A28 - VNG - Lbr.21.023 - Wegwijzer gemeentelijk woonwagen en standplaatsenbeleid en VNG model Huisvestingsverordening

Wijzigingen in de woonruimtevoorraad De wet biedt tevens de mogelijkheid om onttrekking, samenvoeging, omzetting en woningvorming dan wel splitsing van aangewezen categorieën woonruimte vergunningplichtig te maken. Dit moet gericht zijn op het voorkomen van schaarste in het goedkope deel van de voorraad. Dit is niet noodzakelijkerwijs dezelfde woonruimtevoorraad als bij de woonruimteverdeling en kan van toepassing zijn op zowel de goedkope huur- als koopvoorraad. Een vergunning wordt verleend, tenzij het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de vergunning gediende belang. Naast schaarste kan een dergelijk belang ook liggen in een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. Hier kunnen leefbaarheidsoverwegingen – in tegenstelling tot bij de huisvestingsvergunning – een rol spelen.

Inwerkingtreding wet, overgangsrecht, tijdelijk karakter verordening en overleg De wet treedt op 1 januari 2015 in werking en bevat overgangsrecht voor bestaande huisvestingsverordeningen; deze vervallen op 1 juli 2015.

Wijziging Huisvestingswet 2014 per 1 juli 2017 Vergunninghouders zijn als verplichte urgentiecategorie geschrapt bij wet van 14 december 2016 tot ‘Wijziging van de Huisvestingswet 2014 inzake de huisvesting van vergunninghouders’. Bij deze wet is artikel 12, derde lid, van de Huisvestingswet 2014 zodanig gewijzigd dat vergunninghouders niet meer behoren tot de wettelijk verplichte voorrangscategorie. De wet voegt echter ook een vierde lid aan artikel 12 van de Huisvestingswet 2014 toe met als verplichting voor gemeenten om in de huisvestingsverordening vast te leggen op welke wijze de gemeente voldoet aan de zorg voor de voorziening in de huisvesting van vergunninghouders in de gemeente overeenkomstig de voor de gemeente geldende taakstelling, behoudens in die gevallen dat burgemeester en wethouders daarin op andere wijze voorzien. Deze gemeente heeft ervoor gekozen om vergunninghouders als urgentiecategorie overeind te houden gelet op de taakstelling.

[Standplaatsen voor woonwagens Uit [naam onderzoek/rapport] blijkt tevens dat wij te maken hebben met een groep woningzoekenden die een beroep wil doen op standplaatsen voor woonwagens. Daarom wordt met hoofdstuk 2A voorzien in de toewijzing van standplaatsen door middel van huisvestingsvergunningen. In de gemeente [zijn een aantal standplaatsen OF kunnen een aantal standplaatsen worden ingericht] voor woonwagens. Het beschikken over passende regels voor de toedeling van deze vorm van woonruimte dient, net als andere vormen van woonruimte, te berusten op de wet. Anders dan de reguliere woonruimte moet de toewijzing van standplaatsen ook voldoen aan de mensenrechtelijke eisen die onder andere volgen uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) en de oordelen van het College voor de Rechten van de Mens (EHRM 27 mei 2004, nr. 66746/01 (Connors/VK); EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk); EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95 Chapman/VK; EHRM 8 december 2009, nr. 49151/07 (Munos Diaz/Spanje). Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt onder meer dat de overheid een positieve verplichting heeft om de identiteit en de levensstijl van woonwagenbewoners te beschermen en te faciliteren. Dit kan betekenen dat woonwagenbewoners een gedifferentieerde behandeling krijgen ten opzichte van andere woningzoekenden.

Hoewel standplaatsen ‘woonruimte’ zijn in de zin van de wet, is de wijze waarop de huisvestingsvergunning wordt geregeld niet identiek aan die van niet-standplaatsen. Voor niet-standplaatsen geldt dat vergunning wordt afgegeven voor de gehele huisvesting. Voor standplaatsen geldt echter dat alleen de ondergrond waarop de uiteindelijke huisvesting wordt aangebracht, wordt vergund met een huisvestingsvergunning. De uiteindelijke huisvesting is bijvoorbeeld de eigen woonwagen. In de praktijk blijkt ook dat woonwagenbewoners relatief vaak in het bezit zijn van een woonwagen. Om die reden is gekozen om alleen voor standplaatsen een huisvestingssysteem te hanteren. Bij woonwagens in het eigen bezit van de woonwagenbewoner op een standplaats, die niet in het bezit is van de woonwagenbewoner, wordt een opstalovereenkomst gesloten. Bij woonwagens die worden gehuurd, is een huurovereenkomst nodig. De benodigde privaatrechtelijke opstal- en huurovereenkomsten worden niet geregeld in deze verordening.]

NB Individuele gemeenten kunnen naar aanleiding van het gevoerde overleg met woningcorporaties, etc. deze toelichting zelf aanvullen.

Artikelsgewijs In deze artikelsgewijze toelichting worden enkel die bepalingen die nadere toelichting behoeven behandeld.

Artikel 1. Definities Het aantal definities van artikel 1 is beperkt aangezien de wet (in artikel 1) al een flink aantal definities kent die ook bindend zijn voor deze verordening. Voor de duidelijkheid zijn een aantal belangrijke wettelijke definities hieronder weergegeven: a. huishoudinkomen: gezamenlijke verzamelinkomens als bedoeld in artikel 2.3 van de Wet op de inkomstenbelasting 2001 van de aanvragers van een huisvestingsvergunning voor een bij huisvestingsverordening aangewezen woonruimte, met uitzondering van kinderen in de zin van artikel 4 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, met dien verstande dat in het eerste lid van dat artikel voor «belanghebbende» telkens wordt gelezen «aanvrager»; b. huisvestingsvergunning: vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid; e. taakstelling: aantal in opvangcentra of op gemeentelijke opvangplaatsen verkerende vergunninghouders in wier huisvesting per gemeente per kalenderhalfjaar dient te worden voorzien; f. toegelaten instelling: instelling als bedoeld in artikel 70 van de Woningwet; g. vergunninghouder: vreemdeling die in Nederland een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft aangevraagd en als gevolg daarvan een verblijfsvergunning heeft ontvangen als bedoeld in artikel 8, onderdeel a, b, c, of d, van de Vreemdelingenwet 2000; h.

woningmarktregio: gebied dat vanuit het oogpunt van het functioneren van de woningmarkt als een geheel kan worden beschouwd; i. woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. Onder woonruimten vallen in beginsel ook woonschepen en woonwagens. Omdat deze in de regel in eigendom van de bewoners zijn, vallen ze niet veelal onder bereik van de huisvestingsvergunning. Ligplaatsen voor woonschepen en standplaatsen voor woonwagens worden in de regel wel verhuurd, maar deze vallen niet onder de definitie van woonruimte. Bij de definitie van mantelzorg in de verordening is aangesloten bij de definitie in artikel 1.1.1 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, die luidt: - mantelzorg: hulp ten behoeve van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen opvang, jeugdhulp, het opvoeden en opgroeien van jeugdigen en zorg en overige diensten als bedoeld in de Zorgverzekeringswet, die rechtstreeks voortvloeit uit een tussen personen bestaande sociale relatie en niet wordt verleend in het kader van een hulpverlenend beroep.

Artikel 2. Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte Deze bepaling is een uitwerking van artikel 7 van de wet, waarin is bepaald dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening categorieën goedkope woonruimte kan aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mogen worden genomen of gegeven als daarvoor geen huisvestingsvergunning is verleend.

[In de aanhef van artikel 2, eerste lid, is opgenomen dat standplaatsen voor woonwagens niet onder de huisvestingsverordening vallen.]

In het eerste lid is onder a aangegeven tot welke huurprijsgrens de huisvestingsvergunning verplicht is en onder b voor welke gebiedsdelen van de gemeente de huisvestingsvergunning geldt. Hiermee wordt de werking van de verordening beperkt tot dat specifieke deel van de woningmarkt waarop de schaarste en verdringing zich voordoet. Woonruimten met een huur boven de huurprijsgrens en/of gelegen buiten het aangewezen gebied kunnen zonder huisvestingsvergunning worden gehuurd of verhuurd.

NB Individuele gemeenten kunnen naar aanleiding van de gekozen criteria deze toelichting zelf aanvullen.

Artikel 3. Criteria voor verlening huisvestingsvergunning Deze bepaling is in de eerste plaats een uitwerking van artikel 9 van de wet waarin dwingend is bepaald dat als de gemeenteraad toepassing heeft gegeven aan artikel 7 van de wet, hij in de huisvestingsverordening de criteria vastlegt voor de verlening van huisvestingsvergunningen. De gemeenteraad is vrij in het vaststellen van die criteria. Deze bepaling is in de tweede plaats een uitwerking van artikel 10, eerste lid, van de wet waarin in het belang van de transparantie van het huisvestingsvergunningstelsel is bepaald dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening vastlegt welke categorieën woningzoekenden in aanmerking komen voor het verkrijgen van een huisvestingsvergunning. In het tweede lid van artikel 10 van de wet is bepaald dat voor een huisvestingsvergunning slechts in aanmerking komen woningzoekenden die de Nederlandse nationaliteit bezitten of op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander worden behandeld, of vreemdeling zijn en rechtmatig verblijf in Nederland hebben als bedoeld in artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000. Woningzoekenden die niet aan de criteria voldoen komen in geen geval in aanmerking voor een huisvestingsvergunning.

Artikel 4. Inschrijfsysteem van woningzoekenden Deze bepaling is gegrond op artikel 4, eerste lid, onder a, van de wet. Het hanteren van eenzelfde inschrijfsysteem bevordert de transparantie en vermindert de administratieve lasten voor de burger. In artikel 23, tweede lid, is een overgangsregeling opgenomen voor bestaande inschrijvingen in oude inschrijfsystemen. Zie verder de toelichting bij artikel 23. Het in het derde lid genoemde bewijs van inschrijving is vormvrij.

Artikel 5. Aanvraag en inhoud huisvestingsvergunning Deze bepaling is een uitwerking van artikel 5 van de wet. Daarin is bepaald dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening regels stelt over de wijze van aanvragen van vergunningen en de gegevens die door de aanvrager worden verstrekt bij de aanvraag van een vergunning. De onder a genoemde gegevens met betrekking tot adres, woonplaats, geboortedatum en, indien van toepassing, verblijfstitel zijn noodzakelijk in verband met de wettelijke eisen van artikel 10, tweede lid, van de wet. Zie hierover nader de toelichting onder artikel 3. In artikel 18 van de wet zijn intrekkingsgronden voor de huisvestingvergunning opgenomen. Zo kan de vergunning worden ingetrokken als de vergunninghouder de in die vergunning vermelde woonruimte niet binnen de door burgemeester en wethouders bij de verlening gestelde termijn in gebruik heeft genomen (zie het derde lid, onder d) of als de vergunning is verleend op grond van door de vergunninghouder verstrekte gegevens (zie het tweede lid) waarvan deze wist of moest vermoeden dat deze onjuist of onvolledig waren. Deze intrekkingsgronden gelden rechtstreeks op grond van de wet en zijn in de verordening niet herhaald.

Artikel 6. Bekendmaking aanbod van woonruimte Deze bepaling is een uitwerking van artikel 20 van de wet, waarin is bepaald dat de gemeenteraad regels kan stellen over de wijze van bekendmaking van de beschikbaarheid van vergunningplichtige woonruimte. Transparantie in het woningaanbod draagt voor woningzoekenden bij aan het gericht vinden van voor hen beschikbare woonruimte. NB Individuele gemeenten kunnen naar aanleiding van de gekozen wijze van publicatie deze toelichting zelf aanvullen.

Artikel 7. Voorrang bij woonruimte van een bepaalde aard, grootte of prijs Deze bepaling is een uitwerking van artikel 11 van de wet, waarin is bepaald dat de gemeenteraad In de huisvestingsverordening kan bepalen dat voor een of meer daarbij aangewezen categorieën woonruimte in verband met de aard, grootte of prijs van die woonruimte bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan een daarbij aangewezen gedeelte van de overeenkomstig artikel 10, eerste lid, van de wet (artikel 3) aangewezen categorieën woningzoekenden. Nadere toelichting als gekozen wordt voor variant 2 In het eerste lid zijn ‘labels’ aangemerkt die verhuurders bij het aanbieden van woonruimte op deze woonruimte kunnen plakken. Als zij hiervoor kiezen, dan geldt de bij de ‘label’ behorende voorrangsregel uit het tweede lid.

NB Individuele gemeenten kunnen naar aanleiding van de gekozen variant en invulling deze toelichting zelf aanvullen.

Artikel 8. Voorrang bij economische of maatschappelijke binding Deze bepaling is een uitwerking van artikel 14 van de wet, waarin is bepaald dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening kan bepalen dat bij de verlening van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden die economisch of maatschappelijk gebonden zijn aan de woningmarktregio, de gemeente of een tot de gemeente behorende kern voor een of meer daarbij aangewezen categorieën woonruimte. Een woningzoekende is economisch gebonden aan het in de verordening aangewezen gebied als hij met het oog op de voorziening in het bestaan een redelijk belang heeft zich in dit gebied te vestigen; en hij is maatschappelijk gebonden als hij een redelijk, met de plaatselijke samenleving verband houdend belang heeft zich in dat gebied te vestigen, of ten minste zes jaar onafgebroken ingezetene is dan wel gedurende de voorafgaande tien jaar ten minste zes jaar onafgebroken ingezetene is geweest (artikel 14, derde lid, van de wet). Deze voorrangsregel kan bijvoorbeeld ertoe leiden dat als er meer dan een gegadigde is voor een bepaalde woonruimte, degene die economisch of maatschappelijk gebonden is aan het in de verordening aangewezen deel van de gemeente als eerste in aanmerking komt voor de aangeboden woonruimte.

Deze voorrang kan niet onbeperkt worden verleend, maar tot het maximum van het in de verordening genoemde percentage van het aanbod (artikel 14, eerste en tweede lid, van de wet).

NB Individuele gemeenten kunnen naar aanleiding van de gekozen invulling deze toelichting zelf aanvullen.

Artikel 9. Voorrang bij urgentie De wet biedt de mogelijkheid een urgentieregeling op te stellen, ook wanneer geen sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte (artikel 12 van de wet). Ook zonder schaarste kan immers behoefte bestaan om sommige woningzoekenden met voorrang te kunnen huisvesten. In de huisvestingsverordening kan overeenkomstig artikel 12 van de wet bepaald worden dat voor een of meer daarbij aangewezen categorieën woonruimte – welke niet dezelfde hoeven te zijn als zijn aangewezen in artikel 2 – bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden waarvoor de voorziening in de behoefte aan woonruimte dringend noodzakelijk is. In het tweede lid zijn de criteria vastgelegd volgens welke de urgent woningzoekenden worden ingedeeld in urgentiecategorieën. Personen die in blijf-van-mijn-lijfhuizen verblijven, en woningzoekenden die mantelzorg verlenen of ontvangen behoren in ieder geval tot de urgente woningzoekenden (artikel 12, derde lid, van de wet). Deze groepen kunnen dus niet van indeling in een urgentiecategorie worden uitgesloten. Met de toevoeging van vergunninghouders als urgentiecategorie in dit artikel wordt aan de wettelijke verplichting van artikel 12, vierde lid, van de Huisvestingswet 2014 voldaan.

NB Individuele gemeenten kunnen naar aanleiding van de gekozen invulling deze toelichting zelf aanvullen

Artikel 10. Verzoek om indeling in een urgentiecategorie Deze bepaling is een uitwerking van artikel 13 van de wet, waarin is bepaald dat burgemeester en wethouders beslissen over de indeling van woningzoekenden in de urgentiecategorieën. Hierbij is expliciet bepaald dat burgemeester en wethouders van deze bevoegdheid mandaat kunnen verlenen. Voorts is bepaald dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening regels stelt over de wijze waarop woningzoekenden kunnen verzoeken om indeling in een urgentiecategorie. De motivering, bedoeld in het tweede lid, onder c, kan bijvoorbeeld omvatten: de aard van de persoonlijke problematiek, de relatie van deze problematiek met de huidige woonsituatie en de argumentatie op grond waarvan verhuizing op korte termijn absoluut noodzakelijk is. Voor een advies als bedoeld in het derde lid, kunnen burgemeester en wethouders bijvoorbeeld bij een verzoek om een medische indicatie een medisch adviseur aanwijzen.

Artikel 11. Intrekken of wijzigen indeling in een urgentiecategorie Als een woningzoekende bijvoorbeeld langer dan zes maanden geen gebruik heeft gemaakt van de beschikking tot indeling in een urgentiecategorie, zou deze beschikking kunnen worden ingetrokken op grond van het eerste lid, onder a.

Artikel 12. Rangorde woningzoekenden In deze bepaling is in aansluiting op de voorrangsregels van deze verordening een rangorde voor toewijzing van woonruimte gegeven voor de gevallen waarin er meer dan een gegadigde is voor een bepaalde woonruimte.

Nadere toelichting als gekozen wordt voor variant 1 of 3 Als er meer gegadigden zijn voor een aangeboden woonruimte gaat als hoofdlijn de voorrangsregel voor economische of maatschappelijke binding voor op andere voorrangsregels. Zie verder ook de toelichting onder artikel 8.

Nadere toelichting als gekozen wordt voor variant 2 of 3

Op grond van artikel 16 van de wet kan economische of maatschappelijke binding niet worden tegengeworpen aan vergunninghouders en woningzoekenden komende uit een voorziening voor tijdelijke opvang voor personen die wegens problemen van relationele aard of geweld hun woonruimte hebben moeten verlaten.

Artikel 13. Vruchteloze aanbieding Deze bepaling is een uitwerking van artikel 17 van de wet, waarin wordt bepaald dat als woningzoekenden met economische of maatschappelijke binding te lang stilzitten, hun aanspraak op voorrang verdwijnt. In het eerste lid is de termijn gesteld waarna de huisvestingsvergunning aan een andere gegadigde (zonder economische of maatschappelijke binding) moet worden verstrekt, mits de betreffende woonruimte binnen die termijn deugdelijk en tegen een realistische prijs is aangeboden.

[Artikel 13a. Aanwijzing woonwagenlocatie Dit artikel is verplicht bij het in het leven roepen van een huisvestingsvergunningstelsel voor standplaatsen (zie artikel 7 van de wet). Nadere toelichting bij keuze voor variant 1 of 2 De Raad kan kiezen tussen twee varianten. Bij de eerste variant worden de locaties waarvoor een huisvestingsvergunning is vereist, uitgeschreven. Bij de tweede variant worden de locaties waarvoor een huisvestingsvergunning is vereist, aangegeven door middel van een (plan)kaart.

Artikel 13b. Standplaatsverbod behoudens huisvestingsvergunning Dit artikel is te vergelijken met artikel 4, dat alleen reguliere (besloten) woonruimte betreft. Enkele leden van dat artikel zijn dan ook in artikel 13c van overeenkomstige toepassing verklaard. De bevoegdheid om huisvestingsvergunningen te verlenen kan op grond van artikel 19 van de wet worden gemandateerd, bijvoorbeeld aan woningcorporaties. Als dat gebeurt, blijven burgemeester en wethouders wel verantwoordelijk voor het beleid inzake de verlening van huisvestingsvergunningen voor standplaatsen. De huisvestingsvergunning kan ook worden verkregen door middel van overschrijving van de verleende huisvestingsvergunning (vierde lid). Dit doet zich bijvoorbeeld voor als de standplaatszoekende bij zijn of haar overlijden een achterblijvende partner heeft. Hierbij moet wel sprake zijn van inschrijving op hetzelfde adres in de gemeentelijke basisregistratie personen.

Artikel 13d. Inschrijfsysteem

In dit artikel wordt een gemeentelijk inschrijfsysteem neergelegd voor standplaatszoekenden. Dit is in principe vergelijkbaar met de huidige inschrijfsystemen die thans in de gemeenten worden gehanteerd. Het verschil is dat voor standplaatsen een ‘eigen’ inschrijfsysteem op gemeentelijk niveau wordt gehanteerd dat alleen voor standplaatszoekenden is bedoeld. Het inschrijfsysteem omvat ook een wachtlijst voor standplaatsen die door burgmeester en wethouders wordt bijgehouden, omdat tot op heden is gebleken dat de vraag naar standplaatsen in de gemeente groter is dan het aanbod. De inschrijving geldt voor onbepaalde tijd. Herinschrijving in het inschrijfsysteem is daarom niet noodzakelijk. De verordening hanteert de volgorde van inschrijving, tenzij sprake is van de voorrangsregeling of toepassing van de passendheidscriteria van artikel 13e, vijfde lid. [Om de actualiteit van het inschrijfsysteem te verzekeren kunnen burgemeester en wethouders periodiek navragen of de woonwens van de standplaatszoekende onveranderd is gebleven.] Volgens het EHRM worden met de term ‘woonwagenbewoners’ die personen aangeduid die deel uitmaken van een culturele groep waarbij de woonwagen onderdeel is van de culturele identiteit.

In dit kader worden in het landelijk Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid (rijksoverheid, 2018), niet limitatief, vier verschillende subgroepen benoemd waarbij de woonwagen onderdeel is van de culturele identiteit: Roma, Sinti, reizigers (afstammelingen van nomadische handelaren, marskramers, ambachtslieden) en circus- en kermisfamilies. Dit betekent echter niet dat bij ieder lid van elke genoemde subgroep de woonwagen onderdeel uitmaakt van de culturele identiteit. Bij twijfel, omdat bijvoorbeeld de standplaatszoekende ogenschijnlijk geen deel uitmaakt van een culturele groep, zal degene die wil worden ingeschreven dit aannemelijk moeten maken. Hierbij kan het afstammingsbeginsel worden gehanteerd, dat wil zeggen dat van kinderen [en kleinkinderen] van personen die in een woonwagen wonen of hebben gewoond, wordt aangenomen dat het wonen in een woonwagen onderdeel is van hun culturele identiteit. Zo nodig kan worden gevraagd om aanvullende gegevens te verstrekken, zoals eerder verstrekte vergunningen, akten, documenten of (eerdere) adresgegevens waaruit vroegere huisvesting in een woonwagen blijkt of voldoende aannemelijk wordt.

De inschrijving van een overleden standplaatszoekende kan, met behoud van de inschrijfdatum, op aanvraag worden overgeschreven op naam van de achterblijvende persoon die op de dag van overlijden op hetzelfde adres als de overledene stond ingeschreven in de gemeentelijke basisregistratie personen (tweede lid). Het kan voorkomen dat een standplaatszoekende tijdelijk, wachtende op een standplaats, een reguliere woonruimte accepteert. Om die reden is het onwenselijk dat meteen afstand moet worden gedaan van de inschrijvingsrechten (derde lid).

Artikel 13e. Voorrangsregeling huisvestingsvergunning Voor standplaatszoekenden die op een woonwagenlocatie woonachtig zijn of waren, zijn op grond van artikel 10, eerste lid, van de wet aparte regels in de verordening opgenomen. Hierdoor wordt het mogelijk dat niet alleen kinderen [en kleinkinderen] van woonwagenbewoners, maar ook verder verwijderde familie van woonwagenbewoners van de woonwagenlocatie in aanmerking komen voor een vrijgekomen plek op de woonwagenlocatie.

Het ‘in familierelatie staan’ wordt ruim uitgelegd (onderdelen d en f). Ook een echtgenoot, geregistreerde partner en partner met samenlevingscontract vallen onder deze bepaling. Deze partners leven immers aantoonbaar met elkaar in familieverband. [Om die reden verleent de gemeente ook standplaatszoekenden uit de [regio [naam regio] EN/OF provincie [naam provincie]] voorrang.] Met deze bepaling krijgt de standplaatszoekende de mogelijkheid om in familieverband de cultuur voort te zetten. Naast de woonvorm (het wonen in een woonwagen), is het wonen in familieverband een tweede aspect van de culturele identiteit van de woonwagenbewoner. Vanuit het mensenrechtelijk kader dient het wonen in familieverband daarom gefaciliteerd te worden.

Het kan voorkomen dat binnen een categorie, als genoemd in het eerste lid, meerdere standplaatszoekenden zijn die op dezelfde plek in de rangorde staan. Dan geldt volgens het tweede lid dat de standplaatszoekende met de langste inschrijfdatum in het inschrijfsysteem voorgaat. Een langere inschrijfdatum duidt erop dat er een eerdere woonwens is dan de bij andere standplaatszoekenden. Om die reden is de inschrijfduur bepalend. Wordt daarentegen toepassing gegeven aan de voorrangsregeling of de passendheidscriteria, dan is de inschrijfdatum niet bepalend.

In het derde lid wordt bepaald dat de standplaatszoekende zo nodig de gegevens verstrekt die aannemelijk maken dat hij in aanmerking komt voor de voorrangsregeling als bedoeld in het eerste lid. Burgemeester en wethouders kunnen bij het ontbreken van deze gegevens besluiten geen voorrang te geven.

[De adviescommissie bestaande uit bewoners van de betreffende woonwagenlocatie worden betrokken bij de toewijzing van standplaatsen en kunnen in de vorm van coöptatie daarmee een bijdrage leveren aan het behoud van de leefbaarheid (vierde lid). Hiermee wordt het voor de adviescommissie mogelijk om een ingeschreven standplaatszoekende naar voren te schuiven als nieuwe bewoner. Als de zittende bewoners binnen vier weken na een verzoek van burgemeester en wethouders niet unaniem een gegadigde voordragen, wordt de standplaats in principe toegewezen aan de hand van de voorrangsregeling van het eerste lid.]

Artikel 11 van de wet biedt de juridische grondslag voor de toepassing van passendheidscriteria in de verordening (vijfde lid). De passendheidscriteria zorgen ervoor dat standplaatsen die met name geschikt zijn voor een bepaalde doelgroep met voorrang aan die doelgroep worden toegewezen. Deze passendheidscriteria kunnen niet alleen vanuit sociaaleconomische redenen worden toegepast. Ook een cultureel aspect kan de reden zijn om toepassing te geven aan de passendheidscriteria. Het sociaaleconomische aspect van passendheid wordt in verband gebracht met "de aard, grootte of prijs" van een woning, zoals uit artikel 7 blijkt. Dat wil zeggen dat bij de verlening van een huisvestingsvergunning voor een standplaats met een grote omvang een standplaatszoekende met een groot gezin voorrang kan krijgen op een alleenstaande

standplaatszoekende. Ook kan een huishouden met een laag inkomen voorrang krijgen op een goedkope standplaats ten opzichte van een huishouden met een hoog inkomen. Zo kan bijvoorbeeld worden voorkomen dat huishoudens met een hoger inkomen op de goedkopere standplaatsen terechtkomen. Het culturele aspect van passendheid wil zeggen dat bij onverenigbaarheid van de cultuur of achtergrond van standplaatszoekenden op een woonwagenlocatie voorrang kan worden gegeven aan standplaatszoekenden met een bepaalde cultuur of achtergrond die wel verenigbaar wordt geacht met desbetreffende woonwagenlocatie. Hierbij dienen er gegronde redenen zijn om te vrezen dat cultuur of achtergrond van de standplaatszoekende zal leiden tot grote spanningen met huidige bewoners van de woonwagenlocatie. Daarnaast kunnen de passendheidscriteria met zich meebrengen dat een standplaatszoekende met familieverbanden op een specifieke woonwagenlocatie voor deze plek voorrang kan krijgen op een standplaatszoekende die deze familieverbanden niet heeft. De gedachte hierachter is tweeledig. Enerzijds wordt hiermee de sociale cohesie bevorderd op de woonwagenlocatie; woonwagenbewoners hebben een hogere sociale binding doordat zij met de eigen familie mogen wonen. Anderzijds wordt conform het mensenrechtelijk kader mogelijk gemaakt om in familieverband op een woonwagenlocatie te wonen.

Nadere toelichting bij te maken keuzes eerste lid, onderdelen g, i en j Bij onderdeel g dient een datum te worden ingevuld. Deze datum kan worden bepaald aan de hand van het inventarisatieonderzoek dat de gemeente uitvoert onder de woonwagenbewoners. Als bijvoorbeeld uit dat onderzoek blijkt dat er veel spijtoptanten zijn die weer graag in een woonwagen willen wonen, dan kan de datum/periode dat zij vertrokken naar reguliere woningen als datum worden gehanteerd. Bij de onderdelen i en j dienen de naam van de regio en de provincie waarin desbetreffende gemeente is gelegen, te worden ingevuld. Nadere toelichting bij te maken keuze vierde lid Dit artikellid is facultatief. Als het wenselijk wordt geacht dat een adviescommissie van bewoners van de betreffende woonwagenlocatie adviseert bij de toewijzing van de standplaatsen, dan dient dit lid te worden overgenomen.

Artikel 13f. Overgangsbepaling De al ‘zittende’ woonwagenbewoners hadden geen huisvestingsvergunning. Zij krijgen die nu automatisch, ‘van rechtswege’. Zou een ‘zittende’ bewoner willen verhuizen naar een andere standplaats, dan zal hij zich moeten inschrijven in het inschrijfsysteem van standplaatszoekenden. Bij het in werking treden van deze verordening zullen zij daarop worden gewezen. Dan zal ook worden gezorgd voor voorlichting over de andere consequenties van de nieuwe regeling.]

Artikel 14. Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte

Deze bepaling is een uitwerking van artikel 21 van de wet. Met de vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet worden vier soorten wijzigingen in de woningvoorraad gereguleerd, te weten: 1. Onttrekking: ‘anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning te onttrekken’. Onder het onttrekken aan de bestemming tot bewoning wordt verstaan het slopen of het gebruiken voor een ander doel dan permanente bewoning door een huishouden. 2. Samenvoeging: ‘anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte samen te voegen’. 3. Omzetting: ‘van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten’. 4. Woningvorming: ‘te verbouwen tot twee of meer woonruimten’. De vergunningsplicht voor woningvorming is bij de Wet uitbreiding Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (‘de Rotterdamwet’) toegevoegd aan de wet.

In het eerste lid is bepaald op welke woonruimten het vergunningvereiste van toepassing is. Deze aanwijzing – gedaan met het oog op het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad – is in overeenstemming met wat noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte (zie artikel 2, eerste lid, van de wet). Het kan van belang zijn om woonruimte die niet behoort tot de op grond van artikel 7 van de wet aangewezen categorieën met het oog op de leefbaarheid voor onttrekking te behoeden. Op basis van artikel 21 van de wet kan bijvoorbeeld gestuurd worden op het onttrekken van woningen als tweede woning of vakantiehuis door toeristen. Het omzetten van een gewone woning in een ‘tweede woning’ kan worden aangemerkt als een onttrekking in de zin van dit artikel. Het gebruik van een woning om deze (gemeubileerd) te verhuren voor periode van een halfjaar of langer geldt niet als onttrekking.

Artikel 16 en 17; 20 en 21. Voorwaarden en voorschriften; Weigeringsgronden De gemeenteraad dient in de huisvestingsverordening mogelijke voorwaarden en voorschriften en weigeringsgronden op te nemen ten aanzien van een vergunning als bedoeld in artikel 21 respectievelijk 22. Een weigeringsgrond is slechts aan de orde als door het stellen van voorwaarden en voorschriften het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad onvoldoende kan worden gewaarborgd. Onder het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad kan naast schaarste ook worden gedacht aan andere belangen, zoals wanneer het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het desbetreffende pand. In artikel 26 van de wet zijn intrekkingsgronden opgenomen. Deze gelden rechtstreeks en zijn in de verordening niet herhaald.

Artikel 18. Aanwijzing vergunningplichtige gebouwen Deze bepaling is een uitwerking van artikel 22 van de wet. Voor het in appartementsrechten splitsen van een gebouw bevattende woonruimte dat behoort tot een in het eerste lid aangewezen categorie is een vergunning van burgemeester en wethouders nodig. Deze aanwijzing is in overeenstemming met wat noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte (zie artikel 2, eerste lid, van de wet). Hiermee wordt greep gehouden op de hoeveelheid goedkope woonruimte in de vorm van appartementen. Het in appartementsrechten splitsen van een appartementencomplex is noodzakelijk om de appartementen te kunnen verkopen. De verkoop van die appartementen kan ongewenst zijn in het licht van het behoud van de voorraad betaalbare huurappartementen

Artikel 22. Bestuurlijke boete Deze bepaling is een uitwerking van artikel 35 van de wet, waarin is bepaald dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening kan bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de wet. Naast het bepalen dat de bestuurlijke boete kan worden opgelegd, bepaalt de raad in de verordening ook de hoogte van de boete die voor verschillende overtredingen kan worden opgelegd. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het daadwerkelijk opleggen van een bestuurlijke boete. De wet geeft alleen bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden. Het gewone strafrecht geldt daarnaast bij overtreding van de bepalingen in het Wetboek van Strafrecht (bijvoorbeeld in geval van valsheid in geschrifte of bedreiging).

[Artikel 23. Intrekking oude verordening en overgangsrecht In artikel 51, tweede lid, van de wet is geregeld dat de verordening op grond van de (oude) Huisvestingswet zes maanden na de inwerkingtreding van de Huisvestingswet 2014 vervalt. In het derde en vierde lid van artikel 51 is overgangsrecht opgenomen voor al verleende vergunningen. Deze vergunningen worden gelijkgesteld met de vergunningen op grond van de Huisvestingswet 2014. Ook lopende bezwaarschriften vallen onder deze overgangsregeling, omdat bezwaarschriften altijd betrekking hebben op vergunningen of het weigeren of intrekken van vergunningen. In artikel 51, vijfde lid, van de wet is geregeld dat aanvragen die zijn ingediend op grond van de verordening op grond van de (oude) Huisvestingswet, worden afgehandeld krachtens de daarop gebaseerde (oude) verordening. In het tweede lid is aanvullend overgangsrecht opgenomen voor bestaande inschrijvingen als woningzoekenden volgens oude inschrijfsystemen. Deze inschrijvingen worden volgens het tweede lid beschouwd als inschrijvingen gedaan onder deze verordening met behoud van de opgebouwde inschrijfduur.]

Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3, blz. 51. Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3, blz. 52. Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3, blz. 52. Kamerstukken I 2013/14, 32 271, C, blz. 7. Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3, blz. 52.

Wegwijzer gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Wegwijzer gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid

Colofon Auteur: mr. drs. A. Durmus, advocaat bij Ploum, Rotterdam Law Firm mr. dr. A. Danopolous, advocaat bij Ploum, Rotterdam Law Firm drs. P. Tiggeloven, adviseur Companen BV drs. A.F. Klouwen, algemeen directeur Companen BV Samenstelling en redactie: J. Evers BSW, juridisch adviseur VNG mr. C. Bakker, juridisch adviseur VNG Begeleidingscommissie: drs. E.W. Anker, wethouder Wonen en Ruimtelijke Ordening, gemeente Zwolle drs. J. Hamming, burgemeester gemeente Zaanstad ing. R. Schmidt, sectorhoofd gemeente Zaanstad drs. I.C.M. de Bont, beleidsadviseur Wonen, gemeente Rotterdam ir. J.J. Tenorio de Peroy, beleidsadviseur Wonen, gemeente Rotterdam G.J. Scheffer MPA, adviseur regio burgemeester Oost Brabant drs. J. de Leede, beleidsadviseur wonen en grondzaken, VNG dr. A. Karatas, projectleider Platform 31 D.L. Louwerse MSc, projectleider Platform 31 mr. B.L. de Jonge, belangenbehartiger juridische zaken, Aedes vereniging van woningcorporaties drs. W. van Bijlert, Senior beleidsmedeweker huur- en aandachtsgroepen, Ministerie BZK mr. W. Konijnenbelt, zelfstandig wetgevingsadviseur Vormgeving C.J.N. Koning, VNG

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inhoudsopgave 1

Inleiding 1.1 Aanleiding van de Wegwijzer 1.2 Doel van de Wegwijzer 1.3 Een gids in beweging 1.4 In samenspraak met betrokken partijen 1.5 Leeswijzer

5 5 6 6 6 7

2

Achtergrond woonwagenbewoners 2.1 Wie zijn de ‘woonwagenbewoners’? 2.2 Relevant mensenrechtelijk kader 2.3 Juridische minimumwaarborgen woonwagen- en standplaatsenbeleid

8 8 11 17

3

Relevante wetgeving 3.1 Huisvestingswet 2014 3.2 Woningwet 3.3 Bouwbesluit 3.4 Omgevingswet

19 19 20 21 21

4

Ontwikkelen van woonwagen- en standplaatsenbeleid 4.1 Stap 1: Wie is aan zet? 4.2 Stap 2: Organiseren van de samenwerking 4.3 Stap 3: In kaart brengen bestaand aanbod woonwagens en standplaatsen 4.4 Stap 4: De behoefteninventarisatie 4.5 Stap 5: Woonwagen- en standplaatsenbeleid ontwerpen 4.6 Prestatieafspraken sociale huursector 4.7 Dilemma: Woonwagens versus andere woningbouwopgaven

23 23 24 27 29 36 37 40

5

Uitvoering beleid 5.1 Toewijzing van standplaatsen 5.2 Beheer woonwagens, standplaatsen en openbare ruimte 5.3 Nieuwe standplaatsen ontwikkelen 5.4 Overdracht van standplaatsen van gemeente aan corporatie 5.5 Rol van het Rijk, Provincies en regio’s

43 43 50 56 62 63

6

De belangrijkste aanbevelingen

66

Bijlagen

69

1

Geraadpleegde bronnen

70

2

Overzicht historie woonwagen- en standplaatsenbeleid

72

3

Voorbeeld vragenlijst (basis)

76

1 Inleiding 1.1 Aanleiding van de Wegwijzer De aanleiding tot het schrijven van deze Wegwijzer is de noodzaak om het huidige woonwagen- en standplaatsenbeleid in Nederland in overeenstemming te brengen met het mensenrechtelijk kader. Gemeentebesturen voerden in de periode 1919-1999 de Woonwagenwet uit. In 1999 werd de Woonwagenwet ingetrokken. Dit leidde ertoe dat gemeenten integraal verantwoordelijk werden voor de huisvesting van woonwagenbewoners. Een door gemeentebesturen gehanteerde beleidsoptie was het omstreden uitsterfbeleid; de afbouw van het aantal standplaatsen. In de jaren nadien hebben woonwagenbewoners bij diverse instanties aandacht gevraagd voor de tekortkomingen van het woonwagenbeleid in veel Nederlandse gemeenten, daar waar het gaat om het naleven van de mensenrechten. Dit beleid bleek niet in overeenstemming te zijn met het mensenrechtelijk kader dat door het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (‘EVRM’) en de Algemene wet gelijke behandeling (‘AWGB’) wordt gevormd. Gelet hierop heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 12 juli 2018 haar Beleidskader Gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid (het ‘Beleidskader’) gepresenteerd.

Met het uitbrengen van dit Beleidskader bood het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aanknopingspunten voor het ontwikkelen van een eigen gemeentelijk beleid, dat voldoet aan het mensenrechtelijk kader dat kan worden afgeleid uit de (Europese) rechtspraak en de oordelen van het College voor de Rechten van de Mens (‘CRvdM’). Met welke mensenrechten moet rekening worden gehouden bij woonwagen- en standplaatsenbeleid? Het mensenrechtelijk kader wordt onder meer gevormd door een aantal uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (‘EHRM’) en komt op het volgende neer: • De overheid heeft een inspanningsverplichting om te voorzien in adequate huisvesting, waarbij rekening wordt gehouden met de (erkende) specifieke wooncultuur van woonwagenbewoners. • Het is niet geoorloofd om het aantal standplaatsen af te bouwen of niet uit te breiden, terwijl er sprake is van een duidelijke behoefte vanuit de woonwagenbewoners (dit is in strijd is met de AWGB). • De behoefte aan standplaatsen en woonwagens dient te worden geïnventariseerd. Als hieruit een aantoonbare behoefte naar voren komt, moet het woonwagen- en standplaatsenbeleid zodanig worden vormgegeven dat het voor een woonwagenbewoner binnen afzienbare tijd mogelijk is om voor een standplaats in aanmerking te komen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

1.2 Doel van de Wegwijzer Het Beleidskader vormde een eerste basis voor gemeenten om aan de slag te gaan met het ontwikkelen van het woonwagen- en standplaatsenbeleid dat recht doet aan de mensenrechten van woonwagenbewoners. Diverse gemeenten hebben inmiddels (eerste) stappen gezet om hun lokale woonwagen- en standplaatsenbeleid aan te passen. Maar nog steeds zijn veel gemeenten zoekende naar de wijze waarop ze concreet invulling kunnen geven aan het landelijke Beleidskader. Een rapport van de Nationale Ombudsman van mei 2017 laat ook zien dat veel gemeenten op dit vlak tekortschieten vanwege het ontbreken van voldoende kennis van het mensenrechtelijk kader ten aanzien van de culturele identiteit van woonwagenbewoners. De Wegwijzer is daarom bedoeld om (1) het mensenrechtelijk kader in relatie tot het woonwagen- en standplaatsenbeleid te schetsen en (2) stap voor stap toe te lichten hoe gemeenten, samen met woningcorporaties, woonwagenbewoners en beheerorganisaties aan de slag kunnen met het ontwikkelen en uitvoeren van het woonwagen- en standplaatsenbeleid. Hierbij wordt ook ingegaan op veelvoorkomende praktische punten die partijen tegenkomen op de weg naar passend woonwagen- en standplaatsenbeleid en bijbehorende woonwagenlocaties.

1.3 Een gids in beweging De afgelopen jaren hebben laten zien dat veel gemeenten nog worstelen met de wijze waarop ze hun woonwagen- en standplaatsenbeleid moeten inrichten. Nog veel meer is de wijze waarop het aantal standplaatsen en woonwagens kunnen worden uitgebreid bij een geconstateerde behoefte een aandachtspunt. Landelijk is er sprake van een groot woningtekort, terwijl de ruimtelijke mogelijkheden in grote delen van het land beperkt zijn. Daar komt bij dat zowel gemeenten als het Rijk vele kwaliteitseisen hebben als het gaat om woningbouw (duurzaamheid, locatie, betaalbaarheid, bouwtechnische kwaliteit) en woningzoekenden de nodige woonwensen hebben. Dit maakt de ontwikkeling van standplaatsen en woonwagens een complex verhaal. Een opgave die niet van vandaag op morgen gerealiseerd is. De Wegwijzer wordt dan ook gezien als een bruikbaar document om aan de slag te gaan met woonwagen- en standplaatsenbeleid en de lastige hobbels weg te nemen. Maar ook de komende jaren zullen zich nieuwe vraagstukken op dit terrein voordoen. Zeker omdat het vertrekpunt bij veel gemeenten weer sterk verschilt, qua uitbreidingsmogelijkheden, relatie tussen bewoners en gemeente, eigendomsconstructies, etc. Daarom dient op voorhand te worden vermeld dat deze Wegwijzer niet alle vraagstukken beantwoordt.

De VNG blijft niettemin de ontwikkelingen op dit dossier volgen en besluit zo nodig tot een heruitgave van de Wegwijzer waarin nieuwe ontwikkelingen en vraagstukken aan de orde komen. 1.4 In samenspraak met betrokken partijen Deze Wegwijzer was niet tot stand gekomen zonder de medewerking van tal van organisaties (gemeenten, woonwagenbewoners, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Aedes, woningcorporaties, beheerorganisaties) die bereid waren om hun ervaringen en adviezen met ons te delen. In het bijzonder danken wij hiervoor de Vereniging Sinti Roma Woonwagenbewoners Nederland, Team Woonwagen Belangen Nederland, Vereniging

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Woonwagenbewoners in Actie en de Vereniging Behoud Woonwagencultuur Nederland voor hun grote expertise en advies, alsmede Platform31 dat met het organiseren van hun serie van Community of Practice bijeenkomsten over woonwagen- en standplaatsenbeleid eind 2019 en begin 2020 een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de kennisdeling over dit thema en het bij elkaar brengen van partijen. In bijlage 1 hebben wij een volledig overzicht gegeven van de organisaties die wij in het kader van deze Wegwijzer hebben gesproken. 1.5 Leeswijzer In deze Wegwijzer wordt stapsgewijs uitgelegd hoe gemeenten alsook andere betrokkenen zoals woningcorporaties, beheerorganisaties en ook woonwagenbewoners – als onderdeel van participatie – praktisch vorm kunnen geven aan een verantwoorde aanpak in lijn met het Beleidskader. •

• •

•

•

Hoofdstuk 2 geeft een beschrijving van het begrip woonwagenbewoner en de verschillende subgroepen die deel uitmaken van de woonwagencultuur. Ook wordt het relevante mensenrechtelijk kader besproken. Tot slot wordt aan de hand van dit mensenrechtelijk kader toegelicht welke minimumwaarborgen er gelden bij het opstellen van het woonwagen- en standplaatsenbeleid. Hoofdstuk 3 geeft een beknopt overzicht van de wettelijke regelingen die van belang zijn voor het woonwagen- en standplaatsenbeleid. Hoofdstuk 4 geeft stap voor stap inzicht in het proces om tot gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid te komen, zoals het bouwen aan goede relaties met woonwagenbewoners en andere betrokken partijen, het uitvoeren van een behoeftenonderzoek en het vervolgens, in samenspraak met de betrokken partijen (woonwagenbewoners en woningcorporaties), ontwerpen van een passend beleid en het maken van afspraken met deze partijen. Hoofdstuk 5 gaat in op de uitvoering van het beleid. Hoe worden standplaatsen toegewezen? Hoe vindt beheer van woonwagens en woonwagenlocaties plaats? Welke stappen moeten worden gezet om nieuwe standplaatsen aan te leggen? Hoofdstuk 6 geeft als afsluiting de belangrijkste aanbevelingen weer.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

2 Achtergrond woonwagenbewoners Voordat wordt besproken hoe het woonwagen- en standplaatsenbeleid kan worden vormgegeven, conform het mensenrechtelijk kader, is het eerst zaak om te weten hoe de doelgroep woonwagenbewoners helder kan worden afgebakend en welke aspecten van het woonwagenleven van belang zijn om recht te kunnen doen aan hun specifieke wooncultuur. 2.1 Wie zijn de ‘woonwagenbewoners’? De hier als ‘woonwagenbewoners’ aangeduide personen zijn al degenen die - in termen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) - deel uitmaken van één van de culturele groepen waarbij de woonwagen onderdeel is van de culturele identiteit. Hierbij is het niet van belang of de woonwagenbewoner op dat moment daadwerkelijk wel/niet in een woonwagen woont.1 Het gaat erom dat de woonwagen een integraal onderdeel is van de identiteit. In de Glossary van de Europese Raad wordt een groot aantal culturele groepen genoemd dat kan worden gekwalificeerd als woonwagenbewoners.2 De groep woonwagenbewoners in Nederland bestaat uit verschillende subgroepen met ieder zijn eigen gewoonten en achtergrond: Roma, Sinti, reizigers, circus- en kermisfamilies. Hierna wordt per subgroep kort ingegaan op de achtergrond van deze groep. Daarna wordt de inhoud van het mensenrechtelijk kader in hoofdlijnen besproken.

Tot slot wordt beschreven welke minimumwaarborgen er gelden bij het opstellen van het woonwagen- en standplaatsenbeleid. Roma Roma hebben hun historische banden met het antieke India en oude Azië. Of hier hun werkelijke origine ligt, is echter niet geheel duidelijk. De grootste groepen Roma families in Europa wonen in Roemenië, maar ook in andere delen van Oost- en Zuid-Europa, waar de meesten een vaste woning hebben en waarbij families vaak bij elkaar in dezelfde wijk wonen. Voor de komst van het communisme in Oost-Europa leefden zij vaak

1

2

8

EHRM 27 mei 2004, nr. 66746/01 (Connors/VK), par. 93; EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/ Frankrijk), par. 142; J. Hohmann, The Right to Housing – Law, Concepts, Posibilities, Oxford: Hart Publishing 2013, p. 169-197; EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95 Chapman/VK; EHRM 8 december 2009, nr. 49151/07 (Munos Diaz/Spanje); Vgl. EHRM 24 april 2012, nr. 25446/06 (Yordanova/Bulgarije). Glossary is een document dat lezers uitleg geeft over de definities, concepten en terminologie die de Europese instanties gebruiken; Zie voor deze Glossary: Council of Europe Descriptive Glossary of term relating to Roma issues (2012), te raadplegen via: http://a.cs.coe.int/team20/cahrom/documents/Glossary%20 Roma%20EN%20version%2018%20May%202012.pdf.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

semi-nomadisch met tent, vanuit hun vaste woning als thuisbasis. Deze groep Roma families heeft zodoende geen traditie van het leven in een woonwagen. Een deel van deze Oost-Europese Roma zijn naar Nederland gekomen. Medio jaren ’70 van de twintigste eeuw kwam er ook een groep stateloze Roma families vanuit Oost-Europa (met name het voormalig Joegoslavië) via Italië naar Nederland om als gastarbeider te werken. Zij kregen een verblijfsvergunning in Nederland, onder de voorwaarde dat zij zich huisvestten in reguliere woningen. Als gemeenten of corporaties bij de toewijzing van een standplaats het afstammingsbeginsel hanteren − een standplaats wordt alleen vergund als de ouders ook al in een woonwagen wonen − komt deze groep daar vaak niet voor in aanmerking. Enkele Nederlandse Roma families hebben van oorsprong wel deze connectie met het woonwagenleven. Zij hebben sinds eind 19e eeuw / begin 20e eeuw in Nederland gereisd en op een woonwagenlocatie gewoond. Dit maakt de positie van Roma binnen het woonwagenbeleid gecompliceerd; een deel van de families kent een geschiedenis waarin van generatie op generatie al in woonwagens werd gewoond. Maar een groot deel van de Roma heeft nooit in een woonwagen gewoond. Wel heeft deze groep de behoefte om in familieverband bij elkaar te wonen.

Sinti Deze doelgroep kent een eeuwenoude nomadische traditie die (minimaal) terug te herleiden is tot het oude Perzië en Pakistan. Ze noemen zich Sinti of Manouche en hebben sterke eigen tradities die afwijken van de reizigers en/of Roma. Ze zijn in Europa vrijwel altijd verbonden met het reizen in een woonwagen of caravan. Sinti kennen hun eigen taal die alleen onderling wordt gesproken. Sinti hebben (net als Roma) zwaar geleden onder het Naziregime in de Tweede Wereldoorlog. Reizigers Een derde categorie zijn de woonwagenbewoners die afstammen van nomadische handelaren, marskramers, ambachtslieden, meestal van oorsprong afkomstig uit Duitsland, België en Frankrijk. Hiertoe worden doorgaans ook de Jenische gerekend; een nomadisch volk uit West-Europa. Voor woonwagenbewoners inclusief Jenische geldt dat zij respectievelijk hun eigen cultuur, gebruiken en taal kunnen hebben. Vanwege dit nomadische bestaan wordt er door deze groep de voorkeur aan gegeven om zichzelf ‘reiziger’ te noemen.3 Een deel van de reizigers stamt af van in huizen wonende Nederlanders die haverwege de 19e / begin 20e eeuw om economische redenen in woonwagens zijn gaan leven. Onderling zijn deze verschillende groepen reizigers ook sterk met elkaar geïntegreerd.

3

Council of Europe Descriptive Glossary of term relating to Roma issues (2012), te raadplegen via: http://a. cs.coe.int/team20/cahrom/documents/Glossary%20Roma%20EN%20version%2018%20May%202012.pdf.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

Kermis- en circusfamilies Een specifieke groep onder de woonwagenbewoners vormen de kermis- en circusfamilies. Niet zozeer vanwege hun culturele tradities, wel vanwege hun specifieke woonvoorkeuren binnen het woonwagenleven. Kermisreizigers reizen gedurende het kermisseizoen doorgaans met een ruime caravan, voortgetrokken door een bus of vrachtwagen van plek naar plek. Ook voor hen geldt dat zij al reizende hun beroep uitvoerden (en uitvoeren) en daarom na verloop van tijd een woonwagen als woon- en transportvorm kozen. Buiten het seizoen woont een groot deel van deze doelgroep in een ‘reguliere’ woonwagen op een standplaats op een vaste woonwagenlocatie ergens in Nederland (vooral in de gemeente Apeldoorn wonen relatief veel kermisexploitanten). Een deel woont buiten het seizoen in een reguliere woning. Kenmerken van de woonwagencultuur De gedeelde historie en het (voorheen) nomadische bestaan maken dat woonwagenbewoners zich sterk met elkaar verbonden voelen en zich ook tot op zekere hoogte als anders zien dan ‘burgers’ die in een stenen woning wonen. Er bestaan meerdere subgroepen binnen de groep woonwagenbewoners, al bestaan er ook gemengde huwelijken van bijvoorbeeld Sinti met Roma en Sinti met Reizigers, etc. Deze gemengde huwelijken brengen ook verschillende behoeftes als het gaat om het woonwagenleven met zich mee.

Belangrijk nuance is dat niet iedereen die van een van de benoemde subgroepen (Roma, Sinti, Reizigers, kermis/circusfamilies) afstamt, ook automatisch een traditie van het wonen in een woonwagen kent. Daarom werd voor de verdeling van het aantal standplaatsen in 1968 het afstammingsbeginsel ingevoerd. Dit hield in dat een vergunning om in een woonwagen te mogen wonen alleen werd verleend als de betreffende persoon kon aantonen (middels een uittreksel uit het bevolkingsregister) dat hij/zij zelf of de ouders op een woonwagenlocatie hebben gewoond. Het is van belang om dit kenmerk ook vandaag de dag te betrekken bij het bepalen van de doelgroep woonwagenbewoners, om te voorkomen dat tal van andere doelgroepen aanspraak kunnen maken op een woonwagen, zonder dat zij over een woonwagentraditie beschikken (zoals Roma familie zonder woonwagentraditie, maar ook bewoners van Tiny Houses, stadsnomaden, etc.). De stigmatisering en vervolging waar woonwagenbewoners van oudsher, en tijdens de Tweede Wereldoorlog, mee te maken hebben gehad, versterkt(e) het gevoel van de eigen identiteit en het verschil daarin ten opzichte van burgers.

Tegelijkertijd is het van belang dat aan woonwagenbewoners dezelfde rechten toekomen als aan niet-woonwagenbewoners, of het nu gaat om het verkrijgen van een hypotheek, verzekeringen, een baan, het beheer van de openbare ruimte op een woonwagenlocatie of de handhaving van de openbare orde.

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2.2 Relevant mensenrechtelijk kader Het mensenrechtelijk kader wordt gevormd door het EVRM en de AWGB, zoals in de jurisprudentie van het EHRM en de oordelen van het CRvdM wordt uitgelegd.4 Vooral artikel 8 EVRM is voor het mensenrechtelijk kader van belang. In artikel 8 EVRM is bepaald dat eenieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woonruimte en zijn correspondentie. Het EHRM heeft de afzonderlijke subgroepen waar een woonwagenbewoner deel van uitmaakt, erkend als etnische groeperingen.5 Ingevolge de jurisprudentie van artikel 8 EVRM houdt dit in dat er, naast het recht op het genoemde in artikel 8 EVRM, ook een positieve verplichting rust bij overheden om de identiteit en de levensstijl van de woonwagenbewoner te beschermen en te faciliteren.6 Dit houdt onder meer in dat de rechten van woonwagenbewoners effectief moeten kunnen worden uitgeoefend (‘effective enjoyment of rights’). Concreet betekent dit onder meer dat de Nederlandse staat bij een aantoonbare behoefte aan standplaatsen, standplaatsen moet faciliteren. Op die wijze worden woonwagenbewoners in staat gesteld hun ‘mensenrecht’ uit te oefenen.

Een ander voorbeeld van deze positieve verplichting is dat de overheid zich inzet tegen bijvoorbeeld geluid- en/of geuroverlast die wordt veroorzaakt uit nabije omgeving van de woonwagenlocatie.7 Dat wil zeggen dat de woonwagenbewoner in staat moet worden gesteld om van de voorzieningen te genieten behorende tot zijn woonwagen/woonvorm.8 Het CRvdM noemt in zijn advies aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties drie specifieke aspecten waarmee gemeenten in hun woonbeleid in ieder geval rekening dienen te houden als het gaat om het beschermen en faciliteren van de woonwagencultuur: woonvorm, familiebanden en trekvrijheid.9 In hun onderlinge samenhang zijn deze aspecten constitutief voor de culturele identiteit van woonwagenbewoners die mensenrechtelijke bescherming toekomt. Om die reden worden deze aspecten, die in jurisprudentie van het EHRM worden onderbouwd, in deze gemeentelijke Wegwijzer als leidraad gehanteerd.

4 5

6

7 8 9

Voor een overzicht van de toepasselijke wet- en regelgeving wordt verwezen naar: Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid 2018, vanaf p. 17. EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95 (Chapman/VK), par. 73; EHRM 27 mei 2004, nr. 66746/01 (Connors/VK), par. 84; EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par 87. Deze erkenning gebeurt in termen van travellers, gyspy etc. In de Glossary van de Europese raad wordt beschreven dat de Europese instanties hier ook een ontwikkeling in heeft gemaakt, maar dat met deze termen steeds hetzelfde wordt bedoeld met wat in Nederland onder de definitie van woonwagenbewoner wordt begrepen. EHRM 27 mei 2004, nr. 66746/01 (Connors/VK), par. 93; EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/ Frankrijk), par. 142; J. Hohmann, The Right to Housing – Law, Concepts, Possibilities, Oxford: Hart Publishing 2013, p. 169-197; EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95 Chapman/UK; EHRM 8 december 2009, nr. 49151/07 (Munos Diaz/Spanje); Vgl. EHRM 24 april 2012, nr. 25446/06 (Yordanova/Bulgarije). EHRM 16 februari 2005, nr. 4143/02 (Moreno Gómez v. Spanje), par. 53; Huijbers, L. (2015), ‘Het woonwagenbeleid in Nederland vanuit mensenrechtelijk perspectief,’ NTM/NJCM-bull, 40 (4), p. 1-24. EHRM 8 juli 2003, nr. 36022/97 (Hatton et. al/ VK), par. 96. College voor de Rechten van de Mens.

Advies inzake Woonwagen- en standplaatsenbeleid, 28 maart 2018.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

Woonvorm Het eerste aspect van deze culturele identiteit is de woonvorm. Woonwagenbewoners wonen (of zouden graag willen wonen) in woonwagens die in vele soorten en maten bestaan: van historische, op huifkar gebaseerde wagens tot aan woonwagens. De meeste wagens bestaan uit een houten skeletbouw, zowel de traditionele wagens als de hedendaagse chalets. Bij de hedendaagse chalets, zowel de grotere chalets als de kleinere woonwagens die in het verleden door de gemeente zijn ontwikkeld (waaronder de zogenaamde VROM-wagen10), is het hout vaak weggewerkt achter een steenstrip of kunststofplaten. Het voordeel van houten skeletbouw is dat de woonwagens eenvoudig zijn te isoleren en bovendien verplaatsbaar zijn (zij het met een tractor, vrachtwagen of grote kranen en in delen). De keerzijde is dat er door gemeenten en woningcorporaties verschillend wordt gedacht over de levensduur van houtskeletbouw ten opzichte reguliere, stenen woningen.11 Tegelijkertijd staat de technologische ontwikkeling op dit vlak niet stil en wordt houtskeletbouw inmiddels ook bij reguliere woningbouw steeds vaker toegepast in het kader van verduurzaming.

Lag de verwachte afschrijvingstermijn voor een woonwagen in het verleden op ongeveer 30 à 35 jaar, inmiddels wordt bij nieuwe woonwagens uitgegaan van een afschrijvingstermijn van 50 jaar.12 Voor de woonwagenbewoners is het belangrijk dat hun wagen een fundering op staal heeft - ofwel dat de standplaats voldoende draagkrachtig is voor de beoogde woonwagen - en de vloer boven het maaiveld ligt met een opstapje voor de voordeur. Daardoor behoudt men het gevoel van het wonen in een wagen. Wielen hebben voor woonwagenbewoners vaak een symbolische waarde, waardoor ze vaak wel geplaatst worden (zij het van de buitenkant niet zichtbaar), maar gezien de definitie van een woonwagen is dit niet noodzakelijk.13 Daarnaast heeft een deel van de woonwagenbewoners de wens om (voortkomend vanuit de vroegere traditie) een aparte berging (dus niet inpandig) op de standplaats te hebben waarin zich het sanitair bevindt. Toercaravans Een deel van de woonwagenbewoners woont niet in een woonwagen (bijvoorbeeld een chalet), maar in een toercaravan. Er kunnen hieraan verschillende redenen ten grondslag liggen;

10 Deze VROM-wagen ontleende zijn naam aan het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer dat sinds de jaren tachtig medeverantwoordelijk was voor het woonwagenbeleid. De woonwagens waren maximaal 15 bij 3,5 meter en de gemeenten boden de wagen aan woonwagenbewoners te huur aan. Voor meer info zie: Godrie-van Gils, Woonwagenbewoners laten zich niet afschaffen. Eburon: Delft 2018, vanaf p. 148. 11 Houtskeletbouw wordt ook in de reguliere (woning)bouw toegepast en indien op juiste bouwkundige wijze geldt hiervoor een vergelijkbare levensduur (duurzaamheid) als ‘bouwen in steen’, die ook zijn bouwfouten kent en juist vaak lastig zijn te herstellen. 12 KOMO attest-met-productcertificaat (IKB1136/17). 13 Een woonwagen wordt als volgt gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, van de Woningwet: woonwagen, zijnde een voor bewoning bestemd gebouw dat is geplaatst op een standplaats en dat in zijn geheel of in delen kan worden verplaatst, en artikel 1, derde lid, van het Bouwbesluit: woonfunctie op een perceel bestemd voor het plaatsen van een woonwagen.