B5 Nationale ombudsman - rapport 'Sta voor protest!' 26 mei 2026

Demonstrant: ‘Er zijn mensen van wie ik weet dat ze niet meer meedoen, niet eens een wandeling. Omdat ze bang zijn om geassocieerd te worden met ons. Dit komt door de uitspraken van meerdere ministers.’

Overheidsprofessionals zijn ook kritisch op de beeldvorming over demonstraties. Gemeenteen politiemedewerkers vinden dat harde uitspraken in de landelijke politiek hun werk bemoeilijken. De polarisering vergroot tegenstellingen tussen groepen en wakkert onrust aan. Politiemedewerkers hebben ook moeite met de manier waarop de (sociale) media hun handelen voor het voetlicht brengen. Vooral momentopnamen van politiegeweld leiden vaak tot afkeurende reacties, terwijl volgens politiemedewerkers de benodigde context ontbreekt. Dit levert ook het risico op van doxing.

Politie: ‘Wij staan soms op filmpjes die demonstranten maken. Sommige collega’s liggen daar wel wakker van. Ik kijk soms wel een keer extra over mijn schouder als ik naar huis ga.’

In tegenstelling tot het gepolariseerde debat over demonstraties laten burgers in de focusgroepen zien dat een constructieve dialoog met elkaar voeren leidt tot wederzijds begrip. Zo wordt het beeld over demonstraties tussen burgers met verschillende ervaringen en perspectieven juist positief beïnvloed. Door ervaringen te delen confronteren zij elkaar met andere opvattingen, waardoor zij gaan reflecteren op de eigen aannames. Samen zien ze meer nuances en concluderen ze dat het demonstratierecht veel variaties kent. Zo kunnen ze zich inleven in de positie van zowel de demonstrant als de overheid en hebben zij door hoe lastig het kan zijn om de goede balans te vinden tussen het beschermen en faciliteren van demonstraties en het begrenzen daarvan.

2.6

Samenvattend

Burgers zien het demonstratierecht als een fundamenteel onderdeel van onze democratische rechtsstaat. Die positieve basishouding vertaalt zich in de praktijk echter niet altijd naar begrip voor demonstraties. De mening van burgers over de inhoud van een demonstratie en de negatieve beeldvorming over demonstraties beïnvloeden de acceptatie van demonstraties, meer dan burgers zelf zouden willen. Mogelijk speelt hierbij ook een rol dat burgers onvoldoende op de hoogte zijn wat het demonstratierecht inhoudt.

33

Doxing is het zonder toestemming verspreiden van persoonlijke of identificerende informatie over iemand met als doel die persoon lastig te vallen of te intimideren.

Sta voor protest!

23

nationale ombudsman

Burgers, vooral die vaak demonstreren, ervaren belemmeringen om te gaan demonstreren, vanwege de daadwerkelijke of veronderstelde gevolgen ervan. Ook hier speelt de negatieve beeldvorming een rol, waardoor – ten onrechte – de indruk ontstaat dat demonstraties vaak uit de hand lopen. Burgers zien hun foutieve beeld van demonstraties bevestigd door de berichtgeving in de media en de manier waarop politici en bestuurders over demonstraties spreken. Deze negatieve beleving en belemmeringen dragen niet bij aan de vrijheid die burgers ervaren om gebruik te maken van een van hun fundamentele rechten.

Sta voor protest!

24

nationale ombudsman

3

Knelpunten vooraf en bij informatie-inwinning 3.1

Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft de knelpunten die demonstranten ervaren voordat zij daadwerkelijk kunnen demonstreren. In paragraaf 3.2 gaat de ombudsman in op het proces om demonstraties aan te melden en wat hierbij komt kijken. De daaropvolgende paragraaf 3.3 toont de werkwijze van gemeenten bij het opleggen van beperkingen. Tot slot laat de ombudsman in paragraaf 3.4 zien welke mogelijkheden de politie heeft om informatie te verzamelen over demonstranten voorafgaand aan en tijdens demonstraties. De ervaringen van demonstranten tonen wat deze processen en werkwijzen voor hen betekenen. Dit geeft inzicht in de mate waarin zij het handelen van de overheid als behoorlijk ervaren bij het faciliteren van demonstraties.

3.2

Voorbereiding op demonstraties

Aanmelden demonstratie en het contact met de overheid Gemeenten hebben in hun Algemene Plaatselijke Verordening (APV) een bepaling opgenomen waarin staat dat burgers demonstraties moeten aanmelden (doorgaans online). Over het algemeen moet dat uiterlijk 48 uur van tevoren.34 Door de aanmeldingsplicht hebben gemeente en politie de mogelijkheid zich voor te bereiden en eventueel maatregelen te nemen om een demonstratie goed te laten verlopen. Er is geen vergunning of toestemming nodig om te demonstreren. Op basis van de aanmelding legt – afhankelijk van lokale afspraken – de gemeente of politie contact met de organisator.35 Soms is het contact niet meer dan een bevestiging van de aanmelding. In andere gevallen gaat het om een aantal korte verduidelijkende vragen. Tot slot zijn er gevallen waarin de overheid formeel beperkingen wil stellen of met de organisator een of meerdere keren in gesprek wil over de geplande demonstratie.

Politie: ‘Wij kijken dan in onze archieven: kennen wij deze persoon of deze groepering? En wat waren daar de ervaringen mee? Dus dan gaan we echt even in de politiesystemen duiken: wat is onze eerdere ervaring? Wat heeft dat toen voor beeld opgeleverd? Hoe hebben we daar toen op ingezet? Wat zijn de afspraken met gemeente en de organisator destijds geweest? En dan is het een beetje afhankelijk daarvan hoe we er verder mee omgaan.’

Gemeenten en politie geven aan dat zij met de meeste organisatoren goed contact hebben. Met actieve demonstrantengroeperingen hebben zij zelfs vaak het hele jaar door contact. Een demonstratie is daarom niet altijd een volledig geïsoleerde gebeurtenis, maar meer een volgende stap in een lopend gesprek. Met een klein deel van de organisatoren verloopt het contact anders: die zitten er wat meer ‘geharnast’ in. De overheid ziet de gesprekken voorafgaand aan een demonstratie als een manier om demonstraties beter te kunnen faciliteren. De overheid probeert in de gesprekken bijvoorbeeld om alternatieve locaties voor te stellen die beter te beveiligen zijn en (in haar ogen) evengoed geschikt. In de gesprekken met organisatoren kan de overheid delen met welke dilemma’s zij zelf te maken heeft in het faciliteren op de voorgestelde tijd en plaats, bijvoorbeeld dat er al een andere demonstratie of een ander evenement gaande is. De overheid hoopt dan op enig begrip

34

35

3 procent van de gemeenten hanteert een kortere aanmeldingstermijn (24 uur). Bijna een kwart van de gemeenten een langere termijn (tot wel 7 werkdagen). Uit: F.H. Fetter, A.H.M. Peters & R. Stolk, ‘Een goed begin is het halve werk: een empirische analyse van lokale kennisgevingsprocedures bij demonstraties’, in: De Gemeentestem 2025 (8), p. 37-46. Uit Swart 2025, p. 209 blijkt dat contact via de politie een uitzondering is.

Sta voor protest!

25

nationale ombudsman

en medewerking van de organisatoren van de demonstratie. Eventueel heeft de politie daardoor ook minder mensen en middelen nodig. Een grote gemeente geeft aan dat de keuze uiteindelijk aan de demonstranten is en dat ze dat ook altijd zo zegt als ze alternatieven voorstelt. Demonstranten waarderen goed contact in de voorfase. Elkaar spreken en leren kennen kan een goede basis vormen voor een succesvolle demonstratie. Maar uit de gevoerde gesprekken blijkt dat sommige demonstranten een ander, minder rooskleurig beeld hebben bij het contact vooraf. Ze krijgen van de gemeente of de politie te horen dat bepaalde wensen ‘niet realistisch’ zijn, vanwege de veiligheid of vanwege andere belangen. Ze krijgen mondeling de boodschap dat dingen niet kunnen of mogen. Bijvoorbeeld dat de demonstratie niet de vorm mag hebben van een mars, maar wel van een manifestatie op het beoogde beginpunt van de mars.

Demonstrant: ‘We worden niet gefaciliteerd, maar we worden héél erg tegengewerkt.’

De manier waarop dit gesprek vorm krijgt, maakt dat demonstranten vaak het gevoel hebben in onderhandeling te zijn met de overheid over hun demonstratierecht, of zelfs het gevoel hebben van een sollicitatiegesprek. Sommige demonstranten geven aan het vervelend te vinden als het contact met de politie is in plaats van de gemeente, omdat dat extra intimiderend is. Ze hebben het idee dat gemeente en politie bepalen wat er wel en niet gaat gebeuren, terwijl wettelijk gezien de wensen van de demonstranten juist het uitgangspunt moeten zijn. En dat gemeente en politie daar alleen aan kunnen tornen als de criteria die genoemd staan in de Wom en de Grondwet in het geding zijn.36 Demonstranten ervaren niet altijd dat zij uiteindelijk zelf de keuze hebben. De grens tussen een ‘wens’ van de autoriteiten en een hard verbod of een harde beperking is diffuus.

Jurist: ‘Een van de dingen waar wij ook mee te maken krijgen, is dat ik zou willen dat er een heldere verdeling is tussen de faciliterende taak van de burgemeester en de ordehandhavingstaken. Het is nu niet altijd even helder wat nu een soort van dictaat op basis van de Wom is en wat een verzoek is. Het loopt een beetje door elkaar heen. En die afweging moeten we vervolgens maken: als we hierop nee zeggen, gaan ze ons dan verbieden? Omdat dat op voorhand niet duidelijk wordt gemaakt. Ik zou zeggen dat het een beetje in het belang is van de gemeente om daar niet te veel duidelijkheid over te scheppen, want dat zorgt dat we eerder akkoord gaan met bepaalde beperkingen.’

Niet aanmelden van een demonstratie Demonstranten kiezen er soms voor om de aanmeldingsverplichtingen niet volledig na te komen en een demonstratie niet of maar deels aan te melden, bijvoorbeeld door niet volledig open te zijn over wat ze gaan doen.37 Soms leidt dat ertoe dat de gemeente en politie niet weten dat een actie plaats zal vinden tot het moment dat de actie al in volle gang is. In andere gevallen leidt het inwinnen van informatie door de politie ertoe dat de gemeente en de politie toch vooraf (min of meer) weten wat er staat te gebeuren en voorbereidingen kunnen treffen. Vaak proberen zij in contact te komen met de demonstranten, wat soms ook lukt. De overheid

36

37

Niet iedere hinder voor het verkeer, ieder risico voor de gezondheid en iedere vrees voor wanordelijkheden mag tot beperkingen leiden. Enige mate van hinder en risico hoort bij het demonstratierecht en moet worden geaccepteerd. Zie nader voor het juridisch kader in bijlage 2. Het is onduidelijk in hoeverre het aantal niet-aangemelde demonstraties na 2022 landelijk is toegenomen. Waar de Inspectie J&V in haar rapport Faciliteren of begrenzen? laat zien dat tussen 2020-2022 het aantal niet-aangemelde demonstraties verhoudingsgewijs toeneemt, wijst o.a. de politie-eenheid Den Haag erop dat die trend zich in 2023 niet doorzette. Politie Den Haag, Algemeen Veiligheidsbeeld 2024, p. 30. Uit het onderzoek van Swart e.a. blijkt dat het totaal van demonstraties in Nederland merendeels vooraf wordt aangemeld. Zie Swart 2025, p. 211.

Sta voor protest!

26

nationale ombudsman

vraagt dan bijvoorbeeld wat demonstranten precies willen en hoeveel mensen ze verwachten. Soms versturen gemeenten ook bij een niet-aangemelde demonstratie waarvan ze weet hebben een Wom-brief met daarin beperkingen. Gemeenten en politie geven aan dat aanmelden hen helpt in het faciliteren van een demonstratie. Dan weten ze wat de plannen zijn en kunnen ze in overleg komen tot een demonstratie die voor iedereen aanvaardbaar is. Ook poogt de overheid mogelijke confrontaties tijdens demonstraties te voorkomen en de benodigde politie-inzet zo klein mogelijk houden. Niet of laat aanmelden geeft soms veel stress. Als organisatoren een demonstratie niet of maar deels aanmelden, is het voor de overheid lastiger om de veiligheid te waarborgen en een demonstratie optimaal te faciliteren. De overheid heeft informatie nodig om haar taken uit te oefenen. Onaangekondigde demonstraties kunnen knelpunten in de samenwerking in de driehoek veroorzaken, doordat die zich onvoldoende kan voorbereiden om beslissingen te nemen die nodig zijn.38

Gemeente: ‘Als iedereen open kaart speelt, zorgt dat voor een win-win situatie. Als we bijvoorbeeld met een veiligheidssituatie zitten, omdat er een piek is met veel extra drukte en wij weten niks over de demonstratie en de politie geeft bepaalde scenario’s, dan is de kans op begrenzing of verbod groter. Terwijl we als we in gesprek waren gegaan tot een tussenoplossing hadden kunnen komen of zelfs een volledige demonstratie konden laten uitvoeren.’

Bij de overheid leeft het idee dat een klein deel van de demonstranten ervoor kiest om demonstraties niet meer aan te melden, vanuit wantrouwen in de overheid, om beperkingen te voorkomen, om de overheid te kunnen verrassen of om zo anoniem mogelijk te blijven. Demonstranten geven inderdaad aan dat ze een demonstratie niet aanmelden, omdat dat niet loont en alleen maar meer gedoe, beperkingen en verboden oplevert.

Belangenbehartiger: ‘Het is een vicieuze cirkel, maar de cirkel begint met het handelen van de overheid die de demonstranten ervan weerhoudt om die kennisgeving nog te doen. Terwijl het heel logisch is dat je als overheid de kennisgeving wilt ontvangen. Dat is, denk ik, ook de bedoeling geweest van onze wetgever destijds, om de demonstranten in staat te stellen daadwerkelijk te demonstreren. Maar dat wordt nu door de overheid zelf weer misbruikt om demonstranten überhaupt te weren. Dat is mijn ervaring. Heel eerlijk, als mensen mij vragen: “Wanneer zal ik die demonstratie aanmelden?” Dan zeg ik: “Doe het niet. Laat maar zitten, want je krijgt toch nul op je rekest.”’

Obstakels bij de aanmeldingsprocedure Demonstranten vertellen dat gemeenten in hun ervaring onnodig bureaucratische drempels opwerpen die het moeilijker maken om een demonstratie te organiseren. Als het gaat om de aanmeldingsprocedure, dan is algemene informatie over demonstreren niet altijd beschikbaar op gemeentelijke websites.39 Wel is er vaak een online formulier te vinden voor het aanmelden van een demonstratie. Tegenwoordig vragen gemeenten organisatoren vaak om eerst in te

38

39

Art. 13 Politiewet bepaalt dat er een driehoeksoverleg is tussen de burgemeester, de (hoofd)officier van justitie (OM) en de politiechef van de politie-eenheid waarin die gemeente valt. In het overleg worden tussen de burgemeester en het OM afspraken gemaakt over de inzet van de politie over de handhaving van de openbare orde en de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. In de aanloop naar een demonstratie kunnen in de driehoek tolerantiegrenzen en ook meer praktische zaken worden afgestemd, zoals omleidingen van het openbaar vervoer of de doorgang van hulpverlening. De politie is in de driehoek ondergeschikt aan het gezag van zowel de burgemeester als het OM. Fetter, Peters & Stolk 2025, p. 37-46.

Sta voor protest!

27

nationale ombudsman

loggen via DigiD. Soms kan een aanmelding niet meer worden voltooid zonder DigiD. Voor sommige demonstranten is dit een probleem. In de eerste plaats omdat de organisator DigiD moet hebben en digitaal vaardig genoeg moet zijn om het te gebruiken. In de tweede plaats omdat de organisator hiermee niet de mogelijkheid heeft om ‘buiten de systemen’ te blijven. Juist bij demonstraties tégen de autoriteiten voelt het voor demonstranten soms niet veilig om hun persoonsgegevens op deze manier te moeten geven.40

Demonstrant: ‘Een ontmoedigingsteam. Zo noemen wij dat intern altijd als grapje. Op het moment dat je een demonstratie aanmeldt, zijn er allerlei stappen die je moet nemen. Soms lijkt het alsof er van alles ingebouwd is, om niet te komen tot wat je wilt. Dit zien we vrij vaak. Je moet bij een gemeente met je DigiD een demonstratie aanmelden. We weten allemaal dat dit niet hoeft. Op het moment dat jij met je DigiD inlogt, is dat verbonden aan jou als persoon, terwijl je volgens het demonstratierecht het recht hebt om anoniem te demonstreren. Er is héél veel nodig om ertoe te komen dat je iemand te spreken krijgt en een mail kan sturen.’

Uit ander onderzoek blijkt ook dat sommige gemeenten onnodig veel informatie vragen aan personen die een demonstratie willen aanmelden, zoals het burgerservicenummer, een kopie van een legitimatiebewijs, informatie over verblijfsdocumenten, de gemiddelde leeftijd van de deelnemers of ‘een omschrijving van de deelnemers’.41 Veel online formulieren kunnen bovendien niet voltooid en ingestuurd worden zonder bepaalde vragen in te vullen. Obstakels bij het regelen van (aanvullende) voorzieningen Organisatoren van grote demonstraties willen vaak aanvullende voorzieningen regelen (toiletten, een podium, geluidsversterking, muziek, eten en drinken). Dergelijke zaken moeten zij apart aanvragen bij de gemeente, vaak zelfs per ‘item’, oftewel iedere kraam en ieder toilet apart. Aanvullende voorzieningen leiden geregeld tot discussie met de gemeente, omdat een gemeente deze voorzieningen niet altijd noodzakelijk vindt voor de demonstratie. Daarbij moeten demonstranten vaak ook rekening houden met het materieel dat nodig is om bijvoorbeeld een podium af te leveren en op te bouwen, zoals vrachtwagens. Deze moeten soms voldoen aan uitstootnormen, en organisatoren moeten die met kenteken en technische specificaties aanmelden.

Organisatoren geven aan dat ze vaak in een lange onderhandeling terechtkomen, waarbij ze proberen om in elk geval een aantal van de door hen gewenste voorzieningen binnen te halen.

Demonstrant: ‘Wij organiseerden dan een […]-manifestatie onder demonstratierecht. Dat kleden we aan, zodat mensen bijvoorbeeld ook hun kinderen mee kunnen nemen. Ik heb daarover een telefonisch gesprek met vier of vijf ambtenaren gehad in één call over of de kinderen geschminkt mochten worden. En onze overweging is vrij eenvoudig: als wij die ouders daar willen hebben, dan moeten we even iets te bieden hebben voor die kinderen. Dat kan een ijsje zijn, dat kan schmink zijn, dat kan een springkussen zijn, maar dat alles is zodat die ouders kunnen demonstreren. En de gemeente zei: “Sorry, maar wij vinden dit niet noodzakelijk voor een demonstratie.”’

40 41

Vergelijkbare problematiek speelt bij het verplicht aanmelden van demonstraties namens een bepaalde organisatie via eHerkenning. Fetter, Peters & Stolk 2025, p. 37-46.

Sta voor protest!

28

nationale ombudsman

3.3

Opleggen van beperkingen

De burgemeester mag alleen grenzen stellen aan een demonstratie om de gezondheid te beschermen, in het belang van het verkeer of om wanordelijkheden te voorkomen of bestrijden. Een beperking op het demonstratierecht mag de overheid alleen opleggen als het echt niet anders kan: de beperking moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Dat volgt uit de Wom en de Grondwet. Het opleggen van grenzen – in de vorm van voorschriften, aanwijzingen of een verbod – moet in principe per brief gebeuren. Dit is belangrijk voor de rechtsbescherming van demonstranten; zie hiervoor paragraaf 5.2. Standaardbeperkingen Sommige gemeenten geven aan een aantal beperkingen min of meer standaard op te leggen, of in elk geval een lijst te hebben met standaardbeperkingen die zij per geval wel of niet opnemen. Welke beperkingen dat zijn hangt af van de mate waarin de gemeente bekend is met de demonstrantengroep en hun handelswijze. Sommige gemeenten hebben op de gemeentelijke webpagina waar burgers een demonstratie kunnen aanmelden een lijst met standaardbeperkingen staan.42 Demonstranten geven aan dat gemeenten door dit soort beperkingen en het taalgebruik op hun website, of door de plaats van het aanmeldformulier op hun website, bijvoorbeeld op de pagina voor vergunningen, de suggestie wekken dat demonstreren niet zomaar mag.

Over het algemeen eisen gemeenten dat demonstranten de locatie in dezelfde staat achterlaten als dat ze die hebben aangetroffen toen ze kwamen. Dat leidt ertoe dat organisatoren van grote demonstraties veel tijd en energie steken in het beschermen van gras en bomen. Vrachtwagens moeten over bepaalde aanrijplaten rijden. Tenten mogen niet zomaar worden verankerd met pinnen in het gras. Organisatoren moeten daarvoor soms ook met andere instanties afspraken maken, zoals Staatsbosbeheer. Organisatoren van grote demonstraties geven aan dat gemeenten de laatste jaren steeds meer eisen stellen. Daar kunnen ook kosten aan verbonden zijn. In de Wom-brieven die de Nationale ombudsman heeft bekeken komen dergelijke eisen ook terug. Zo staat in een Wom-brief:

‘De gemeente aanvaardt geen enkele aansprakelijkheid voor eventuele schade of letsel ontstaan als gevolg van uw activiteiten. Na afloop van de demonstratie dient u de locatie waar u gedemonstreerd heeft, schoon achter te laten. Weggeworpen flyers of enig ander drukwerk dat door u is verspreid dient te worden opgeruimd. Indien dit naar het oordeel van de gemeente niet voldoende is gebeurd, dan zal dit alsnog door de gemeente, maar voor uw rekening worden gedaan. Eventuele schade aan openbare verhardingen of openbaar groen zal door de gemeente, maar voor uw rekening, worden hersteld.’

Wom-brieven nader bekeken De ombudsman heeft 804 Wom-brieven van in totaal 36 gemeenten over de periode 2020 tot en met 2025 nader bekeken. Hieruit blijkt dat gemeenten verschillende aanpakken hanteren bij het versturen van Wom-brieven. Sommige gemeenten sturen in relatief veel gevallen een brief om over voorschriften en beperkingen te communiceren, andere doen dit juist relatief weinig. De ombudsman ziet een forse stijging sinds 2021 in het aantal Wom-brieven dat de onderzochte gemeenten per jaar hebben verstuurd. Dit hangt samen met een toename in het aantal demonstraties. In 69 procent van de onderzochte Wom-brieven leggen gemeenten

42

Bijvoorbeeld: ‘U mag geen wegen, kruispunten of splitsingen blokkeren’; ‘Tijdens de route moet u op de stoep blijven. De straat moet vrij blijven voor auto’s en openbaar vervoer (tenzij anders is afgesproken)’; ‘Deelnemers aan de demonstratie mogen geen kleding dragen die het gezicht bedekt om ongezien strafbare feiten te plegen’; ‘U mag met de demonstratie niet discrimineren op godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of andere zaken, of oproepen tot geweld’; ‘De demonstratie mag geen schade toebrengen aan derden’; ‘De openbare orde wordt niet verstoord’.

Sta voor protest!

29

nationale ombudsman

meer dan vijf beperkingen op.43 Opvallend is dat kleine gemeenten gemiddeld genomen meer beperkingen opleggen dan grote gemeenten. Het gemiddeld aantal beperkingen per Wombrief laat een daling zien sinds 2022. De piek in 2021 en 2022 heeft waarschijnlijk te maken met beperkingen in verband met de coronamaatregelen. Het gemiddeld aantal beperkingen lijkt na 2022 weer te zijn gedaald naar het niveau van vóór de coronapandemie. Figuur 2: Gemiddeld aantal beperkingen (gebaseerd op 804 brieven van 36 gemeenten tussen 2020 en 2025)

16,0

14,8 13,5

14,0 12,0

9,2

10,0 8,0

7,2

6,7

7,4

6,0 4,0 2,0 0,0 2020

2021

2022

2023

2024

2025

Soorten beperkingen Gemeenten maken een eigen afweging en geven verschillende redenen waarom ze beperkingen opleggen. Er zijn meerdere beperkingen die vaak in Wom-brieven voorkomen. In 79 procent van de onderzochte Wom-brieven staat een beperking in verband met mogelijke verkeershinder. Het gaat dan vaak over de verplichting om wegen en (fiets)paden vrij te houden, verkeersregelaars te hebben, op het trottoir of de aangewezen plek te blijven, vrije doorgang te geven aan ander publiek, doorgang te geven aan openbaar vervoer of geen blokkades op te werpen. Bij marsen wordt soms de plicht gesteld om ervoor te zorgen dat de mars in beweging blijft. Ook beperkingen op geluidshinder komen veel voor (68 procent). In clausules over geluidshinder staat vaak dat een maximumvolume van 85 decibel moet worden aangehouden, dat er geen versterkers mogen zijn of dat er geen muziek mag worden (af) gespeeld. Soms luidt de beperking om geen geluidsoverlast te veroorzaken. In 37 procent van de brieven is sprake van een beperking die een aanpassing inhoudt van de locatie, de route of het moment van de demonstratie.44 Wat opvalt is dat grote gemeenten gemiddeld vaker een beperking opleggen op de locatie, route of het moment dan kleine gemeenten. Tot slot bevat 28 procent een verbod op gezichtsbedekking en 11 procent een beperking die betrekking heeft op voertuigen.

Daarnaast zijn er ook andere beperkingen die vaak voorkomen, zoals een beperking op het aantal demonstranten of een beperking op het doen van beledigende of discriminerende

43

44

Aantal besluiten met 0-5 beperkingen: 27 procent; aantal besluiten met 6-10 beperkingen: 40 procent; aantal besluiten met 11-15 beperkingen: 12 procent; aantal besluiten met 16-20 beperkingen: 14 procent; aantal besluiten met 21+ beperkingen: 3 procent; demonstratieverbod: 4 procent. Voor de locatie van de demonstratie geldt in algemene zin dat áls de overheid een rechtmatige beperking stelt aan de locatie waar de demonstratie kan plaatsvinden, zij zich wel moet inspannen om (in overleg) een alternatieve locatie aan te wijzen. In principe een locatie die ‘within sight and sound’ is van het doel van de demonstratie en niet een ‘remote and deserted location’ (zie HR 12 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1622). Die nieuwe locatie hoeft overigens niet altijd letterlijk binnen gehoors- en zichtafstand te zijn, blijkt uit een andere recente uitspraak (Hof Arnhem-Leeuwarden 28 augustus 2025, ECLI:NL:GHARL:2025:5298). De burgemeester heeft daarbij wel enige speelruimte.

Sta voor protest!

30

nationale ombudsman

uitspraken. Beperkingen op het aantal demonstranten hangen voor een groot deel samen met coronamaatregelen en komen na die periode minder voor. Verder doen gemeenten veelal een beroep op de organisator voor een ordelijk verloop en het net achterlaten van de plek, waarbij de gemeente in sommige gevallen de organisator ook verantwoordelijk houdt voor het gedrag van demonstranten of voor eventuele schade. Figuur 3: Opgelegde beperkingen in Wom-brieven (gebaseerd op 804 brieven van 36 gemeenten tussen 2020 en 2025)

verkeershinder

79%

geluidshinder

68%

locatie/route/tijd

37%

gezichtsbedekking voertuigen 0%

28% 11%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Gevolgen niet-naleving beperkingen In algemene zin valt op dat veel van de Wom-brieven een groot aantal beperkingen bevatten en verwijzingen naar ernstige gevolgen voor de demonstranten als zij zich niet houden aan de voorschriften, beperkingen of afspraken. Ter illustratie daarvan dit fragment uit een Wom-brief:

‘Graag wijs ik u erop dat het niet opvolgen van een voorschrift, beperking of aanwijzing gevolgen kan hebben. Op grond van artikel 11, eerste lid onderdeel b Wom geldt dat de persoon die niet voldoet aan het opvolgen van een voorschrift, beperking of aanwijzing gestraft kan worden met een hechtenis van maximaal 2 maanden of een geldboete van de tweede categorie.’

Ook is te lezen in Wom-brieven dat gemeenten een demonstratie zullen beëindigen als demonstranten handelen in strijd met de voorschriften, beperkingen of aanwijzingen. Dit lijkt te mogen op grond van artikel 7 sub b van de Wom. Een demonstratie kan echter niet worden ontbonden uitsluitend vanwege het overtreden van een voorschrift of verbod dat de burgemeester oplegt; de belangen uit artikel 2 Wom moeten op dat moment daadwerkelijk nopen tot beëindiging.45 Dit laatste wordt niet vermeld in de Wom-beschikkingen van de betreffende gemeenten.

3.4

Inwinnen van informatie

Uit signalen van demonstranten en uit de literatuur blijkt dat er veel zorgen zijn over het verzamelen van gegevens over demonstranten door de politie. Meer concreet gaan die zorgen over hoe de politie aan informatie over demonstranten komt, waarom de politie die informatie inwint en wat er met de informatie gebeurt.46 De politie kan zowel voorafgaand aan een demonstratie als tijdens een demonstratie informatie inwinnen. De methoden die de politie hiervoor in beide gevallen gebruikt bespreekt de ombudsman in dit hoofdstuk.

45 46

Swart 2025, p. 80 en 440. Deze zorgen komen ook terug in het rapport van de ombudsman met nummer 2025/125 en Swart 2025, p. 202-203.

Sta voor protest!

31

nationale ombudsman

Juridische grondslag Het inwinnen van informatie kan een inbreuk zijn op de privacy en een beperking van het demonstratierecht betekenen. Met het toetsingskader van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) moet de overheid inbreuken en beperkingen op mensenrechten beoordelen. Dit kader bestaat uit drie stappen: 1. 2. 3.

Wettelijke grondslag: is er een voldoende duidelijke wettelijke basis voor de inbreuk of beperking? Legitiem doel: dient de inbreuk of beperking een legitiem doel (bijvoorbeeld openbare orde of gezondheid)? Noodzakelijkheid en proportionaliteit: is de inbreuk of beperking ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’? Belangrijke vraag daarbij is of de inbreuk of beperking in verhouding staat tot het doel.

In de praktijk baseert de politie methoden om informatie te verzamelen in het kader van de openbare orde vaak op artikel 3 Politiewet. Deze grondslag is volgens de Hoge Raad alleen toereikend als ‘een beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer zou worden gemaakt’. De grenzen van artikel 3 Politiewet worden overschreden als een ‘min of meer compleet beeld van bepaalde aspecten van het persoonlijk leven van de betrokkene worden verkregen.’47 Maar in het kader van de openbare orde zijn er (nog) geen andere wettelijke bepalingen om meer ingrijpende inbreuken te legitimeren.48 Wel is met de (concept-) Wet gegevensvergaring openbare orde49 voorgesteld om de politie onder gezag van de burgemeester twee extra bevoegdheden te geven zodra er sprake is van ‘(dreigende) ernstige verstoringen van de openbare orde’.50 De politie mag iemand dan online volgen. In die gevallen waarin artikel 3 Politiewet géén toereikende wettelijke grondslag biedt, omdat de politie een min of meer compleet beeld krijgt van iemands privéleven, schendt de politie mensenrechten (stap 1 EHRM). Als de inbreuk op het demonstratierecht of het recht op privacy beperkt is, dan biedt artikel 3 Politiewet wel een toereikende grondslag. Maar ook dan moet de politie nog toetsen of er sprake is van een legitiem doel (stap 2 EHRM) én of de inbreuk noodzakelijk en proportioneel is (stap 3 EHRM).

Redenen om informatie te verzamelen Een (aangemelde) demonstratie kan voor de politie reden zijn om informatie te verzamelen over een demonstrant of over een demonstratie. De politie voert daarvoor twee redenen aan: het inschatten van risico’s en het faciliteren van het demonstratierecht. De politie wil geweld of escalaties voorkomen en demonstranten en omstanders beschermen. Het onderwerp van een demonstratie speelt hierbij geen rol, aldus de politie, maar ervaringen met bepaalde demonstranten(groepen) kunnen wel leiden tot een hogere risico-inschatting. Volgens de politie kan zij door het verzamelen van informatie beter inschatten hoe bepaalde demonstrantengroepen werken, wat hun belangen en wensen zijn en wat demonstranten van de politie nodig hebben. Dat helpt de politie bij het faciliteren van demonstraties. De politie verzamelt niet per definitie over iedere demonstratie informatie. En de hoeveelheid aan informatie die de politie verzamelt kan per demonstratie verschillen. Ook tijdens een

47 48

49 50

HR 19 januari 2021, ECLI:NL:HR:2021:80, rov. 2.4. Dat is anders in het strafprocesrecht. Na de IRT-affaire zijn voor de situatie dat art. 3 Politiewet niet meer toereikend is specifieke wettelijke bepalingen gemaakt die de inzet van meer ingrijpendere methoden legitimeren. Deze worden ook wel bijzondere opsporingsmiddelen of BOB-middelen genoemd. De inzet daarvan wordt getoetst door een rechtercommissaris en/of een officier van justitie. De consultatieversie van het wetsvoorstel en de Memorie van Toelichting is te raadplegen via: Overheid.nl | Consultatie Wet gegevensvergaring openbare orde. Samenhangend is overigens ook de Wet online aangejaagde openbare-ordeverstoring in voorbereiding. Dat voorstel creëert geen extra bevoegdheden voor de politie. Zie Kamerstukken II 2024-2025, 36 789, nrs.1-3.

Sta voor protest!

32

nationale ombudsman

demonstratie blijft de politie informatie verzamelen, zodat ze ter plekke kan ingrijpen als dat noodzakelijk is. Om een beeld te krijgen gebruikt de politie verschillende methoden, al dan niet in aanvulling op elkaar. Ze kan meerdere politiesystemen en politieonderdelen bevragen, bijvoorbeeld wat de eerdere ervaring met de demonstranten is. Uit de informatie die de politie ophaalt, maakt zij een informatiebeeld dat zij kan delen met (vertegenwoordigers van) de burgemeester en de officier van justitie, al dan niet in de driehoek. Op grond van dat informatiebeeld kan de burgemeester eventueel beperkingen opleggen aan demonstranten en kan de politie inschatten welke capaciteit nodig is voor de demonstratie. Belangrijke onderwerpen voor het informatiebeeld zijn: het aantal (verwachte) demonstranten, het sentiment, het onderwerp en de locatie.51

Politie: ‘Locatie, dat is een heel belangrijke. Bijvoorbeeld bij alle pro-Palestinademonstraties die er zijn gaan we de route minutieus na. Waar heb je Joodse huizen? Waar heb je van die struikelsteentjes?’

Demonstranten over het inwinnen van informatie Volgens demonstranten verzamelt de politie veel informatie rond demonstraties.52 Zij hebben het beeld dat het de politie vooral gaat om de veiligheid. Belangenbehartigers van demonstranten hebben aanvullend de indruk dat het de politie vooral om de eigen informatiepositie gaat. De veiligheid van demonstranten of het faciliteren van het demonstratierecht zou daarin niet voorop staan. Demonstranten ervaren de verschillende methoden als intimiderend, zoals identiteitscontroles, onderzoek in openbare bronnen, cameratoezicht, huisbezoeken en de inzet van informanten. De inzet van bepaalde methoden heeft ertoe geleid dat demonstranten stoppen met demonstreren, bijvoorbeeld omdat zij vrezen dat dit hen kan raken in hun mogelijkheid om naar het buitenland te reizen.53 Ook ontstaat er onrust onder demonstranten en wantrouwen richting de politie doordat onduidelijk is wat de politie precies doet en mag, hoe lang de politie informatie over demonstranten bewaart, wat de politie met die informatie doet. Ook ervaren demonstranten een gebrek aan uitleg daarover door de politie. Onder demonstranten bestaat bovendien het beeld dat het tot meer controle en toezicht leidt, als je eenmaal in de politiesystemen staat. Mede daardoor aarzelen demonstranten met het indienen van klachten, omdat je daarvoor je identiteit bekend moet maken.

Uiteindelijk voedt de onduidelijkheid over de inzet van de verschillende methoden en de potentiële ingrijpende gevolgen daarvan het wantrouwen van demonstranten tegenover de overheid. Hierna gaat de ombudsman in op de afzonderlijke methoden van het inwinnen van informatie en de visie hierop van politie en demonstranten. Identiteitscontroles De politie heeft als beleid dat uitsluitend het deelnemen aan een demonstratie nooit aanleiding kan zijn om te vragen om een identiteitsbewijs. Dit kan wel als de politie wanordelijkheden wil voorkomen en bestrijden, strafbare feiten wil opsporen of als dit in het belang is van het

51 52

53

Zie ook Inspectie J&V 2025, p. 73 e.v. In een enkel geval noemen demonstranten ook andere instanties zoals de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) en Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD). Deze organisaties vallen buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Dit is bijvoorbeeld aan de orde als de politie een demonstrant zou opnemen in het themaregister Contraterrorisme, Extremisme en Radicalisering (CTER) én in het kader hiervan informatie deelt met andere landen. Hierdoor kunnen mensen soms het land van bestemming niet in of ze komen in het buitenland vast te zitten. De Nationale ombudsman benadrukt bij dit onderzoek geen demonstranten te hebben gesproken die hier daadwerkelijk mee te maken hebben, voor zover bekend. Wel vrezen ze hiervoor. Zie: Nationale ombudsman, Blind vertrouwen, rapportnummer 2024/098.

Sta voor protest!

33

nationale ombudsman

verkeer of om de gezondheid te beschermen.54 De politie heeft in dit onderzoek aangegeven dat het beleid van het OM is dat bij demonstraties niet zomaar namen worden genoteerd.55 Volgens het OM kunnen identiteitscontroles namelijk escalerend werken, waardoor de politie van deze methode niet zomaar gebruik mag maken tijdens demonstraties. De ervaring van de politie is dat het wel lastig is om een klacht te behandelen als demonstranten hun identiteit niet geven. Het is dan niet altijd duidelijk wie de politie tijdens een demonstratie voor zich heeft gehad. De ervaring van demonstranten staat haaks op wat de politie zegt te doen. Veruit de meeste demonstranten die de ombudsman heeft gesproken geven namelijk aan dat zij te maken hebben met identiteitscontroles voor, tijdens of na demonstraties.56 De indruk bestaat dat de politie aan identiteitscontroles begint zodra het ‘spannend’ wordt. Uitleg over de redenen voor de identiteitscontrole zouden per geval verschillen. Dat varieert van ‘politietaak’ tot ‘het mag gewoon’. Hierover gevoerde rechtszaken vallen vaak uit in het voordeel van de demonstrant, aldus een advocaat. Raadplegen van persoonsgegevens De politie geeft aan dat zij niet zomaar persoonsgegevens raadpleegt. Er moet sprake zijn van een incident of reden, zoals een verkeersovertreding.

Ook zou zij persoonsgegevens niet gebruiken om informatiebeelden te maken; dat gebeurt alleen op basis van groepen. Volgens demonstranten raadpleegt de politie wel hun persoonsgegevens uit de Basisregistratie Personen, en komt dit voort uit het tonen van hun ID-bewijs tijdens een demonstratie. Demonstranten vertellen dat bij één persoon in twee maanden 15 keer gegevens zijn opgevraagd, bij een ander 53 keer in een jaar tijd en bij weer een ander zelfs meer dan 300 keer in een jaar.57 De gegevens die de politie raadpleegt betreffen niet alleen de demonstranten zelf, maar soms ook hun familie. Demonstranten kunnen soms niet duiden waarom op bepaalde datums gegevens zijn geraadpleegd, omdat er dan geen demonstraties waren. De pieken zijn vaak wel rond demonstraties. Het is demonstranten onduidelijk waarom, wanneer en hoe dit raadplegen gebeurt en wat er met de gegevens gebeurt. Raadplegen van openbare bronnen Het raadplegen van openbare bronnen (open source intelligence, OSINT) zet de politie pas in op het moment dat er een reële dreiging is voor de openbare orde of strafbare feiten, zo geeft de politie enerzijds aan. Anderzijds bekijkt de politie wel voorafgaand aan (bepaalde) demonstraties sociale media, om te zien wat er leeft en of er mogelijke openbare ordeverstoringen zouden kunnen plaatsvinden. Daarin zijn sentiment en emoties van belang.

De politie constateert dat bepaalde groepen geen (openbare) sociale media meer gebruiken. Daardoor worden andere informatiebronnen belangrijker. Ook is de informatie die op het internet staat niet altijd even betrouwbaar volgens de politie. De bevoegdheden onder artikel 3 Politiewet staan het niet toe om in gesloten appgroepen te kijken. Volgens een aantal politiemedewerkers is die behoefte er ook niet. Van gezichtsherkenning maken OSINT-teams geen gebruik, aldus de politie. In de praktijk kan OSINT-onderzoek uitmonden in verdenkingen van strafbare feiten. Dan is gezichtsherkenning en toegang tot gesloten groepen wel mogelijk. Demonstranten en hun belangenbehartigers geven aan dat de politie in hun optiek veel gebruikmaakt van online bronnen. Dit zou verder gaan dan alleen het raadplegen van openbare bronnen. De indruk is dat de politie zelfs (gesloten) appgroepen infiltreert. De politie zou zich met deze methode vooral concentreren op organisatoren en kernfiguren binnen demonstrantengroepen. Bij belangenorganisaties bestaan zorgen over het inzicht dat de politie hiermee kan verkrijgen in het privéleven van een burger. Ook de AP waarschuwt dat er geen duidelijk (beleids)kader is voor de toepassing van OSINT, waardoor onduidelijk is wanneer de

54 55

56 57

Regels voor demonstraties en manifestaties | politie.nl. Ook uit rechtspraak blijkt dat het vorderen van het identiteitsbewijs van een demonstrant niet in alle gevallen onder de redelijke taakuitvoering van de politie kan vallen. Zie bijvoorbeeld Rb Oost-Brabant 29 maart 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:3091 en Rb Noord-Holland 12 oktober 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:12695. Deze beleving wordt ondersteund door: Amnesty International, Ongecontroleerde Macht, Amnesty 2023. Rapport Nationale ombudsman 2025/125, 10 november 2025. Zie ook Amnesty 2023.

Sta voor protest!

34

nationale ombudsman

overheid welke vormen mag inzetten. Hierdoor kan de AP niet toetsen of de politie voldoet aan de privacyregels.58 Cameratoezicht In het nieuwe (interne) beleidskader camerabeelden59 heeft de leiding van de politie regels gemaakt voor hoe de politie moet omgaan met camerabeelden, ook bij demonstraties. Het uitgangspunt in dit nieuwe kader is dat de politie geen camera’s inzet bij demonstraties vanwege het chilling effect: de aanwezigheid van camera’s kan ervoor zorgen dat burgers zich beperkt voelen hun grondrechten uit te oefenen. De politie is zich bewust van de angst die het gebruik van cameratoezicht creëert bij demonstranten. In principe zet de politie daarom alleen camera’s in als het risicobeeld daarvoor aanleiding geeft. Dit nieuwe beleidskader trad in werking nadat de Nationale ombudsman de interviews voor dit onderzoek had afgerond. De weergave van de praktijk in de interviews met politie en demonstranten is daarom van vóór de inwerkingtreding van het beleidskader. De politie geeft over die periode aan dat zij in de praktijk gebruikmaakt van cameratoezicht ter preventie. Soms hangen er standaard camera’s op de plek van een demonstratie; die zijn niet allemaal van de politie, maar bijvoorbeeld ook van de gemeente. Ook gebruikt de politie drones voor ‘real time sturingsinformatie en crowd control’, niet voor de opsporing.

De politie gebruikt camerabeelden die gemaakt zijn tijdens demonstraties verder niet, tenzij er sprake is van (de verdenking van) een strafbaar feit, aldus de politie. Voor de opsporing maakt de politie dan ook wel gebruik van gezichtsherkenning. De politie geeft aan dat zij geen smoelenboeken maakt of gebruikt voor demonstraties. Wel kan bij briefings worden gezegd dat er op een bepaald persoon moet worden gelet. De politie zegt daarnaast dat camerabeelden, zoals van bodycams, juist kunnen helpen als er een klacht over de politie is ingediend, bijvoorbeeld als er in een omvangrijke demonstratie een charge is uitgevoerd. Onder demonstranten zijn er veel zorgen over cameratoezicht. Het gevoel bestaat dat anoniem demonstreren bijna niet kan. Demonstranten zien dat de politie beelden maakt van demonstraties, ook tijdens in hun ogen vreedzame demonstraties. Bij demonstranten en hun belangenbehartigers leven veel vragen over wat er gebeurt met de gemaakte beelden. Zij geloven niet dat er geen smoelenboeken zijn en dat de politie geen gebruik maakt van gezichtsherkenning. Sommige demonstranten bedekken daarom soms hun gezicht. Politiemedewerkers hebben andersom de indruk dat demonstranten hun gezicht bedekken vanwege vrees voor de veiligheidsdiensten van andere landen of omdat ze willen rellen. In het eerste geval is er bij de politie begrip voor de demonstranten.

In het laatste geval hebben politiemedewerkers geen behoefte aan een verbod: er zijn al voldoende bevoegdheden om op te treden als dat nodig is en een verbod leidt tot meer handhavingsverplichtingen voor de politie. Huisbezoeken Voor huisbezoeken heeft de politie in 2025 het handelingskader huisbezoeken aangescherpt.60 In het handelingskader staat dat het voor de gemeente en de politie van belang is om zo goed mogelijk geïnformeerd te zijn voorafgaand aan een demonstratie, zodat zij de demonstratie naar behoren kunnen faciliteren, begeleiden en beschermen. Daarom kan de politie of gemeente contact zoeken ‘met een burger die (mogelijk) deel uitmaakt van de organisatie.’ Maar: ‘enkel het deelnemen aan een demonstratie kan nooit aanleiding zijn om contact met burgers

58

59

60

Zie in dat verband de brief van 29 september 2025 van de AP aan de staatssecretaris van J&V over het beleidskader bij meer dan lichte vormen van onderzoek via internet door overheden, kenmerk 2025-031023, via Home | Autoriteit Persoonsgegevens. Dit interne document is verstrekt aan de Nationale ombudsman door beleidsmedewerkers van de Nationale politie. Het Breed Operationeel Overleg (BOO) heeft het beleidskader geaccordeerd op 24 oktober 2025. Informatie die openbaar is gemaakt is te vinden via: Cameragebruik | politie.nl. Zie Politie verduidelijkt werkwijze huisbezoek rondom demonstraties | politie.nl en de link daarin naar het aangescherpte handelingskader. Het BOO heeft dit kader geaccordeerd op 26 mei 2025.

Sta voor protest!

35

nationale ombudsman

op te nemen.’ Uit het handelingskader blijkt dat het opnemen van contact evenredig moet zijn en bij de situatie moet passen. Als kan worden volstaan met telefonisch contact, moet de politie daarvoor kiezen. Het handelingskader sluit af met: ‘wees je ervan bewust dat een bezoek aan huis als ingrijpend kan worden ervaren. Elk contact dient voorbereid te worden, zorgvuldig plaats te vinden en te worden geregistreerd in de politiesystemen.’ De politie geeft aan dat persoonlijke contacten met burgers, door wijkagenten of andere politiemedewerkers, kunnen helpen bij het faciliteren en begeleiden van demonstraties. Verbinding met burgers is dan ook hun ‘corebusiness’, aldus de politie. Daarom staat de politie in principe positief tegenover een huisbezoek bij organisatoren van een demonstratie. Huisbezoeken alleen omdat een burger deelnam aan een demonstratie doet de politie niet (meer). Wel kunnen er andere redenen zijn, bijvoorbeeld strafvorderlijke, waarom de politie op huisbezoek gaat. Dat heeft dan niet met het demonstratierecht te maken. Doordat de politie een grote organisatie is, kan het zijn dat de aangescherpte werkwijze nog niet bij iedere politiemedewerker goed is doorgedrongen, aldus de politie.

Politie: ‘Ga je bij mensen thuis aan de keukentafel zitten, of niet? Wij hebben gemerkt dat dat heel erg afhangt van wie je voor je hebt. Demonstrantengroep X vindt het heel fijn, maar van demonstrantengroep Y weten we dat we dat niet meer moeten doen. Maar er zijn echt groepen die dat prima vinden, en ook juist het heel fijn vinden om hun verhaal te doen.’

De demonstranten die de ombudsman heeft gesproken ervaren huisbezoeken als zeer intimiderend, zeker als daarbij hun partners of (jonge) kinderen aanwezig zijn. Dit is voor verschillende demonstranten de directe reden geweest te stoppen met demonstreren.61 Demonstranten en hun belangenbehartigers vinden vooral huisbezoeken aan mensen die alleen deelnemen aan een demonstratie problematisch. Huisbezoeken bij bestuursleden zouden minder kwalijk en beter te begrijpen zijn. Toch bestaat de indruk dat de politie ook huisbezoeken aflegt alleen omdat iemand naar een demonstratie gaat of daaraan heeft deelgenomen. Agenten in burger De politie zet tijdens demonstraties agenten in burger in, omdat die sneller het sentiment van een demonstratie zouden kunnen oppikken en kunnen optreden tegen strafbare feiten. De politie ziet de inzet van politiemedewerkers in burgerkleding als een ‘beperkter middel’ om demonstraties in de gaten te kunnen houden. Demonstranten geven aan dat deze agenten in burger – anders dan de politie wellicht verondersteld – juist erg opvallen. Zo zouden ze er allemaal hetzelfde uitzien. En demonstranten zien deze personen in politiebusjes stappen. Waar de demonstranten goed met wijkagenten kunnen spreken, ervaren zij agenten in burger als escalerend, provocerend en uitlokkend.

Demonstrant: ‘Het punt is natuurlijk: wij zijn daar met een totaal andere intentie en energie dan die agenten. Die mensen zijn klaar om te vechten. Die mensen zijn daar nooit met een energie om te de-escaleren. Ze zijn in mijn ervaring altijd – misschien moet ik dan generaliseren – altijd vóór de escalatie.’

61

Vergelijkbaar met de bevinding in het rapport van de Inspectie J&V 2025, p. 65.

Sta voor protest!

36

nationale ombudsman

Informanten van het TOOI Het Team Openbare Orde Inlichtingen (TOOI) verzamelt met behulp van burgerinformanten heimelijk informatie over groepen en personen die (mogelijk) de openbare orde verstoren.62 TOOI richt zich op (aanstaande) evenementen, feesten, voetbalwedstrijden en demonstraties. De politie geeft aan dat TOOI informanten kan inzetten op grond van artikel 3 Politiewet. Doel hiervan is het voorkomen van ernstige verstoringen van de openbare orde63 en het treffen van (preventieve) maatregelen.64 TOOI werkt op dezelfde wijze als Team Criminele Inlichtingen (TCI), dat voor de opsporing informanten runt onder gezag van de officier van justitie ten behoeve van de opsporing. TOOI-medewerkers geven aan dat zij van iedere demonstratie een risico-inschatting maken. Bij (ingeschatte) vreedzame demonstraties runnen zij geen informanten.

TOOI: ‘Een motief van een informant bij TOOI is vaak dat hij of zij wil dat er vreedzaam gedemonstreerd wordt, er een vreedzame voetbalwedstrijd is, dat er gezinnen op de tribune kunnen zitten, dat soort dingen.’

De ombudsman ziet in de praktijk twee belangrijke knelpunten bij de inzet van TOOI in de context van demonstraties. In de eerste plaats zijn er geen heldere juridische kaders. De grenzen van artikel 3 Politiewet zijn niet hard, en buiten deze bevoegdheid heeft de wetgever niets voor TOOI geregeld. Er is – al langer – behoefte aan duidelijkere kaders voor TOOI.65 Toch zijn medewerkers van TOOI en van het ministerie van J&V ervan overtuigd dat TOOI de grenzen van artikel 3 Politiewet respecteert. Zij kijken vooral naar de vraag of de inzet proportioneel is. De AP is kritisch op de werkwijze van TOOI. De AP vindt – zo blijkt uit interviews door de ombudsman met de AP – dat de politie vooral praktisch en vanuit veiligheidsoverwegingen de inzet van informanten bepaalt, terwijl de vraag eigenlijk moet zijn of er een meer dan geringe inbreuk op de privacy van een burger wordt gemaakt.

Autoriteit Persoonsgegevens: ‘Alle groepen die potentieel de openbare orde kunnen verstoren, zijn potentieel TOOI-klanten. De politie maakt geen groot onderscheid tussen hooligans die boos zijn en autobanden verbranden op straat, Extinction Rebellion die een weg bezet, of rechts-extremisten die de boel op het Malieveld in de fik steken. Dat wordt allemaal over één kam geschoren.’

Dit standpunt is formeel bevestigd in een brief van de AP van 6 maart 2026 aan de Tweede Kamer.66 Op grond van onderzoek van de AP naar TOOI schrijft zij: ‘Door het ontbreken van een specifieke grondslag voor de heimelijke inwinning van inlichtingen over bepaalde personen in het kader van de handhaving van de openbare orde, beroept de politie zich voor de inwinningsactiviteiten van het TOOI op artikel 3 Politiewet (Pw). Artikel 3 Pw biedt echter een ontoereikende grondslag wanneer met de inwinning van inlichtingen een min of meer compleet beeld van bepaalde aspecten van het privéleven van mensen kan worden

62 63 64 65

66

De achtergrond, juridische grondslag en werkwijze van TOOI staan in bijlage 3. Art. 172 Gemeentewet jo art. 11 Politiewet. Zie S. Brinkhoff, TCI, in: Handboek Strafzaken, paragraaf 4.5.1, Factsheet TOOI via www.regioburgemeesters.nl en Wat doet het Team Criminele Inlichtingen? | politie.nl. Dat werd reeds geconstateerd over de voorloper van de TOOI’s. Zie: Bob Hoogenboom, Spelers op zoek naar regels en scheidsrechters. Informatie Inwinning Openbare Orde door de Regionale Inlichtingendienst, Politie en Wetenschap: Apeldoorn 2009. Tweede Kamerbrief onderzoek TOOI | Autoriteit Persoonsgegevens.

Sta voor protest!

37

nationale ombudsman

verkregen. De AP heeft in het onderzoek vastgesteld dat de inwinningsactiviteiten van het TOOI in verschillende onderzochte gevallen de politie in staat stelt wel zo’n min of meer compleet beeld van bepaalde aspecten van het leven van mensen te vormen. Denk aan het langdurig inwinnen van informatie over een bepaalde persoon en gedetailleerde gegevens over iemands privéleven, zoals informatie over relaties of gezondheidssituatie. De gegevensverzameling die gepaard gaat met deze TOOI activiteiten maakt daarmee meer dan een geringe inbreuk op het recht op bescherming van persoonsgegevens en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer van mensen en kunnen niet met een beroep op artikel 3 Pw worden gerechtvaardigd.’67 Verder waarschuwt de AP in haar brief voor een chilling effect op het demonstratierecht. Ook adviseert de AP een breed politiek debat over de activiteiten van TOOI om te onderzoeken welk draagvlak er bestaat om de huidige werkwijze in stand te houden. Als dat draagvlak er is, moet de wet worden aangepast, aldus de AP. Als dat draagvlak er niet is, dan moet TOOI stoppen met de activiteiten die buiten het wettelijk kader vallen en zich beperken tot die activiteiten waarvoor wel een grondslag is. De AP geeft aan hierop toe te zien en te handhaven.

Op 20 maart 2026 heeft de minister van J&V gereageerd op de brief van de AP en aangegeven dat ‘zal worden bekeken op welke wijze de werkprocessen van TOOI moeten worden aangepast zodat de informatievergaring en -verwerking binnen de wettelijke kaders plaatsvindt.’ Ook schrijft de minister: ‘Omdat ook kan blijken dat bepaalde werkzaamheden van TOOI geen doorgang meer kunnen vinden die toch noodzakelijk zijn ten behoeve van de handhaving van de openbare orde, wordt tegelijkertijd verkend welke stappen er in dat geval noodzakelijk zijn.’68 De ombudsman constateert in de tweede plaats dat er gebrek is aan gezag over en toezicht op TOOI. Onder burgemeesters is er (uitzonderingen daargelaten) een gebrek aan bewustzijn over hun rol tegenover TOOI. Burgemeesters voeren vooraf geen toets uit op de zaken of dilemma’s waarmee TOOI te maken kan krijgen, aldus de medewerkers van TOOI. Een toets vooraf is wel nodig om te kunnen beoordelen of de inzet kan worden gebaseerd op artikel 3 Politiewet. Dat mag niet alleen aan de professionaliteit van de politie worden overgelaten. En dat gebeurt nu wel. Medewerkers van TOOI geven zelf aan dat er behoefte is aan gezag dat dichterbij staat. Noodgedwongen sparren zij daarom informeel veelvuldig met de TCIofficieren (gespecialiseerde officieren van justitie die toezien op het werk van Team Criminele Inlichtingen). Dit is bekend bij het departement.

Ministerie van J&V: ‘Ik weet dat het TOOI zich vaak wendt tot de TCI-officier om in vredesnaam maar iets te hebben. Je moet iets. Vaak is diegene dichtbij en heeft die daar ervaring mee. Die TCI-officier is vaak makkelijker benaderbaar dan een burgemeester, zeker in een grote stad.’

Als het gaat om het gebrek aan toezicht op TOOI, benoemen ook medewerkers van het ministerie van J&V dat het zorgelijk is dat het toezicht op TOOI niet goed is geregeld. Wel is in 2024 een Landelijke handreiking Beleidskader TOOI en bestuurlijk afwegings- en toetsingskader TOOI vastgesteld om dit knelpunt aan te pakken.69 Dat werd nodig gevonden vanwege het heimelijke en potentieel ingrijpende karakter van de inzet van informanten in het kader van de openbare orde. De AP geeft in de eerder genoemde brief aan dat ‘het ontbreken van betekenisvolle invulling van het gezag van de burgemeester over TOOI niet alleen leidt tot een

67

68 69

Er zijn (nog) geen specifieke wettelijke bepalingen om ingrijpendere inbreuken te legitimeren. Wel is met de (concept) Wet gegevensvergaring openbare orde voorgesteld om de politie twee extra bevoegdheden toe te kennen zodra er sprake is van “(dreigende) ernstige verstoringen van de openbare orde”. De politie kan dan online onderzoek doen onder gezag van de burgemeester. Kamerbrief over rapport Autoriteit Persoonsgegevens over TOOI | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl. TOOI - Team Openbare Orde Inlichtingen - Regioburgemeesters.

Sta voor protest!

38

nationale ombudsman

gebrekkig toezicht op de activiteiten van TOOI, maar ook gevolgen heeft voor de mogelijkheid van de gemeenteraad om hierover democratische controle uit te oefenen.’ In een poging de toezichtrol van de burgemeester te versterken, zijn in 2024 (facultatieve) adviescommissies voorgesteld.70 Tijdens het onderzoek bleek dat deze adviescommissies inmiddels voor iedere politie-eenheid zijn opgericht of in oprichting zijn. De bedoeling is dat TOOI onder meer dilemma’s, (nieuwe) subjectgroepen en casussen met de commissies bespreekt. Maar dit gebeurt grotendeels achteraf ter verantwoording, tenzij een commissielid toevallig zelf bij de politie werkt. De rol van de adviescommissies is (dus) niet vergelijkbaar met die van de TCI-officieren. Onder demonstranten bestaat het beeld dat TOOI een soort van mini-AIVD is waarbinnen de politie allerlei zeer ingrijpende bevoegdheden gebruikt zonder dat daar enige vorm van externe controle of toezicht op is. Demonstranten geven aan dat de politie hen wel eens benadert om informant te worden bij TOOI.

3.5

Samenvattend

Demonstranten ervaren in de aanloop naar een demonstratie verschillende knelpunten in het handelen van de overheid. Zo zijn er bij het aanmelden van een demonstratie de nodige bureaucratische drempels. Daarnaast worden ze geconfronteerd met beperkingen die de overheid stelt aan de demonstratie. Die mag de burgemeester opleggen, maar alleen als het echt niet anders kan. In de praktijk blijken Wom-brieven vaak een groot aantal beperkingen te bevatten en verwijzingen naar ernstige gevolgen als demonstranten zich hier niet aan houden. Sommige gemeenten leggen bepaalde beperkingen min of meer standaard op. Bij demonstranten ontstaat daardoor de indruk dat demonstreren niet zomaar mag. De gesprekken met de overheid voorafgaand aan een demonstratie vinden ze niet altijd positief. Demonstranten geven aan dat ze goed contact met de overheid waarderen, maar ze vaak het gevoel hebben dat hun plannen niet centraal staan, maar de ‘wensen’ van de overheid. Uit dit hoofdstuk volgt daarnaast dat demonstranten zorgen hebben over de informatie die de politie (mogelijk) over hen verzamelt voorafgaand aan en tijdens demonstraties. De politie doet dat op verschillende manieren, bijvoorbeeld met ID-controles tijdens demonstraties, door persoonsgegevens en openbare bronnen te raadplegen, met cameratoezicht, met huisbezoeken en door informanten van TOOI in te zetten.

Deze informatie-inwinning kan een beperking zijn op het demonstratierecht en een inbreuk op de privacy. Politie en demonstranten hebben een ander beeld van de mate waarin de politie informatie inwint. Zo stelt de politie terughoudend te zijn en niet zomaar informatie in te winnen. Demonstranten denken, en ervaren in sommige gevallen, dat de politie veel informatie verzamelt. Het is voor hen onduidelijk hoe lang de politie die informatie bewaart en wat de politie daarmee doet en ze missen uitleg daarover door de politie. Sommige demonstranten (overwegen te) stoppen met demonstreren en er ontstaat wantrouwen tegenover de overheid. Een bijzonder aandachtspunt in het licht van het demonstratierecht en de privacy van demonstranten is het runnen van informanten door TOOI. Hiervoor ontbreken namelijk heldere juridische kaders en er is een gebrek aan gezag en toezicht.

70

Zie ‘landelijke handreiking invulling regionale adviescommissie TOOI’, via www.regioburgemeesters.nl.

Sta voor protest!

39

nationale ombudsman

4

Knelpunten tijdens demonstraties 4.1

Inleiding

Dit hoofdstuk gaat over de wijze waarop de overheid omgaat met de bescherming van demonstraties en over de inzet van politiegeweld. In paragraaf 4.2 en 4.3 laat de ombudsman zien hoe overheid en demonstranten kijken naar de bescherming van demonstraties en wat de knelpunten hierbij zijn. De visie van de overheid en demonstranten op politiegeweld en de bijbehorende knelpunten komen in paragraaf 4.4 en 4.5 aan bod. De centrale vraag in dit hoofdstuk is of de overheid erin is geslaagd het grondrecht te beschermen en te faciliteren: hebben demonstranten hun punt kunnen maken en zo ja, welke prijs hebben ze daarvoor betaald?

4.2

Overheid en demonstranten over de bescherming van demonstraties

Politie, gemeenten en demonstranten zijn het erover eens dat demonstraties beschermd moeten worden. Dit is de taak van de politie. Daar is geen discussie over.71 Soms zijn er situaties waarin dat lastiger is, doordat er bijvoorbeeld sprake is van een tegendemonstratie of vijandig publiek. Overheid De politie geeft aan dat een tegendemonstratie doorgaans goed te onderscheiden is van vijandig publiek. Onder andere wat mensen bij zich hebben (een spandoek, wapens of voorwerpen om te gooien) en hun houding en gezichtsuitdrukking zijn daarbij van belang. Welke uitingen van een vijandig publiek nog acceptabel zijn, daarover bestaat niet altijd overeenstemming tussen de overheid en (belangenbehartigers van) demonstranten. De onduidelijkheid zit vooral in de situatie dat omstanders zich verbaal stevig uiten, maar niet overgaan tot fysiek geweld. De politie geeft aan dat zij die tegengeluiden, hoewel soms stevig, ook moet beschermen en faciliteren. Omstanders mogen luid en duidelijk hun afkeuring laten blijken, ook door (versterkt) geluid te produceren. Het wordt anders als zij dreigen met geweld: dat is strafbaar.72 Het gaat dan om handelingen die zodanig zijn dat bij demonstranten ‘de redelijke vrees kon ontstaan dat hun werkelijk (fysiek) geweld zou worden aangedaan’.73