B5 Nationale ombudsman - rapport 'Sta voor protest!' 26 mei 2026

Sta voor protest! Een onderzoek naar de mate waarin de overheid het demonstratierecht behoorlijk beschermt en faciliteert

Publicatienummer: 20260043 І Datum: 26 mei 2026

nationale ombudsman

Onderzoeksteam Marieke Ruitenburg, projectleider Chloë van Vliet, projectleider Jan de Jong, senior onderzoeker Jochem Blad, onderzoeker Maaike Peters, onderzoeker Paco Pos, onderzoeker

Laura van den Heuvel, hoofd onderzoek Tekstopmaak OSAGE | Xerox Datum: Publicatienummer:

26 mei 2026 20260043

Sta voor protest!

2

nationale ombudsman

Inhoudsopgave Beschouwing5 Samenvatting7 Hebt u een klacht in het kader van een demonstratie?

9

1

Inleiding

10

1.1

Aanleiding voor dit rapport

10

1.2

Doel- en vraagstelling

10

1.3

Aanpak

11

1.4

Normatief kader

11

1.5

Het demonstratielandschap sinds 2018

14

1.6

Leeswijzer

17

2

3

4

Demonstratierecht door de bril van burgers

18

2.1

18

Inleiding

2.2 Welke waarde hechten burgers aan het demonstratierecht?

18

2.3 In hoeverre accepteren burgers demonstraties in de praktijk?

19

2.4 In hoeverre ervaren burgers belemmeringen om te demonstreren?

20

2.5 Wat is de invloed van beeldvorming?

21

2.6 Samenvattend

23

Knelpunten vooraf en bij informatie-inwinning

25

3.1

25

Inleiding

3.2 Voorbereiding op demonstraties

25

3.3 Opleggen van beperkingen

29

3.4 Inwinnen van informatie

31

3.5 Samenvattend

39

Knelpunten tijdens demonstraties

40

4.1

40

Inleiding

4.2 Overheid en demonstranten over de bescherming van demonstraties

40

4.3 Knelpunten bij de bescherming van demonstraties

41

4.4 Overheid en demonstranten over politiegeweld

43

4.5 Knelpunten bij de inzet van politiegeweld

46

4.6 Samenvattend

49

Sta voor protest!

3

nationale ombudsman

5

6

Knelpunten bij rechtsbescherming en strafvervolging

50

5.1

50

Inleiding 

5.2 Bezwaarprocedure en voorlopige voorziening

50

5.3 Klachtenprocedure

54

5.4 Procedures na politiegeweld

55

5.5 Procedures na gebruik persoonsgegevens

58

5.6 Strafvervolging

59

5.7 Samenvattend

61

Conclusies en aanbevelingen

63

6.1

63

Inleiding

6.2 Bevindingen in het kort

63

6.3 Conclusies

65

6.4 Oproep en aanbevelingen

67

Bijlage 1

Onderzoeksverantwoording

69

Bijlage 2

Juridisch kader 

72

Bijlage 3

Team Openbare Orde Inlichtingen

77

Bijlage 4

Afkortingenlijst

79

Sta voor protest!

4

nationale ombudsman

Beschouwing Een democratische rechtsstaat is ondenkbaar zonder het recht om voor je mening uit te komen. Niet voor niets is het de eerste van de vier vrijheden die Roosevelt formuleerde in de State of the Union op 6 januari 1941. Het recht om je overtuigingen in het openbaar kenbaar te maken zonder daarvoor bestraft te worden, is essentieel voor een vrije samenleving. Niet voor niets is dit recht verankerd in zowel het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens als in onze Grondwet. Het is in 2026 nog steeds een recht dat met enige regelmaat bevochten moet worden. Niet altijd slaagt het gezag (politie, justitie en de burgemeester) erin demonstraties zo te faciliteren en beschermen dat de burger daadwerkelijk zijn mening kan demonstreren. Iedereen die in het onderzoek betrokken is geweest als burger, lid van een focusgroep of ambtenaar weet en vindt dat het demonstratierecht ‘bijkans heilig’ is. Maar toch doen zich bij het uitoefenen van het recht problemen voor. Daarover gaat dit onderzoek. En dus ook over de verplichting van de Staat en al zijn overheden en dienaren om dat actief te faciliteren. Daar komt soms heel wat bij kijken. Maar vaak ook niet. Uit dit onderzoek blijkt – net als uit vele andere onderzoeken overigens - dat het overgrote deel van de demonstraties verloopt zoals dat moet.

En met een overheid die het faciliteren van demonstraties op een behoorlijke manier uitvoert. Eerder schreef ik over het demonstratierecht een rapport met de titel Demonstreren, een schurend grondrecht? In het huidige onderzoek blijkt dat het nog steeds schuurt. Zo hebben burgers niet altijd begrip voor demonstranten. Wat zij vinden van de inhoud van de demonstratie heeft daar invloed op. Ook zijn er burgers die (willen) demonstreren die zich soms zelfs sterk ontmoedigd voelen om van hun recht gebruik te maken. Dat heeft te maken met het negatieve beeld dat over sommige demonstraties heerst en met de belemmeringen die worden gevoeld door de manier waarop de overheid zich tegenover demonstranten gedraagt. Uit de gesprekken die tijdens dit onderzoek zijn gevoerd, blijkt dat er geen behoefte is aan meer wettelijke beperkingen van het demonstratierecht. De Wet openbare manifestaties biedt voldoende mogelijkheden om een demonstratie in goede banen te leiden en waar nodig proportioneel te beperken. De initiatieven van regering en parlement voor beperkende regelgeving zijn in die zin overbodig. Dit onderzoek laat zien dat burgers het belang van het demonstratierecht onderschrijven.

Sympathie voor het onderwerp van de demonstratie speelt daarbij een rol, maar uit het onderzoek blijkt ook dat er in gesprekken tussen burgers begrip ontstaat voor andermans mening en de behoefte daar in het openbaar uiting aan te geven. Ik heb in dit onderzoek gezien dat demonstranten zich regelmatig en onnodig beperkt en begrensd voelen in hun recht om te demonstreren. Zij voelen zich in moeilijke situaties onvoldoende door de overheid gesteund, bijvoorbeeld wanneer anderen hun het demonstreren onmogelijk willen maken. In dit rapport komen nog meer belangrijke zaken aan de orde zoals de beperkte rechtsbescherming na het opleggen van beperkingen, de toenemende druk op demonstranten uit delen van de samenleving en het in een aantal gevallen onnodig moeilijk maken om het demonstratierecht effectief te verwezenlijken.

Sta voor protest!

5

nationale ombudsman

Door dit onderzoek is mij glashelder geworden dat er geen behoefte is aan nog meer wetgeving om demonstraties te kunnen beperken. Ook is mij duidelijk geworden dat burgers, wanneer zij met elkaar in gesprek gaan, het recht van de ander om te demonstreren respecteren en zelfs belangrijk vinden. Tot slot zie ik dat het burgers door de overheid nogal eens onnodig moeilijk wordt gemaakt om van hun demonstratierecht gebruik te maken. Met dit rapport wordt op een aantal punten blootgelegd waar het beter moet. Het mooie is dat het ook beter kan. De aanbevelingen die worden gedaan kunnen daarbij sturend zijn. Juist in deze tijd waarin de democratische rechtsstaat niet vanzelfsprekend is, ook niet in Europa, moeten essentiële mensenrechten worden gekoesterd en beschermd. Het recht om te demonstreren is te kostbaar om te beknotten. Den Haag, 26 mei 2026 De Nationale ombudsman, Reinier van Zutphen

Sta voor protest!

6

nationale ombudsman

Samenvatting Aanleiding van het onderzoek Het demonstratierecht is een fundamenteel recht in onze democratische rechtsstaat. Hierdoor kunnen burgers hun mening uiten en invloed uitoefenen op het maatschappelijk debat. In zijn rapport uit 2018 Demonstreren, een schurend grondrecht? heeft de Nationale ombudsman uiteengezet wat burgers van een behoorlijke overheid mogen verwachten om dit fundamentele recht uit te oefenen. Hij concludeerde toen dat de overheid neigt naar risicomijdend gedrag. Overheden beschouwden het demonstratierecht in de praktijk als onderdeel van een belangenafweging, waarbij het belang van openbare orde en veiligheid vaak vooropstond, in plaats van het recht om te demonstreren. Dit belemmerde burgers in de uitoefening van hun recht. Sindsdien heeft de ombudsman regelmatig klachten onderzocht van demonstranten over de manier waarop zij voor, tijdens of na een demonstratie door de overheid zijn behandeld. Ook wetenschappers en onderzoeksjournalisten hebben de afgelopen jaren hun zorgen geuit over de manier waarop de overheid het demonstratierecht beschermt en faciliteert. Daarnaast bestaat in de politiek veel discussie over het optreden van de overheid bij demonstraties en over de reikwijdte van het demonstratierecht. Deze ontwikkelingen vormden voor de ombudsman de aanleiding om opnieuw de balans op te maken.

Doel- en vraagstelling Met dit onderzoek wil de Nationale ombudsman te weten komen hoe de overheid omgaat met demonstraties na het verschijnen van zijn rapport in 2018. Heeft de overheid de aanbevelingen van de ombudsman opgevolgd en is zij zich minder risicomijdend gaan opstellen tegenover demonstraties of juist niet? Daarbij staat het perspectief van burgers centraal. In hoeverre ervaren zij zelf in de huidige context dat ze gefaciliteerd en beschermd worden in hun recht om te demonstreren? De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:

Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen rondom het demonstratierecht sinds het rapport van de Nationale ombudsman in 2018 en wat betekent dat voor hetgeen burgers van de overheid mogen verwachten, zodat zij op een behoorlijke wijze worden gefaciliteerd en beschermd in hun recht op demonstratie?

Aanpak Om een goed beeld te krijgen van de wijze waarop de overheid demonstraties faciliteert en beschermt, hebben medewerkers van de Nationale ombudsman gesproken met organisatoren van demonstraties, demonstranten, advocaten en juristen. Bij de overheid is gesproken met gemeenten, regionale politie-eenheden, de Landelijke Eenheid van de politie, een politiebond, het Openbaar Ministerie en het ministerie van Justitie en Veiligheid. Verder is gesproken met belangenbehartigers en een toezichthouder: de Autoriteit Persoonsgegevens, Bits of Freedom en Amnesty International. Naast (groeps)interviews is deskresearch uitgevoerd naar het geldende (inter)nationale recht en jurisprudentie, (wetenschappelijke) publicaties, Kamerstukken en beleidsstudies. Ook zijn brieven geanalyseerd die gemeenten aan organisatoren van demonstraties sturen op basis van de Wet openbare manifestaties. Tot slot heeft in opdracht van de ombudsman onderzoeksbureau Ipsos I&O onderzoek gedaan naar de perspectieven van burgers op het demonstratierecht.

Sta voor protest!

7

nationale ombudsman

Conclusies Het demonstratierecht staat toenemend onder druk De overheid richt zich nog sterker dan in 2018 op het uitsluiten van risico’s en het beperken van overlast. We zien namelijk dat niet alleen in de uitvoering de nadruk ligt op de controle en begrenzing van demonstraties, maar nu ook vanuit de regering en het parlement, zichtbaar in moties en wetsvoorstellen. In de praktijk staat daarmee niet het beschermen en faciliteren van het demonstratierecht centraal, maar het voorkomen van problemen met de openbare orde of overlast. De overheid maakt het burgers die (willen) demonstreren onnodig moeilijk Burgers moeten er veel voor overhebben om te demonstreren. Demonstranten hebben het gevoel dat de overheid hen in de gaten houdt, terwijl onduidelijk blijft of dat gevolgen heeft en welke dat dan zijn. Daarnaast kunnen ze te maken krijgen met geweld, door de politie of vijandig publiek, en – in sommige gevallen – met strafvervolging. Dat leidt ertoe dat sommige burgers verharden. Anderen haken af. Daardoor betalen ook burgers die hun mening niet (durven) uiten een prijs: hun stem ontbreekt in het maatschappelijke debat en bij sociale verandering. De rechtsbescherming van demonstranten is niet toereikend Demonstranten hebben niet altijd een reële mogelijkheid om op te komen voor hun belangen, wanneer zij het niet eens zijn met de keuzes of het handelen van de overheid.

En als burgers inzage willen in de gegevens die de overheid over hen heeft, blijft vaak onduidelijk welke gegevens over hen zijn verzameld en waarom.

Oproep aan regering, parlement en uitvoering Sta voor protest! De Nationale ombudsman roept de regering, het parlement en de uitvoering op om het demonstratierecht te beschermen in woord en daad. Houd dit grondrecht in stand en draag dit actief uit, ook als demonstraties omstreden of hinderlijk zijn. Bestaande wetgeving biedt voldoende ruimte voor het beperken van demonstraties als dat noodzakelijk is, gelet op andere rechten, vrijheden en belangen. Probeer risico’s niet te beheersen door generiek beleid dat álle demonstraties raakt, vanwege incidenten bij een deel ervan. En als er overlast en schuring ontstaat, dan dienen de overheid en de samenleving pal voor het demonstratierecht te gaan staan. Regering, parlement en uitvoering moeten hierin het voortouw nemen.

Aanbevelingen Gemeenten • Beoordeel iedere demonstratie op zichzelf. • Zorg voor toegankelijke en effectieve rechtsmiddelen. • Zorg ervoor dat aanmelden loont. Politie • Gebruik geen middelen die te diep ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van burgers. • Zorg voor toegankelijke en effectieve rechtsmiddelen. • Investeer in Handhaven Netwerken. Openbaar Ministerie • Zorg ervoor dat het grondrecht het uitgangspunt blijft bij vervolgen en seponeren.

Sta voor protest!

8

nationale ombudsman

Hebt u een klacht in het kader van een demonstratie? De Nationale ombudsman geeft hier kort weer waar u terechtkunt als u een klacht hebt over een demonstratie. Hebt u een vraag? U kunt ons bereiken op telefoonnummer 0800 - 33 55 555 of via onze website.

Gemeente De burgemeester is verantwoordelijk voor het borgen van het grondrecht om te demonstreren. Hij of zij moet demonstraties beschermen en faciliteren. De burgemeester kan regels opleggen en demonstraties verbieden. De burgemeester mag zich niet met de inhoud van een demonstratie bemoeien. Hij of zij moet zich ervoor inspannen dat demonstranten kunnen demonstreren waar ze willen. U kunt bij de gemeente terecht met klachten over bijvoorbeeld: • het proces rondom het aanmelden van demonstraties, bijvoorbeeld: niet anoniem kunnen aanmelden, bereikbaarheid van de gemeente en bejegening tijdens het contact met de gemeente; • overlast van de demonstratie, bijvoorbeeld: verkeershinder of geluidsoverlast. Politie De politie handhaaft onder gezag van de burgemeester de openbare orde. Feitelijk beschermt en faciliteert zij demonstraties. Als het gaat om het aanhouden van demonstranten die strafbare dingen doen of zeggen, handelt de politie onder het gezag van de officier van justitie.

U kunt bij de politie terecht met klachten over bijvoorbeeld: • bejegening door politieagenten tijdens een demonstratie; • het gebruik van geweld door politieagenten tijdens een demonstratie: een klap met een wapenstok, een neus- of polsklem of de inzet van de politiehond; • de manier waarop de politie uitvoering geeft aan aanwijzingen van de burgemeester of aan een bevel van de officier van justitie: hoe de politie een waterwerper heeft ingezet, hoe de politie met arrestanten is omgegaan tijdens en na een aanhouding, het inwinnen van informatie door de politie en huisbezoeken. Openbaar Ministerie Het Openbaar Ministerie (OM) richt zich op personen die strafbare feiten plegen tijdens een demonstratie. Het OM kan besluiten een geldboete, taakstraf of schadevergoeding op te leggen of neemt een sepotbeslissing. Ook gebeurt het dat het OM een zaak voor de strafrechter brengt, die vervolgens over de zaak oordeelt. U kunt bij het OM terecht met klachten over bijvoorbeeld: • het bevel van de officier van justitie om over te gaan tot aanhouding buiten heterdaad; • de redelijkheid van een toegepaste sepotcode van de officier van justitie. Nationale ombudsman Bent u niet tevreden over de klachtbehandeling door de gemeente, de politie of het OM? Dan kunt u contact opnemen met de Nationale ombudsman.

Als uw klacht gaat over een gemeente met een eigen lokale ombudsman, dan kunt u met deze ombudsman contact opnemen.

Sta voor protest!

9

nationale ombudsman

1

Inleiding 1.1

Aanleiding voor dit rapport

In dit rapport geeft de Nationale ombudsman zijn visie op de mate waarin de overheid het demonstratierecht behoorlijk beschermt en faciliteert. Het demonstratierecht is van groot belang voor onze democratische rechtsstaat. Het waarborgt dat burgers samen hun mening kunnen uiten en zo invloed kunnen uitoefenen op het maatschappelijk debat. Daardoor kunnen uiteenlopende meningen worden gehoord, ook als deze niet breed worden gedeeld. Iedereen moet van dit recht gebruik kunnen maken zonder onnodige inmenging van de overheid. Het demonstratierecht is een mensenrecht en is vastgelegd in artikel 9 van de Grondwet en artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Wereldwijd, ook in Nederland, hebben demonstraties bijgedragen aan belangrijke maatschappelijke veranderingen. Zij hebben bovendien een rol gespeeld bij de totstandkoming van andere grondrechten, zoals het algemeen kiesrecht, in een tijd dat dit nog omstreden was. De ombudsman heeft eerder uiteengezet wat burgers van de overheid mogen verwachten bij het uitoefenen van dit recht.

In zijn rapport uit 2018 Demonstreren, een schurend grondrecht? concludeerde hij dat de overheid neigt naar risicomijdend gedrag.1 Overheden beschouwden het demonstratierecht in de praktijk als onderdeel van een belangenafweging, waarbij het belang van openbare orde en veiligheid vaak voorop stond, in plaats van het recht om te demonstreren. Dit belemmerde burgers in de uitoefening van hun recht. Daarmee werd volgens de ombudsman onvoldoende gewicht toegekend aan het fundamentele karakter van het grondrecht. Hij riep gemeenten en politie daarom op demonstraties volledig en zonder voorbehoud te faciliteren en terughoudend te zijn bij het opleggen van beperkingen en voorschriften. Sindsdien ontvangt de ombudsman nog regelmatig klachten van demonstranten over de manier waarop zij voor, tijdens of na een demonstratie door de overheid zijn behandeld. Naar aanleiding daarvan schreef de ombudsman meerdere rapporten.2 Ook wetenschappers en onderzoeksjournalisten hebben de afgelopen jaren hun zorgen geuit over de manier waarop de overheid het demonstratierecht beschermt en faciliteert.3 Daarnaast bestaat in de politiek veel discussie over het optreden van de overheid bij demonstraties en over de reikwijdte van het demonstratierecht.

Het kabinet heeft onderzoek laten doen naar de vraag of het wettelijk kader voor het demonstratierecht toereikend is.4 Tegelijkertijd worden wetsvoorstellen voorbereid die de overheid ruimere bevoegdheden geven om demonstraties in te perken. Deze ontwikkelingen vormen voor de ombudsman de aanleiding om opnieuw de balans op te maken.

1.2

Doel- en vraagstelling

Met dit onderzoek wil de Nationale ombudsman te weten komen hoe de overheid omgaat met demonstraties na het verschijnen van zijn rapport in 2018. Heeft de overheid de aanbevelingen van de ombudsman opgevolgd en is zij zich minder risicomijdend gaan opstellen tegenover demonstraties of juist niet? Zijn er nieuwe inzichten die de ombudsman de overheid wil meegeven om het demonstratierecht behoorlijk te beschermen en faciliteren?

1 2

3

4

Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, rapportnummer 2018/015. Zie bijvoorbeeld de rapporten van de Nationale ombudsman met de nummers 2026/011, 2025/125, 2025/098, 2025/019, 2024/099 en 2023/186. Deze rapporten geven een indruk van de diversiteit aan klachten over overheidsoptreden rondom demonstraties. Zie bijvoorbeeld de bundel Justitiële Verkenningen, Demonstraties: in wet en praktijk, Boom Juridisch/WODC: Den Haag 2025, N. Swart en B. Roorda, Beperkt de burgemeester de betogingsvrijheid te vergaand?, NJB 2023/1088, A.E. Schilder, In de schaduw van het recht: Over de geheime politie, veiligheid en privacy (afscheidsrede Amsterdam VU 2025), Demonstratierecht in de knel | Investico Onderzoeksjournalisten. De uitkomst van dat onderzoek is de volgende publicatie: N.J.L. Swart e.a., Het recht om te demonstreren in de democratische rechtsstaat, Groningen: Rijksuniversiteit Groningen 2025.

Sta voor protest!

10

nationale ombudsman

Voor de ombudsman staat bij zijn onderzoeken het burgerperspectief centraal en daarmee de behoorlijke omgang met burgers door de overheid. Een belangrijk doel van het onderzoek is daarom om in beeld te brengen in hoeverre burgers in de huidige context zélf ervaren dat ze worden beschermd en gefaciliteerd in hun demonstratierecht. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:

Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen rondom het demonstratierecht sinds het rapport van de Nationale ombudsman in 2018 en wat betekent dat voor hetgeen burgers van de overheid mogen verwachten, zodat zij op een behoorlijke wijze worden gefaciliteerd en beschermd in hun recht op demonstratie?

1.3

Aanpak

Om een goed beeld te krijgen van de wijze waarop de overheid demonstraties beschermt en faciliteert, hebben medewerkers van het bureau van de Nationale ombudsman in 2025 gesprekken gevoerd met organisatoren van demonstraties, demonstranten, advocaten en juristen. Bij de overheid hebben zij gesproken met medewerkers van gemeenten, regionale politie-eenheden, de Landelijke Eenheid van de politie, een politiebond, het Openbaar Ministerie (OM) en medewerkers van het ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V). Verder is met belangenbehartigers en een toezichthouder gesproken: de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), Bits of Freedom en Amnesty International. Naast (groeps)interviews is deskresearch uitgevoerd naar het geldende (inter)nationale recht en jurisprudentie, (wetenschappelijke) publicaties en beleidsstudies. Onderdeel van de deskresearch was ook de analyse van een debat in de Tweede Kamer over het demonstratierecht. Verder is een groot aantal brieven geanalyseerd die organisatoren van demonstraties ontvingen van gemeenten met daarin aan hen opgelegde regels en beperkingen. Dit zijn brieven op basis van de Wet openbare manifestaties (Wom), zogenoemde Wom-beschikkingen of Wom-brieven. Tot slot heeft onderzoeksbureau Ipsos I&O in opdracht van de Nationale ombudsman met een enquête en focusgroepen de perspectieven van burgers onderzocht.

Een uitgebreide beschrijving van de in dit onderzoek gebruikte onderzoeksmethoden is te vinden in bijlage 1.

1.4

Normatief kader

De Nationale ombudsman onderzoekt of de overheid zich tegenover burgers behoorlijk gedraagt. Uiteraard moet de overheid rechtmatig handelen, maar een behoorlijke overheid doet meer. Zij vraagt zich af hoe ze het goede voor burgers kan doen en gaat naast burgers staan, zodat deze zich gezien en gehoord voelen. De zogeheten behoorlijkheidswijzer van de ombudsman geeft antwoord op de vraag wat burgers mogen verwachten van de overheid. De vereisten in de wijzer vormen het normatieve kader voor de onderzoeken van de ombudsman.5 Voor het behoorlijk faciliteren en beschermen van het demonstratierecht zijn veel vereisten uit de behoorlijkheidswijzer relevant. In dit onderzoek richt de ombudsman zich in het bijzonder op de volgende behoorlijkheidsvereisten: mensenrechten respecteren, luisteren naar de burger, de-escalatie en eerlijke proceskansen. De knelpunten die burgers gedurende dit onderzoek benoemden in het contact met de overheid, gaan vooral over deze vereisten.6 Hierna licht

5

6

Art. 9:27 Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de Nationale ombudsman beoordeelt of de overheid zich behoorlijk gedraagt. De invulling van het begrip behoorlijkheid is aan de ombudsman zelf gelaten. Zie: Aan de slag met behoorlijkheid | Nationale ombudsman. In het rapport Demonstreren, een schurend grondrecht? uit 2018 lag de focus van de ombudsman deels op andere behoorlijkheidsnormen. Ook is de behoorlijkheidswijzer sindsdien vernieuwd.

Sta voor protest!

11

nationale ombudsman

de ombudsman toe wat deze behoorlijkheidsvereisten betekenen voor het handelen van de overheid bij demonstraties: Mensenrechten respecteren De overheid leeft mensenrechten van burgers uit de Grondwet en verdragen na en bevordert deze.

Een behoorlijke overheid leeft de mensenrechten na én bevordert de onderliggende waarden van mensenrechten. Een onderliggende waarde van het demonstratierecht is dat burgers vrij moeten zijn om samen hun mening te uiten en bij te dragen aan hoe de samenleving eruitziet. Alle meningen mogen geuit worden, hoe impopulair die ook zijn. Iedereen moet vrij zijn én zich vrij voelen om gebruik te maken van het demonstratierecht. Bij demonstraties mogen burgers overlast en schuring veroorzaken, omdat zij anders geen aandacht kunnen vragen voor hun mening. Burgers mogen zelf bepalen wanneer, waar en hoe ze demonstreren. Ze hebben geen toestemming nodig van de overheid. De overheid moet zeer terughoudend zijn met het begrenzen van demonstraties en de wensen van demonstrerende burgers zo veel mogelijk respecteren. Burgers bepalen zelf de vorm en inhoud van de demonstratie. Zodoende beschermt de overheid demonstraties. In bepaalde gevallen mag de overheid een demonstratie beperken of verbieden, bijvoorbeeld als demonstraties dusdanig grote risico’s met zich meebrengen voor demonstranten of derden dat deze niet door de inzet van politie te beheersen zijn. De afweging die de overheid daarbij maakt moet duidelijk en begrijpelijk zijn voor burgers. De uitkomst moet evenredig zijn: de beperking moet in verhouding staan tot de situatie en zo beperkt mogelijk.

Organisatorische belangen en financiële belangen mogen géén rol spelen bij de beslissing om een demonstratie te beperken of te verbieden. Daarnaast moet de overheid zich actief opstellen door het demonstranten mogelijk te maken hun recht uit te oefenen, waarmee de overheid demonstraties faciliteert. Demonstraties zijn niet altijd prettig voor andere burgers en kunnen veel vragen van de overheid, maar ze zijn van fundamenteel belang voor de democratische rechtsstaat. Het is daarom belangrijk dat de overheid de bescherming die het demonstratierecht biedt en de onderliggende waarden volledig omarmt en actief uitdraagt, ook als demonstraties omstreden of hinderlijk zijn. Luisteren naar de burger De overheid luistert naar burgers en het burgerperspectief is het vertrekpunt van alles wat de overheid doet.

De overheid is er voor burgers en niet andersom. Voor het vertrouwen in de overheid moeten burgers dat ook zo ervaren. Dat kan alleen als de overheid weet wat burgers belangrijk vinden en nodig hebben. Om het demonstratierecht van burgers zo goed mogelijk te beschermen en faciliteren, is het daarom belangrijk dat de overheid investeert in contact met burgers, naar hen luistert en wat zij zeggen serieus neemt. Wat vinden zij belangrijk en wat zijn hun zorgen? Daarvoor moet de overheid open vragen stellen, goed doorvragen en nieuwsgierig zijn naar hun verhaal. Het demonstratierecht houdt in dat burgers vrij zijn om te demonstreren en zich ook vrij voelen. De overheid moet zich daarom bewust zijn van wat burgers vertellen over wat het handelen van de overheid met hen doet en daar rekening mee houden.

Sta voor protest!

12

nationale ombudsman

De-escalatie De overheid probeert in haar contacten met burgers escalatie te voorkomen of te beperken. De overheid zorgt ervoor dat haar professionals goede communicatievaardigheden hebben en oplossingsgericht kunnen werken.

De overheid heeft een belangrijke rol in het voorkomen en kleiner maken van conflicten met burgers. In elke relatie, ook die tussen de overheid en burgers, kunnen conflicten ontstaan. En conflicten kunnen snel escaleren als niemand ingrijpt. De overheid probeert in haar contacten met burgers escalatie te voorkomen of te beperken. Ze zorgt ervoor dat haar professionals goede communicatievaardigheden hebben en oplossingsgericht werken. De overheid kan proberen om escalatie te voorkomen door op tijd met de burger in gesprek te gaan. In de context van het demonstratierecht betekent dit vereiste dat de overheid zich inspant om vooraf met demonstranten in gesprek te gaan over hun wensen en behoeften, om te voorkomen dat de situatie tijdens een demonstratie escaleert. Ook moet de overheid zich inspannen om escalatie te voorkomen tussen demonstranten en politie, of tussen demonstranten en tegendemonstranten of omstanders. Eerlijke proceskansen De overheid informeert burgers over de procedures die ze kunnen volgen, geeft burgers de mogelijkheid die procedures te gebruiken en zorgt voor een eerlijke gang van zaken.

Uit dit behoorlijkheidsvereiste volgt dat burgers gebruik moeten kunnen maken van hun rechten en een eerlijke kans krijgen om op te komen voor hun belangen. Niet alleen in theorie, maar ook in de praktijk. De overheid mag burgers niet op het verkeerde been zetten, maar moet hen juist helpen om van hun rechten gebruik te maken. Alleen dan kunnen burgers effectief gebruik maken van hun rechtsbescherming. Dit betekent in de context van het demonstratierecht dat demonstranten een reële mogelijkheid moeten hebben om bezwaar te maken tegen beperkingen en ook van die mogelijkheid op de hoogte moeten zijn. Ook moeten demonstranten toegang hebben tot een toegankelijke, effectieve en onafhankelijke klachtenprocedure, waar de overheid van leert. De Ombudsvisie op professionele klachtbehandeling geeft daarbij houvast.7 Ten slotte moeten zij toegang hebben tot een (effectieve) inzageprocedure als zij bijvoorbeeld van de politie willen weten welke gegevens en beelden over hen zijn opgevraagd en bewaard.

Juridisch kader Als de overheid het demonstratierecht wil inperken, dan moet een beperking voldoen aan drie voorwaarden, zoals beschreven in artikel 11 lid 2 EVRM. • Ten eerste moet de beperking bij de wet voorzien zijn. De wet moet ook voldoende toegankelijk zijn voor de burger en de effecten ervan moeten burgers redelijkerwijs kunnen voorzien. • Ten tweede moet de beperking een legitiem doel dienen. De beperkingsdoelen van artikel 11 EVRM zijn: het belang van de nationale veiligheid en van de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid, van de goede zeden en van de rechten en vrijheden van anderen.

7

Nationale ombudsman, Ombudsvisie op professionele klachtbehandeling, rapportnummer 2018/005.

Sta voor protest!

13

nationale ombudsman

• Ten derde moet de beperking noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. “Noodzakelijk” houdt in dat de beperking moet voorzien in een dringende maatschappelijke behoefte, proportioneel is ten opzichte van het nagestreefde legitieme doel, de minst ingrijpende maatregel is die kan dienen ter bescherming van het nagestreefde belang (subsidiariteit), en dat de overheid redenen heeft ter rechtvaardiging van de beperking die ‘relevant en voldoende’ zijn. Daarbij geldt dat er bij demonstraties altijd enige verstoring van het dagelijks leven kan optreden en dat de overheid dit tot op zekere hoogte moet accepteren, bijvoorbeeld een zekere mate van verkeershinder.8 In Nederland bepaalt de Grondwet dat de wet regels kan stellen aan demonstraties 1) om de gezondheid te beschermen, 2) in het belang van het verkeer en 3) om wanordelijkheden te bestrijden of voorkomen. De nadere invulling staat in de Wom. ‘De bescherming van de rechten en vrijheden van anderen’ staat niet als criterium in de Grondwet en de Wom genoemd. Dat betekent dat er voor Nederlandse burgemeesters geen expliciete basis bestaat om de rechten en vrijheden van anderen mee te wegen in hun besluitvorming over demonstraties.9 Het juridisch kader is nader toegelicht in bijlage 2.

1.5

Het demonstratielandschap sinds 2018

Demonstraties zijn een afspiegeling van de tijd waarin we leven. Als collectieve uitlaatklep maken demonstraties conflicterende belangen, waarden en meningen hoorbaar en zichtbaar. We leven in roerige tijden. Een deel van de burgers is bezorgd en boos. Burgers gaan veelvuldig de straat op voor het klimaat, voor bestaanszekerheid en tegen mensenrechtenschendingen, discriminatie en intolerantie. Dit is terug te zien in het demonstratielandschap sinds 2018. Het aantal en de omvang van demonstraties is toegenomen en we zien andere verschijningsvormen dan tijdens het onderzoek van de ombudsman in 2018. Het aantal demonstraties dat ontaardt in rellen of vernielingen is echter nog steeds beperkt. Demonstreren is van alle tijden Nederland heeft in het verleden meerdere perioden gekend waarin relatief veel gedemonstreerd werd, met soms grote terugkerende demonstraties. Zo werd begin twintigste eeuw veelvuldig gedemonstreerd voor het algemeen kiesrecht. In de jaren zestig tot negentig vonden onder andere demonstraties plaats tegen de Vietnamoorlog, kruisraketten en overheidsingrepen in de sociale zekerheid. Bij tijd en wijle was er sprake van harde confrontaties tussen demonstranten en de autoriteiten, vooral begin jaren tachtig.

Demonstranten gingen over tot bezettingen van universiteitsgebouwen, blokkades en het inrichten van permanente tentenkampen en zochten soms de confrontatie met de politie. In 1980 werden zelfs een legertanks ingezet tijdens de krakersrellen in Amsterdam.10 Momenteel is weer sprake van een periode met relatief veel demonstraties, vooral kleine en middelgrote demonstraties. Daarnaast is er een groei in het aantal deelnemers van grote demonstraties, met als recente pieken de Rode Lijn-demonstraties in Den Haag en Amsterdam in 2025, waarbij honderdduizenden demonstranten de straat op gingen.11 Aantal en omvang demonstraties neemt toe Vanaf ten minste 2009 is er sprake van een (sterke) stijging van het aantal demonstraties, mede als reactie op de economische crisis en bezuinigingsmaatregelen. Deze toename

8 9 10 11

Voor een nadere uitwerking van deze voorwaarden zie onder meer Swart 2025, p. 54-55. Zie ook Swart 2025, p. 165. G. Meershoek, ‘De politie en de geweldsexplosie begin jaren tachtig’, Holland Historisch Tijdschrift 2015, 47/1. Inspectie J&V, Faciliteren of begrenzen?, Den Haag: Inspectie J&V 2025, p.19-25.

Sta voor protest!

14

nationale ombudsman

volgde op een periode van relatieve rust in de jaren negentig en beginjaren tweeduizend.12 Voor de periode 2015-2022 zijn landelijke cijfers beschikbaar, op basis van registraties in de politiekalender. Figuur 1: Aantal demonstraties per jaar13

8000 7000

6558

6502

2021

2022

6000 4960

5000 3271

4000 3271 3000

2559

2813

2085

2000 1000 0

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Hoewel voor de periode na 2022 nog geen landelijk beeld beschikbaar is, lijkt het aantal demonstraties verder toe te nemen. Zo rapporteert de gemeente Amsterdam in haar veiligheidsbeeld over 2024 dat in dat jaar sprake was van bijna 3.000 aangemelde demonstraties, wat bijna een verdubbeling is ten opzichte van 2023 (1.600).14 Amsterdam spreekt van een ‘goede indicatie’ van het aantal demonstraties dat daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Voor Den Haag geldt dat in 2024 ongeveer 2.000 demonstraties zijn aangemeld. De politie-eenheid Den Haag geeft in haar jaarverslag aan dat het daadwerkelijke aantal demonstraties en ‘aanverwante manifestaties’ over 2024 in de gemeente Den Haag waarschijnlijk boven de 3.000 ligt.15 Over 2023 rapporteerde de politie Den Haag nog 1.879 demonstraties in totaal.16 Dat de stijging niet alleen geldt voor Amsterdam en Den Haag, blijkt uit het jaarverslag van de eenheid Rotterdam. In het werkgebied van de politie-eenheid Rotterdam waren in 2024 circa 500 demonstraties, een stijging van 10 procent ‘ten opzichte van het gemiddelde van voorgaande jaren’.17 Al met al laten de beschikbare cijfers over 2024 zien dat de stijging van het aantal demonstraties zich in elk geval in drie van de vier grote steden voortzet.18 Het grootste deel van de demonstraties in de periode 2015-2022 kende minder dan 100 deelnemers, zo blijkt uit cijfers van de politie.

Maar het jaarlijkse aantal demonstraties in

12 13 14 15 16 17 18

Inspectie J&V 2025, p. 22-25. Zie bijlage 1149312 ’Infographic Analyse Handhaving Openbare Orde’ bij Kamerstukken II 2023/24, 29628, nr. 1217. Gemeente Amsterdam, Amsterdams Veiligheidsbeeld 2024, via: Amsterdams Veiligheidsbeeld 2024 - openresearch. amsterdam. Jaarverslag eenheid Den Haag 2024, p. 9, via: Den Haag (6) - Regioburgemeesters. Jaarverslag Eenheid Den Haag 2023, p. 10, via: Den Haag (6) - Regioburgemeesters. Jaarverslag Eenheid Rotterdam 2024, via: Jaarverslag 2024 en Jaarplan 2025 Eenheid Rotterdam | politie.nl. Het is onduidelijk in hoeverre het aantal niet-aangemelde demonstraties na 2022 landelijk is toegenomen. Waar de Inspectie J&V in haar rapport Faciliteren of begrenzen? laat zien dat tussen 2020-2022 het aantal niet-aangemelde demonstraties verhoudingsgewijs toeneemt, wijst o.a. de politie-eenheid Den Haag erop dat die trend zich in 2023 niet doorzette. Politie Den Haag, Algemeen Veiligheidsbeeld 2024, p. 30.

Sta voor protest!

15

nationale ombudsman

Nederland waarvan het aantal deelnemers bekend is en ingeschat op meer dan 100 is in die periode wel toegenomen van 187 naar 376.19 Een vergelijkbaar beeld komt naar voren uit de cijfers van de gemeente Amsterdam, waaruit blijkt dat de meeste demonstraties minder dan 50 deelnemers hebben, terwijl ook het aantal demonstraties met meer dan 500 deelnemers toeneemt: van 83 (2023) naar 113 (2024).20 Demonstraties vaker onvoorspelbaar Wetenschappers wijzen erop dat demonstraties in toenemende mate onvoorspelbaar zijn geworden voor de overheid.21 Overheden kunnen bijvoorbeeld minder goed inschatten hoeveel mensen naar een demonstratie komen.22 Ook zou er (weer) vaker sprake zijn van blokkades en bezettingen. Van Stekelenburg betoogt dat de onvoorspelbaarheid van protest nauw samenhangt met diepgaande sociale veranderingen zoals individualisering, digitalisering en toenemend wederzijds wantrouwen.23 Sociale media maken bijvoorbeeld het mobiliseren van potentiële demonstranten makkelijker. Aantal demonstraties waarbij het misgaat is beperkt Ondanks een toegenomen onvoorspelbaarheid lijkt het niet zo te zijn dat demonstraties de afgelopen jaren vaker uit de hand lopen.

In de periode 2015-2022 verliep 97 procent van de demonstraties zonder incidenten.24 Bij de overige 3 procent verschilt het aantal incidenten.25 In driekwart van de gevallen (75 procent) gaat het om één incident, in één op de vijf gevallen (21 procent) is er sprake van twee tot vijf incidenten, bij één op de vijftig van de gevallen (2 procent) is er sprake van zes tot negen incidenten en bij één op de honderd van de gevallen (1 procent) is er sprake van tien of meer incidenten.26 Dit gaat om geregistreerde incidenten. Over de hele periode 2015-2022 is het aantal demonstraties harder gegroeid dan het aantal incidenten, waardoor de cijfers erop duiden dat demonstraties in relatieve zin juist minder vaak uit de hand lopen. Ook als we verder teruggaan in de tijd, is er nu geen sprake van een historisch hoogtepunt. Eind jaren zestig en begin jaren tachtig waren er bijvoorbeeld veel meer gewelddadige confrontaties.27 Wetsvoorstellen en moties In 2025 heeft de Tweede Kamer meerdere moties aangenomen en zijn drie wetsvoorstellen in consultatie gegaan die invloed hebben op het demonstratierecht. Uit de aangenomen moties blijkt dat Kamerleden de mogelijkheden van de overheid om in te grijpen bij demonstraties willen uitbreiden.

Het gaat dan onder andere om het undercover meekijken in besloten chatgroepen, de inzet van gezichtsherkennende camera’s en een verbod op gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties.28 Voor dit verbod is een wetsvoorstel in consultatie gegaan. De andere wetsvoorstellen geven de burgemeester en politie ruimere

19 20 21 22 23 24 25 26

27 28

Inspectie J&V 2025, p. 27. Gemeente Amsterdam, Amsterdams Veiligheidsbeeld 2024, via: Amsterdams Veiligheidsbeeld 2024 - openresearch. amsterdam. J. van Stekelenburg, ‘Waarom het zo lastig is om protest – en het verloop daarvan – te voorspellen’, Justitiële Verkenningen 2025/2, p. 94-114. Zie L. Keesman, 'Faciliteren én handhaven: politie-ervaringen en de rol van interacties en beeldvorming bij demonstraties' Justitiële Verkenningen 2025/2, p.63-81 en Inspectie J&V 2025, p. 30. Van Stekelenburg 2025, p. 94-114. De term incident is niet gedefinieerd. Zie daarover aanbeveling 8 in Swart 2025, p. 12. Zie bijlage 1149312 ‘Infographic Analyse Handhaving Openbare Orde’ bij Kamerstukken II 2023/24, 29628, nr. 1217. Inspectie J&V 2025, p. 28-30. Uit de toelichting op deze cijfers blijkt dat de incidenten voor een deel betrekking hebben op ernstige feiten, zoals openlijke geweldpleging (3,8 procent) en eenvoudige mishandeling (3,8 procent), maar dat het vaker om lichtere feiten gaat, zoals het niet voldoen aan een vordering (8,8 procent). Vooral de demonstraties waarbij tien of meer incidenten plaatsvinden zijn verantwoordelijk voor het grootste aandeel (22 procent) in het totaal aantal geregistreerde incidenten. Dat betekent dat maar 0,03 procent van alle demonstraties te maken kreeg met tien of meer incidenten. G.

Meershoek, ‘De politie en de geweldsexplosie begin jaren tachtig’, Holland Historisch Tijdschrift 2015, 47/1, p. 23-24. Kamerstukken II 2025/26 28684, nr. 798; Kamerstukken II 2025/26, 28684, nr. 797; Kamerstukken II 2025/26, 28684, nr. 805.

Sta voor protest!

16

nationale ombudsman

bevoegdheden voorafgaand aan demonstraties.29 In het regeerakkoord leest de ombudsman dat de coalitiepartijen het demonstratierecht belangrijk vinden. En dat zij om dat recht te waarborgen burgemeesters bevoegdheden willen geven voor bestuursrechtelijke handhaving of verplaatsing. Ook willen de coalitiepartijen dat de strafrechter strafbare feiten gepleegd tijdens demonstraties zwaarder weegt. Verder is het plan om ‘constitutionele toetsing aan de klassieke grondrechten in onze Grondwet’ mogelijk te maken, waarvoor de partijen artikel 120 van de Grondwet willen wijzigen.

1.6

Leeswijzer

In dit rapport beschrijft de ombudsman eerst wat burgers vinden van het demonstratierecht en welke rol beeldvorming daarin speelt (hoofdstuk 2). Vervolgens gaat de ombudsman in op de knelpunten in het proces om demonstraties aan te melden, de beperkingen die de overheid oplegt en het inwinnen van informatie (hoofdstuk 3). In het daaropvolgende hoofdstuk staan de knelpunten bij de bescherming van demonstraties en de inzet van geweld centraal (hoofdstuk 4). Daarna gaat de ombudsman in op de knelpunten in de rechtsbescherming en strafvervolging van demonstranten (hoofdstuk 5). Het rapport sluit af met conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 6). De ombudsman vindt het belangrijk dat de verschillende stakeholders in dit rapport zelf aan het woord komen. In het rapport staan daarom citaten die de bevindingen van het onderzoek zo goed mogelijk illustreren. Voor de leesbaarheid hebben we deze citaten (de letterlijk uitgesproken teksten) in volwaardige zinnen geformuleerd.

29

Overheid.nl | Consultatie Wijziging van de Wet openbare manifestaties ivm verbod gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties; Overheid.nl | Consultatie Wet online aangejaagde openbare-ordeverstoring; Overheid.nl | Consultatie Wet gegevensvergaring openbare orde.

Sta voor protest!

17

nationale ombudsman

2

Demonstratierecht door de bril van burgers 2.1

Inleiding

Omdat een behoorlijke overheid het perspectief van burgers centraal moet stellen in alles wat ze doet, geeft de Nationale ombudsman in dit rapport als eerste weer wat burgers hem hebben verteld over het demonstratierecht. In paragraaf 2.2 gaat de ombudsman in op de waarde die burgers hechten aan het demonstratierecht. Hoe dat zich vertaalt naar de acceptatie van demonstraties in de praktijk, staat in paragraaf 2.3. Vervolgens bespreekt de ombudsman in paragraaf 2.4 welke belemmeringen burgers ervaren om te demonstreren. In paragraaf 2.5 staat welke invloed beeldvorming heeft op het draagvlak voor demonstraties en de vrijheid die burgers ervaren om te demonstreren. Dit hoofdstuk is gebaseerd op een enquête onder 573 burgers (in het hoofdstuk spreken we verder over respondenten), focusgroepen met 22 burgers (in het hoofdstuk spreken we verder over deelnemer focusgroep), focusgroepen en interviews met 29 demonstranten en de analyse van een debat in de Tweede Kamer.

2.2

Welke waarde hechten burgers aan het demonstratierecht?

Burgers vinden het demonstratierecht belangrijk en hechten hier veel waarde aan. Dat geldt ook voor de meeste burgers die zelf nooit demonstreren. Ruim acht op de tien respondenten (83 procent) vindt het recht om te demonstreren essentieel voor de democratische rechtsstaat. Sommige burgers in de focusgroepen vinden het niet alleen een essentieel recht, maar ook een burgerlijke plicht.

Deelnemer focusgroep: ‘Dat was wel weer zo’n moment dat ik dacht: eigenlijk moet iedereen linksom of rechtsom meedoen. Ik was ook best heel trots op ons land dat er allemaal mensen stonden, behalve ik. Daar baal ik nu wel een beetje van.’

Demonstraties zijn volgens burgers uit de focusgroepen een uitlaatklep voor maatschappelijke onvrede, een belangrijk instrument om je mening te uiten en om sociale veranderingen te bewerkstelligen. Door de geschiedenis heen verkregen rechten zouden volgens hen voor een groot deel aan demonstraties te danken zijn. In de enquête zegt bijna de helft (46 procent) van de respondenten dat demonstraties nodig zijn om maatschappelijke verandering te bewerkstelligen. Verder vindt 66 procent van de respondenten in de enquête dat omstanders demonstraties niet mogen verstoren.

Deelnemer focusgroep: ‘De enige reden dat we iets van rechten hebben, komt door demonstraties. Het feit dat mensen in onze geschiedenis gedemonstreerd hebben, is het enige dat ervoor gezorgd heeft dat wij als mensen, als werknemers en als burgers rechten hebben.’

Demonstranten willen door te demonstreren hun zorgen en mening uiten en verandering bewerkstelligen. Sommige demonstranten zien demonstraties als laatste redmiddel. Ze willen opkomen voor de belangen, identiteit of bestaanszekerheid van de groep waartoe ze behoren, omdat ze het gevoel hebben dat niemand anders dat doet. Of ze gaan de straat op voor anderen die dat niet kunnen of durven, bijvoorbeeld voor vluchtelingen die niet durven te demonstreren en voor toekomstige generaties, dieren of mensen uit andere landen die (hier) niet kunnen demonstreren. Demonstranten geven aan dat ze vaak al veel hebben geprobeerd voordat ze gaan demonstreren, zoals in gesprek gaan, brieven sturen, petities starten, inspreken bij vergaderingen of lezingen organiseren. Ze voelen zich niet gehoord.

Sta voor protest!

18

nationale ombudsman

Demonstrant: ‘Je zet je in voor klimaatactivisme. Dat is je vuur. Je wil je inzetten voor een betere wereld.’

Demonstrant: ‘Onze groep is ontstaan door de vraag: wie beschermt ons als boeren nou eigenlijk nog?’

2.3

In hoeverre accepteren burgers demonstraties in de praktijk?

Burgers vinden het demonstratierecht dus van grote waarde. Maar die positieve basishouding vertaalt zich in de praktijk niet altijd naar begrip voor demonstraties. Aan de ene kant vinden burgers in de focusgroepen dat demonstraties moeten schuren om aandacht te krijgen. Aan de andere kant vinden veel burgers de vraag hoe ver demonstranten mogen gaan met schuren moeilijk te beantwoorden. Uit de enquête blijkt dat meer dan een kwart (28 procent) van de respondenten vindt dat demonstraties alleen maar overlast geven; 38 procent is het daar niet mee eens. Als respondenten zelf ooit hebben gedemonstreerd, accepteren ze meer overlast. Sommige burgers in de focusgroepen vinden dat demonstreren niet mogelijk is zonder enige vorm van burgerlijke ongehoorzaamheid en overlast. Andere grenzen zijn moeilijker te trekken. Burgers vinden het een grijs gebied. In hoeverre mag het schuren? Wat is vreedzaam? Wat wordt verstaan onder ‘enige mate van overlast’? Velen benoemen dat deze begrippen onderhevig zijn aan (persoonlijke) interpretatie. Als het echter gaat over vernielingen en geweld, dan wijzen bijna alle burgers dat af. Zo geeft 98 procent van de respondenten in de enquête aan dat vernielingen onacceptabel zijn. En burgers in de focusgroepen zijn het erover eens dat demonstraties hun legitimiteit verliezen bij geweld tegen mensen en spullen of als anderen geïntimideerd worden.

Ze maken een scherp onderscheid tussen ‘echte demonstranten’, die vreedzaam hun stem laten horen, en ‘relschoppers’. Tegen deze laatste groep, moet de overheid volgens hen streng optreden.

Deelnemer focusgroep: ‘Als je allemaal binnen de regeltjes kleurt, dan krijg je geen aandacht en dan gebeurt er helemaal niets. Dus ergens wil je die regels toch breken?’

Verder blijkt dat de inhoud van een demonstratie invloed heeft op de acceptatie van demonstraties: als burgers het niet eens zijn met de inhoud, accepteren ze minder overlast. Terwijl een van de belangrijkste waarden van het demonstratierecht is dat de inhoud van een demonstratie er niet toe mag doen. Anders zou het demonstratierecht een lege huls zijn. Slechts iets meer dan de helft van de respondenten (58 procent) zegt echter ook achter demonstraties te staan die niet overeenkomen met hun opvattingen. Terwijl 17 procent alleen demonstraties tolereert die overeenkomen met hun opvattingen. Er ontstaat ruimte voor nuance als burgers hierover met elkaar in gesprek gaan. Zo vindt bijna driekwart (74 procent) van de respondenten uit de enquête blokkades of bezettingen per definitie onacceptabel.30 Burgers in de focusgroepen accepteren deze vaak wel als legitieme demonstratievorm als zij zich de blokkades voorstellen bij een onderwerp waar zij grote zorgen of boosheid over hebben. In de focusgroepen zijn veel burgers het erover eens dat de inhoud van een demonstratie invloed heeft op hun acceptatie van een demonstratie én dat dat niet zo zou moeten zijn.

30

Wegblokkades vallen onder de bescherming van het demonstratierecht. Alleen bij ernstige (verkeers)overlast of gevaarlijke (verkeers)situaties, mag de overheid ingrijpen.

Sta voor protest!

19

nationale ombudsman

Deelnemer focusgroep: ‘Ik ben van boerenafkomst, dus dan snap ik hun wegblokkades ook wel. Ik denk dat het voor die boeren het laatste is wat ze kunnen doen. En dat vind ik in mijn ogen toch net iets anders dan klimaatdemonstranten die tijd genoeg hebben om daar op die weg te gaan zitten.’

Deelnemer focusgroep: ‘Als ik in de file moet staan voor milieudemonstraties vind ik dat minder erg dan wanneer ik in de file sta, omdat boeren met trekkers op de snelweg rijden. Maar ik probeer dan wel te denken dat het eigenlijk niet uit moet maken.’

Dat burgers niet altijd begrip hebben voor demonstraties laat zich mogelijk deels verklaren door het gebrek aan kennis over het demonstratierecht. Het demonstratierecht biedt meer bescherming dan bekend is bij veel burgers. Uit de enquête blijkt bijvoorbeeld dat 81 procent van respondenten onterecht denkt dat een vergunning nodig is om te demonstreren. En minder dan de helft (42 procent) weet dat de overheid zorg moet dragen voor een veilig verloop van demonstraties.

2.4

In hoeverre ervaren burgers belemmeringen om te demonstreren?

Uit de enquête blijkt dat 29 procent van de respondenten in de toekomst (weer) wil demonstreren als de situatie zich daarvoor leent en zij affiniteit hebben met het onderwerp. Een grotere groep van 38 procent zou ook in de toekomst niet (meer) gaan demonstreren. De overige 31 procent van de respondenten weet niet zeker of ze in de toekomst (weer) zouden demonstreren.31 Deze verschillen roepen de vraag op welke afwegingen burgers maken bij het al dan niet deelnemen aan demonstraties. De meestvoorkomende reden van respondenten in de enquête om niet deel te nemen aan demonstraties is het gevoel dat demonstreren geen effect heeft op beleid- of besluitvorming. Ook uit de enquête blijkt dat burgers niet gaan demonstreren, omdat het niet past bij hun karakter of dat zij zich liever op andere manieren uiten. De meeste burgers in de focusgroepen vinden dat je in Nederland vrij bent om te demonstreren, zeker in vergelijking met andere landen. Toch noemen dezelfde burgers tal van redenen om niet te gaan demonstreren. Ze willen zich niet associëren met demonstraties en twijfelen aan de effectiviteit ervan. Ook vrezen sommige burgers de massaliteit van demonstraties. Verder zien burgers praktische belemmeringen: de reistijd naar demonstraties (vaak in de Randstad) is een drempel. Ook zien burgers in de focusgroepen – net als de respondenten in de enquête – de mogelijke negatieve gevolgen.

Ze noemen de angst voor onrust en geweld: van andere demonstranten, relschoppers, de politie of vijandig publiek.

Deelnemer focusgroep: ‘Ik denk dat toenemende agressie, boosheid, tegendemonstranten of relschoppers angstig maken. Waardoor je denkt: nou, ik krab wel even drie keer achter m’n oren voordat ik ga demonstreren.’

Burgers in de focusgroepen noemen ook de angst voor persoonlijke of professionele gevolgen van demonstreren. Ze zijn bezorgd dat ze herkend worden als demonstrant en daardoor problemen kunnen krijgen bij hun (toekomstige) werkgever, als ze op reis gaan of bij het verkrijgen van een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG). Ze zijn bang herkend te worden als er media aanwezig zijn bij de demonstratie of doordat de overheid hen in de gaten houdt en informatie vastlegt. In de focusgroepen zijn burgers hierover verdeeld. Sommigen vinden dat

31

De overige 2 procent van de respondenten geeft liever geen antwoord op de vraag of ze in de toekomst (weer) willen deelnemen aan een demonstratie.

Sta voor protest!

20

nationale ombudsman

je als demonstrant ook bereid moet zijn om – tot op zekere hoogte – je privacy op te geven als dat bijdraagt aan de veiligheid. Zij gaan ervan uit dat de overheid alleen gegevens verzamelt voor de veiligheid tijdens demonstraties en om crimineel gedrag te kunnen aanpakken. Andere burgers uit de focusgroepen zijn kritisch en bang dat de overheid hun gegevens verzamelt. Ze zijn er niet gerust op dat de overheid altijd zorgvuldig omgaat met de gegevens van vreedzame demonstranten. Dat doet iets met het gevoel van vrijheid om te demonstreren.

Deelnemer focusgroep: ‘Iedereen moet zich vrij voelen om te demonstreren. Als jij je data al dan niet vrijwillig afgeeft, betaal je toch iets, een soort van prijs dat je je gegevens ergens achterlaat.’

Demonstranten hebben een ander beeld van de vrijheid om te demonstreren dan de gemiddelde burger. De inzet van politiegeweld is een veelvoorkomende reden om niet meer te gaan demonstreren, net als vijandige tegenreacties en (online) bedreigingen. Ook leeft er onder demonstranten angst om in de gaten te worden gehouden door de overheid of te worden gearresteerd of vervolgd. Waar sommige demonstranten afhaken vanwege wat ze hebben mee­ gemaakt of door wat ze om zich heen zien gebeuren, worden andere demonstranten naar eigen zeggen juist strijdbaarder. Het is in elk geval niet goed voor het vertrouwen in de overheid. In de volgende hoofdstukken komen de knelpunten die demonstranten ervaren uitgebreider aan bod.

Demonstrant: ‘Door demonstreren raak je enigszins afgestompt en raak je je vertrouwen in instituten kwijt. Als je eenmaal meedoet, dan ga je er óf op een gegeven moment weer uit, omdat je niet trekt wat er allemaal gebeurt, zonder dat dat gerechtvaardigd is, óf je gaat desondanks door.’

2.5

Wat is de invloed van beeldvorming?

Burgers hebben zowel positieve als negatieve associaties bij demonstraties. In de enquête onder burgers is gevraagd waar zij aan denken bij het woord demonstraties. Zij noemen onder meer: ‘je mening uiten’, ‘samen de straat op gaan’ en ‘een fundamentele democratische vrijheid’. Maar ook: ‘bron van overlast’, ‘chaos’, ‘blokkades’, ‘rellen’, ‘vernielingen’, ‘ergernis’ en ‘geweld’. Die negatieve associaties leven ook in de focusgroepen met burgers. Verschillende burgers hebben het gevoel dat demonstraties tegenwoordig vaker uit de hand lopen dan vroeger en willen er niet mee geassocieerd worden.

Deelnemer focusgroep: ‘Ik vind het erg extreem allemaal en ik vind het vaak te ver gaan. Het lijkt wel alsof je iets moet slopen om je standpunt over te brengen.’

Deelnemer focusgroep: ‘Ik merk in mijn vriendengroep dat daar wel echt een stereotyperend beeld is van mensen die demonstreren. Dus heel erg van “groene mensen die geen werk hebben en tijd hebben om hiermee bezig te zijn”. En misschien ook dat het meer richting relschoppen gaat soms.’

Burgers in de focusgroepen vinden het lastig te duiden waar het gevoel vandaan komt dat demonstraties vaker escaleren, maar benoemen onder andere dat de (sociale) media daar een belangrijke rol in spelen. Ze betwijfelen echter of zij daardoor wel een realistisch beeld hebben. Uit ander onderzoek blijkt inderdaad dat het aantal demonstraties met incidenten nog steeds

Sta voor protest!

21

nationale ombudsman

beperkt is (zie paragraaf 1.5). Burgers vermoeden dat hun negatieve beeld gebaseerd is op incidenten en niet op basis van alle feiten. Demonstranten bevestigen dit doordat ze ervaren dat de weergave van gebeurtenissen door politici, bestuurders en in de (sociale) media vaak niet overeenkomt met wat er in hun beleving is gebeurd. Het verloop van de demonstratie wordt volgens hen negatiever naar voren gebracht. En zodra een bepaald beeld is ontstaan, verdwijnt dat niet meer van het internet en is het moeilijk recht te zetten.

Demonstrant: ‘We zijn landelijk door meerdere ministers en landelijke media neergezet als tuig. Dat heeft hele heftige gevolgen gehad voor meerdere mensen in onze groep. We krijgen dreigmails en er komen verschrikkelijke dingen binnen. Dat komt alleen doordat een politicus een tweet de wereld in slingert en het op sociale media veel mensen bezighoudt. Dit is het chilling effect.’

De ombudsman herkent dit negatieve beeld over demonstraties en demonstranten in Kamerdebatten, plannen van het kabinet en uitlatingen van bewindspersonen. Om beter zicht te krijgen op het politiek-bestuurlijke sentiment heeft de ombudsman een debat in de Tweede Kamer over het demonstratierecht geanalyseerd.32 Dit Kamerdebat is gekozen, omdat het een uitgebreide weergave is van de verschillende politieke uitingen over het demonstratierecht en alle partijen en betrokken bewindspersonen aan bod komen. In het debat benadrukken Kamerleden telkens de waarde van het demonstratierecht voor de democratische rechtsstaat. Daarmee is er breed politiek draagvlak voor het demonstratierecht, maar over de reikwijdte ervan is veel discussie. Zo zijn er veel politici die stellen dat (bepaalde) demonstranten het recht ‘misbruiken’. Politici spreken vaker in negatieve zin dan in positieve zin over demonstranten. Sommige uitingen richten zich op het sympathiseren met demonstranten of met bepaalde demonstrantengroepen. Een groter deel van de uitingen richt zich op het, in verschillende mate, stigmatiseren en criminaliseren van bepaalde demonstrantengroepen of het generaliseren van incidenten. De problemen met demonstraties die aan bod komen in het debat hebben vooral te maken met ordeverstoringen, verkeershinder, vandalisme, intimidatie, politiecapaciteit en incidenten.

Sommige politici nuanceren dat het overgrote merendeel van de demonstraties goed en vreedzaam verloopt, maar die demonstraties voeren niet de boventoon in het debat. Politici steunen of veroordelen bepaalde groepen demonstranten, grotendeels afhankelijk van de mate waarin hun standpunten overeenkomen. Politici lijken zich bewust te zijn van deze selectiviteit en bekritiseren elkaar hier ook op. Politici staan ook stil bij de ruimte die het bevoegd gezag heeft en de mate waarin het juridisch kader toereikend is. Een deel van de Kamer zoekt oplossingen in de begrenzing en controle van demonstranten door strengere wetgeving, het vaker en sneller opleggen van verboden, meer arrestaties en hardere straffen. In mindere mate komt tijdens het debat het afschrikwekkende effect van negatieve stereotyperingen en repressieve maatregelen ter sprake. Zo zoeken sommige politici oplossingen in meer de-escaleren en beter communiceren tussen overheid en demonstrant. Een minderheid van de politici reflecteert in het debat op de verantwoordelijkheid die politici zouden hebben om de tegenstellingen niet verder te vergroten en op scherp te zetten. Demonstranten geven aan veel last te hebben van de negatieve beeldvorming. Zij ervaren minder draagvlak voor hun demonstraties en minder bereidheid onder andere burgers om mee te doen aan hun demonstraties.

Hun omgeving spreekt hen aan op de negatieve beelden. Ook maken ze zich zorgen over vijandige tegenreacties. Net als de politie, hebben demonstranten te maken met doxing. Dit betekent dat persoonlijke informatie van iemand

32

Handelingen II 2024-2025, nr. 44, items 5 en 12.

Sta voor protest!

22

nationale ombudsman

openbaar wordt gemaakt, om die persoon bang te maken. Ook krijgen demonstranten (doods) bedreigingen, nadat ze zich uitspreken in de media of op sociale media.33 Demonstranten die dat is overkomen geven aan hoe heftig dat kan zijn voor hun privéleven en wat dat doet met hun gevoel van veiligheid in het dagelijks leven. Sommige demonstranten stoppen daarom met demonstreren. Anderen verharden in hun strijd.

Demonstrant: ‘Als jij als politicus demonstranten de hele tijd problematiseert met dat ze normaal moeten doen, maar vervolgens gewelddadige tegenreacties vergoelijkt, dan nodig je mensen uit om geweld tegen demonstranten toe te passen en bedreig je de echte demonstranten.’