Evaluatierapport Significant Public: Aanbesteding Vervoersdiensten Regio Utrecht, oktober 2025.pdf
Tekst van het document
EVALUATIE AANBESTEDING VERVOERSDIENSTEN REGIO UTRECHT
KLANT KENMERK AUTEUR(S) DATUM VERSIE
De Utrechtse gemeenten en provincie Utrecht MB/sb/004410 Floor Ammerlaan, Maarten Batterink, Jan-Pieter Papenhuijzen en Joost Rovers 22 oktober 2025 DEFINITIEF
Inhoudsopgave Samenvatting
4
1
Inleiding
8
1.1
Aanleiding
8
1.2
Doelstelling van de evaluatie
9
1.3
Onderzoeksactiviteiten
10
1.4
Leeswijzer
11
2
Tijdlijn van gebeurtenissen
12
3
Verkenningsfase: voorbereiden en verdiepen op samenwerking en aanbesteden
13
3.1
De totstandkoming van samenwerking rondom de aanbesteding regiotaxi
13
3.2
De vormgeving van samenwerking en besluitvorming
15
3.3
Bevindingen met betrekking op voorbereiden verdiepen van de samenwerking en inkoop
16
3.4
Bevindingen met betrekking op de gekozen samenwerkingsvorm
18
Uitvoeringsfase: opstellen van stukken en het aanbestedingsproces
20
4.1
Hoe het aanbestedingsproces is vormgegeven
20
4.2
Bevindingen met betrekking op de inhoud van de aanbesteding
22
4.3
Bevindingen met betrekking tot de samenwerking tijdens het aanbestedingsproces
24
4
5
Overbruggingsperiode: organiseren van overbrugging tussen contracten
28
5.1
Hoe de overbrugging is vormgegeven
28
5.2
Oorzaken die hebben geleid tot problemen bij de start van het vervoer
29
5.3
Problemen met het vervoer tijdens de overbruggingsperiode
30
5.4
Lessen met betrekking tot de overbruggingsperiode
31
6
Reflectie: overkoepelende conclusies en lessen
32
6.1
Besluitvorming onder druk: geen pas op de plaats mogelijk
32
6.3
Expertise en capaciteit: capabel en betrokken, maar onvoldoende geborgd
33
6.4
Risicomanagement en scenariosturing: te weinig leidend
33
6.5
Dominantie van planning: de ‘rijdende trein’
33
6.6
Slotbeschouwing
34
6.7
Hoe nu verder?
34
Samenvatting 1. Aanleiding en doel
georganiseerd en ervaren? 2.
In de periode 2023 - 2024 hebben 22 gemeenten en de provincie Utrecht gezamenlijk een omvangrijke aanbesteding georganiseerd voor het doelgroepenvervoer en aanvullend openbaar vervoer in de regio Utrecht.
Governance: Hoe is de samenwerking en besluitvorming Aanbestedingsproces: Hoe is het proces vormgegeven, welke keuzes zijn gemaakt en hoe zijn deze ervaren?
3.
Problemen bij de start van het vervoer: Wat waren de oorzaken van de problemen en hoe is de overbruggingsperiode vormgegeven?
Het betrof het sociaal-recreatief Wmo-vervoer, ov-vangnetvervoer, leerlingenvervoer en jeugdwetvervoer. De aanleiding was het aflopen van
De nadruk lag op het ophalen van ervaringen, het duiden van patronen en
bestaande contracten en de overdracht van regiotaxibeheer van de
het formuleren van lessen voor de toekomst. De evaluatie is kwalitatief van
provincie naar de gemeenten. Deze ‘overdracht’ paste bij de verschuiving
aard, met aandacht voor de perspectieven van alle betrokkenen, inclusief
van wettelijke verantwoordelijkheden van de provincie naar gemeenten (per
ouders en consulenten1, ook al hadden zij formeel geen rol in het proces.
1-1-2015). Het doel was om gezamenlijk kwalitatief goed, betaalbaar en
De contractuitvoeringsfase is geen onderdeel van deze evaluatie.
minder kwetsbaar vervoer te organiseren, met oog voor synergievoordelen en schaalgrootte.
Verkenningsfase: samenwerking en voorbereiding
Deze aanbesteding was de eerste in deze samenstelling. De samenwerking bracht nieuwe bestuurlijke, organisatorische en inhoudelijke uitdagingen met
De samenwerking startte in 2018, met de provincie als trekker en de
zich mee. Om hiervan te leren en toekomstige aanbestedingen en
gemeenten in een meer afwachtende rol. De intentie om samen te werken
samenwerkingen te versterken, is de voorliggende kwalitatieve evaluatie
was oprecht en werd breed gedragen, maar de praktijk bleek weerbarstig.
uitgevoerd. De evaluatie is gebaseerd op 28 interviews met 35 betrokkenen
De keuze voor een lichte samenwerkingsvorm was destijds logisch, gezien
(waaronder bestuurders, leden van het Ambtelijk Kernteam (AK),
de inhoudelijke verschillen tussen gemeenten en het belang van lokale
beleidsadviseurs, vervoerders, consulenten en ouders) en een uitgebreide
beleidsvrijheid. Tegelijkertijd betekende dit dat essentiële keuzes over de
documentstudie.
inhoud van de aanbesteding, de operationele samenwerking en de besluitvormingsstructuur werden uitgesteld.
Opzet en aanpak van de evaluatie De evaluatie richt zich op drie hoofdthema’s: 1 Ons is expliciet gevraagd de ervaringen van enkele consulenten en ouders
mee te nemen zodat dit perspectief gehoord wordt.
4
De schaal van de samenwerking (22 gemeenten en de provincie) maakte
Uitvoeringsfase: opstellen van stukken en aanbestedingsproces
het proces complex. Er was sprake van personeelskrapte, beperkte borging van rollen en verantwoordelijkheden, en een zekere afhankelijkheid van de
Vanaf begin 2022 kwam het proces in een stroomversnelling. De
provincie. De provincie stelde zich verantwoordelijk op, terwijl gemeenten
voorbereiding en uitvoering van de aanbesteding verliepen onder hoge
vooral naar elkaar en naar de provincie keken voor initiatief en kennis. Dit
tijdsdruk. Er werd besloten om in drie subregio’s het regiotaxivervoer en het
leidde tot een dynamiek waarin partijen verwachtten dat een ander het
leerlingen- en jeugdwetvervoer te combineren, met het oog op
voortouw zou nemen.
synergievoordelen en efficiëntie. Dit besluit werd door sommige partijen als logisch gezien, maar leidde ook tot zorgen over de kwaliteit van het vervoer,
De samenwerkingsovereenkomst werd relatief laat in het proces formeel
met name vanuit ouders en consulenten.
vastgesteld. De uitwerking van de governance bleef op onderdelen beperkt, met name op het gebied van mandaten, risicomanagement en de
De programmamanager op zzp-basis die in de lead was voor het opstellen
rolverdeling bij tegenslag. Dit zou later in het proces gevolgen hebben voor
van de aanbestedingsdocumenten viel uit waardoor het proces vertraging
de slagkracht en het vermogen om bij problemen efficiënt te handelen.
opliep.
Lessen uit de verkenningsfase:
Bij het opstellen van de aanbesteding is gekozen voor een contractduur van
a.
Zorg dat de belangrijkste inhoudelijke keuzes en uitgangspunten
vier jaar met twee verlengingsopties van telkens twee jaar. Voor een
voorafgaand aan de samenwerking zijn vastgesteld;
dienstverlening van deze omvang en complexiteit is dit relatief kort, zeker
Scherp de samenwerkingsovereenkomst aan, met duidelijke
gezien de lange afschrijvingstermijnen van voertuigen en de behoefte aan
afspraken over mandaten, rollen en verantwoordelijkheden;
stabiliteit voor personeel en uitvoerende partijen. Een langere vaste looptijd
Maak afspraken over risicomanagement en scenario’s voor
zou meer zekerheid bieden voor vervoerders en ruimte geven voor
tegenslag;
duurzame kwaliteitsontwikkeling. Daarnaast was de beschikbare informatie
Leg ook de zachte aspecten van samenwerking vast in een sociaal
over vervoersvolumes en reisafstanden beperkt en versnipperd, vooral bij
contract, om vertrouwen en betrokkenheid te borgen.
het leerlingenvervoer. Dit maakte het voor inschrijvers - en in het bijzonder
b. c. d.
voor nieuwe marktpartijen - lastig om een realistische en concurrerende prijs te bepalen. De beoordelingssystematiek van de aanbesteding bood weinig onderscheidend vermogen wat betreft de offertes; de presentaties boden dit daarentegen wel. Een procedurefout in de eerste beoordelingsronde leidde tot een herbeoordeling, wat het proces verder vertraagde. De specifieke eisen aan de functietitels van beoordelaars bemoeilijkten de werving van ervaren en deskundige beoordelaars.
5
Gedurende het proces was er sprake van discontinuïteit in de bezetting van
Overbruggingsperiode: organiseren van overbrugging tussen
het AK en de stuurgroep, onder andere door uitval van
contracten
programmamanagers. Rollen werden vaak ingevuld op basis van beschikbaarheid in plaats van expertise. Onboarding en kennisoverdracht
Door vertraging in de aanbesteding moest een overbruggingsperiode
waren beperkt geformaliseerd, wat leidde tot kennisverlies en vertraging.
worden georganiseerd tussen april en eind 2024. Dit gebeurde onder grote tijdsdruk, met inzet van onderaannemers en zzp’ers. In één subregio lukte
Er werd sterk gestuurd op het halen van de planning, vanwege het risico dat
het niet om met bestaande of nieuwe vervoerders afspraken te maken,
er een vacuüm zou ontstaan zodra de bestaande contracten zouden aflopen
waardoor alternatieve oplossingen gezocht moesten worden.
en er nog geen nieuw contract gesloten zou zijn. De dominante reflex was om door te gaan, ook als er twijfels waren over de kwaliteit of
De overbruggingsperiode werd door gemeenten en ouders als stressvol en
uitvoerbaarheid. Betrokkenen ervaarden deze periode als stressvol en
onzeker ervaren. De kwaliteit van het vervoer stond onder druk, mede door
chaotisch. Er was geen expliciet scenario voor het geval de planning niet
de inzet van zzp’ers die niet altijd aan de gestelde kwaliteitseisen voldeden.
gehaald zou worden, en er werd weinig ruimte ervaren om het proces
De kosten voor gemeenten stegen aanzienlijk door de hoge tarieven van
tijdelijk stil te leggen of bij te sturen.
zzp’ers vanwege de ontstane schaarste. Ouders voelden zich vaak onvoldoende en te laat geïnformeerd over de situatie.
Lessen uit de uitvoeringsfase: a. b. c. d.
Monitor of het combineren van vervoerssoorten daadwerkelijk
Een overbruggingsperiode als risico was nauwelijks op voorhand
synergie oplevert en waar maatwerk nodig is;
overwogen. De initiële buffer in de planning bleek ontoereikend, en er was
Betrek belanghebbenden (ouders, consulenten, vervoerders)
geen uitgewerkt scenario voor het geval deze buffer niet voldoende zou zijn.
structureel en transparant bij het opstellen van aanbestedingen;
Dit leidde tot ad-hoc handelen en beperkte handelingsopties.
Overweeg langere looptijden van contracten, met evaluatiemomenten;
Lessen uit de overbruggingsperiode:
Zorg voor een centraal, gevalideerd datadossier zodat bij een nieuwe
a.
aanbesteding sprake is van een gelijk speelveld; e.
Zorg voor functionele profielen voor beoordelaars;
f.
Investeer in kennisborging, overdracht en structurele capaciteitsopbouw;
g.
tegenslag; b.
Bouw voldoende contractverlengingsopties en procesbuffers in bij grote en complexe aanbestedingen;
c.
Creëer ruimte voor kritische reflectie en dialoog, ook onder tijdsdruk. Dit kan door een tenderboard op te richten.
Voer een gedegen risicoanalyse uit en documenteer scenario’s voor
Maak heldere afspraken over de inzet en monitoring van onderaannemers;
d.
Communiceer tijdig en helder met ouders en andere belanghebbenden in crisissituaties.
6
Overkoepelende conclusies en lessen
Sturen op planning
Bestuurlijke inrichting en besluitvorming
De focus lag sterk op het halen van deadlines. Alternatieven en reflectie kwamen onder druk te staan, waardoor het proces kwetsbaar werd voor
De lichte samenwerkingsvorm bood flexibiliteit, maar bleek in de praktijk
onverwachte gebeurtenissen. De ‘rijdende trein’-mentaliteit bood
onvoldoende houvast te bieden bij tegenslag of crisis. Toen het spannend
schijnzekerheid, maar leidde tot extra vertraging en correctierondes.
werd, was er geen ruimte voor een pas op de plaats en kon niemand
Les: behandel planning als één van de stuurvariabelen naast kwaliteit,
effectief ingrijpen. Het proces kende weinig formeel geborgde
rechtmatigheid en uitvoerbaarheid. Leg een noodremprocedure vast
handelingsopties anders dan doorzetten richting publicatie van de Europese
waarmee tijdelijk pauzeren of herijken bestuurlijk legitiem is.
aanbesteding en het beoordelingsproces. Les: leg crisisbesluitvorming en noodprocedures expliciet vast, inclusief
Stakeholderbetrokkenheid en communicatie
mandaten, escalatiepaden en tijdelijke bevoegdheden. Ouders en consulenten hadden formeel geen rol, maar hun perspectief op Expertise en capaciteit
de gewenste dienstverlening is cruciaal. Beperkte en late communicatie vergrootte het draagvlak- en implementatierisico.
Er waren capabele en betrokken mensen, maar continuïteit en diepgaande
Les: betrek stakeholders structureel en communiceer tijdig en helder, vooral
expertise ontbraken gedurende cruciale momenten in het proces. Rollen
in crisissituaties.
werden vaak op beschikbaarheid ingevuld, en kennisborging was beperkt. Dit maakte het systeem kwetsbaar bij uitval van sleutelpersonen.
Tot slot
Les: werk met heldere functieprofielen, structurele onboarding en een centrale kennisbank. Beleg verantwoordelijkheid voor bezetting en
Deze evaluatie laat zien dat goede intenties en betrokkenheid alleen niet
kennisoverdracht expliciet.
voldoende zijn voor het slagen van complexe, meerjarige samenwerkingen. Heldere afspraken over governance, expertise, risicomanagement,
Risicomanagement en scenariosturing
datagedreven werken en stakeholderbetrokkenheid zijn essentieel om tijdig te kunnen vertragen, herijken en uiteindelijk beter door te gaan.
Er werd te weinig risicogestuurd gewerkt. Realistische scenario’s voor tegenslag (zoals uitval van sleutelpersonen, juridische procedures of
Door de lessen te benutten, kunnen toekomstige samenwerkingen robuuster
vertraging) waren niet of nauwelijks uitgewerkt. Dit leidde tot ad-hoc
en menselijker worden ingericht, in het belang van alle betrokkenen en
handelen en beperkte handelingsopties bij problemen.
vooral van de inwoners die op het vervoer zijn aangewezen.
Les: maak risicomanagement integraal onderdeel van het proces, met expliciete scenario’s, triggers en beslisroutes.
7
1 Inleiding 1.1
Aanleiding In 2023 zijn 222 gemeenten en de provincie Utrecht een nieuw bestuurlijk samenwerkingsverband aangegaan om gezamenlijk het Wmo-vervoer en ov-vangnetvervoer (hierna: regiotaxi) te organiseren. De aanleiding van deze aanbesteding waren de aflopende contracten alsmede de overdracht van regiotaxitaken van de provincie naar de gemeenten. De samenwerking heeft als doel de kwaliteit van het vervoer te verbeteren, de uitvoering minder kwetsbaar te maken en de kosten te beheersen. Om dit doel te bereiken, werken de gemeenten en de provincie samen op het gebied van (de voorbereiding van) de inkoop, uitvoering en innovatie. Daarnaast heeft een deel van de gemeenten het leerlingen- en jeugdwetvervoer opgenomen in deze aanbesteding, waarmee wordt beoogd mogelijkheden voor ruimere contracten voor chauffeurs te vergroten en het vervoer zo efficiënt mogelijk in te kunnen zetten. De aanbestedingsprocedure heeft problemen bij de opstart van het vervoer gekend, ook door juridische procedures die door op de aanbesteding inschrijvende vervoerders zijn aangespannen. Het regiotaxivervoer startte uiteindelijk op 1 september 2024. In de subregio’s Utrecht West, Lekstroom
Welke vervoerssoorten zitten er in de aanbesteding? Alle 22 gemeenten hebben het regiotaxivervoer aanbesteed: • Sociaal-recreatief Wmo-vervoer is vervoer op maat voor mensen die niet zelfstandig kunnen reizen zoals ouderen, chronisch zieken of mensen met een beperking. Zij kunnen dan reizen met de regiotaxi. • Ov-vangnetvervoer is bedoeld ter aanvulling van regulier openbaar vervoer waar dit ontbreekt of beperkt is. Mensen die met deze situatie te maken hebben kunnen dan reizen met de regiotaxi. De subregio’s Utrecht West, Lekstroom en Zuidoost Utrecht hebben ook het leerlingenvervoer en jeugdwetvervoer aanbesteed: • Leerlingenvervoer is vervoer voor leerlingen die extra hulp nodig hebben om van en naar school te reizen. Dit zijn leerlingen die een beperking hebben of naar een school gaan ver weg. Deze leerlingen gaan bijvoorbeeld van en naar school met een speciale bus of taxi. • Jeugdwetvervoer is vervoer voor jeugdigen die extra ondersteuning nodig hebben bij het reizen van en naar de plek waar de jeugdige jeugdhulp krijgt. Bijvoorbeeld jeugdigen die naar therapie gaan.
en Zuidoost Utrecht is voor het leerlingen- en jeugdwetvervoer een overbrugging afgesloten voor de periode van 1 augustus 2024 tot 1 januari 2025.
2 De gemeenten: Utrecht, Woerden, De Ronde Venen, Montfoort,
Oudewater, Stichtse Vecht, Houten, Nieuwegein, IJsselstein,
De Bilt, Bunnik, Baarn, Amersfoort, Bunschoten Spakenburg, Leusden,
Vijfheerenlanden, Lopik, Zeist, Utrechtse Heuvelrug, Wijk bij Duurstede,
Woudenberg en Soest.
8
Organiseren van het sociaal-recreatief Wmo-vervoer is met de ingang van
1.2
Doelstelling van de evaluatie
de Wmo 2015 de wettelijke taak van gemeenten. De provincie Utrecht heeft op grond van de Wet personenvervoer 2000 de wettelijke taak het ov te
Deze evaluatie richt zich op de gezamenlijke aanbesteding van het
voorzien in aanvullend openbaar vervoer waarvan het ov-vangnet onderdeel
regiotaxivervoer en leerlingen- en jeugdwetvervoer. De doelstelling van
uitmaakt. In deze aanbesteding heeft de provincie besloten alleen voor de
deze evaluatie is om lessen te trekken voor toekomstige aanbestedingen en
invulling van het ov-vangnet aan te sluiten op de samenwerking. Met de
samenwerkingsverbanden. Deze doelstelling rechtvaardigt een kwalitatieve
ingang van de Jeugdwet in 2015 is ook het organiseren van
onderzoeksaanpak gericht op ervaringen van directe betrokkenen. Daarmee
jeugdwetvervoer een gemeentelijke taak geworden. Wat betreft het
lag de nadruk minder op het reconstrueren van het totale proces en gaat het
leerlingenvervoer zijn gemeenten sinds 1987 verantwoordelijk voor de
niet om het aanwijzen van personen of organisaties als verantwoordelijk
organisatie hiervan. Dit is geregeld in de volgende drie wetten: 1) Wet op
voor tegenslagen. De contractuitvoeringsfase is geen onderdeel van de
primair onderwijs, 2) Wet op expertisecentra en 3) Wet voortgezet
evaluatie. De evaluatie moet antwoord geven op de volgende
onderwijs.
onderzoeksvragen onderverdeeld in drie thema’s:
Dit was de eerste aanbesteding in dit samenwerkingsverband en mede
Governance
daardoor en door de opstartproblemen hebben de samenwerkende
a.
Hoe is de samenwerking tussen en besluitvorming door gemeenten en provincie georganiseerd?
gemeenten en provincie behoefte aan een evaluatie van de aanbesteding en samenwerking. Zij hebben ons, onderzoekers van Significant Public,
b.
Hoe is deze samenwerking en besluitvorming ervaren?
daarom gevraagd een kwalitatieve evaluatie uit te voeren, met name op
c.
Welke lessen kunnen hieruit getrokken worden?
basis van ervaringen van directe betrokkenen. Een kwalitatieve evaluatie
Aanbestedingsproces
geeft diepgaand inzicht in ervaringen en perspectieven en maakt het
d.
Hoe is het aanbestedingsproces vormgegeven?
mogelijk complexe processen, zoals deze omvangrijke samenwerking, te
e.
Welke keuzes met betrekking tot het aanbestedingsproces zijn gemaakt en welke afwegingen lagen ten grondslag aan deze keuzes?
analyseren. Waar nodig zijn ervaringen aangevuld met informatie uit documenten om een duidelijker beeld te schetsen van het verloop van
f.
Hoe is het aanbestedingsproces (inclusief de voorbereiding) ervaren?
gebeurtenissen gedurende het proces.
g.
Welke lessen kunnen hieruit getrokken worden?
Problemen bij de start van het vervoer h.
Welke oorzaken hebben geleid tot de problemen bij de start van het vervoer?
i.
Hoe is de overbruggingsperiode vormgegeven en welke alternatieven waren er?
j.
Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om deze problemen in de toekomst te voorkomen?
9
1.3
Onderzoeksactiviteiten
f.
Inventarisatie Lokale Vervoersinitiatieven in de provincie Utrecht (2021).
Zoals hiervoor aangegeven is gekozen voor een kwalitatieve
g.
Raadsinformatiebrieven en collegevoorstellen.
onderzoeksmethode, waarbij de nadruk lag op het ophalen van ervaringen
h.
Interne notulen en documentatie van de Bestuurlijke Stuurgroep en
met de samenwerking, het aanbestedingsproces en de overbrugging. De
het Ambtelijk Kernteam (AK).
evaluatie hebben wij daarom uitgevoerd op basis van (groeps)interviews en een documentstudie. Hiertoe hebben wij een groot aantal documenten
We hebben in totaal 28 interviews gehouden tussen 7 mei 2025 en 23 juni
verzameld3 en bestudeerd waarmee we het aanbestedingsproces, de
2025, met 35 personen; waaronder tien bestuurders, elf (oud)leden van het
voorbereiding erop en de samenwerking zo veel mogelijk hebben
Ambtelijke Kernteam, twee beleidsadviseurs, vier consulenten, één
gereconstrueerd. Ook hebben we deze documenten gebruikt als input voor
medewerker van het contractmanagementbureau, één ondersteunende
het formuleren van vragen voor de interviews. De volgende documenten zijn
consultant, twee vervoerders en vier ouders. Er is voor consulenten en
bestudeerd:
ouders geen formele rol belegd in de samenwerking en het
a.
Samenwerkingsovereenkomst ‘Regiotaxi Utrecht 2023’ en
aanbestedingsproces. Ons is expliciet gevraagd de ervaringen van enkele
bijbehorend Mandaat-, Volmacht-, Machtigingsbesluit Regiotaxi
consulenten en ouders mee te nemen zodat dit perspectief gehoord wordt;
Utrecht 2023.
dit heeft wat betreft deze perspectieven geen representatief beeld gegeven.
b. c.
d.
Regiotaxi Utrecht, Programma van eisen Europese Aanbesteding Regiotaxi Utrecht 2024-2028 Leerlingenvervoer.
Van elk interview maakten wij een verslag. Wanneer gewenst, legden we
Regiotaxi Utrecht, Programma van eisen Europese Aanbesteding
het verslag terug aan de geïnterviewde partij met de mogelijkheid aan te
Regiotaxi Utrecht 2024-2028 Wmo-vervoer en OV-vangnetvervoer en
vullen of suggesties voor aanpassingen te doen. Geen van de
leerlingenvervoer. De versies voor vervoerders en de versies voor
geïnterviewde partijen heeft aanvullingen of suggesties voor aanpassingen
beoordelaars.
gedaan. Het verslag is vervolgens geanalyseerd aan de hand van een
Traffiqon onderzoek (2021) Optimale Samenwerking voor Sociaal-
evaluatiekader.
Recreatief Wmo-vervoer in de provincie Utrecht. Definitieve versie. e.
Traffiqon onderzoek (2021) Draagvlak voor Samenwerking voor Sociaal-Recreatief Wmo-vervoer in de provincie Utrecht. Definitieve versie.
3 Ondanks de grote hoeveelheid aan documenten die we hebben ontvangen
waren niet alle stukken beschikbaar, mede door grote personele wisselingen bij de gemeenten, versterkt met het feit dat de evaluatie over een lange periode gaat en daarmee oudere documenten lastiger te vinden zijn.
10
Halverwege de interviews hebben wij met het onderzoeksteam een
•
tussentijdse interne analyse uitgevoerd, waarin we de eerste opgehaalde
uitvoeringsfase is verlopen zoals het opstellen van de stukken voor de
beelden hebben uitgewisseld en bekeken welke rode draden er zijn. Op die manier konden we in de resterende interviews goed doorvragen op
samenwerking en aanbesteding. •
eventuele witte vlekken. Met de informatie uit de interviews hebben we de reconstructie van het samenwerkingsverband en het aanbestedingsproces verder uitgewerkt.
Vervolgens beschrijven we in hoofdstuk 4 hoe de aanbesteding in de
In hoofdstuk 5 wordt de overbruggingsperiode beschreven inclusief de (oorzaken van) problemen bij de start van het vervoer.
•
Tot slot, beschouwen we in hoofdstuk 6 overkoepelend alle bevindingen en delen we een slotbeschouwing.
Op basis van al het verzamelde onderzoeksmateriaal hebben wij een analyse uitgevoerd waarmee we zijn gekomen tot een eerste beantwoording van de onderzoeksvragen en voorlopige conclusies. De uitkomsten hiervan hebben wij gepresenteerd aan het Ambtelijk Kernteam tijdens een validatiesessie op 9 juli 2025. Dit om de resultaten van de evaluatie te duiden, een controle te kunnen doen op feitelijke onjuistheden en vast te stellen of er nog bepaalde informatie ontbrak. De conceptresultaten hebben wij op 16 juli gepresenteerd aan de Bestuurlijke Stuurgroep. Daarna hebben wij de rapportage opgesteld, waarvan we eind augustus het concept hebben opgeleverd aan de ambtelijke stuurgroep. Op basis van geleverde feedback is het eindrapport tot stand gekomen. 1.4
Leeswijzer •
In hoofdstuk 2 tonen wij de tijdlijn van gebeurtenissen rondom de aanbesteding om een beeld te geven van het verloop van de samenwerking en de aanbesteding. We delen deze gebeurtenissen op in drie fasen, elk volgend hoofdstuk beschrijft één van de fasen waarna lessen worden getrokken voor toekomstige samenwerking en aanbestedingen.
•
Hoofdstuk 3 beschrijft hoe de samenwerking in de verkenningsfase tot stand is gekomen en hoe het verdiepen op de samenwerking en de inkoop van regiotaxivervoer is verlopen.
11
2 Tijdlijn van gebeurtenissen Het proces waar we in deze evaluatie naar kijken heeft een lange doorlooptijd en kenmerkt zich door verschillende fases en gebeurtenissen. Om hiervan een overzicht te geven, hebben wij een tijdlijn geconstrueerd. De figuur hieronder toont deze tijdlijn van gebeurtenissen rondom de samenwerking en de aanbesteding. We maken onderscheid tussen drie fasen in de tijdlijn: de verkenningsfase, de uitvoeringsfase en de overbruggingsperiode. In de volgende hoofdstukken wordt elke fase toegelicht. 2
1 Q3 – Q4 2018 Voorbereiding besluitvorming: Colleges U-16 gemeenten stemmen in
3
5
4
Q2 – Q4 2021 Bepalen uitgangspunten aanbesteding & resultaat extern onderzoek (advies: ga door met 22 gemeenten) 7
6 Q1 2022 Voorbereiden aanbesteding: bestuurlijk akkoord op samenwerking 22 gemeenten – programmateam wordt ambtelijk kernteam aanbesteding
Juni 2023 Tweede publicatie aanbesteding
Covid-19
Q1 2023 Ondertekening samenwerkingsovereenkomst door burgermeesters
17 apr 2023 Stopzetten aanbesteding
17
mrt 2023 Eerste publicatiedatum aanbesteding
Feb. – mrt, 2024 Beoordelingsperiode 2
16 1 sept – 31 dec. 2024 Overbruggingsperiode
Uitvoeringsfase vanaf 2022 tot april 2024 worden alle stukken ten behoeve van de samenwerking en de aanbesteding opgesteld. Het werkelijke aanbestedingsproces vindt in deze periode plaats.
15
14 Nov 2023 Rechtszaak omtrent beoordelingssystematiek
Verkenningsfase vanaf eind 2018 tot en met 2021 wordt er verkend of en zo ja, op welke manier de gemeenten gaan samenwerken voor de aanbesteding van regiotaxi vervoer.
8
Q3 – Q4 2022 Uitvoeren aanbesteding: 28 november beoogde publicatie op TenderNed
9
13
Sept – okt 2023 Beoordelingsperiode 1
Q3 2020 – Q1 2021 Bepalen beleid: verkenning naar gewenste samenwerkingsvorm
10
11
12
Q4 2019 Start samenwerking aanbesteding: vaststelling centraal plan van aanpak
Q1 2019 Oprichting ambtelijk programmateam
11 apr – 1 sept 2024 Organiseren overbruggingsperiode
11 apr 2024 Definitieve gunning Overbruggingsperiode door vertraging in het aanbestedingsproces is het sluiten van contracten met vervoerders uitgesteld terwijl contracten met oude vervoerders verliepen. Om de periode tussen de contracten te overbruggen is er tussen april 2024 tot eind 2024 overbrugging georganiseerd.
12
3 Verkenningsfase: voorbereiden en verdiepen op samenwerking en aanbesteden Tussen 2018 en 2022 hebben de 22 gemeenten en de provincie Utrecht verkend op welke manier er samengewerkt kon worden om het
3.1
De totstandkoming van samenwerking rondom de aanbesteding regiotaxi
regiotaxivervoer in de provincie Utrecht aan te besteden (zie ook de verkenningsfase op de tijdlijn in hoofdstuk 2).
De wijze waarop regiotaxi vervoer in de subregio’s werd georganiseerd, voorafgaand aan de officiële samenwerking in 2023, is belangrijk om de
Dit hoofdstuk beschrijft:
totstandkoming van de samenwerking te kunnen duiden. De Bestuur
a.
In §3.1 hoe de samenwerking tussen de 23 partijen tot stand is
Regio Utrecht (BRU) was de overheidsinstantie die tot 2015
gekomen;
verantwoordelijk was voor het regionale openbaar vervoer in negen
b.
In §3.2 hoe de samenwerking en besluitvorming is vormgegeven;
gemeenten van het huidige samenwerkingsverband. In 2016 is de BRU
c.
In §3.3 hoe het voorbereiden en verdiepen op de samenwerking is
opgeheven en kwamen deze taken bij de provincie te liggen. Aangezien
ervaren, onze reflectie hierop en de lessen die wij hieruit trekken;
het Wmo-vervoer sinds 2015 een gemeentelijke taak is4, gaf de provincie
In §3.4 hoe de gekozen samenwerkingsvorm is ervaren, onze
in 2018 aan de inkoop- en beheertaak van de regiotaxi over te willen
reflectie hierop en de lessen die wij hieruit trekken.
hevelen naar de gemeenten. In september 2018 (start tijdlijn) voerden de
d.
provincie en de U-16-gemeenten met elkaar overleg hierover, inclusief over de afbouw van de medefinanciering door de provincie van het Wmodeel van de regiotaxi, het gezamenlijk doen van pilots om de aansluiting van het doelgroepenvervoer met het OV te verbeteren en de aanhaking van de Eemlandgemeenten.
4 De provincie is op grond van de Wet personenvervoer 2000
praktijk lopen deze verantwoordelijkheden soms in elkaar over, waardoor
verantwoordelijk voor het OV-vangnet: aanvullende OV-voorzieningen die
het logisch is vervoer zo veel mogelijk in samenhang te organiseren. De
de basisbereikbaarheid voor de algemene bevolking garanderen wanneer
regiotaxi is hiervan een bekend voorbeeld: een dienst die zowel als ov-
regulier openbaar vervoer ontbreekt of te beperkt is. Gemeenten zijn via
vangnet kan functioneren voor de algemene bevolking, als
de Wmo verantwoordelijk voor maatwerkvervoer voor mensen met een
maatwerkvoorziening voor inwoners met een beperking.
beperking die niet van het reguliere ov gebruik kunnen maken. In de
13
In november 2018 stemden de colleges van de U-16 gemeenten en de
e.
provincie in met o.a. onderstaande punten:
Rekening houden met het faciliteren van een duurzaam gezonde taximarkt.
a.
Aansluiting van Eemland op het programma;
b.
Gezamenlijke bouwstenen voor gemeentelijk beleid over
Deze uitgangspunten vormden de basis voor het programmateam om
vernieuwing in het doelgroepenvervoer (uitgewerkt in 2019, zie
inhoudelijk aan de slag te gaan met de verkenning van mogelijke vormen
volgende opsomming in deze linea);
van samenwerking tussen alle betrokken gemeenten, alsmede het
Het synchroniseren van de afbouw van de provinciale bijdrage in de
inhoudelijk voorbereiden op de aanbesteding. Met name door corona
negen oude BRU-gemeenten met de overige gemeenten waardoor
gebeurde er in 2020 relatief weinig op dit thema. Eind 2020 werd de draad
alle gemeenten tot 2024 een financiële bijdrage ontvangen van de
weer opgepakt. Een cruciale beslissing in deze fase was de gewenste
provincie (in plaats van tot 2020);
samenwerkingsvorm en de bijhorende schaalgrootte. Hiertoe heeft het
Het instellen van een stuurgroep en programmateam voor het
programmateam een extern onderzoek laten uitvoeren. Het belangrijkste
gezamenlijke proces;
advies van dit onderzoek was om met zo veel mogelijk gemeenten uit de
Het beleggen van de inkoop- en beheerfunctie bij de provincie
regio samen te werken. Dit om zo efficiënt mogelijk te werken en kwaliteit
Utrecht voor de aanbesteding van het Regiotaxicontract tót
te verhogen door expertise en capaciteit op het onderwerp te bundelen.
december 2023 (met andere woorden, de bestaande/lopende
Met andere woorden, een grote schaal draagt bij aan een efficiënt proces
contracten).
voor de gemeenten, maar ook synergievoordelen voor de uiteindelijke
c.
d. e.
aanbieders doordat de vervoersvolumes groter zijn. Deze conclusie werd Dit besluit markeerde de start van (de verkenning naar) het huidige
gedragen door alle 22 gemeenten. In januari 2022 stemden de 22
bestuurlijke samenwerkingsverband, waarbij de provincie een zachte
gemeenten via een collegevoorstel in met:
landing faciliteerde in plaats van een harde overgang. In november 2019
a.
Het gezamenlijk organiseren van de inkoop, het
stelde de voorgenoemde stuurgroep een plan van aanpak
contractmanagement en opdrachtgeverschap van het nieuwe
doelgroepenvervoer en aanvullend openbaar vervoer op. Hierin stonden
contract sociaal recreatief Wmo-vervoer tussen vervoerders en
de belangrijkste uitgewerkte gemeenschappelijke bouwstenen voor gemeentelijk beleid op dit thema: a.
gemeenten per 1 januari 2024; b.
Een voor reizigers herkenbaar, klantvriendelijk en toegankelijk vervoerssysteem, waarbij gemeenten nauw samenwerken door het
Hieraan uitvoering geven in een lichte samenwerkingsvorm waarbij de beleidskeuzes lokaal door college en raad genomen worden;
c.
Een gezamenlijk beheersorgaan ten behoeve van het managen van
afstemmen van beleid en het benutten van schaalvoordelen;
de afgesloten vervoerscontracten (Contractmanagementbureau
b.
Stimuleren van zelfregie en keuzevrijheid van reizigers;
CMB);
c.
Stimuleren van toename van het gebruik van het ov door
d.
Het opstellen van een gezamenlijke inkoopstrategie.
verschillende doelgroepen; d.
Stimuleren van ontwikkeling en het gebruik van alternatieve vervoersvormen;
14
De provincie had in mei 2022 in het OV-netwerkperspectief vastgesteld de
beslissingsbevoegdheid niet wordt overgedragen aan een opgerichte
voorkeur te hebben om voor het OV-vangnet in ieder geval de komende
entiteit.
jaren aan te sluiten bij de plannen van de gemeenten in de Wmo-regio’s voor de regiotaxi.
Binnen de samenwerking bestaat de overlegstructuur uit (zie ook figuur 1): a.
Breed Bestuurlijk Overleg (BBO) waarin gemandateerde
De 22 gemeenten die samenwerken zijn onderverdeeld in vijf subregio’s.
bestuurders van alle partijen de visie en strategie voor Regiotaxi
De gehanteerde vijf percelen op basis van de subregio’s in de
Utrecht vaststellen en het Jaarplan en Jaarverslag jaarlijks
aanbesteding van regiotaxivervoer zijn volgens deze indeling:
goedkeuren. Het BBO neemt besluiten op basis van consensus of
1.
Utrecht Stad: Utrecht;
een 2/3 meerderheid, waarbij elke partij één stem heeft. De
2.
Utrecht West: De Ronde Venen, Montfoort, Oudewater, Stichtse
voorzitter van het BBO werd uit het midden gekozen en is tevens
Vecht en Woerden;
voorzitter van de Bestuurlijke Stuurgroep. Het BBO vergadert
Lekstroom: Houten, IJsselstein, Lopik, Nieuwegein en
tweemaal per jaar en is niet bedoeld voor herhaling van discussies
3.
Vijfheerenlanden; 4. 5.
Zuidoost Utrecht: Bunnik, De Bilt, Utrechtse, Heuvelrug, Wijk bij
uit andere overlegstructuren of de reguliere voortgangsbewaking. b.
Bestuurlijke Stuurgroep (BS) stelt jaarlijks het Jaarplan en
Duurstede en Zeist;
Jaarverslag vast en houdt toezicht op de uitvoering daarvan.
Eemland: Amersfoort, Baarn, Bunschoten, Leusden, Soest en
Besluiten en opdrachten worden genomen binnen de kaders van
Woudenberg.
het mandaat-, volmacht- en machtigingsbesluit. Elke subregio wordt in de BS vertegenwoordigd door één bestuurder en er wordt
Het programmateam werd omgezet naar het Ambtelijke Kernteam
minimaal drie keer per jaar vergaderd. Besluitvorming vindt bij
aanbesteden en begon per februari 2022 de daadwerkelijke inhoudelijke
voorkeur op basis van consensus plaats, maar als dat niet lukt, met
voorbereiding van de aanbesteding. Het duurt uiteindelijk tot 23 januari 2023 tot de samenwerkingsovereenkomst ‘Regiotaxi Utrecht 2023’ door de
een 2/3 meerderheid waarbij elke partij één stem heeft. c.
Het AK bestaat uit de programmamanager, een ambtelijk
23 partijen (de 22 gemeenten en de provincie Utrecht) werd ondertekend
vertegenwoordiger per subregio en een vertegenwoordiger van de
en daarmee de samenwerking geformaliseerd is.
provincie, waarbij de programmamanager als voorzitter optreedt. Dit team bereidt voorstellen voor, bewaakt en ontwikkelt kennis over
3.2
De vormgeving van samenwerking en besluitvorming
Regiotaxi Utrecht, stuurt externe opdrachtnemers aan en zorgt voor afstemming op ambtelijk niveau. Het AK vergadert maandelijks en
De gekozen lichte samenwerkingsvorm betreft een privaatrechtelijke
kan ad hoc werkgroepen instellen voor specifieke vraagstukken. Per
samenwerking op basis van een samenwerkingsovereenkomst:
subregio organiseren de ambtelijke vertegenwoordigers overleg in
Samenwerkingsovereenkomst ‘Regiotaxi Utrecht 2023’. Dit is een
de betreffende regio ter voorbereiding op AK-, BS- en BBO-
laagdrempelige vorm van samenwerking waarbij afspraken gemaakt
vergaderingen, waarbij de provincie intern afstemming zoekt.
worden, invloed van de achterliggende gemeenteraden geborgd is en
15
d.
Breed Ambtelijk Overleg (BAO) bestaat uit ambtelijke
Kort samengevat: besluiten worden genomen op bestuurlijk niveau in het
vertegenwoordigers van alle betrokken partijen en wordt minimaal
BBO en de BS. Het BBO stelt visie en strategie vast en keurt jaarlijks het
eenmaal per jaar georganiseerd door de programmamanager. In het
Jaarplan en Jaarverslag, terwijl de BS het Jaarplan en Jaarverslag
BAO worden de ontwikkelingen en voortgang van de uitvoering van
vaststelt en toezicht houdt op de uitvoering daarvan binnen
de overeenkomst besproken. Ook kunnen op initiatief van het BAO
mandaatkaders. Beide organen hanteren consensus als uitgangspunt, met
voorstellen besproken worden die door het AK zijn voorbereid. Het
een 2/3 meerderheid als alternatief. De operationele leiding ligt bij het
BAO fungeert daarmee als platform voor brede ambtelijke
Ambtelijk Kernteam (AK) dat onder voorzitterschap van de
afstemming en informatie-uitwisseling binnen de samenwerking.
programmamanager voorstellen voorbereidt, externe opdrachtnemers
Onderstaand plaatje illustreert de hierboven beschreven
aanstuurt, kennis ontwikkelt en zorgt voor ambtelijke afstemming tussen
overlegstructuur van de samenwerking.
subregio’s en provincie. In het BAO worden ambtenaren op de hoogte gebracht van de voortgang en stemmen zij onderling af. 3.3
Bevindingen met betrekking op voorbereiden verdiepen van de samenwerking en inkoop
3.3.1
De provincie heeft zich verantwoordelijk opgesteld, daar waar gemeenten een meer afwachtende houding aannamen Gedurende deze periode namen gemeenten in het algemeen een meer afwachtende houding aan. Tegelijkertijd traden meerdere gemeentelijke ambtenaren proactief op en namen verantwoordelijkheid binnen het proces. Daarbij gaven geïnterviewde partijen aan dat gemeenten gedurende lagere tijd naar de provincie keken voor de organisatie van de aanbesteding (destijds uitsluitend regiotaxi). Dit werd voornamelijk veroorzaakt doordat het thema regiotaxi aan gemeenten werd overgedragen nadat de provincie had besloten de organisatie hiervan uit handen te geven, wat verschilt van een benadering vanuit intrinsieke motivatie. Daarnaast zochten gemeenten actief ondersteuning bij de
Figuur 1. Visuele weergave van de overlegstructuur binnen de samenwerking
provincie op het gebied van kennis, capaciteit en financiën. De provincie gaf aan te streven naar een ‘zachte landing’, maar volgens betrokkenen was de invulling hiervan onvoldoende duidelijk, waardoor gemeenten lange tijd passief bleven en pas laat doorgedrongen waren van de
16
conclusie dat zij zelf het voortouw moesten nemen. De rol van de
schaalgrootte en ervaring met het vanuit de regio organiseren van vervoer,
provincie was daarmee niet alleen adviserend, maar in zekere mate voor
terwijl andere subregio’s dit niet hadden en dus afhankelijk waren.
langere tijd ook trekkend. Zo organiseerde de provincie de huidige contracten tot en met 2023, leverde zij personeel binnen het
Hoewel het uiteindelijke externe onderzoek concludeerde dat er draagvlak
programmateam dat zich richtte op de periode na 2023 en verlengde zij
was voor samenwerking op deze schaal, blijkt uit interne en vertrouwelijke
haar financiële bijdrage aan de regiotaxi van 2020 tot 2024.
documenten dat dit draagvlak sterk voorwaardelijk was. Alle subregio’s stonden positief tegenover samenwerking in een bepaalde vorm, maar niet
Diverse geïnterviewden geven aan dat de provincie zich behulpzaam en
alle subregio’s schaarden zich achter de inhoudelijke uitkomsten van het
verantwoordelijk heeft opgesteld om gemeenten bij dit proces te
onderzoek. Zo bleken er, onder andere, sterk verschillende meningen te
ondersteunen. Daarbij was er volgens geïnterviewde gemeenten weinig
zijn over de wijze van aanbesteden, het vormgeven van contractbeheer,
interesse in het onderwerp bij bestuurders en de ambtelijke top, wat het
de mate waarin vervoerders worden betrokken bij de aanbesteding,
ontbreken van een intrinsieke motivatie onderstreept.
maximaal acceptabele reistijden voor inwoners en duurzaamheid. Hoewel er in 2019 dus gemeenschappelijke bouwstenen zijn opgesteld, bleken
Ten slotte keken gemeenten niet alleen naar de provincie, maar ook naar
deze generiek geformuleerd te zijn, aangezien blijkbaar op de
elkaar wanneer het ging om kennis, capaciteit en initiatief. Doordat het
onderliggende punten geen inhoudelijke overeenstemming was.
onderwerp nieuw was, waren kennis en ervaring een beperkende factor binnen gemeenten om zelf regie te pakken of voortouw te nemen; dit in
Het resultaat is dat, ondanks alle inhoudelijke verschillen, voor een lichte
combinatie met de schaal van de samenwerking, namelijk met 22 partijen,
samenwerkingsvorm is gekozen (zie punten hierna). Hiermee zijn
maakte dat gemeenten erg vertrouwend waren op andere gemeenten.
belangrijke keuzes naar achter geschoven, terwijl bovenstaande
Hiermee bedoelen we: wanneer veel partijen samenwerken kan de
verschillende meningen ook reden hadden kunnen zijn om niet op deze
dynamiek ontstaan dat partijen verwachten dat een ander naar voren
schaal met elkaar samen te werken. Volgens geïnterviewde partijen was
stapt. Dit punt werd versterkt doordat er bij gemeenten beperkte capaciteit
er echter politiek geen draagvlak voor een zwaarder samenwerkings-
beschikbaar was voor de voorbereiding en uitvoering van de
construct, doordat gemeentelijke politiek hun mandaat op de regiotaxi niet
aanbesteding.
wilden verkleinen gezien de inhoudelijke verschillen die zijn toegelicht in het externe onderzoeksrapport.
3.3.2
Door grote inhoudelijke verschillen was het fundament van de samenwerking beperkt
3.3.3
Lessen met betrekking op voorbereiden en verdiepen van de samenwerking en inkoop
Zoals blijkt uit de tijdlijn was eind 2018 al de ambitie uitgesproken om met 22 gemeenten een verkenning te doen naar samenwerking. Dus al ver
Op basis van de in paragraaf 3.3 beschreven bevindingen komen wij tot
voor de uitkomsten van het externe onderzoek uit 2021 naar draagvlak
de volgende les voor de toekomstige samenwerking en aanbestedingen:
bestond dit idee. Sommige subregio’s hadden hiervoor voldoende
17
Ga in de voorbereiding voor een toekomstige aanbesteding dieper in gesprek met alle gemeenten over de inhoud van de aanbesteding. Zorg voor meer overeenstemming over de belangrijkste inhoudelijke keuzes, voordat er samengewerkt wordt.
Tabel 1. Lessen met betrekking op voorbereiden en verdiepen van de samenwerking en inkoop 3.4
Bevindingen met betrekking op de gekozen samenwerkingsvorm
3.4.1
De keuze voor een lichte samenwerkingsvorm wordt door de gemeenten
concessies hoeven doen wat betreft de punten waar twijfel of verschil van mening over was. Wij maken hieruit op dat met het kiezen van de lichte samenwerkingsvorm het maken van noodzakelijke keuzes over de
over het algemeen logisch gevonden
samenwerking en de aanbesteding door de gemeenten zijn uitgesteld. Het is daarbij noemenswaardig dat de gemeenten, ondanks deze verschillen
Het kiezen van deze samenwerkingsvorm is destijds geadviseerd in het
van mening, voldoende op elkaar vertrouwden om samen te werken in een
externe onderzoek eind 2021. In dit onderzoek is advies gedaan over de
construct waarbij één ambtelijke afgevaardigde een gehele subregio
optimale inrichting van de samenwerking en draagvlak voor de
vertegenwoordigt. Daarnaast hebben de grotere gemeenten zich
samenwerking onder de betreffende partijen. Uit dit onderzoek kwam naar
bescheiden opgesteld richting de meer kleine gemeenten om zo
voren dat de gemeenten het belangrijk vonden beleidsvrijheid,
constructieve samenwerking te bevorderen.
rechtstreekse sturingsmogelijkheid en democratische verantwoording en besluitvorming te behouden. Daarbij is deze keuze organisatorisch praktisch: het vastleggen van een samenwerkingsvorm middels een samenwerkingsovereenkomst vraagt weinig procedures en gaat niet gepaard met extra kosten. De geïnterviewde partijen benoemen dat zij de keuze voor een lichte samenwerkingsvorm op basis van de toentertijd geïnventariseerde argumenten logisch vinden en begrijpen. 3.4.2
De keuze voor een lichte samenwerkingsvorm is mede uit noodzaak geboren vanwege verschil van mening Een aantal van de geïnterviewde gemeenten noemt als aanvullende achterliggende reden voor het willen behouden van beslissingsbevoegdheid dat gemeenten enige twijfels en verschil van mening hadden over de samenwerking: veel zaken rondom de samenwerking en aanbesteding waren destijds niet uitgekristalliseerd (zie ook §3.3.2) en een aantal gemeenten beschikten over onvoldoende kennis om het proces van samenwerking te overzien. Door het behouden van beslissingsbevoegdheid heeft geen van de gemeenten op voorhand
3.4.3
De samenwerkingsvorm is gezien de schaal van samenwerking beperkt uitgewerkt De lichte samenwerkingsvorm is uitgewerkt in de eerder genoemde samenwerkingsovereenkomst en bijbehorend mandaat-, volmacht-, en machtigingsbesluit. De uitwerking van de samenwerking in deze documenten kan op een aantal punten als beperkt worden beschouwd gezien de schaal van de samenwerking. Met name zijn inhoudelijke keuzes over de inhoud van de aanbesteding beperkt uitgewerkt, evenals de operationele samenwerking en besluitvormingsstructuur. Pas in 2022 werd ervoor gekozen het regiotaxivervoer te combineren met het leerlingen- en jeugdwetvervoer. Deze inhoudelijke keuze heeft voorafgaand aan 2022 geen aandacht gekregen terwijl de impact van deze keuze groot is geweest (zie § 4.1.1 en hoofdstuk 5). Geïnterviewde partijen benoemen verder dat verantwoordelijkheden, governance en de besluitvormingsstructuur voor hen soms onduidelijk waren. Dit ondanks kennis te hebben genomen van de
18
samenwerkingsovereenkomst. Bijvoorbeeld de invulling van door uitval opengevallen posities en taken binnen het AK die impliciet bij elk van de 22 individuele gemeenten lag, maar niet expliciet is vastgelegd. Daarbij was er in de samenwerking geen duidelijke rol belegd of voorzien voor ambtelijk opdrachtgevers. In 2023, na de eerste beoordelingsronde van de aanbesteding (zie § 4.3.2), hebben ambtelijk opdrachtgevers uit de regio op eigen initiatief een opdrachtgeversoverleg met de BS in het leven geroepen naar behoefte van het AK. Wij maken hieruit op dat noodzakelijke keuzes over de samenwerking en de aanbesteding beperkt zijn uitgewerkt. Dat de samenwerkingsovereenkomst grofweg twee maanden voor de eerste publicatie van de aanbesteding in 2023 is getekend terwijl er sinds 2019 al werd samengewerkt onderschrijft dit. 3.4.4
Lessen met betrekking op de gekozen samenwerkingsvorm Op basis van de in paragraaf 3.4 beschreven bevindingen komen wij tot de volgende aanbevelingen de toekomstige samenwerking: Scherp bij eventuele toekomstige samenwerking de samenwerkingsovereenkomst aan, met bijbehorend mandaat-, volmacht-, machtigingsbesluit, op gebied van proces en inhoud. Een lichte samenwerkingsvorm is werkbaar voor samenwerkingen op grote schaal, mits er duidelijke inhoudelijke en procesmatige afspraken worden gemaakt en vastgelegd. Voer daarbij ook ‘whatif’-analyses uit om te toetsen of het beoogde samenwerkingsmodel solide genoeg is en elke bestuurder en ambtenaar weet welke speelruimte er is. Op deze manier is het voor alle partijen duidelijk hoe de samenwerking in elkaar steekt en kunnen essentiële keuzes niet worden uitgesteld. Beleg daarbij expliciet de rol van een hoogambtelijk overleg als voorportaal voor het BS aangezien hier in het proces behoefte aan is gebleken. Tabel 2. Lessen met betrekking op de gekozen samenwerkingsvorm
19
4 Uitvoeringsfase: opstellen van stukken en het aanbestedingsproces Begin 2022 tot april 2024 versnellen de werkzaamheden rondom de
De gevraagde dienstverlening binnen de subregio’s is vervolgens in vijf
voorbereiding van de aanbesteding (zie ook de uitvoeringsfase op de
regionale percelen in de aanbesteding opgenomen. Er is bij het besluit tot
tijdlijn in hoofdstuk 2). Alle stukken ten behoeve van de samenwerking en
combineren van de vervoerssoorten uitgegaan van de volgende
de aanbesteding worden opgesteld en het werkelijke
synergievoordelen5: (1) eenmalig doorlopen van het aanbestedingsproces,
aanbestedingsproces vindt in deze periode plaats.
(2) mogelijkheid tot efficiënt combineren van ritten met gebruik van dezelfde chauffeurs en voertuigen en (3) mogelijkheid tot experimenteren
Dit hoofdstuk beschrijft:
met ritten waarbij doelgroepen gecombineerd worden. Deze
a.
In §4.1 hoe het aanbestedingsproces is vormgegeven;
synergievoordelen zijn door de gemeenten en vervoerders als gunstig
b.
In §4.2 hoe er wordt teruggekeken op de inhoud van de
ervaren in het licht van chauffeurstekorten: door combinatie van ritten kan
aanbesteding en de ervaringen met het aanbestedingsproces, onze
een chauffeur een volledige werkweek aangeboden worden wat voor hen
reflectie hierop en de lessen die wij hieruit trekken;
aantrekkelijk is. Daarnaast is ervoor gekozen om het contractmanagement
In §4.3 hoe de samenwerking tijdens het aanbestedingsproces is
voor beide vervoerssoorten, over alle vijf de regionale percelen heen,
ervaren, onze reflectie hierop en de lessen die wij hieruit trekken.
centraal door één externe partij te laten uitvoeren. Het idee hierachter is
c.
dat op deze manier de uniformiteit en onafhankelijkheid in de aansturing 4.1
Hoe het aanbestedingsproces is vormgegeven
en monitoring van de contracten wordt geborgd. Ook zou een dergelijke constructie moeten bijdragen aan efficiëntie en kennisdeling: door één
Eind 2022 wordt besloten het regiotaxivervoer en het leerlingen- en
partij verantwoordelijk te maken voor het contractmanagement, kunnen
jeugdwetvervoer in de aanbesteding in percelen te combineren voor de
schaalvoordelen worden benut en kan kennisdeling tussen de regio’s
subregio’s Utrecht West, Lekstroom en Zuidoost Utrecht. Subregio’s
plaatsvinden.
hebben zelf de keuze kunnen maken voor het combineren van de vervoerssoorten. Subregio’s Utrecht Stad en Eemland kozen ervoor de vervoerssoorten niet te combineren. De subregio’s Utrecht stad en Eemland waren tevreden met de huidige wijze waarop het leerlingen- en jeugdwetvervoer georganiseerd was. 5 In willekeurige volgorde.
20
De looptijd van de overeenkomsten voor een Europese aanbesteding
Naast het indienen van een offerte moest een logistiek planner van de
zoals deze is vastgesteld op acht jaar; een vaste vierjarige periode en
inschrijvende partij een casus presenteren aan de beoordelingscommissie.
tweemaal de optie ter verlenging van een periode van twee jaar. In de stukken wordt gesproken van een relatief lange looptijd. Er is gekozen
Criterium
Onderdelen
voor deze looptijd omdat voertuigen een lange afschrijvingstermijn kennen
Prijs
Prijs per beladen directe prijskilometer Partnerschap Operationeel Plan Vervoer Duurzaamheid Presentatie casus
en personeel eenvoudiger aan te trekken is indien er langer perspectief geboden kan worden. Daarbij is de looptijd van acht jaar bij verschillende
Kwaliteit
gemeenten intern een gebruikelijke looptijd. De programmamanager die op zzp-basis is aangesteld heeft zich in 2022
Totaal
gebogen over de aanbestedingsdocumenten. Deze programmamanager
Tabel 3.
was voor het uitwerken van de documenten in de lead. Omwille van
Maximum score 400 100 200 150 150
Totaal 400 600
1000 Verdeling van de maximaal te behalen punten over de subgunningscriteria aanbesteding regiotaxi
onvoorziene redenen is deze programmamanager op zzp-basis begin 2023 uitgevallen. Het uitwerken van de aanbestedingsdocumenten kwam
In de beoordelingsronde wordt een procedurele fout gemaakt waarbij de
hiermee stil te liggen. Er is door betrokkenen hard gewerkt om de stukken
beoordelingscommissie beoordeeld met oneven cijfers waar dit even
zo snel mogelijk gereed te maken. De aanbesteding wordt op 3 maart
cijfers moeten zijn. Het hanteren van even cijfers was ook benoemd in de
2023 een eerste maal op TenderNed gepubliceerd en op 17 april
aanbestedingsdocumenten. Vervoerders tekenen hierover bezwaar aan.
teruggetrokken naar aanleiding van vele vragen van vervoerders. De
De aanbestedende dienst besloot, mede op basis van extern juridisch
stukken worden op basis van deze vragen aangescherpt en in juni 2023
advies, een herbeoordeling te doen. Andere vervoerders spannen
opnieuw op TenderNed gepubliceerd. In september 2023 volgt een
vanwege dit besluit in november 2023 een rechtszaak aan. De
beoordelingsronde. De beoordeling is gedaan door een
aanbestedende dienst is in het gelijk gesteld, ook in appél. Er volgt in
beoordelingscommissie. Er is daarnaast een onafhankelijke externe
februari 2024 een tweede beoordelingsronde. De opgestelde
procesbegeleider ingehuurd om het beoordelingsproces te begeleiden.
aanbestedingsdocumenten beschrijven dat een lid van de beoordelingscommissie de functie moet dragen van beleidsadviseur. In
Om alle individuele inschrijvingen te beoordelen werd in de aanbesteding
het vonnis van de rechter werd ook benadrukt dat bij een herbeoordeling
gebruikgemaakt van de subgunningscriteria kwaliteit en prijs. Het is in
de beoordelingscommissie samen te stellen conform de voorgeschreven
Europese aanbestedingen vrij gebruikelijk om te werken met een
functietitels. De definitieve gunning van de aanbesteding heeft gedurende
beoordelingssystematiek waar kwaliteit zwaarder meeweegt dan prijs.
het proces vertraging opgelopen. In april 2024 is de aanbesteding
Hierbij is uitgegaan van een 60/40-verhouding. De verdeling van te
definitief gegund aan vervoerders. Ook is er een partij gecontracteerd voor
behalen punten over de subgunningscriteria is weergegeven in tabel 3.
het contractmanagement.
21
4.2
Bevindingen met betrekking op de inhoud van de aanbesteding
4.2.2
Het is onduidelijk of er een gedegen afweging is gemaakt ten aanzien van de looptijden van overeenkomsten
4.2.1
Het besluit tot combineren van vervoerssoorten in de aanbesteding vanwege synergievoordelen is omstreden
Onze reflectie op de gekozen looptijd van een vaste vierjarige periode en tweemaal de optie ter verlenging van een periode van twee jaar, is dat
Geïnterviewde ouders met kinderen die in de regio gebruikmaken van het
deze looptijd vrij beperkt is. Dit aangezien deze constructie een vervoerder
leerlingen- en jeugdwetvervoer zijn kritisch op het besluit de
de facto enkel zekerheid geeft voor de eerste vier jaar. De
vervoerssoorten te combineren. Zij benadrukken het verschil in eisen die
verlengingsopties zijn omgeven met onzekerheid. Effectief zal het eerste
worden gesteld aan materieel en personeel: buschauffeurs hebben
jaar van het contract verstrijken aan implementatie en opstart, waarna
bijvoorbeeld een bepaalde mate van pedagogische kwaliteiten nodig om
richting het begin van het vierde jaar nagedacht moet worden over
jeugdigen (die veelal een ‘rugzakje’ hebben) op een verantwoorde wijze te
eventuele verlenging of heraanbesteding. Een alternatief voor een
vervoeren. Daarbij benoemen ouders dat zij niet herkennen geconsulteerd
langlopende samenwerking is bijvoorbeeld een contract van zes plus twee
te zijn om wensen en behoeften ten aanzien van het leerlingen- en
jaar of een vast contract van acht jaar, waarbinnen je afspraken maakt
jeugdwetvervoer in te brengen ten bate van het op te stellen programma
voor eventuele tussentijdse ontbinding bij gedefinieerde slechte prestaties.
van eisen als basis voor de aanbesteding. Daartegen geven (oud) leden
Wij hebben een afwegingsdocument voor deze alternatieve varianten noch
van het AK aan dat ze het ROCOV6 hebben laten meedenken.
gezien noch van gehoord in interviews.
Geïnterviewde partijen beoordelen het besluit tot combineren van
4.2.3
De presentatie speelde ondanks het beperkte gewicht een belangrijke rol
vervoerssoorten verschillend. Sommige partijen erkennen de
in de beoordeling omdat het ingewikkeld was onderscheidend te zijn op
synergievoordelen en achten deze haalbaar. Andere partijen, waaronder
papier
geïnterviewde consulenten Wmo en jeugd van gemeenten, zijn net als ouders kritisch op het besluit en stellen dat de twee doelgroepen dermate
De beoordelingscriteria moeten zijn uitgewerkt op een manier waarop een
verschillen dat combineren niet haalbaar is en dit afdoet aan de kwaliteit
inschrijver zich kan onderscheiden en een beoordelaar een onderbouwde
van het vervoer. Daarnaast wordt door sommige respondenten genoemd
beoordeling kan geven. Met betrekking tot deze punten geven zowel
dat de huidige uitwerking van de lichte bestuurlijke samenwerkingsvorm
aanbieders als beoordelaars het volgende aan:
onvoldoende houvast biedt voor het afstemmen van leerlingen- en
a.
jeugdwetvervoer.
Kwaliteit: volgens gesproken vervoerders waren de onderdelen ‘partnerschap’, ‘operationeel plan vervoer’ en ‘duurzaamheid’ dusdanig generiek vormgegeven dat het moeilijk was om op het
6 Een brede belangenbehartiger voor de ov-reiziger in Utrecht. Zij zijn
echter geen vertegenwoordigers van de specifieke doelgroep voor leerlingenvervoer en jeugdwetvervoer.
22
b.
totale plan van aanpak onderscheidend te zijn. Desalniettemin
In het kort: op prijs evenals kwaliteit waren punten aan te merken
benadrukken meerdere gesproken beoordelaars dat ze de
waardoor het moeilijk was onderscheidend te zijn. In de beleving van
ingediende plannen van aanpak sterk op elkaar vonden lijken en
geïnterviewde vervoerders en beoordelaars was met name de beoordeling
moeilijk onderscheid konden maken. Aanbieders gaven aan dat zij
van de presentatie van de casus onderscheidend. Daarbij diende de casus
het lastig vonden binnen de gestelde systematiek van de
gepresenteerd te worden door een logistiek planner; volgens inschrijvers
aanbesteding in te spelen op (sub)regionale context en het lastig
geen logische keuze omdat zij in de praktijk niet of zeer weinig in
was om synergievoordelen tussen verschillende percelen inzichtelijk
aanraking komen met dat soort casussen. In de interviews geven
te maken. Aanbieders benoemen zodoende dat zij vrij algemene
beoordelaars aan dat de presentaties in tegenstelling tot de plannen van
stukken hebben ingediend. In de beoordeling is er uiteindelijk wel
aanpak op papier wel (duidelijk) onderscheidend waren. Daarmee lijkt
onderscheid tussen inschrijvers vastgesteld op het schriftelijke deel
deze presentatie en de subjectieve beoordeling daarvan een belangrijke
van het criterium kwaliteit en op de presentatie.
rol te hebben gespeeld in de beoordeling.
Prijs: prijs was een belangrijk criterium waar vervoerders in potentie onderscheidend in konden zijn. Het is daarmee van belang dat
4.2.4
Lessen met betrekking op de inhoud van de aanbesteding
vervoerders een goed onderbouwde prijs kunnen vaststellen. Sommige geïnterviewde vervoerders benoemen dat er sprake van
Op basis van de in paragraaf 4.2 beschreven bevindingen zijn wij tot de
onjuiste informatieverschaffing over de huidige volumes van het
volgende lessen gekomen voor de toekomstige aanbestedingen (zie
vervoer was, waardoor het vooral voor nieuwe inschrijvers moeilijk
volgende pagina):
was om een goede en realistische prijsinschatting te maken. De gemeenten hadden volgens hen geen goed zicht op de huidige volumes en reisafstanden van de cliënten en de huidige vervoerders werkten niet goed mee in het aanleveren van deze data. Dit wordt voor leerlingenvervoer bevestigd door de twee (oud) leden van het AK: volgens hen was de informatie erg versplinterd over 22 gemeenten en was het moeilijk deze informatie goed op één rij te zetten. Daarnaast was het moeilijk voor inschrijvers om synergievoordelen in te schatten, aangezien het gaat over volumes die te combineren zijn. Omdat het volume mede-afhankelijk is van het aantal percelen konden inschrijvers hun prijs niet nauwkeurig berekenen. Het was op voorhand nog niet duidelijk hoeveel percelen een inschrijver wint.
23
Monitor of het combineren van leerlingen- en jeugdwetvervoer daadwerkelijk synergievoordelen oplevert. Besluit op basis van de uitkomsten van de monitoring waar maatwerk mogelijk is om in de toekomst kwalitatief goed vervoer voor beide doelgroepen te borgen.
4.3
Bevindingen met betrekking tot de samenwerking tijdens het aanbestedingsproces
4.3.1
De samenwerking werd gehinderd door discontinuïteit van personen
Wanneer het gewenst is om synergievoordelen over percelen te realiseren, overweeg dan met een combinatie-perceel (bijv. perceel 6 is perceel 1 + 2 + 3 + 4 + 5, of twee combinatiepercelen). Dit vereist dat je duidelijk aangeeft onder welke voorwaarden je de individuele 5 losse percelen gunt en wanneer je een combinatie van percelen aan één partij gunt. Daarmee maak je mogelijke synergievoordelen duidelijk.
Alle geïnterviewde partijen met een rol in de samenwerking benoemen dat
Betrek belanghebbenden structureel bij besluitvorming. Zorg voor vroegtijdige, transparante en continue consultatie van vervoerders, consulenten, ouders en andere relevante partijen bij het opstellen van aanbestedingen, zodat wensen, behoeften en risico’s van verschillende doelgroepen expliciet worden meegewogen. Leg vast en maak transparant wat hieruit meegenomen wordt.
inlezen en bijpraten. Er was volgens geïnterviewden geen afgesproken
Overweeg looptijden van overeenkomsten in een volgende aanbesteding te verlengen met evaluatiemomenten gedurende de looptijd. Zeker bij een overeenkomst waarin partnerschap van belang is en er sprake is van een ontwikkelopgave en een langere periode om synergievoordelen te realiseren. Zorg voor concrete uitgewerkte beoordelingscriteria en een aanbestedingsleidraad die de inschrijver voldoende ruimte geeft zichzelf te onderscheiden. Toets dit op voorhand bij potentiële inschrijvers. Tabel 4. Lessen met betrekking op de inhoud van de aanbesteding