwaliteit, objectiviteit en rechtmatigheid van het proces blijvend centraal staan. Een tenderboard kan een ‘rijdende trein-mentaliteit’ doorbreken en besluitvorming verbeteren. Stel een sociaal contract op waarin de zachte aspecten van de bestuurlijke en ambtelijke samenwerking expliciet worden vastgelegd, naast de formele harde governance afspraken. Dit met als doel de gezamenlijke intenties, waarden en betrokkenheid duurzaam te waarborgen. De intenties van een samenwerking zijn doorgaans onvoldoende bepaalbaar en daarmee niet juridisch afdwingbaar. Afdwingbaarheid is ook niet het doel van een sociaal contract. Het biedt kaders voor het aankaarten van twijfels. Bijvoorbeeld wanneer er een ‘rijdende trein’ mentaliteit heerst.

Het opstellen van een dergelijk contract in een complexe samenwerking met 23 partijen is zinvol om (1) vertrouwen en onderlinge relaties te versterken, (2) eigenaarschap en betrokkenheid te vergroten, (3) samenwerking bij onzekerheid te bevorderen en (4) escalaties van conflicten te voorkomen. Hierin worden bijvoorbeeld naast de gezamenlijke waarden en intenties, de omgangsvormen gedefinieerd en staat beschreven hoe wordt gehandeld in situaties van verschil van mening en conflict. Evalueer gedurende de samenwerking periodiek de punten uit dit sociaal contract. Zorg dat de eisen aan functietitels van commissieleden in beoordelingscommissies van aanbestedingen voldoende ruimte bieden om geschikte en ervaren leden te werven. Focus op inhoudelijke expertise en affiniteit met het onderwerp in plaats van uitsluitend op formele titels. Tabel 5. Lessen met betrekking op de samenwerking

27

5 Overbruggingsperiode: organiseren van overbrugging tussen contracten Tussen april 2024 en eind 2024 is er overbrugging georganiseerd. Door

Wat betreft het regiotaxivervoer was de provincie aan zet voor het

vertraging in het aanbestedingsproces is het sluiten van contracten met

organiseren van overbrugging (de contracten werden namelijk in 2025

vervoerders uitgesteld terwijl contracten met oude vervoerders verliepen.

officieel overdragen). Contracten met de oude vervoerders werden verlengd om de periode tussen april en september te overbruggen.

Dit hoofdstuk beschrijft: a.

In §5.1 hoe de overbrugging is vormgegeven;

De gemeenten waren aan zet om het leerlingen- en jeugdwetvervoer te

b.

In §5.2 hoe de overbruggingsperiode is ervaren en welke oorzaken

overbruggen. Na gunning van de aanbesteding hebben een aantal van de

hebben geleid tot problemen bij de start van het vervoer;

grote vervoerders in de regio contracten gewonnen in andere subregio’s

In §5.3 onze reflectie op de overbruggingsperiode en de lessen die

dan zij destijds een contract hadden. Het verlengen van oude contracten

wij hieruit trekken.

of het eerder in laten gaan van nieuwe contracten had daarmee invloed op

c.

het vervoer in alle subregio’s. Na een lange serie van gesprekken en 5.1

Hoe de overbrugging is vormgegeven

onderhandelingen is het voor vier van de vijf subregio’s gelukt om, samen met de destijds huidige vervoerders, in de regio overbrugging te

Definitieve gunning van de aanbesteding is door vertraging in de

organiseren. Het organiseren van overbrugging gebeurde veelal met inzet

uitvoeringsfase, ondanks oog voor deadlines, uitgelopen tot april 2024 (zie

van onderaannemers.

ook de overbruggingsperiode op de tijdlijn in hoofdstuk 2). De contracten voor het regiotaxivervoer zouden volgens de planning ingaan in april, maar

Voor de subregio Zuidoost Utrecht is het niet gelukt overbrugging te

zijn in september 2024 ingegaan. De contracten voor het leerlingen- en

organiseren met een huidige of nieuwe vervoerder. Geïnterviewden

jeugdwetvervoer zijn eveneens opgeschoven, van augustus 2024 naar

gemeenten beschrijven dat onderlinge wrijving tussen de destijds huidige

januari 2025. Voor zowel het regiotaxivervoer als het leerlingen- en

vervoer en nieuwe vervoerder, het organiseren van overbrugging de

jeugdwetvervoer is het daarom nodig geweest om in korte tijd

subregio Zuidoost Utrecht heeft tegengewerkt. De nieuwe vervoerder heeft

overbrugging te organiseren.

destijds aangegeven dat het tekort aan chauffeurs en moeten werven van extra chauffeurs het onmogelijk maakte om eerder haar diensten te leveren. In deze subregio hebben gemeenten daarom geprobeerd een alternatieve manier van overbrugging te verzorgen door ouders te vragen het vervoer waar mogelijk zelf te organiseren en door een

28

vervoersmakelaar in de hand te nemen die heeft geholpen bij het inzetten

5.2.2

Partijen hadden vanwege tijdsdruk het gevoel dat ze met hun rug tegen de

van kleinere vervoerders. Het contractmanagementbureau CMB, dat

muur te stonden voor het organiseren van overbrugging voor het

gecontracteerd is voor het contractmanagement, en een adviesbureau

leerlingen- en jeugdwetvervoer

hebben de gemeenten in de overbruggingsperiode bijgestaan om mogelijkheden te inventariseren en organiseren.

De partijen hebben in een zeer korte tijd van 4,5 maanden overbrugging voor het leerlingen- en jeugdwetvervoer gerealiseerd. Dit voelde volgens

5.2

Oorzaken die hebben geleid tot problemen bij de start van het

geïnterviewde partijen als een race tegen de klok. Het AK heeft gedurende

vervoer

die periode een crisisteam opgericht dat wekelijks bij elkaar kwam om de realisatie van overbrugging aan te jagen. Hoewel volgens de partijen vele

5.2.1

Een overbruggingsperiode als risico is nauwelijks op voorhand overwogen

scenario’s ter overbrugging zijn besproken waren zij gelimiteerd in hun mogelijkheden. Hierin speelden een aantal factoren een belangrijke rol:

Geïnterviewde partijen geven aan dat een overbruggingsperiode als

a.

Juristen gaven aan dat verlenging van de dienstverlening met

mogelijk scenario niet of nauwelijks is overwogen. In de initiële planning

bestaande vervoerders binnen de huidige contracten onrechtmatig

voor het aanbestedingsproces was een buffer van een halfjaar

was, ook al had dat de voorkeur.

opgenomen waarin nieuwe vervoerders hun inschrijving konden

b.

voorbereiden. Deze buffer bleek ontoereikend aangezien er in de

en een nieuwe gewonnen. Daarmee kregen zij te maken met de

uitvoeringsfase van deze aanbesteding een jaar vertraging is opgelopen. Er is geen rekening gehouden met een scenario waarin de ingebouwde

Verschillende vervoerders hadden een bestaand perceel verloren uitdaging om het nieuwe contract te implementeren.

c.

Afgewezen vervoerders haakten bovendien helemaal af voor het

buffer onvoldoende zou zijn. Dat een vorm van overbrugging nodig zou

organiseren van overbrugging en hielden personeel vast. Het

zijn was bekend vanaf het moment dat de aanbesteding op TenderNed

organiseren van overbrugging met vervoerders verliep mede

werd ingetrokken. Destijds is verkend of bestaande vervoerders het vervoer wilden voortzetten. Echter waren vervoerders pas bereid tot

daarom moeizaam. d.

Vervoerders vonden de overbruggingsperiode van vijf maanden te

concreet gesprek vanaf voorlopige gunning omdat deze gunning invloed

kort. Zij gaven aan dat er voor een relatief korte periode veel

had op de mogelijkheden die vervoerders zouden hebben voor het

chauffeurs vastgehouden dan wel aangetrokken zouden moeten

organiseren van eventuele overbrugging. Dit heeft ervoor gezorgd dat er

worden wat gezien personeelstekorten lastig was.

na de voorlopige gunning zeer snel en ad hoc gehandeld moest worden. Mede vanwege de heersende rijdende trein mentaliteit (zie §4.3.1) is er niet aan de rem getrokken en de rust genomen om eerder en uitgebreider alternatieven te onderzoeken om de overbrugging te organiseren.

29

Uiteindelijk werden er afspraken gemaakt met nieuwe vervoerders. Dit

Betrokkenen vanuit gemeenten geven aan dat ze gedurende de

terwijl het verlengen van huidige contracten de voorkeur kreeg van zowel

overbruggingsperiode ervaarden ‘met de rug tegen de muur te hebben

vervoerders als gemeenten. Na het onderzoeken van alle mogelijkheden

gestaan’, omdat het alternatief was dat er helemaal geen

bleek dit de enige mogelijkheid. Daarbij speelde ook dat men risico’s zo

leerlingenvervoer zou zijn.

veel mogelijk probeerde te vermijden: vervoerders waren gedurende het aanbestedingsproces al tweemaal een rechtszaak gestart vanwege de

Daarnaast geven ouders aan dat zij laat en slecht geïnformeerd zijn over

door hen benoemde onrechtmatige punten in de aanbesteding.

de noodzaak voor een overbruggingsperiode wat bij heeft gedragen aan een stressvolle en onzekere ervaring. Geïnterviewde gemeenten geven

5.3

Problemen met het vervoer tijdens de overbruggingsperiode

aan een intensieve belronde te hebben georganiseerd gedurende de zomer om ouders op de hoogte te stellen van de overbruggingsperiode.

5.3.1

In de overbruggingsperiode zijn zzp’ers ingezet die niet voldeden aan de

Desalniettemin laten geïnterviewde ouders weten dat niet alle ouders goed

gestelde kwaliteitseisen voor het leerlingen- en jeugdwetvervoer

bereikt zijn.

Het is een prestatie geweest om in alle regio’s overbruggingsvervoer te organiseren in een kort tijdsbestek. Zowel vanuit de gemeenten en het

5.3.2

De inzet van zzp’ers had (en heeft) een verstorend effect op de ritprijs voor het leerlingen- en jeugdwetvervoer

CMB is heel hard gewerkt om dit mogelijk te maken. Daarbij hebben de nieuwe vervoerders die de overbrugging hebben ingevuld een risico

De vraag naar chauffeurs is tijdens de overbruggingsperiode sterk

genomen om binnen deze korte periode te starten met het vervoer in een

toegenomen. Zij waren namelijk hard nodig in de subregio Zuidoost

nieuwe regio. Tegelijkertijd kende de uitvoering van vervoer tijdens de

Utrecht waar voor de overbrugging uit noodzaak een oplossing was

overbrugging de nodige problemen. Zo voldeden veel onderaannemers

gezocht met een vervoersmakelaar en de inzet van kleinere vervoerders

volgens geïnterviewde partijen niet aan de gestelde kwaliteitseisen voor

en zzp’ers. Ook vervoerders die in andere regio’s de

het vervoer. Bijvoorbeeld de eisen dat er een vaste chauffeur moest zijn

overbruggingsperiode organiseerden, moesten een beroep doen op kleine

die affiniteit heeft met de doelgroep en bepaalde eisen voor de voertuigen.

vervoerders en zzp’ers als onderaannemers. Dit gebeurde bovendien

Geïnterviewde ouders (evenals geïnterviewden gemeenten) beschrijven

onder grote tijdsdruk. Hierdoor konden zzp’ers hoge prijzen vragen voor

de overbruggingsperiode daarom als zeer stressvol en vol onzekerheid.

hun inzet. Dit heeft ervoor gezorgd dat het organiseren van vervoer in de

De ouders geven schrijnende voorbeelden waaruit blijkt dat de kwaliteit

overbruggingsperiode heel kostbaar is geworden voor gemeenten.

van vervoer tijdens de overbruggingsperiode ondermaats was. Ook is het

Vervoerders geven aan dat de effecten van deze ‘marktverstoring’ nog

voorbeeld gegeven van een vervoerder die de overbrugging organiseerde

steeds merkbaar is, waardoor zij nog steeds hogere kosten maken voor de

en een vervoerspartij als onderaannemer had ingezet waarmee een

inzet van zzp’ers en onderaannemers.

gemeente in het verleden zelf een vervoerscontract heeft verbroken omwille van gebrekkige kwaliteit.

30

5.4

Lessen met betrekking tot de overbruggingsperiode

Wij komen tot de volgende lessen voor toekomstige samenwerking en aanbestedingen:

De laatste onderzoeksvraag met betrekking tot de overbruggingsperiode is welke aanbevelingen we kunnen doen om dergelijke problemen bij de start te voorkomen. Het is achteraf niet vast te stellen of de problemen die zijn ontstaan hadden kunnen worden voorkomen. Wel kunnen we concluderen op basis van de verschillende interviews die we hebben gehouden er gedurende de aanbesteding onvoldoende rekening gehouden is met (het risico van) een scenario waarin de geplande buffer voor vertraging ontoereikend zou zijn. Er is sterk gestuurd op het halen van deadlines (zie vorige hoofdstuk) en hoewel al eerder duidelijk was dat een vorm van overbrugging nodig was, kon men pas na voorlopige gunning concreet aan de slag met het organiseren van de overbrugging. Dit leidde tot een ad-hoc georganiseerde overbruggingsperiode met de nodige problemen. In subregio Zuidoost Utrecht kon bovendien geen overbrugging worden gerealiseerd door de grotere vervoerspartijen. De inzet van zzp’ers tijdens de overbruggingsperiode leidde tot kwaliteitsproblemen, wat de stress en onzekerheid bij ouders vergrootte. Eveneens leidde dit tot hogere kosten. De overeenkomsten die inmiddels lopen kennen diverse mechanismen ter controle van de nakoming van afspraken en handhaven bij niet-nakoming. Hierbij ligt een belangrijke taak voor het CMB. Tijdens de evaluatie vingen

Het is raadzaam om in de verkenningsfase van een complexe samenwerking een gedegen risicoanalyse uit te voeren. Dit houdt in dat potentiële risico’s en knelpunten in kaart worden gebracht, zowel organisatorisch, juridisch als inhoudelijk. Betrek hierbij relevante stakeholders en deskundigen, zodat alle perspectieven en expertise worden meegenomen. Leg uitkomsten van de analyse vast en neem deze systematisch mee in de besluitvorming en procesinrichting gedurende de uitvoeringsfase. Door structureel aandacht te besteden aan risico’s en scenario’s kunnen onverwachte problemen en vertragingen worden voorkomen en is de samenwerking beter voorbereid op toekomstige uitdagingen. Bouw in nieuwe contracten voldoende verlengingsopties in, waarop teruggevallen kan worden indien er problemen ontstaan in het aanbestedingsproces. Houd bij grote en complexe aanbestedingen een grotere buffer qua doorlooptijd aan. Zorg in het geval van leerlingen- en jeugdwetvervoer voor heldere en tijdige communicatie richting ouders in het geval van een crisissituatie zoals een overbruggingsperiode. Op deze manier kunnen ouders zich beter voorbereiden op een dergelijke situatie wat het gevoel van stress en onzekerheid kan verminderen. Tabel 6. Lessen met betrekking op de overbruggingsperiode

wij signalen op dat het soms nog zoeken is in de rolverdeling tussen gemeenten (BS, AK) en CMB, vooral in de situaties waarin problemen in het vervoer worden ervaren.7

7 Deze evaluatie richt zich echter niet op de huidige uitvoeringsfase.

31

6 Reflectie: overkoepelende conclusies en lessen Deze evaluatie vond plaats tegen de achtergrond van een ambitieuze en

6.1

Besluitvorming onder druk: geen pas op de plaats mogelijk

complexe opgave: het gezamenlijk organiseren en aanbesteden van doelgroepenvervoer door 22 gemeenten en de provincie Utrecht. Ook al

Tijdens het aanbestedingsproces bleek dat de lichte samenwerkingsvorm,

waren er verschillen in visie en verwachtingen, de intentie tot

hoewel bedoeld om flexibiliteit te bieden, in de praktijk onvoldoende

samenwerking was oprecht en werd breed gedragen, met als doel de

houvast bood bij onverwachte tegenslagen. Toen het proces onder druk

kwaliteit, continuïteit en betaalbaarheid van vervoer voor inwoners te

kwam te staan door juridische procedures, uitval van sleutelfiguren en

borgen. Het betrof bovendien een aanbesteding met grote belangen:

oplopende tijdsdruk, ontbrak een duidelijk mechanisme om het proces

enerzijds voor kwetsbare inwoners en kinderen, voor wie passend vervoer

tijdelijk te pauzeren of alternatieven te verkennen. Hierdoor konden

essentieel is voor hun dagelijkse leven, en anderzijds voor vervoerders,

betrokkenen feitelijk alleen maar vooruit, ook als er twijfels waren over de

voor wie het winnen of verliezen van deze aanbesteding aanzienlijke

kwaliteit of uitvoerbaarheid. Dit leidde tot een situatie waarin het halen van

consequenties met zich meebracht voor hun bedrijfsvoering en

deadlines centraal stond, ten koste van reflectie en zorgvuldige

toekomstperspectief.

besluitvorming.

Directe betrokkenen - bestuurders, ambtenaren, adviseurs en uitvoerders hebben te goeder trouw gehandeld, vaak onder hoge druk en met het gezamenlijke doel om de aanbesteding te laten slagen en goede vervoersdiensten beschikbaar te stellen voor reizigers, ouders en kinderen. En toch kent het proces tegenslagen. Om hiervan te leren, is het

Leg voor volgende trajecten het crisis- en afwijkingsregime expliciet vast: wie mag wanneer op de pauzeknop drukken, op basis van welke (risico)triggers, met welke tijdelijke mandaten en welke alternatieve routes (bijvoorbeeld proportionele overbrugging in publiek belang)? Richt een hoogambtelijk voorportaal en/of onafhankelijk tenderboard in dat buiten de lijn kan adviseren of beslissen over stoppen, herijken en hervatten.

essentieel om scherp te krijgen wat aan deze tegenslagen heeft bijgedragen en hoe deze in de toekomst voorkomen of verzacht kunnen worden. Vandaar deze kwalitatieve evaluatie waarin verschillende betrokkenen zijn geïnterviewd en relevante documenten bestudeerd om zo patronen te duiden, lessen te trekken en de randvoorwaarden te versterken. De overkoepelende en meest belangrijke conclusies en lessen volgen in dit hoofdstuk.

32

6.2

Expertise en capaciteit: capabel en betrokken, maar onvoldoende

6.4

Dominantie van planning: de ‘rijdende trein’

geborgd Een opvallend patroon in het aanbestedingsproces was de dominante Gedurende het gehele traject waren capabele en betrokken mensen

reflex om vooral op het halen van de planning te sturen. Het niet behalen

actief, maar continuïteit en diepte van expertise waren niet geborgd

van deadlines werd gezien als het grootste risico, waardoor het proces als

genoeg: rollen werden op basis van beschikbaarheid ingevuld in plaats

een ‘rijdende trein’ voortdenderde. Deze mentaliteit zorgde ervoor dat

van op profiel, ervaring en voldoende beschikbaarheid; uitval van

andere belangen, zoals kwaliteit, zorgvuldigheid en het expliciet afwegen

sleutelpersonen (programmamanagers) leidde tot kennisverlies en

van alternatieven, ondergesneeuwd raakten. Er ontstond stress en

vertraging en ; onboarding, overdracht en kennisborging waren beperkt

betrokkenen ervaarden de nodige chaos in de aanbestedingsfase. Twijfels

geformaliseerd, waardoor de samenwerking kwetsbaar werd.

en kritische reflectie werden vaak niet of te laat geuit, omdat men het gevoel had dat vertraging niet bespreekbaar was en er geen ruimte was

Werk met heldere functieprofielen en wervingscriteria, beleg bezettingsverantwoordelijkheid in de samenwerkingsovereenkomst, spreid kritieke taken en organiseer structurele onboarding en een centrale kennisbank. Plan periodiek een externe check op expertise- en capaciteitsgaten. 6.3

Risicomanagement en scenariosturing: te weinig leidend Vanaf de voorbereidende fase is onvoldoende risicogestuurd gewerkt. Realistische scenario’s (juridische vertraging, uitval sleutelfiguren, ontoereikende buffer en arbeidsmarktkrapte) waren niet vooraf uitgewerkt met triggers, drempelwaarden en handelingsopties. Dat leidde bij tegenslag tot ad-hoc handelen, krappe overbrugging onder tijdsdruk,

om het proces tijdelijk stil te leggen of te herijken. Hierdoor werden signalen van mogelijke problemen onvoldoende opgepakt en werd het proces kwetsbaar voor onverwachte tegenslagen (zoals juridische procedures of uitval van sleutelpersonen). Het vastleggen van een noodremprocedure en het bestuurlijk legitimeren van tijdelijke pauzes of herijkingen (zie ook 6.2) kan helpen om de balans tussen voortgang en kwaliteit te bewaken en het lerend vermogen van de samenwerking te vergroten. Behandel planning als één van de stuurvariabelen naast kwaliteit, rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en continuïteit. Leg een noodremprocedure vast waarmee tijdelijk pauzeren of herijken bestuurlijk legitiem en praktisch mogelijk is.

kwaliteitsissues bij inzet van onderaannemers/zzp’ers en hogere kosten. Evenals spanning bij gezinnen door late of onvoldoende communicatie. Maak risicomanagement integraal en toetsbaar: voer vroeg in het proces een risicoanalyse uit, werk what-if-scenario’s uit (inclusief communicatieprotocollen richting ouders) en hanteer stage-gates waarbij kwaliteit en uitvoerbaarheid zwaarder wegen dan tijd.

33

6.5

Slotbeschouwing

Het is aan de Bestuurlijke Stuurgroep en het Breed Bestuurlijk Overleg, met ondersteuning van de ambtelijk opdrachtgevers en het Ambtelijk

Zoals in de inleiding gesteld: de opgave was groot en de bedoelingen

Kernteam, om deze koers tijdig en transparant te bepalen, zodat de regio

waren goed. De belangrijkste les is niet dat men ‘anders had moeten

niet alleen leert van het verleden, maar ook voorbereid is op de toekomst.

willen’, maar dat goede intenties pas maximaal renderen als governance, expertise, risico gedreven werken het mogelijk maken om tijdig te vertragen. Zodat er tijd is te herijken en vervolgens op een betere koers door te gaan. Door dat vroegtijdig en strakker te organiseren, wordt de volgende samenwerking robuuster én menselijker: beter voor de teams die het moeten doen en, bovenal, voor de inwoners, ouders en leerlingen die op dit vervoer zijn aangewezen. 6.6

Hoe nu verder? Dit rapport bevat een breed palet aan lessen: sommige zijn direct toepasbaar in de huidige samenwerking en uitvoering van de contracten, andere vragen om een fundamentele herbezinning op toekomstige inkoop en organisatie van het vervoer. Voor de korte termijn ligt de nadruk op het versterken van de governance: heldere rol- en mandaatafspraken tussen BBO, BS, ambtelijk opdrachtgevers en het AK, een vast besluitritme en het opstellen van een sociaal contract en betere borging van risicosturing en datagestuurde keuzes. Dit met oog voor de kaders van de bestaande vervoerscontracten. Voor de langere termijn moeten gemeenten en provincie samen een aantal grote vragen beantwoorden: welke uitgangspunten voor kwaliteit en continuïteit zijn leidend, is het verstandig om vervoerssoorten te combineren en zo ja hoe, welke (regionale) schaal past daarbij (afhankelijk van inhoudelijke overeenstemming en draagvlak), en vervolgens: welke samenwerkingsvorm past hierbij en biedt voldoende bestuurbaarheid? Ook hoort daarbij een open verkenning van de strategische keuze tussen aanbesteden of (deels) inbesteden, inclusief de consequenties voor organisatie, kosten en risico’s.

34