A12 - Provincie Gelderland - Voorbereidingsbesluit gronden voormalige papierfabriek De Hoop te Eerbeek D464762

Het Rijk heeft de provincie een doelstelling gegeven voor ammoniakreductie (NH3). Binnen de provincie Gelderland moet er 7,5 kiloton NH3 gereduceerd worden. Vanuit het Rijk is aan de provincies geen vergelijkbare doelstelling gegeven voor de reductie van NOx. NOx en NH3 hebben andere eigenschappen en slaan op verschillende manieren op het land neer. Daarom draagt de reductie van NOx niet bij aan de doelstelling van 7,5 kiloton NH3-reductie. Op 25 april 2025 heeft het kabinet het Startpakket Nederland van het slot gepresenteerd. Uitgangspunt van dit pakket is dat alle sectoren een evenwichtige bijdrage leveren aan het oplossen van het stikstofprobleem. Voor de industrie wordt gestuurd op 50% reductie in 2035 ten opzichte van 2019, rekening houdend met bestaande beleidsmaatregelen en haalbaarheid. Voor aanvullende maatregelen denkt het kabinet onder er aan om de Aanpak Piekbelasting Industrie verder te intensiveren. Ook onderzoekt het kabinet op welke wijze een gerichte aanpak kan helpen om emissies van industriële bedrijven dichtbij bepaalde stikstofgevoelige Natura 2000gebieden, en rondom de Veluwe in het bijzonder, te reduceren.

2.4

Toekomstige functies gronden papierfabriek De Hoop

Herontwikkeling van de gronden van papierfabriek De Hoop is een unieke kans kijkend naar de doelen van het samenwerkingsprogramma Eerbeek-Loenen 2030 omdat door de sluiting van papierfabriek De Hoop door Stora Enso er ruimte is ontstaan voor herontwikkeling voor onder andere een GDS en SEH met batterijenpark voor de papier- en kartoncluster. Zo’n GDS en SEH met batterijenpark zijn onder andere goed voor de toekomstbestendigheid van de papier-

GEHEIM TOT BEKENDMAKING VOORBEREIDINGSBESLUIT Datum

21 mei 2025 Zaaknummer

2024-004991 Blad

17 van 25

en kartonfabrieken en de duurzaamheid omdat met een GDS en SEH met batterijenpark de papieren kartoncluster verder kan elektrificeren en daardoor minder CO2- en stikstofuitstoot heeft. Ook kunnen een GDS en SEH met batterijenpark bijdragen aan minder netcongestie op het netwerk van TenneT en leidt een GDS op de TenneT-aansluiting tot minder netcongestie op het netwerk van Liander. Er zijn geen andere mogelijkheden dan een GDS om de noodzakelijke elektrificatie van de papier- en kartoncluster te faciliteren. Het is een unieke kans voor het verminderen van de stikstof- en CO2-uitstoot omdat er: 1. minder uitstoot is op de gronden van papierfabriek De Hoop; 2. minder uitstoot van de andere papier- en kartonfabrieken elders in Eerbeek en Loenen en andere bedrijven in de keten is. Dit komt doordat die fabrieken en bedrijven door de aansluiting op het GDS en de SEH energie beschikbaar hebben voor elektrificatie. 3. ruimte beschikbaar komt op het netwerk van Liander voor andere functies; 4. mogelijkheden zijn voor netcongestiemanagement door piekafvlakking (peak shaving) op het netwerk van TenneT; 5. ook ruimte komt voor de aansluiting van geplande energieopwek. Het GDS en SEH met batterijenpark hebben dus op meer plekken een positief effect ofwel er ontstaat een multipliereffect. De percentuele besparing van CO2 en stikstof door elektrificatie lopen gelijk op.

Voor papierfabriek De Hoop en het naastgelegen bedrijf DS Smith Packaging samen is er één natuurvergunning. Op basis van deze natuurvergunning is een stikstofuitstoot van ruim 250 ton NOx/jaar toegestaan. Eerste berekeningen laten zien dat op het fabrieksterrein De Hoop door een herontwikkeling met stikstofarme functies een besparing van circa 90% mogelijk is. Met de realisatie van een GDS en SEH met batterijenpark dat ten dienste staat aan de papier- en kartoncluster kan op de langere termijn de industrie (dus ook op de andere fabrieksterreinen in de cluster) volledig met elektrische energie bediend worden. Dat betekent een bijna emissieloos cluster. Enkel het vrachtverkeer - voor zover niet elektrisch - zou dan een uitstoot behouden. Op dit moment wordt nog berekend wat de bijdrage van dit project is aan de stikstofdoelen voor de sector industrie binnen het beperkingengebied Veluwe. Belangrijk voor de doelen is dat het GDS en SEH open staan voor de hele papier- en kartoncluster en niet alleen voor enkele bedrijven uit dit cluster. De realisatie van een GDS en SEH met batterijenpark voor één of enkele bedrijven is onvoldoende voor de doelen van het samenwerkingsprogramma Eerbeek-Loenen 2030 en de andere provinciale doelen, waaronder de stikstofdoelen.

Ontwikkelaars zijn gericht op winstmaximalisatie en kiezen om die reden mogelijk voor het toelaten van maar één of enkele bedrijven uit de cluster. Voor de provinciale doelen is een noodzakelijke voorwaarde voor het GDS en SEH met batterijenpark dat er altijd voldoende capaciteit beschikbaar is voor de elektrificatie van de papier- en kartoncluster. Ook belangrijk is dat het batterijenpark dienstbaar is aan het GDS en SEH, en geen op zichzelf staand park is. Bij een GDS en SEH met batterijenpark voor (in ieder geval) de papier- en kartoncluster staat namelijk de effectiviteit voor maatschappelijke doelen (doelen van het

GEHEIM TOT BEKENDMAKING VOORBEREIDINGSBESLUIT Datum

21 mei 2025 Zaaknummer

2024-004991 Blad

18 van 25

samenwerkingsprogramma Eerbeek-Loenen 2030 en minder stikstof- en CO2-uitstoot) voorop en niet de winstmaximalisatie van de exploitant van het batterijenpark. Een GDS en SEH met batterijenpark voor (in ieder geval) de papier- en kartoncluster heeft een grotere maatschappelijk meerwaarde dan alleen de meerwaarde voor het samenwerkingsprogramma Eerbeek-Loenen 2030 en de stikstofdoelen. Het lost ook netcongestie op de netwerken van TenneT en Liander op. Minder netcongestie is goed voor het vestigingsklimaat in Eerbeek en Loenen, maar ook voor andere functies zoals wonen. Verder is het voor de stikstofvermindering belangrijk dat er naast een GDS en SEH met batterijenpark alleen nieuwe functies komen die geen of nagenoeg geen stikstofemissie hebben. Deze nieuwe functies zijn natuur- en landschapsverbetering en stikstofarme bedrijven. Stikstofarme bedrijven zijn bedrijven met een beperkte uitstoot van stikstof, bijvoorbeeld alleen stikstofuitstoot van het verkeer van en naar die bedrijven. Woningbouw en andere kwetsbare functies zijn niet mogelijk gelet op de milieubelasting van de industrie. Het herontwikkelen van de gronden van papierfabriek De Hoop voor de genoemde functies is essentieel omdat er geen andere locaties binnen Gelderland zijn, die wat geschiktheid voor een GDS en SEH met batterijenpark betreft, vergelijkbaar zijn met het fabrieksterrein van papierfabriek De Hoop.

Het fabrieksterrein De Hoop beschikt over de voor het GDS en de SEH met batterijenpark noodzakelijk aansluiting op het netwerk van TenneT. Voordeel van dit terrein is verder dat het binnen het gebied van de papier- en kartoncluster ligt. Verder zijn de gronden van papierfabriek De Hoop door de sluiting van de papierfabriek De Hoop door Stora Enso beschikbaar voor herontwikkeling. Er zijn geen andere mogelijkheden dan een GDS en SEH met batterijenpark om de noodzakelijke elektrificatie van de papier- en kartoncluster te faciliteren. Samenvattend beperkt de herontwikkeling zich tot de volgende functies: een combinatie van de volgende functies: o GDS en SEH met batterijenpark voor de papier- en kartoncluster en o natuur- landschapsverbetering met onder andere een bovengrondse Eerbeekse beek in een natuurlijke omgeving met oog voor de ecologische waarde van de beek en verder: o eventueel stikstofarme bedrijven en; o bij de bovenstaande functies behorende voorzieningen zoals voor ontsluiting, landschappelijk inpassing en eventuele milieumaatregelen. Die functies wijken af van het feitelijke gebruik. Met die functies zet de provincie belangrijke stappen die bijdragen aan: het uitvoeren van het samenwerkingsprogramma Eerbeek-Loenen 2030 met de pijlers vestigingsklimaat, leefbaarheid en duurzaamheid minder stikstofuitstoot door de sector industrie en minder netcongestie.

GEHEIM TOT BEKENDMAKING VOORBEREIDINGSBESLUIT Datum

21 mei 2025 Zaaknummer

2024-004991 Blad

19 van 25

Op dit moment is er een beeld van de gewenste functies, maar er is nog geen vast omlijnd beeld van de inrichting. Denkbare scenario’s zijn:

Figuur: Scenario GDS en SEH met batterijenpark (geel in figuur) én natuur- en landschapsverbetering met een bovengrondse Eerbeekse beek (groen en blauw in figuur)

GEHEIM TOT BEKENDMAKING VOORBEREIDINGSBESLUIT Datum

21 mei 2025 Zaaknummer

2024-004991 Blad

20 van 25

Figuur: Scenario GDS en SEH met batterijenpark (geel in figuur), emissiearme bedrijven (paars in figuur) én nieuwe natuur met een bovengrondse Eerbeekse beek (groen en blauw in figuur)

GEHEIM TOT BEKENDMAKING VOORBEREIDINGSBESLUIT Datum

21 mei 2025 Zaaknummer

2024-004991 Blad

21 van 25

3

Inzet instrumenten door provincie

3.1

Provinciaal belang vraagt om keuze voor regie en initiatief

De belangen van herontwikkeling van de gronden van papierfabriek De Hoop zijn kijkend naar de provinciale doelen zo groot, dat regie van de provincie noodzakelijk is. Waarom regie door de provincie?

De Omgevingswet (Ow) geeft taken en bevoegdheden aan Rijk, provincies en gemeenten. Uitgangspunt van de Ow is dat de gemeenten de taken en bevoegdheden uitoefenen. Een provincie mag ook taken en bevoegdheden uitoefenen, maar alleen als: 1. er een provinciaal belang is én de gemeente dat belang niet doelmatige en doeltreffende wijze kan behartigen of; 2. dat nodig is voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Ow of internationaalrechtelijke verplichting.12 Sturing van de provincie is nodig om: 1. ontwikkelingen die strijdig zijn met de provinciale doelen te voorkomen en 2. om de nieuwe functies zo in te zetten dat deze maximaal bijdragen aan de provinciale doelen. Een goed vestigingsklimaat voor de papier- en kartonfabrieken is essentieel voor het behoud van de papier- en kartoncluster in de regio Eerbeek en Loenen, dat het grootste papier- en kartoncluster in Nederland is. Dat behoud is belangrijk voor het dorp Eerbeek, maar ook daar buiten gelet op de werkgelegenheid in de hele regio. De elektrificatie van de papier- en kartonindustrie is noodzakelijk voor de toekomstbestendigheid van de papier- en kartoncluster. Voor die elektrificatie en daarmee voor het vestigingsklimaat is een voorwaarde dat het GDS en SEH met batterijenpark altijd voldoende capaciteit beschikbaar hebben voor de papier- en kartoncluster.

Een GDS en SEH met batterijenpark dragen bij aan de vermindering van netcongestie op de netwerken van TenneT en Liander. Dat is goed voor andere bedrijven, voor woningen en voor energie-opwekkers in de hele regio. Verder is de stikstofvermindering belangrijk gelet op de stikstofdoelen, waaronder het doel van de industrie. De provincie wil, met de aanpak van het stikstofprobleem, Gelderland van het stikstofslot halen. Er zijn maatregelen nodig. Dat vraagt om een aanpak waarbij niet elke gemeente voor zichzelf kijkt wat te doen aan het stikstofprobleem, maar een aanpak waarbij naar de hele provincie wordt gekeken en afwegingen worden gemaakt die kijkend naar de hele provincie of zelfs heel Nederland het beste zijn. De herontwikkeling is dus van belang voor de hele provincie. Verder vragen het vestigingsklimaat, de netcongestie en het stikstofprobleem om stappen op korte termijn. Gelet daarop is regie op een

12

Artikel 2.3 Ow.

GEHEIM TOT BEKENDMAKING VOORBEREIDINGSBESLUIT Datum

21 mei 2025 Zaaknummer

2024-004991 Blad

22 van 25

hoger niveau dan de gemeenten essentieel. Met het vrijkomen van de gronden van papierfabriek De Hoop is er een unieke kans om invulling te geven aan die regie. Gelet op wat hiervoor staat is er een provinciaal belang voor de inzet van instrumenten voor het fabrieksterrein van papierfabriek De Hoop en de gronden aan de Wethouder Sandersstraat. Er zijn nog andere redenen voor de inzet van instrumenten door provincie. De noodzakelijke regie vraagt om de inzet van meerdere instrumenten (zie paragraaf 3.2, Instrumenten). Het inzetten van instrumenten is complex omdat: er één Natuurbeschermingswet-vergunning is voor papierfabriek De Hoop en de naastgelegen golfkartonfabriek Packaging samen. Die vergunning is (nog) niet gesplitst; de papierfabriek De Hoop ligt op een gezoneerd industrieterrein en grenst aan twee zijden aan een woonwijk en ligt nabij het Natura 2000-gebied Veluwe. Door die complexe situatie vragen onderwerpen zoals natuur (stikstof) en leefbaarheid versus vestigingsklimaat nadrukkelijk om aandacht en afweging; voorwaarde voor een GDS en SEH met batterijenpark, die zorgen voor verdere elektrificatie van de papier- en kartonindustrie en daarmee voor (1) minder uitstoot van stikstof en CO2 en (2) minder netcongestie, is dat deze een functie vervult voor de hele papier- en kartoncluster.

Binnen Eerbeek-Loenen 2030 werken de provincie en de gemeente Brummen ruim 7 jaar samen. De manier van samenwerking is in de loop van de tijd gewijzigd. Van volwaardig partnerschap naar passend partnerschap in 2019. Passend partnerschap betekende de inzet van een breder repertoire aan rollen door de provincie. In 2021 bleek dat de mogelijkheden van de gemeente Brummen niet aansloten bij passend partnerschap. Reden hiervoor was de omvang en complexiteit van de opgaven in het samenwerkingsprogramma Eerbeek-Loenen 2030. De provincie en de gemeente Brummen spraken daarom in 2021 een Maatwerktraject Vitaal openbaar bestuur af om tot bestuurskrachtverbetering van de gemeente Brummen te komen. In opdracht van de gemeenteraad heeft Brummen onderzoek gedaan naar de bestuurlijke toekomst van de gemeente. Op basis van dit onderzoek adviseerden burgemeester en wethouders aan de raad om te oriënteren op een fusie met de gemeente Rheden of gemeente Zutphen. De raad heeft op 17 april 2025 unaniem besloten een volgende stap te zetten in het onderzoek naar de bestuurlijke toekomst. De gemeente Brummen heeft op dit moment niet de capaciteit en financiële middelen om op een goede wijze alle taken en bevoegdheden uit te oefenen die nodig zijn voor het samenwerkingsprogramma Eerbeek-Loenen 2030.

Met andere woorden: de gemeente Brummen kan die taken en bevoegdheden op dit moment niet op doelmatige en doeltreffende wijze uitvoeren. Kijkend naar het belang van regie is het noodzakelijk dat de provincie instrumenten inzet.

3.2

Instrumenten

Er zijn meerdere publiekrechtelijke instrumenten nodig gelet op de provinciale doelen.

GEHEIM TOT BEKENDMAKING VOORBEREIDINGSBESLUIT Datum

21 mei 2025 Zaaknummer

2024-004991 Blad

23 van 25

Voorbereidingsbesluit

Op dit moment kent het omgevingsplan voor het fabrieksterrein van papierfabriek De Hoop een zeer specifieke bedrijfsbestemming voor alleen een papier- en kartonfabriek met een productiecapaciteit 15 ton/uur of meer. Zo’n nieuwe papierfabriek is niet uitgesloten. Een voorbereidingsbesluit is daarom nodig om te voorkomen dat er weer een papier- en kartonfabriek komt. De gronden aan de Wethouder Sandersstraat zijn in het omgevingsplan onder andere bestemd voor wegen en straten met bijbehorende parkeervoorzieningen. De gronden kunnen dus gebruikt worden voor parkeren. Het risico van parkeerplekken op korte termijn lijkt klein, maar is niet uitgesloten. Een voorbereidingsbesluit is daarom nodig om te voorkomen dat de gronden worden ingericht voor parkeren. Met het voorbereidingsbesluit kunnen Provinciale Staten gebruik dat in het Omgevingsplan past, maar er feitelijk niet is, uitsluiten. Dat is hier gewenst. Daarom is het voorstel van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten om met het voorbereidingsbesluit dat gebruik uit te sluiten. Dat kan door met voorbereidingsbesluit voorbeschermingsregels aan het gemeentelijke omgevingsplan toe te voegen. Het voorbereidingsbesluit is bedoeld om activiteiten die passen in omgevingsplan te verbieden. Het is niet bedoeld activiteiten die niet passen in omgevingsplan te verbieden.

Door in het voorbereidingsbesluit de nieuwe functies te beschrijven worden wel kaders aangegeven voor die toekomstige functies. De voorbeschermingsregels werken maximaal 1,5 jaar. Op 16 april 2025 hebben Provinciale Staten het Voorbereidingsbesluit beperkingengebied stikstofemissie vastgesteld. Dit besluit verbiedt nieuwe activiteiten en de uitbreiding van bestaande activiteiten binnen stikstofemissiearme stroken van Natura 2000-gebieden Veluwe, Willinks Weust, Bekendelle en Landgoederen Brummen die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuur binnen die gebieden. Het voorbereidingsbesluit respecteert bestaande vergunningen. Om die reden blijft een apart voorbereidingsbesluit voor gronden van papierfabriek De Hoop (inclusief gronden aan de Wethouder Sandersstraat) nodig. Ow-programma

Gedeputeerde Staten kunnen het provinciale beleid uit de omgevingsvisie van de provincie uitwerken in een programma als bedoeld in de Omgevingswet voor een gebied of thema (Owprogramma). In zo’n Ow-programma geven Gedeputeerde Staten aan met welke maatregelen zij de provinciale doelen willen bereiken. Voor het samenwerkingsprogramma Eerbeek-Loenen 2030 zijn met de gemeente Brummen, waterschap Vallei en Veluwe en IKEL afspraken gemaakt over de doelen en over de uitvoeringsagenda voor de hele papier- en kartoncluster in Eerbeek en Loenen. Met het omzetten van (delen van) de uitvoeringsagenda in een Ow-programma zetten

GEHEIM TOT BEKENDMAKING VOORBEREIDINGSBESLUIT Datum

21 mei 2025 Zaaknummer

2024-004991 Blad

24 van 25

Gedeputeerde Staten de ambities van de provincie stevig neer. Verder kan de provincie in een Owprogramma de onderbouwing van de inzet van andere instrumenten opschrijven. We onderzoeken nog of een programma een toegevoegde waarde heeft. Een eventueel programma zal in ieder geval gaan over delen van het samenwerkingsprogramma Eerbeek-Loenen 2030 die relevant zijn voor de elektrificatie. Een Ow-programma is in beginsel zelfbindend en is een toetsingskader voor de overheid die het Ow-programma heeft vastgesteld. Een overheid die beslist over een aanvraag voor de wijziging van de functie kan die weigeren als het niet in haar eigen Ow-programma past. Er geldt geen doorwerking naar lagere overheden. Dat betekent dat het beleid uit het Ow-programma van de provincie de gemeenten en het waterschap niet bindt. Gemeenten en waterschap moeten wel rekening houden met het programma bij wijziging van het omgevingsplan omdat zij moeten kijken naar hoger beleid. Gemeenten en het waterschap kunnen aanvragen die passen in het omgevingsplan evenwel niet weigeren alleen omdat ze strijdig zijn met een Ow-programma. Dat kunnen en moeten ze wel als er een voorbereidingsbesluit is en de aanvraag is strijdig met het voorbereidingsbesluit. Instructie

Met een instructie geven Gedeputeerde Staten een eenmalige opdracht aan de gemeenteraad van Brummen om een omgevingsplan voor te bereiden voor bepaalde functies. Daarmee geven Gedeputeerde Staten indirect aan dat andere functies niet wenselijk zijn. Uit overleg met burgemeester en wethouders van Brummen is gebleken dat zij niet zullen afwijken van het omgevingsplan. Daarom is een instructie nu niet nodig. Projectbesluit

Het Omgevingsplan laat de gewenste functies niet toe. Gedeputeerde Staten kunnen met een projectbesluit de nieuwe functies toestaan. Mocht komende tijd blijken dat een projectbesluit toch niet het meest logische instrument is, dan kunnen Gedeputeerde Staten de gemeente verzoeken het omgevingsplan aan te passen en eventueel een instructie aan de raad van de gemeente Brummen geven om een omgevingsplan voor te bereiden. Omgevingsvergunning (activiteit natuur)

Er is één Natuurbeschermingswet-vergunning voor papierfabriek De Hoop en de naastgelegen golfkartonfabriek Packaging. Die vergunning is (nog) niet gesplitst. Er is een aanpassing nodig. Nog niet duidelijk is of die aanpassing gelijktijdig zal en moet plaats vinden met de (eventuele) omgevingsvergunning (activiteit natuur) voor de herontwikkeling voor een GDS en SEH met batterijenpark, natuur- en landschapsverbetering en eventuele emissiearme bedrijven.

GEHEIM TOT BEKENDMAKING VOORBEREIDINGSBESLUIT Datum

21 mei 2025 Zaaknummer

2024-004991 Blad

25 van 25

Overleg met gemeente Brummen

De keuze voor de inzet van het instrument voorbereidingsbesluit is tot stand gekomen in goed overleg met de gemeente Brummen. Burgemeester en wethouders van Brummen hebben laten weten dat zij zich kunnen vinden in de inzet van dit instrument. Ook hebben zij aangegeven dat zij niet zullen afwijken van het omgevingsplan in afwachting van een projectbesluit. Regie

De provincie zet instrumenten in om regie te houden op de gronden van papierfabriek De Hoop en de nieuwe functies van die gronden.