A28 - VNG - Lbr.21.023 - Wegwijzer gemeentelijk woonwagen en standplaatsenbeleid en VNG model Huisvestingsverordening

12

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

•

•

Het kan om een mantelzorgsituatie gaan, waarbij de verzorger een toercaravan bij de woonwagen van de zorgvrager heeft geplaatst om snel ter plaatse te kunnen zijn voor zorg en ondersteuning. Het kan om woonwagenbewoners gaan die al lange tijd op een eigen standplaats wachten en uit nood een toercaravan hebben geplaatst. Deze caravan fungeert zodoende als starterswoning om te sparen voor een grote woonwagen of andere standplaats/woonwagen. Er zijn woonwagenbewoners die er een absolute voorkeur aan geven om te wonen in een toercaravan in plaats van een woonwagen. Dit geeft invulling aan hun nomadische identiteit.14 Voor een deel van de woonwagenbewoners was de toercaravan met auto de moderne variant op het rondtrekken met paard en wagen.15

Samenvattend gaat het bij de behoefte tot het / of om te wonen in een toercaravan om twee varianten; (1) de wens om permanent te wonen in een toercaravan op een standplaats, (2) het tijdelijk bijplaatsen van een toercaravan op een standplaats naast de vaste woonwagen (zoals bij mantelzorg of woonwagenbewoners die nog wachtend zijn op een eigen standplaats).

Figuur 1: Diverse vormen van woonwagens; Zelhemse platenwagen (links), VROM-wagen (midden), chalet (rechts).

Het EHRM beschouwt de woonwagen als woonvorm als een integraal onderdeel van de (culturele) identiteit van de woonwagenbewoner, omdat het nomadisch bestaan ‘nomadic in spirit’ is.16 Dat de woonvorm van de meeste woonwagenbewoners niet (altijd meer) mobiel is en de vorm heeft van een ‘versteende woonwagen’ doet hier niet aan af. Het EHRM oordeelt dat deze verschuiving in ‘woonvorm’ het nomadisch karakter niet

14 Woonwagenbelangen Amsterdam, Advies woonwagen- en standplaatsenbeleid (2020). 15 Zie bijlage van de Memorie van toelichting inzake Regeling betreffende woonwagens en woonschepen 1912-1913 (194, nr. 4.) voor het eerste verbod om op de openbare weg te rijden met woonwoonwagen. 16 EHRM 27 mei 2004, nr. 66746/01 (Connors/VK), par. 93.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

tenietdoet. Integendeel, het nomadische bestaan leeft voort in de geest van de woonwagenbewoners.17 Dat heeft tot gevolg dat het een woonwagenbewoner niet kan worden tegengeworpen als reguliere huisvesting niet wordt geaccepteerd.18 Het aanbieden van reguliere huisvesting wordt door het CRvdM ook niet als een cultureel toereikend alternatief gezien.19 Daarnaast is het voor de vraag of een woonwagen valt aan te merken als ‘woonruimte’, en daarmee onder de bescherming van artikel 8 EVRM valt, bepalend of de bewoner een voldoende en voortdurende band heeft met een specifieke woonwagenstandplaats. Aan de hand van de feitelijke omstandigheden - en niet louter op basis van formele vereisten zoals de legaliteit van de bewoning - moet worden beoordeeld of hiervan sprake is.20 In dit verband dient nadrukkelijk te worden opgemerkt dat dit volgens het EHRM niet betekent dat artikel 8 EVRM moet worden opgevat als het recht op het ontvangen van een woning.21 Dat een woonwagenbewoner een bepaalde band heeft met een specifieke woonwagenstandplaats betekent ook niet dat automatisch het recht ontstaat op een bepaalde locatie al dan niet door deze locatie te ‘’bezetten’’.22 Familiebanden Het tweede aspect van de culturele identiteit van de woonwagenbewoner betreft de sterke sociale en familieverbanden.

Dit uit zich in het gegeven dat woonwagenbewoners, van oudsher, veelal in families bij elkaar op één woonwagenlocatie wonen. Op die manier kan men dagelijks contact met elkaar onderhouden, op elkaars kinderen passen en voor ouderen zorgen als dat nodig is. Daardoor maken woonwagenbewoners niet of nauwelijks gebruik van geïnstitutionaliseerde voorzieningen.23 Voor het verlenen van bijvoorbeeld mantelzorg aan familieleden is het daarom van belang dat woonwagenbewoners de mogelijkheid hebben om dichtbij elkaar te kunnen wonen. Ook hier geldt dat de Nederlandse staat een positieve verplichting heeft, indien daar behoefte aan is, om het

17 Zie ook artikel 11, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake economische sociale en culturele rechten (IVESCR), Artikel 25, eerste lid, van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, Artikel 31 van het Herzien Europees Sociaal Handvest en Artikel 34, lid 3 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000/C 364/01). 18 EHRM 22 mei 2007, nr. 40987/05 (Stenegry en Adam/Frankrijk). 19 College voor de rechten van de mens, oordeelnummer 2018-9. 20 EHRM 29 september 1996, nr. 20348/92 (Buckley/VK), par. 52-55; EHRM 24 november 1986, nr. 9063/80 (Gillow/ VK), par. 46, waar de klagers voor een periode van 19 jaar niet aanwezig zijn geweest in hun ‘home’. 21 EHRM 17 oktober 2013, nr.27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 87; EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95 (Chapman/VK), par. 99; EHRM 24 april 2012, nr. 25446/06 (Yordanova/Bulgarije), par. 130; EHRM 13 mei 2008, nr. 19009/04 (McCann/VK), par. 46. 22 EHRM 6 november 2017, nr. 43494/09 (Garib vs. Nederland), par. 141. In 2018 bezetten woonwagenbewoners in de gemeenten Nissewaard en Buren een perceel. Zij waren van mening dat zij ‘automatisch’ recht hadden op wonen op desbetreffende locatie vanwege een grootouder die daar eerder met woonwagen heeft gestaan. Dit betoog slaagde niet, in zoverre dat zij recht zouden hebben op dit (stuk) perceel.

Daarnaast betoogden de woonwagenbewoners dat zij demonstreerden tegen het thans geldende woonwagen- en standplaatsenbeleid. Dit betoog is (uiteindelijk) ongegrond verklaard omdat de feitelijke dwang overheerste bij de demonstratie, zie in dit verband: Rechtbank Rotterdam 19 oktober 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:8658 en Rechtbank Gelderland 23 oktober 2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:4549. 23 Vereniging Behoud Woonwagencultuur in Nederland: Advies Gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid, 27 november 2019, p. 3.

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

leven in familieverband te faciliteren door voldoende standplaatsen op een woonwagenlocatie beschikbaar te stellen.24 Het begrip ‘voldoende’ is daarbij niet nader juridisch gedefinieerd, maar moet gelezen worden als het minimumaantal standplaatsen dat nodig is om het traditionele familie- en gemeenschapsleven voort te zetten.25 Bij schaarste aan standplaatsen kan voorrang worden gegeven aan woonwagenbewoners met (groot)ouders die op de woonwagenlocatie wonen of hebben gewoond. Dit kan ertoe leiden dat het afstammingsbeginsel wordt gehanteerd. Dit beginsel gold in Nederland onder de Woonwagenwet (dus tot 1999), en houdt in dat een standplaats alleen wordt vergund als de ouders ook al in een woonwagen wonen (of woonden).26 Woonwagenbewoners zien het in artikel 18 van de ingetrokken Woonwagenwet neergelegde afstammingsbeginsel als een garantie voor de bescherming van de woonwagencultuur, die vanwege het protegerende effect van de bepaling, als een vorm van positieve discriminatie kwalificeert.27 De gemeente kan de toepassing van dit afstammingsbeginsel motiveren aan de hand van de schaarste van woonwagenstandplaatsen. De wijze waarop de afstamming wordt aangetoond, kan via het criterium ‘woonadres’ van de aanvrager, de ouders en de grootouders.28 Trekvrijheid Het derde aspect van de culturele identiteit van de woonwagenbewoner is de trekvrijheid.

De trekvrijheid refereert aan het nomadische bestaan van de woonwagenbewoners.29 Van een rondtrekkend bestaan is onder Nederlandse woonwagenbewoners (in tegenstelling tot bijvoorbeeld de ‘travellers’ in Groot-Brittannië) momenteel niet of nauwelijks sprake. Dat komt doordat het in Nederland op een gegeven moment niet mogelijk was om met de woonwagen de openbare weg te betreden. Daarbij is er ook een grote groep woonwagenbewoners die weliswaar het gevoel wil behouden van het wonen in een woonwagen, maar niet (meer) de behoefte heeft om rond te trekken, bijvoorbeeld omdat men een baan heeft op een vaste plek, of omdat de kinderen op een vaste plek op school zitten. Dat neemt niet weg dat er ook een groep woonwagenbewoners is die nog steeds de wens van trekvrijheid heeft. Vaak gaat het daarbij om tijdelijke verplaatsing, bijvoorbeeld familiebezoek, vakantie en religieuze meetings. In het laatste geval werden tijdens speciale feestdagen en veelal in vakanties een circustent opgebouwd in de vrije natuur, weiland, park of op een woonwagenlocatie. Deze activiteiten vonden

24 EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 71; EHRM 24 april 2012, nr. 25446/06 (Yordanova/Bulgarije), par. 105. 25 College voor de rechten van de mens, oordeelnummers 2019-58 en 2017-106; Huijbers, L. (2015), ‘Het woonwagenbeleid in Nederland vanuit mensenrechtelijk perspectief,’ NTM/NJCM-bull, 40 (4), p. 1-24. 26 Bij de invoering van het afstammingsbeginsel in 1968 kon afstamming alleen worden aangetoond als men zelf, de partner/echtgenoot of de ouders in een woonwagen woonden/hadden gewoond. Afstamming van grootouders viel daar niet onder. Inmiddels wordt ook afstamming van grootouders onder het afstammingsbeginsel geschaard, aldus het Beleidskader, p. 20. 27 De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat deze vorm van ‘discriminatie’ aansluit bij het doel van de wet, te weten bevordering van het maatschappelijk welzijn van de woonwagenbevolking (ABRvS 2 januari 1986, ECLI:NL:RVS:1986; zie ook: Kamerstukken ll, 1996/1997, 25333, nr. 3, p. 4. 28 Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid 2018, p. 20. 29 EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95, nr. 73 (Chapman/Verenigd Koninkrijk).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

verspreid over het land plaats gedurende 3 tot 10 dagen. Om dit mogelijk te maken, zouden niet alleen de verbodsbepalingen opgeheven dienen te worden zodat woonwagens de openbare weg mogen betreden, maar is het ook noodzakelijk om bij woonwagenlocaties ruimte te creëren voor tijdelijke standplaatsen, indien daar vraag naar is.30 Daarbij is het ook zaak om ervoor te zorgen dat deze tijdelijke plaatsen (doortrekkersplaatsen) als zodanig worden gebruikt (en dus niet na verloop van tijd als permanente standplaats wordt gebruikt). Een optie hiervoor is om tijdelijke standplaatsen niet op, maar aangrenzend aan de woonwagenlocatie te realiseren. Positieve verplichting gemeenten Uit artikel 8 EVRM volgt zoals gezegd niet alleen het recht op respect voor de identiteit en de levensstijl van de woonwagenbewoner. Ook volgt uit dit artikel een positieve verplichting voor overheden om de identiteit en levensstijl van woonwagenbewoners te beschermen en te faciliteren.31 Dat houdt in dat bij het zoeken naar alternatieve huisvesting voor deze groep niet alleen rekening moet worden gehouden met het feit dat het gaat om een minderheidsgroep, maar ook om een minderheid als drager van een eigen identiteit. Dit heeft tot gevolg dat het een woonwagenbewoner niet kan worden verweten dat zij niet wil ingaan op een aanbod als een sociale woning.

Een dergelijk aanbod is niet in overeenstemming met een ‘nomadisch’ gekenmerkt bestaan.32 Er moet rekening worden gehouden met de specifieke woonbehoefte van de woonwagenbewoner. De reikwijdte van de erkenning van de woonwagenbewoners als etnische groepering gaat alleen niet zó ver dat de verdragstaten een bepaald aantal standplaatsen moeten realiseren.33 Uit de positieve verplichting die de lidstaten hebben, volgt wel dat een woonwagenbewoner binnen een afzienbare termijn kans moet hebben op een standplaats. Toch lijkt het erop dat veel gemeenten nog steeds terughoudend zijn om hieraan invulling te geven. Een veelgehoord misverstand daarbij is dat een zeer kleine groep een voorkeursbehandeling zou krijgen ten opzichte van reguliere inwoners van de gemeente. Een groot verschil met reguliere inwoners is echter, zoals hiervoor uiteengezet, dat het reguliere woonbeleid hier doorgaans niet in strijd is met mensenrechten. In de volgende paragraaf worden voorbeelden gegeven van de concrete invulling van deze positieve verplichting.

30 De regelgeving inzake de Wegenverkeerswet stelt eisen aan een voertuig dat de openbare weg betreedt. Een opheffing van een bepaalde verbodsbepaling (bijvoorbeeld in de APV) inzake rondreizende woonwagens betekent dus wel dat woonwagenbewoners die gebruik willen maken van de trekvrijheid, een woonwagen dienen te gebruiken die de openbare weg mag betreden. 31 EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 70 en 87; EHRM 16 mei 2019, nr. 9825/13 (Tasev v. North Macedonië); zie ook, Loven, C. & Huijbers, L. (2018), ‘Woonwagencultuur mag toch blijven’, NJB 2018/198, p. 1-7. Alhoewel het EHRM heeft uitgemaakt dat op staten een positieve verplichting rust tot het beschermen van de cultuur van woonwagenbewoners, heeft het in geen van de zaken geleid tot vaststelling van het discriminatieverbod (artikel 14 EVRM en artikel 1 Twaalfde protocol). 32 EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 88 en 91. 33 Vgl. EHRM 10 maart 2020 (Hudorovic e.a. t. Slovenië), ECLI:CE:ECHR:2020:0310JUD002481614, waarin het Hof tot conclusie komt dat geen verplichting bestaat om stromend water naar alle woningen van klagers mogelijk te maken.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2.3 Juridische minimumwaarborgen woonwagen- en standplaatsenbeleid Om een woonwagen- en standplaatsenbeleid in overeenstemming te brengen met het mensenrechtelijk kader is een goede invulling van de minimumwaarborgen cruciaal. Hiervoor is in de eerste plaats van belang dat bewoning van een woonwagen als onderdeel van de cultuur wordt beschermd. Dit houdt op basis van het mensenrechtelijk kader en het Beleidskader, concreet het volgende in: a. Erkenning als minderheid: woonwagenbewoners zijn tot dusver niet erkend als nationale minderheid. Een officiële erkenning door de Nederlandse overheid zou recht kunnen doen aan woonwagenbewoners en een betere bescherming van hun positie kunnen opleveren.34 b. Erkenning van de woonwagenidentiteit en cultuur: een woonwagen is niet alleen een woning. Het woonwagenleven dient erkend te worden als onderdeel van de identiteit en cultuur van de woonwagenbewoner en moet niet louter worden gekwalificeerd als een wens ten aanzien van de woning.35 c. Gelijke behandeling: enkele beleidsvarianten die vanaf 2006 aan gemeenten zijn aangedragen zijn discriminerend van aard en dienen zo snel mogelijk te worden herzien.

Het beleid voor woonwagens en standplaatsen moeten vast onderdeel worden van het algemene huisvestingsbeleid.36 De Model Huisvestingsverordening 2021 van de VNG die naar aanleiding van het Beleidskader en deze Wegwijzer tot stand wordt gebracht, kan hiervoor als leidraad dienen.37 Tezamen geven de volgende uitgangspunten sturing aan het gemeentelijk woonwagenen standplaatsenbeleid, waarin de erkende woonwagenidentiteit en cultuur niet alleen worden beschermd maar ook gefaciliteerd. Op grond van onderstaande punten dienen gemeenten (afzonderlijk of in samenwerking) onder meer de volgende stappen te zetten: d. Bescherming en facilitering van de woonwagenlevensstijl: het gemeentelijk beleid vergt een gedifferentieerde behandeling van woonwagenbewoners om effectief genot van de rechten onder het EVRM te bewerkstelligen. Dit betekent dat in het huisvestingsbeleid rekening gehouden moet worden met de specifieke woonwijze van woonwagenbewoners en dat het huisvestingsbeleid daar ook voldoende ruimte voor moet geven.38 e. Inventarisatie: gemeenten dienen speciale aandacht te geven aan de behoeften van woonwagenbewoners die verband houden met het woonwagenleven. Door te inventariseren wat de behoefte is aan standplaatsen, kunnen zij in kaart brengen wat de

34 Huijbers, L. (2015), ‘Het woonwagenbeleid in Nederland vanuit mensenrechtelijk perspectief,’ NTM/ NJCM-bull, 40 (4), p. 1-24. 35 EHRM 27 mei 2004, nr. 66746/01 (Connors/VK), par. 93; EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/ Frankrijk), par. 142; J. Hohmann, The Right to Housing – Law, Concepts, Possibilities, Oxford: Hart Publishing 2013, p. 169-197; EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95 Chapman/UK; EHRM 8 december 2009, nr. 49151/07 (Munos Diaz/Spanje); Vgl. EHRM 24 april 2012, nr. 25446/06 (Yordanova/Bulgarije). 36 European Commission against Racism and Intolerance (2013), ‘Rapport over Nederland’, p. 49, par. 165. 37 Naast een update van de huidige model huisvestingsverordening voorziet de VNG ook deze verordening van de relevante bepalingen zodat het woonwagen- en standplaatsenbeleid in overeenstemming kan worden gebracht met het mensenrechtelijk kader. 38 EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), zie par. 87 en 93; EHRM 24 april 2012, nr. 25446/06 (Yordanova e.a./Bulgarije), par. 73-83 en paragraaf 4.3.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

vraag is en of zij voldoende standplaatsen tot hun beschikking hebben. Wanneer dit niet het geval is kunnen zij latente standplaatsen activeren en/of nieuwe standplaatsen ontwikkelen binnen een redelijke termijn.39 De ene gemeente heeft wellicht meer (ruimtelijke) mogelijkheden dan de andere gemeente. Gemeenten kunnen daarom ervoor kiezen om de samenwerking met elkaar opzoeken. f. Voldoende standplaatsen: afhankelijk van de uitkomsten van de behoeften (inventarisatie) dienen gemeenten te zorgen voor voldoende standplaatsen (zowel koop als huur) voor woonwagenbewoners. Dit betekent dat het voor woonwagenbewoners mogelijk is om binnen afzienbare tijd kans te maken op een standplaats, vergelijkbaar met reguliere woningzoekenden. Op die manier worden de rechten van woonwagenbewoners in de praktijk beschermd.40 g. Participatie: woonwagenbewoners dienen de mogelijkheid te krijgen om te participeren in besluitvormingsprocedures ten aanzien van het woonwagen- en standplaatsenbeleid zodat zij hun belangen duidelijk kunnen maken.41 h. Privaatrechtelijke huurovereenkomst: wanneer een standplaats wordt toegewezen aan een woonwagenbewoner dient tevens een privaatrechtelijke huurovereenkomst aangegaan te worden met deze woonwagenbewoner.

Hierin kunnen afspraken worden gemaakt ten aanzien van bijvoorbeeld onderhoud van de woonwagen, brandveiligheidsvoorschriften42, verbodsbepalingen, duur van de overeenkomst en opzeggingsmogelijkheden. Deze componenten worden immers niet in de huisvestingsvergunning geregeld. In het geval dat het niet om (sociale) huurstandplaatsen gaat, zal er alleen sprake zijn van een privaatrechtelijke huurovereenkomst. i. Transparantie bij toewijzing: om te komen tot een rechtvaardige verdeling van standplaatsen is het belangrijk dat voor iedereen duidelijk is hoe de toewijzing van woonwagens en standplaatsen tot stand komt. Een transparante en duidelijke verdeling van standplaatsen moet hieraan bijdragen. Dit geldt alleen in het geval van de (sociale) huurstandplaatsen. Voor toewijzing van koopstandplaatsen gelden de Huisvestingswet 2014 en een huisvestingsverordening namelijk niet.43 j. Voorrang/urgentieverklaringen/passendheidscriterium: ook voor standplaatsen geldt dat gewerkt kan worden met het passendheidscriterium, voorrangsregels en urgentieverklaringen als bedoeld in de Huisvestingswet 2014. Deze mogelijkheden kunnen gemeenten inzetten om de woonwagencultuur te faciliteren binnen de gemeente.

39 Committee on the Elimination of Racial Discrimination (2015), ‘Concluding observations on the nineteenth to twenty-first periodic reports of the Netherlands’, p. 4, par. 20). 40 Committee on the Elimination of Racial Discrimination (2015), ‘Concluding observations on the nineteenth to twenty-first periodic reports of the Netherlands’, p. 4, par. 20). 41 EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 76. 42 Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als is geconstateerd dat de onderlinge afstanden tussen de (bestaande) woonwagens zo klein zijn geworden, dat bij brand de kans op brandoverslag naar andere wagens onaanvaardbaar groot is. In het Bouwbesluit (zie artikel 2.83 en 2.84) worden weliswaar eisen gesteld met betrekking tot brandoverslag, maar deze regelgeving regelt niet de afstand bij plaatsing tussen de woonwagens en regelt ook niet dat deze afstand bij plaatsing daadwerkelijk moet worden aangehouden (dat is de functie van het bestemmingsplan). 43 Er kunnen dus geen regels inzake woonruimteverdeling gesteld worden voor kavels of koopwoningen, met uitzondering van de Waddeneilanden vanwege hun specifieke woningmarkt ten gevolge van het insulaire karakter (zie in dit verband Kamerstukken II, 2013/14, 32 271, nr. 15).

18

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3 Relevante wetgeving Bij het opstellen van het woonwagen- en standplaatsenbeleid geldt naast het mensenrechtelijk kader ook andere wet- en regelgeving. Na de intrekking van de Woonwagenwet is het wonen in een woonwagen juridisch gelijkgesteld aan het wonen in een woning. Een beknopt overzicht van de wijzigingen in de wetgeving en het beleidsdenken rondom woonwagens en standsplaatsen is te vinden in bijlage 2. Er bestaat nu geen specifieke wetgeving meer voor woonwagenbewoning, tenzij in de gemeentelijke huisvestingsverordening een specifieke regeling voor woonwagenstandplaatsen is opgenomen. Het komt daarom vooral aan op generieke regelingen als de Huisvestingswet 2014, de Woningwet en de Wet ruimtelijke ordening. Als zich op een woonwagenlocatie een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer bevindt, is die wet ook van toepassing. Hieronder wordt ingegaan op de wettelijke regelingen die voor de gemeentelijke overheden het meest relevant zijn met betrekking tot woonwagens en standplaatsen.

3.1 Huisvestingswet 2014 De gemeenten zijn op grond van de Huisvestingswet 2014 primair verantwoordelijk voor het beleid ten aanzien van, en het toezicht op, woonruimteverdeling.44 De zorg voor verdeling alsook het voorzien in passende woonruimte behelst het treffen van de benodigde maatregelen ten behoeve van een goede huisvesting voor de ingezetenen, ongeacht of zij in een woning, een woonwagen of een woonschip willen wonen.45 Het is daarmee evident dat de wetgever het uitgangspunt heeft dat alle burgers gelijk dienen te worden behandeld. Niettemin kan de gemeente op basis van artikel 2, eerste lid, van Huisvestingswet 2014 gebruik maken van zijn bevoegdheid om ‘’voorrang’’ te geven aan bepaalde groepen die te maken hebben met schaarste aan woonruimte. Dit wordt gelegitimeerd indien sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.46 Deze exclusieve regeling van overheidsinterventie betekent in het geval van gebleken schaarste van woonwagenstandplaatsen voor woonwagenbewoners, en overeenkomstig met het mensenrechtenkader, dat huisvestingsbeleid voor deze groep gericht moet zijn op de bevordering van het kunnen wonen in een woonwagen, als onderdeel van de culturele identiteit, waarbij de gemeente een specifieke regeling mag treffen voor deze groep.

Voor het woonwagen- en standplaatsenbeleid geldt te meer – na de afschaffing van de Woonwagenwet – dat gemeenten de volledige

44 Kamerstukken ll 1991/1992, 20520, nr. 244c. 45 Kamerstukken II, 1996/97, 25 333, nr. 3. 46 Het tweede lid van artikel 2 van de Huisvestingswet 2014 maakt het echter ook mogelijk dat de gemeenteraad gebruikmaakt van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13 alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, op grond van artikel 7, indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19

verantwoordelijkheid hebben om in de woonbehoefte van woonwagenbewoners te voorzien. Hoewel de Huisvestingswet 2014 nog uitsluitend de termen woonruimte en standplaats hanteert (zie artikel 1, onderdelen f en onder l) en niet de meer specifieke termen van woonwagen of woonschip, bevat de Huisvestingswet 2014 mogelijkheden voor gemeenten om zélf in een gemeentelijke huisvestingsverordening een specifieke (urgentie)regeling voor woonwagenbewoners te treffen.47 Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 is een gemeentelijke verordening geldig voor vier jaar, een termijn die samenhangt met de zittingsduur van de gemeenteraad.48 3.2 Woningwet De Woningwet bevat naast de term standplaats ook de specifieke term woonwagen. Een voor bewoning bestemd gebouw kan ingevolge artikel 1 eerste lid van de Woningwet, als woonwagen worden aangemerkt als deze is geplaatst op een standplaats als bedoeld in artikel 1 eerste lid van deze wet. Hieruit blijkt dat standplaatsen en woonwagens een erkende woonvorm zijn, net als de ‘reguliere’ woning. Dit heeft mede tot gevolg dat huurders van woonwagens en standplaatsen dezelfde rechten hebben als huurders van woningen. De gemeente heeft volgens de Woningwet de taak te zorgen voor voldoende en passende woonruimte voor haar inwoners.

Hierbij kan zij in haar woonvisie aangeven welke volkshuisvestelijke opgave zij ziet voor woningcorporaties, ook op het vlak van woonwagens en standplaatsen. In het Beleidskader wordt aangegeven dat het van belang is dat woningcorporaties worden betrokken bij gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid. Het is hun taak om te voorzien in de huisvesting van woonwagenbewoners voor zover zij qua inkomen tot de doelgroep van de woningcorporaties behoren. Voor andere woonwagenbewoners verplicht het mensenrechtelijk kader volgens het Beleidskader dat de gemeente aanvullende maatregelen treft om te voorzien in voldoende (koop- of particuliere huur)standplaatsen.49 Een woningcorporatie die betrokken is bij de uitvoering van het gemeentelijke woonwagen- en standplaatsenbeleid draagt naar redelijkheid bij aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat geldt in de gemeente waar zij feitelijk werkzaam is. Hiervoor dient het college van burgemeester en wethouders wel haar volkshuisvestingsbeleid bekend te maken aan de woningcorporatie.50 Daarbij kan het gaan om het bouwen, verhuren en beheren van woonwagens / standplaatsen ten behoeve van de specifieke doelgroep als de woonwagenbewoners.51 Verondersteld wordt dat zij de kennis en expertise in huis hebben om op te treden als goede en sociale verhuurder.

De exacte opgave en betrokkenheid van corporaties wordt op basis van tripartite overleg tussen gemeente, corporaties en huurders nader vastgelegd in prestatieafspraken.

47 48 49 50 51

20

Artikel 2, tweede lid, juncto 12 en 13 Huisvestingswet 2014. Kamerstukken ll 2013/2014, 32271, C, p. 4. Artikel 75 Woningwet; Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid 2018, p. 22-23. Artikel 42 Woningwet. Artikel 47 Woningwet.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3.3 Bouwbesluit In het Bouwbesluit 2012 staan de eisen die als voorwaarden gelden voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Vroeger gold dat voor woonwagens eisen waren opgenomen ten aanzien van onder andere de sterkte van de bouwconstructie, de elektriciteitsvoorziening, brandveiligheid en geluidsisolatie. Tegenwoordig is het aantal bouwtechnische voorschriften voor woonwagens sterk verminderd en waar mogelijk gelijk met de algemene voorschriften voor de andere woonvormen. Naast het Bouwbesluit is vooral het bestemmingsplan van de gemeente van belang voor onder andere het ruimtelijk beleid. Op gemeentelijk niveau wordt in een bestemmingsplan bepaald welke functies er in een bepaald gebied voorkomen, bijvoorbeeld woningen of bedrijven, en ook wat de maximale hoogte en breedte van bouwwerken mag zijn. Ook worden hierin de niet bouwtechnische eisen geregeld omtrent het bouwen, zoals stedenbouwkundige voorschriften, bestemming van gebouwen en de wijze van handhaving door de gemeente. 3.4 Omgevingswet De Omgevingswet die op 1 januari 2022 in werking moet treden, heeft als doel om wetten voor de leefomgeving te bundelen en te moderniseren. Hierbij gaat het onder meer om wet- en regelgeving over bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur.

Instrumenten die ingezet kunnen worden op basis van deze wet zijn onder meer de omgevingsvisie, het omgevingsplan en programma’s. Inzet van deze instrumenten kan bijvoorbeeld betekenen dat gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid onderdeel wordt van de gemeentelijke Omgevingsvisie. Hierin wordt de strategische visie van de gemeente op lange termijn bepaald. In het Omgevingsplan kan worden aangegeven waar woonwagenstandplaatsen zijn toegestaan binnen een gemeente, hoeveel er zijn toegestaan, de mogelijkheden voor doortrekkersplaatsen en werkruimten op de woonwagenlocaties en welke eisen er gelden voor bouwhoogtes, bijgebouwen en percentage bebouwd oppervlakte. Dit is vergelijkbaar met de functie van het huidige bestemmingsplan. Een gemeente heeft bestuurlijke afwegingsruimte bij het maken van een omgevingsplan. Dit is de beleidsruimte (denk aan maatwerk en het opstellen van omgevingswaarden) die gemeenten hebben om eigen afwegingen te maken over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Ten aanzien van het gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid kan het, afhankelijk van de gemeente, noodzakelijk zijn om van deze bestuurlijke afwegingsruimte gebruik te maken. Bijvoorbeeld bij schaarste aan standplaatsen.52 Deze bestuurlijke afwegingsruimte betekent ook dat een gemeente rekening moet houden met andere gemeenten.

Mocht bijvoorbeeld een terrein met woonwagenstandplaatsen binnen de grenzen van twee gemeenten liggen, dan is afstemming tussen deze gemeenten nodig. Een dergelijke situatie impliceert ook dat gemeenten juist die

52 Voor de toepassing van maatwerk moet de gemeente wel kunnen onderbouwen waarom de rijksregels of provinciale regels in het concrete geval niet genoeg zijn. Ook mag de toepassing van maatwerk niet in strijd zijn met deze provinciale- en rijksregels, noch met de doelen van de Omgevingswet.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21

samenwerking met elkaar kunnen opzoeken om te kunnen voorzien in voldoende standplaatsen. In het overgangsrecht binnen de Invoeringswet Omgevingswet is onder andere geregeld dat archeologieverordeningen, geurverordeningen en verordeningen afvoer regen- en grondwater ‘overgaan’ naar het omgevingsplan. Andere verordeningen, zoals bijvoorbeeld de huisvestingsverordening gaan in principe niet over naar het omgevingsplan. De gemeente moet in de overgangsfase (tot 2029) bepalen of zij regels uit deze (andere) verordeningen wil voortzetten onder de Omgevingswet. Tot die tijd kunnen regels nog in autonome gemeentelijke verordeningen zijn opgenomen. In programma’s (een instrument dat de gemeente kan toepassen in verschillende fasen van de beleidscyclus) kunnen gemeenten maatregelen formuleren die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Tot slot zal onder de Omgevingswet voor het bouwen en het hebben van een woonwagen nog steeds een ‘Omgevingsvergunning’ nodig zijn, daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen het technische deel en het ruimtelijke deel van de omgevingsvergunning.53 Deze nieuwe instrumenten verschillen niet in die mate van de huidige instrumenten dat wordt verwacht dat dit van enorme invloed gaat zijn op het opstellen en de uitvoering van het woonwagen- en standplaatsenbeleid.

53 Bij de omgevingsvergunning voor de ‘technische bouwactiviteit’ wordt het bouwplan getoetst aan de regels voor de technische bouwkwaliteit, waaronder brandveiligheid. Deze regels worden opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl): toets die thans te vergelijken is met de toets die in het kader van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen onder de Wabo plaatsvindt aan de eisen uit het Bouwbesluit 2012. De toets van het bouwen van een bouwwerk voor het ruimtelijk bouwen, in stand houden en gebruiken van een bouwwerk aan het omgevingsplan wordt een ‘omgevingsplanactiviteit’ genoemd. Voorbeelden zijn de functietoedeling in het bestemmingsplan (nu nog: bestemming volgens het bestemmingsplan), de bouwhoogte, het bebouwingspercentage en regels over welstand.

22

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

4 Ontwikkelen van woonwagen- en standplaatsenbeleid In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de stappen die door gemeenten (in samenwerking met andere betrokken partijen) gezet moeten worden om tot lokaal woonwagen- en standplaatsenbeleid te komen dat past binnen het mensenrechtelijk kader. Belangrijk daarbij is dat er rekening wordt gehouden met de woningbehoefte van woonwagenbewoners; kortom het rechtdoen aan de mensenrechten van deze doelgroep. Daarbij gaat het niet alleen om het te bepalen kwantitatieve aanbod van standplaatsen (aan de hand van een behoefteninventarisatie onder woonwagenbewoners), maar ook over het op peil houden van de kwaliteit van standplaatsen, woonwagens en woonwagenlocaties. 4.1 Stap 1: Wie is aan zet? Bij het opstellen van lokaal woonwagen- en standplaatsenbeleid dat voldoet aan het mensenrechtelijk kader zijn verschillende partijen betrokken, zoals de gemeente, woningcorporaties en woonwagenbewoners. De vraag is echter bij wie het initiatief ligt om tot lokaal woonwagen- en standplaatsenbeleid te komen. Het Beleidskader beschrijft conform de Huisvestingswet 2014 en de Woningwet de rolverdeling van partijen als het gaat om woonwagen- en standplaatsenbeleid: Rolverdeling Rijk en gemeenten bij opstellen woonwagen- en standplaatsenbeleid (Beleidskader 2018) Het Rijk is internationaalrechtelijk het aanspreekpunt voor de naleving van mensenrechten.

Het is haar taak om de ontwikkeling van het aantal standplaatsen door de jaren heen te bewaken. Maar het opstellen van huisvestingsbeleid (ook met betrekking tot woonwagens) is de primaire verantwoordelijkheid van de gemeente.

Gemeenten verantwoordelijk om woonwagen- en standplaatsenbeleid tegen het licht te houden De gemeente is als eerste aan zet om haar lokale woonwagen- en standplaatsenbeleid in overeenstemming te brengen met de mensenrechten. Op het moment dat een gemeente duidelijke signalen vanuit woonwagenbewoners heeft dat haar beleid niet aansluit bij het mensenrechtelijk kader (bijvoorbeeld geen of lange wachtlijst zonder uitzicht op een standplaats, beleid dat onvoldoende rekening houdt met het leven in familieverband), is het de gemeentelijke verantwoordelijkheid om haar woonwagen- en

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

23

standplaatsenbeleid te herzien. Indien die signalen er veel minder sterk zijn, is het in ieder geval zaak om als gemeente bij het opstellen of actualiseren van het woonbeleid het thema ter discussie te stellen, zodat helder wordt of hier een opgave voor de gemeente ligt. In de meeste gevallen vormt de opgave om het aanbod aan standplaatsen af te stemmen op de behoefte de directe aanleiding. Het is ook van belang om in het gesprek met bijvoorbeeld de gemeenteraad en/of bestuurders duidelijk te maken met welke specifieke kenmerken vanuit de woonwagencultuur rekening moet worden gehouden bij het ontwikkelen van woonwagen- en standplaatsenbeleid (zie paragraaf 2.2; de woonvorm, familiecultuur en trekvrijheid). Maar het kan ook om hele praktische aspecten gaan, zoals het rekening houden met familieverbanden bij woningtoewijzing, of het maken van goede afspraken over het beheer van woonwagens, standplaatsen en openbare ruimte. Wat als een gemeente geen actie onderneemt? Regelmatig komt het voor dat er vanuit de gemeente geen initiatief wordt genomen om de behoefte aan standplaatsen te onderzoeken of om woonwagen- en standplaatsenbeleid op te stellen.

Voor de betrokken ambtelijke organisatie van de gemeente ligt er een taak om hun bestuurders zo goed mogelijk te informeren over het belang van het hebben van woonwagen- en standplaatsenbeleid dat in overeenstemming is met het mensenrechtelijk kader en de wijze waarop dat ingevuld kan worden. Indien de gemeenteraad ervoor kiest om alsnog niet over te gaan tot een onderzoek of het opstellen van beleid, zijn andere partijen aan zet om de gemeente van inzicht te laten veranderen. Dat kan een lokale woningcorporatie zijn die standplaatsen in eigendom heeft en daarin betrokkenheid van de gemeente wenst of bijvoorbeeld regiogemeenten die zien dat zij meer vraag naar standplaatsen krijgen doordat buurgemeenten geen mogelijkheden bieden voor woonwagenbewoners. Door op regionaal niveau samen te werken kunnen gemeenten elkaar aansporen om actief aan de slag te gaan met het ontwikkelen van woonwagen- en standplaatsenbeleid (zie hiervoor ook paragraaf 5.5). 4.2 Stap 2: Organiseren van de samenwerking Formeer een projectgroep Als duidelijk is dat er voldoende grond is om tot aanpassing (of opstellen van nieuw) woonwagen- en standplaatsenbeleid over te gaan, is het zaak om tot een goede samenwerking tussen alle betrokken partijen te komen. Het verbeteren van de communicatie is cruciaal voor een duurzame samenwerking tussen partijen.

In het Beleidskader zijn hiervoor de volgende aandachtspunten genoemd: Communicatie tussen partijen (Beleidskader) • Creëer vertrouwen tussen gemeente en woonwagenbewoners. Ga de dialoog aan en betrek woonwagenbewoners bij het beleid dat hen aangaat. Biedt ruimte voor actieve, effectieve en constante betrokkenheid van woonwagenbewoners. • Heb expliciete aandacht voor de culturele identiteit van de woonwagenbewoner en de daarmee samenhangende woonwens.

24

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

Inzet op duurzaam beleid; waarbij de samenwerking voor een langere periode geborgd is. Creëer een duidelijk aanspreekpunt binnen de gemeente voor woonwagenbewoners, zodat (1) men weet bij wie zij bij de gemeente terecht kunnen met hun vragen en (2) er binnen de gemeente minimaal één persoon is die zicht heeft op de eventuele voorgeschiedenis.

Bij de start van het traject is het van belang om de samenwerking goed te organiseren en woonwagenbewoners nadrukkelijk te betrekken. Dit begint met het formeren van een projectgroep. Deze projectgroep bestaat idealiter uit een vertegenwoordiging van woonwagenbewoners, beleidsmedewerkers van de gemeente en de betrokken corporatie(s). De projectgroep regelt de uitvoering van het project (bijvoorbeeld uitvoeren van onderzoek of opstellen van beleid), bespreekt wat van belang is bij de uitvoering, bewaakt de planning en zorgt voor het resultaat. Bij het formeren van de projectgroep is een aantal punten van belang: 1

Deelname woonwagenbewoners: balans tussen goede afspiegeling en overzichtelijke projectgroep De gemeente moet het initiatief nemen om woonwagenbewoners uit te nodigen voor de projectgroep. Het gaat daarbij om een vertegenwoordiging van bewoners van de bestaande woonwagenlocatie(s) in de betreffende gemeente. Als de contacten goed zijn, volstaat doorgaans een eenvoudige uitnodiging. Als de relatie minder goed is (bijvoorbeeld bij onderling wantrouwen) is het zaak om een of meerdere gesprekken met de woonwagenbewoners te organiseren om de kou uit de lucht te halen. Neem in deze voorbereidende gesprekken de ruimte om eventuele ergernissen uit het verleden (oud zeer) uit te spreken, zowel vanuit de gemeente als woonwagenbewoners. Het is aan de bewoners zelf om een of meerdere personen aan te wijzen die hun belangen in de projectgroep zal vertegenwoordigen. In een gemeente met een overzichtelijk aantal standplaatsen is dat eenvoudiger dan wanneer er sprake is van veel verschillende woonwagenlocaties met meerdere families. In het tweede geval is het reëel om meer dan een persoon vanuit de woonwagenbewoners aan de projectgroep deel te laten nemen, bijvoorbeeld één vertegenwoordiger per locatie. De gemeente dient in het oog te houden dat er een goede balans moet zijn tussen woonwagenbewoners en andere betrokken partijen in de projectgroep.

Bespreek dit open en transparant met de woonwagenbewoners, zodat voor hen helder is wie en hoeveel mensen ze kunnen uitnodigen. Tevens is het belangrijk om als gemeente helderheid te scheppen over de rol die bewoners hebben in het proces. Zij vormen een belangrijk klankbord voor de gemeente en hebben een adviesrol. Maar de gemeente is verantwoordelijk voor de uiteindelijke keuzes met betrekking tot het gemeentelijk beleid.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

25

Praktijkvoorbeelden: betrekken van woonwagenbewoners Woonwagenbelangen Amsterdam: Iedere locatie een contactpersoon In 2009 is Woonwagenbelangen Amsterdam opgericht door Sabina Achterbergh van de Vereniging Sinti Roma Woonwagenbewoners Nederland. Woonwagenbelangen Amsterdam vormt nu een netwerkorganisatie met een aanspreekpunt op elke woonwagenlocatie in de gemeente. De belangenorganisatie heeft haar standpunten op papier gezet en treedt periodiek in overleg met de gemeente. Zo heeft Woonwagenbelangen Amsterdam onder andere meebeslist over de opzet van het woonbehoeftenonderzoek – van de opzet van de vragenlijst tot de keuze voor het onderzoeksbureau. Ook praat Woonwagenbelangen Amsterdam mee over het gemeentelijke beleidsstuk over woonwagenbeleid, dat begin 2020 is gepubliceerd. Het was de visie van Sabina Achterbergh om dit systeem van een bewonersorganisaties op meerdere plaatsen in Nederland op te richten en er bovendien een officiële huurdersvereniging van te maken. Hierna volgden bewonersorganisaties in Arnhem, Haarlemmermeer, Haarlem, Apeldoorn, etc. Gemeente Arnhem: Huurdersvereniging Woonwagenbewoners Arnhem (HWA) In de woonwagengemeenschap van Arnhem leefde lange tijd het gevoel niet gehoord te worden door de gemeente.

De belangrijkste wens van de woonwagenbewoners was om in familieverband samen te leven, maar de toename van het aantal standplaatsen liet op zich wachten. In de Arnhemse woonwagengemeenschap bestond ook de wens om een serieuze gesprekspartner te zijn van de gemeente en de corporaties en daarom is gekozen voor de vorm van een huurdersvereniging. HWA praat nu mee over de stedelijke woonvisie en onderhandelt mee in de prestatieafspraken. De afgelopen vijf jaren is er in Arnhem veel veranderd. In 2016 is gemeente Arnhem officieel van het ‘afbouwbeleid’ afgestapt. Nu is er een overlegstructuur en zijn er op regelmatige basis gesprekken tussen de gemeente en de woonwagengemeenschap. Zo heeft de HWA in 2015 input geleverd voor de gemeentelijke woonvisie. Ook heeft de gemeente in 2017 de opdracht gegeven tot het doen van een woonbehoeftenonderzoek.

2 Betrekken van de woningcorporatie(s) en eventuele beheerorganisaties De woningcorporatie is de eerstaangewezen partij om te voorzien in de huisvesting van woonwagenbewoners voor zover zij tot de doelgroep van de sociale huursector behoren.54 Daarnaast hebben veel gemeenten na de afschaffing van de Woonwagenwet in 1999 het eigendomsrecht (en daarmee ook het beheer) van woonwagenlocaties overgedragen aan woningcorporatie(s). Daarmee is de betrokkenheid van woningcorporaties bij het lokale woonwagen- en standplaatsenbeleid doorgaans groot. Een deel van de gemeenten en woningcorporaties heeft het beheer van woonwagenlocaties uitbesteed aan een beheerorganisatie. Als dat het geval is, is het van belang om ook de beheerorganisatie uit te nodigen voor de projectgroep. Zij hebben in deze gevallen het meeste contact met de bewoners. Ook als in een gemeente de actieve woningcorporaties geen standplaatsen of woonwagens in bezit hebben is het raadzaam een vertegenwoordiging vanuit de sociale huursector aan tafel te hebben. Het is immers mogelijk dat er vanuit een behoeftenonderzoek wel een uitbreidingsopgave voor de corporaties naar voren komt.

54 Primair zijn dat de huishoudens met een inkomen tot €39.055, in tweede instantie gaat het ook om de huishoudens die tot de middeninkomens behoren (€39.055 tot €43.574).

26

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3 Zorg voor een goede interne afstemming tussen betrokken afdelingen Omdat het woonwagen- en standplaatsenbeleid onderdeel uitmaakt van het gemeentelijke huisvestingsbeleid ligt het voor de hand dat vanuit de gemeente in ieder geval de beleidsmedewerker ‘Wonen’ deelneemt aan de projectgroep. Binnen de gemeentelijke organisatie zijn echter meerdere afdelingen betrokken bij het beleid aangaande woonwagenlocaties. Vanuit het Sociaal Domein zijn medewerkers actief voor kwetsbare personen die op woonwagenlocaties wonen (zoals mensen met een zorg- of ondersteuningsvraag) en medewerkers op het vlak van Handhaving zien toe op het gebruik van de openbare ruimte en de (brand)veiligheid. Afhankelijk van de lokale situatie kan de gemeente overwegen om ook vanuit deze afdelingen een medewerker aan te laten sluiten bij de projectgroep. In ieder geval is het van belang om tussen de verschillende betrokken afdelingen doorlopend contact te houden over de stand van zaken en eventuele aandachtspunten. Weet van elkaar waarmee iedereen bezig is. 4.3 Stap 3: In kaart brengen bestaand aanbod woonwagens en standplaatsen Nu de samenwerking met betrokken partijen is opgezet, is het zaak om duidelijkheid te scheppen over doelen en verwachtingen.

Wat wil men in het lokale woonwagen- en standplaatsenbeleid vastleggen en wat is daarvoor nodig? Zoals in stap 1 benoemd, vormt een nader onderzoek naar de behoefte aan standplaatsen en woonwagens meestal de aanleiding voor herziening van het lokale beleid. Voordat daarmee kan worden begonnen, is het belangrijk om de huidige situatie van het woonwagenleven in de gemeente in kaart te brengen. Aantal standplaatsen en woonwagens De eerste stap bestaat uit een inventarisatie van de aantallen locaties en de aantallen standplaatsen per locatie. Bij deze inventarisatie helpt het om onderscheid te maken naar het aantal standplaatsen met bewoonde woonwagen en standplaatsen zonder woonwagen. Dit laatste kan ontstaan zijn doordat er simpelweg geen vraag was/is naar een standplaats, maar vaak gaat het om standplaatsen die in het verleden zijn vrijgekomen, maar niet opnieuw werden ingevuld, omdat het lokale woonwagen- en standplaatsenbeleid destijds uitging van een afbouw van het standplaatsen. Daarnaast zijn er diverse woonwagenlocaties in het land met reguliere woningen (stenen huizen, ook wel woonwagenwoningen genoemd) waar woonwagenbewoners wonen.

Hoewel voor de meeste woonwagenbewoners een versteende woonwagen totaal niet beantwoordt aan hun wooncultuur (en deze daarom het liefst zo snel mogelijk weer wordt vervangen door woonwagens van houtskeletbouw), behoren deze woningen wel tot het woningaanbod op woonwagenlocaties. Het is aan te bevelen om eventueel aanwezige stenen woningen op woonwagenlocaties apart te registreren in de analyse van het aanbod aan woonwagens en standplaatsen. Deze inventarisatie geeft inzicht in de aanbodkant (hoeveel woonwagens en standplaatsen zijn er in de gemeente?) en kan wellicht in een volgende fase ook bruikbaar zijn om inzichtelijk te maken waar -en of- er eventuele ruimte is voor uitbreiding van het aantal standplaatsen binnen bestaande woonwagenlocaties.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

27

Inzicht in de eigendomsvormen Een tweede stap is inzicht krijgen in de eigendomsvorm van woonwagens en standplaatsen op de verschillende locaties. Er zijn namelijk verschillende eigendomsvormen en deze kunnen verschillen van locatie tot locatie. Eigendomsvormen die vaak voorkomen zijn: • De standplaats wordt verhuurd door een corporatie of gemeente, maar de woonwagen is in eigendom van de bewoner. • Zowel de standplaats als de woonwagen worden verhuurd door een corporatie of gemeente. • Zowel de standplaats als de woonwagen zijn in eigendom van de bewoner. Bij deze eigendomsvorm komt het zowel voor dat een standplaats in het verleden in zijn geheel is aangekocht door de (huidige of een vorige) bewoner, als ook dat de standplaats in erfpacht is uitgegeven door de gemeente. De bewoner betaalt in dat geval een jaarlijkse erfpachtcanon aan de gemeente. Inzicht in voorgeschiedenis, gemaakte afspraken tussen partijen Ten slotte is het van belang om per locatie inzicht te hebben in belangrijke kenmerken van de woonomgeving, gemaakte afspraken met bewoners, corporaties, omwonenden, die van invloed (kunnen) zijn op het huidige of toekomstige woningaanbod en de behoefte.

• Zijn er bijvoorbeeld in het verleden harde toezeggingen gedaan over het wel of niet uitbreiden van het aantal standplaatsen, aan woonwagenbewoners en/of aan omwonenden? • Hoe is de toewijzing van standplaats en/of woonwagen geregeld? Is er sprake van een inschrijflijst waarvoor woningzoekenden zich kunnen aanmelden? Is er sprake van een huisvestingsverordening waarin de gemeente voorrangsregels hanteert met betrekking tot het toewijzen van standplaatsen? Of wordt er een coöptatiesysteem gehanteerd waarbij woonwagenbewoners een nieuwe huurder voordragen? • Is er sprake van illegale bewoning (al dan niet gedoogd)? Bijvoorbeeld doordat mensen zonder toestemming een woonwagen op een standplaats of in de openbare ruimte hebben (bij)geplaatst? Zo, ja om hoeveel gevallen van illegale bewoning gaat het daarbij? • Wie is verantwoordelijk voor het onderhoud van standplaatsen en woonwagens? Hoe ervaren betrokken partijen deze wijze waarop dit in de praktijk gebeurt (frequentie, kwaliteit)? • Wat is de kwaliteit van de bestaande woonwagenlocaties? Is het onderhoud en beheer op orde (bijvoorbeeld als het gaat om brandveiligheid, openbare ruimte, parkeermogelijkheden, verlichting)? Hoe is de bereikbaarheid voor hulpdiensten? Is er mogelijk sprake van vervuilde grond? Zijn niet gevulde standplaatsen relatief eenvoudig weer inzetbaar te maken? • Hoe is de samenstelling van bewoners op de

woonwagenlocatie(s) binnen de gemeente? Is er per locatie sprake van een homogene groep (doordat er één familie per locatie woont) of wonen er verschillende families op één locatie bij elkaar? Hoe zijn de verhoudingen tussen bewoners op de locaties? Kan iedereen goed met elkaar door een deur of zijn er spanningen?

28

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

Zijn er specifieke (sub)doelgroepen binnen de woonwagenbewoners die woonachtig zijn in de gemeente (bijvoorbeeld kermisexploitanten), die daardoor mogelijk een andere woningbehoefte hebben dan andere woonwagenbewoners?

Deze informatie dient meerdere doeleinden. Ten eerste is het van belang om begrip te krijgen voor elkaars standpunten en belangen. Ten tweede is deze informatie nodig om in een latere fase goede afspraken te maken over de rolverdeling van partijen (hoe zijn zaken zoals toewijzing en onderhoud nu geregeld? Willen we dat in de toekomst zo voortzetten of is er aanleiding tot wijziging?). Ten derde vormt de huidige situatie van het aanbod het vertrekpunt voor het behoeftenonderzoek. 4.4 Stap 4: De behoefteninventarisatie Streef naar onderzoek met meerdere gemeenten Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geeft in het Beleidskader aan dat het noodzakelijk is dat gemeenten de behoefte aan standplaatsen inventariseren en om het aanbod in beeld te hebben, om te kunnen bepalen of er voldoende standplaatsen beschikbaar zijn. De onderbouwing van een deugdelijk onderzoek is ook van belang om aan te kunnen tonen dat er geen behoefte is aan standplaatsen.

Zonder onderbouwing kan een gemeente niet stellen dat er geen behoefte is aan extra standplaatsen, zeker niet als woonwagenbewoners geen gelegenheid hebben gehad om hun interesse kenbaar te maken (bijvoorbeeld door het ontbreken van een inschrijflijst).55 Voordat het behoeftenonderzoek wordt uitgevoerd, zullen gemeenten en andere betrokken partijen eerst moeten bepalen op welke schaal het onderzoek wordt uitgevoerd; Gaan we een lokaal behoeftenonderzoek uitvoeren, met als doel de lokale behoefte voor de eigen gemeente inzichtelijk te maken? Of wordt er op regionaal (of mogelijk op provinciale schaal) samengewerkt om voor meerdere gemeenten de behoefte in beeld te brengen? Volgens het Beleidskader heeft een gezamenlijk onderzoek met meerdere gemeenten de voorkeur: Voordelen van behoeftenonderzoek op tenminste regionale schaal (Beleidskader) • Door een behoeftenonderzoek naar standplaatsen op regionale schaal uit te voeren, worden gemeenten die in het verleden hun woonwagenlocaties hebben afgebouwd, ook aangesproken op hun verantwoordelijkheid om de behoefte aan standplaatsen te inventariseren. • Bij de voorbereiding van een bestemmingsplanwijziging over de aanleg van standplaatsen zullen gemeenten overleg voeren met de Provincie. Hierbij kan de regionale behoefte aan woonwagenstandplaatsen aan de orde komen.

55 College van de Rechten van de Mens: oordeelnummers 2017-103, 2019-126.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

29

Er kunnen echter ook redenen zijn om als gemeente zelfstandig een onderzoek op te starten. Bijvoorbeeld als het lang duurt voordat er met de regiogemeenten overeenstemming is over de te kiezen aanpak, terwijl er sterke signalen zijn dat er lokaal behoefte is aan uitbreiding van het aantal standplaatsen. Voor de uitvoering van het onderzoek (of dit nu regionaal of lokaal wordt uitgevoerd) draagt het Beleidskader twee methoden aan: Methoden om behoefte aan standplaatsen in beeld te brengen (Beleidskader) • Het instellen / raadplegen van een inschrijflijst voor woningzoekenden (hetzij als onderdeel van de integrale inschrijflijst voor een sociale huurwoning, hetzij een specifieke inschrijflijst voor standplaatsen) • Het uitvoeren van een onderzoek naar de behoefte aan standplaatsen en woonwagens Om een goed beeld te krijgen van de toekomstige woonbehoefte is het van belang om het onderzoek te baseren op zowel bestaande gegevens als het afnemen van een enquête, gericht aan woningzoekenden. Praktijkvoorbeelden: Onderzoek naar de woonbehoefte onder woonwagenbewoners: Provincie Limburg: Enquête in alle gemeenten De Provincie Limburg heeft in 2019 het initiatief genomen om een behoeftenonderzoek naar standplaatsen en woonwagens onder alle Limburgse gemeenten uit te voeren.

Hierdoor werd in elke gemeente dezelfde doelgroep aangeschreven en werden dezelfde enquêtevragen gehanteerd, waardoor uitkomsten goed vergelijkbaar waren. Bovendien werd met het onderzoek een gezamenlijke verantwoordelijkheid gecreëerd om inzicht te krijgen in de behoefte aan standplaatsen onder de gemeenten. Gemeente Amsterdam en Apeldoorn: Enquête op alle plaatselijke woonwagencentrums De gemeenten Amsterdam en Apeldoorn hebben in 2020 het initiatief genomen om naast een ‘behoeftenonderzoek’ naar standplaatsen en woonwagens ook een ‘woonwensenonderzoek’ uit te voeren. Hierdoor werd niet alleen de behoefte van het aantal standplaatsen in kaart gebracht, maar werd ook van de gelegenheid gebruik gemaakt om de plaatselijke ‘culturele’ woonwensen van woonwagenbewoners in kaart te brengen. Voor het onderzoek (uitgevoerd door onderzoeksbureau Labyrinth, waarbij gebruik werd gemaakt van de expertise van Sabina Achterbergh namens de Vereniging Sinti Roma Woonwagenbewoners Nederland) werden bewoners hiervoor aangeschreven en konden zij een online vragenlijst invullen. Bewoners die hierop niet reageerden zijn vervolgens nog eens persoonlijk benaderd en in de gelegenheid gesteld om in een face-to-face gesprek met een interviewer de vragenlijst alsnog in te vullen met behulp van een tablet.

Met deze data kan bij nieuw te ontwikkelen beleid rekening gehouden worden met de plaatselijke wensen.

Analyse van het woningzoekendenbestand van de gemeente of corporatie Eerst moet duidelijk zijn of (en zo ja hoe) woonwagenbewoners zich hebben kunnen inschrijven voor een standplaats als zij hiervoor interesse hadden. In veel gemeenten is er sprake van een inschrijflijst (al dan niet in beheer van een woningcorporatie), maar deze lijst geeft maar in beperkte mate inzicht in het aantal potentiële woningzoekenden, om diverse redenen:

30

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

Vaak dienen woningzoekende woonwagenbewoners zich in te schrijven via de reguliere inschrijflijst van de woningcorporatie. Uit hun inschrijving blijkt dan niet dat men gericht op zoek is naar een standplaats. • Is er sprake van een huisvestingsverordening met voorrangsregels voor standplaatsen, dan schrijven veel woningzoekende woonwagenbewoners zich pas in op het moment dat men weet dat er een standplaats op korte termijn beschikbaar komt (er is geen noodzaak om zich preventief in te schrijven). Soms is er geen toewijzingssysteem op basis van inschrijfduur, maar op basis van coöptatie, waardoor er geen inschrijflijst voorhanden is. Analyse van het woningzoekendenbestand geeft hierdoor een eerste globale indicatie van de druk op de woningmarkt voor standplaatsen, (hoeveel standplaatsen zijn er beschikbaar gekomen, hoeveel gegadigden zijn er, hoe lang staat men ingeschreven en waar komen woningzoekenden vandaan), maar deze analyse kent dus de nodige beperkingen. Analyse huidige bewoning van standplaatsen De gezinssamenstelling van de huidige woonwagenbewoners in de gemeente geeft een indicatie van de toekomstige behoefte aan standplaatsen. Zoals eerder aangegeven is de mutatiegraad van standplaatsen laag. Als men eenmaal een standplaats (en woonwagen) heeft verworven, zal een zelfstandig huishouden niet snel verhuizen naar een andere standplaats.

Dat ligt anders voor inwonende kinderen. Zij hebben vaak de wens voor een eigen standplaats. De gemeente kan op basis van een analyse van gemeentelijke basisregistratie in beeld brengen hoeveel woonwagenbewoners staan ingeschreven op de verschillende locaties en wat de leeftijdsopbouw, gezinssamenstelling en huishoudensomvang is (en daarmee de groep potentiële starters). Enquête onder woningzoekenden Met voorgaande analyse op basis van bestaande data is een eerste inzicht verkregen in de toekomstige kwantitatieve behoefte aan standplaatsen. Toch geeft een nadere enquête onderzoek vaak het meest reële beeld van de actuele vraag naar standplaatsen en woonwagens. Daar komt bij dat via een enquête de gemeente de gelegenheid heeft om extra vragen op te nemen over kwalitatieve woonwensen; Wil men een standplaats/ woonwagen huren of kopen? Heeft men een voorkeur voor een bepaalde locatie? Is een stenen woning ook een optie of een absolute ‘no go’? Laatstgenoemde vraag kan alleen gesteld worden om de wens van de woonwagenbewoner zelf te weten te komen en dus zeker niet met als doel om een verplichte keuze voor een versteende woonwagen of stenen woning af te dwingen (waardoor de mensenrechten van woonwagenbewoners in het geding zouden komen). 1 Het selecteren van de steekproef De eerste stap bij het opzetten van een enquête onder woningzoekenden is het selecteren van de steekproef.

Het Beleidskader van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties maakt daarbij onderscheid in drie doelgroepen:

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

31

Te benaderen doelgroepen voor woningbehoeftenenquête (Beleidskader) 1. Hoofdbewoners die nu reeds in een woonwagen wonen 2. Inwonende familieleden bij de hoofdbewoners van een woonwagen 3. Spijtoptanten en hun kinderen; mensen die in het verleden vanuit een woonwagen zijn verhuisd naar een reguliere (stenen) woning, maar graag opnieuw een woonwagen zouden willen betrekken De informatie die met het afnemen van een enquête verkregen wordt, verschilt wat tussen de eerste doelgroep (hoofdbewoners) en de andere twee groepen (inwonende familieleden en spijtoptanten): 1. Bij de hoofdbewoner(s) gaat het om mensen die reeds huurder of eigenaar zijn van een woonwagen. Dit is niet de doelgroep die vraagt om extra standplaatsen en/of woonwagens. Zij hebben dus geen kwantitatieve vraag. Daarom wordt deze doelgroep in de praktijk niet altijd in de gelegenheid gesteld om een woningbehoeftenenquête in te vullen. Maar deze doelgroep heeft mogelijk wel een kwalitatieve woonwens. Bijvoorbeeld doordat men mogelijk wil verhuizen naar een andere woonwagenlocatie of omdat men een wens heeft voor een andere woonwagen of standplaats (bijvoorbeeld een nieuwe woonwagen of een verandering van de eigendomssituatie; van koop naar huur of andersom). Mogelijk dat een verhuiswens van deze groep ook zal leiden tot vrijkomend aanbod van standplaatsen of woonwagens.

Om inzicht te krijgen in zowel het potentieel vrijkomend aanbod als in de kwalitatieve vraag van de hoofdbewoners is het raadzaam om deze doelgroep de gelegenheid te geven om mee te doen aan de enquête. Deze doelgroep kan de gemeente selecteren op basis van de BRP-registratie door te kijken naar het huidige woonadres, leeftijd en positie binnen het huishouden. 2. Bij inwonende familieleden gaat het om inwonende kinderen of familie, niet zijnde hoofbewoner of partner. Om de woningbehoefte in beeld te brengen is het gebruikelijk om hierbij een minimale leeftijdsgrens te hanteren van bijvoorbeeld 16 of 18 jaar. Deze doelgroep heeft mogelijk behoefte aan een zelfstandige standplaats (kwantitatieve vraag) en naar alle waarschijnlijkheid voorkeuren met betrekking tot locatie, type, eigendom (kwalitatieve vraag). Deze doelgroep kan de gemeente selecteren op basis van de BRP-registratie door te kijken naar het huidige woonadres, leeftijd en positie binnen het huishouden. 3. Bij spijtoptanten gaat het om bewoners (en hun nakomelingen) die in het verleden zijn verhuisd vanuit een woonwagen naar een reguliere woning en die de wens hebben om terug te keren naar een woonwagen. Hierbij geldt geen maximale termijn waarop een (ex-)woonwagenbewoner niet langer spijtoptant zou kunnen zijn.