Versnellingsakkoord-stikstofemissiereductie-2021-2030.pdf
Tekst van het document
EEN DUURZAAM EVENWICHT Versnellingsakkoord stikstofemissiereductie 2021 – 2030 Mei 2021
Introductie
In veel Natura 2000-gebieden worden op dit moment
van robuuste natuur, als voor het realiseren van
de natuurdoelen niet gehaald. Tegelijkertijd stranden
ruimte om ontwikkeling in sectoren als bouw, verkeer,
momenteel veel projecten op een tekort aan
industrie en landbouw weer mogelijk te maken. De
ontwikkelruimte en ontbreekt het aan een wenkend
maatregelen moeten bovendien veel scherper worden
perspectief voor de landbouw. Dit leidt tot een urgent
ingebed in een gebiedsgerichte aanpak, waarbij
probleem. Het Kabinet Rutte III heeft met de recent
kwetsbare natuur wordt beschermd en stikstofuitstoot
aangenomen Wet stikstofreductie en natuurverbetering
wordt geminimaliseerd, door het versterken van
(hierna: stikstofwet) de nodige maatregelen geïnitieerd
natuurinclusieve landbouw en agrarisch natuurbeheer,
om het realiseren van natuurdoelen binnen bereik te
en door meer innovatie (waaronder extensivering, het
brengen en om ruimte te creëren voor economische
treffen van managementmaatregelen, het aanpassen
ontwikkeling.
van bemesten en mestopslag, het verhogen van de mate van weidegang en het realiseren van emissie-
Wij zijn van mening dat de doelstelling in de stikstofwet
reducerende stalsystemen), en waarbij op langere
onvoldoende stikstofruimte biedt om onszelf uit
termijn sprake is van emissievrije of -arme structurele
de crisis te investeren. De doelstellingen voor
activiteiten.
emissiereductie moeten sneller gerealiseerd worden. Extra maatregelen zijn nodig, zowel voor het creëren
2
Versnellingsakkoord Stikstofemissiereductie In dit versnellingsakkoord formuleren we
de afhankelijkheid tussen sectoren en de natuur – een
daarom ons voorstel voor het versnellen van de
gezamenlijke aanpak voor, waarbij de inzet op de
stikstofemissiereductie in de periode 2021 – 2030.
korte termijn is gericht op natuurherstel, versterking
Op basis van dit voorstel richten wij onze inzet voor de
van de natuur en het realiseren van ontwikkelruimte.
periode tot 2030 op het versnellen van innovatie en
In de aanpak die wij voorstellen, is de juridische
verduurzaming, zodat de behoefte aan ontwikkelruimte
borging vormgegeven door de versnelling van de
afneemt in de tijd en de opbrengst van emissiereductie
stikstofemissiereductie wettelijk te verankeren. Het
ten gunste van de natuur toeneemt in de tijd.
is ons gezamenlijke belang dat dit akkoord wordt
Ofwel: zo snel mogelijk naar emissieloze mobiliteit,
uitgevoerd.
verduurzaming van de industrie, van de bouw- en de energiesector en naar een emissiearme landbouw.
De maatregelen die nodig zijn, vergen veel van
We presenteren hiermee een voorstel voor de aanpak
ondernemers. Lang niet alle ondernemers hebben
van de stikstofproblematiek tot 2030 vanuit een
hiervoor de middelen. Sectoren kunnen dit niet
perspectief op de lange termijn, waarin natuurdoelen
eigenstandig oplossen. Met name in de landbouw moet
worden gehaald conform de nationale en Europese
perspectief geboden worden om de omslag te kunnen
verplichtingen (Vogel- en Habitatrichtlijn) en waarin
maken. Zonder voldoende financiële ondersteuning,
economische ontwikkeling mogelijk is. Waarbij wij
kan dat niet gerealiseerd worden. Het is daarom nodig
beseffen dat na 2030 verdere reductie nodig is, om een
dat de overheid, natuurorganisaties en het bedrijfsleven
duurzaam evenwicht te bereiken tussen ecologie en
samenwerken aan en investeren in een oplossing. Voor
economie.
ons staat daarbij centraal dat natuurdoelen gehaald worden en dat we onszelf uit deze crisis investeren.
Voor het realiseren van dit perspectief stellen we – gezien de afhankelijkheden van sectoren onderling en
3
Doelstelling Wij willen met dit akkoord werken aan het volgende hoofddoel: Een duurzaam evenwicht tussen ecologie en economie, door:
1. Een versnelling aan te brengen ten opzichte van de stikstofwet en natuurdoelen gegarandeerd en sneller te halen. Om sneller emissiereductie te realiseren en de doelstelling uit de stikstofwet eerder te halen, stellen wij als doel de stikstofemissies in 2030 te reduceren met 40% (i.p.v. 26%).
2. Van de 177 mol/ha/jaar aan ruimte die gecreëerd wordt door daadwerkelijk gerealiseerde depositiereductie, een deel (117 mol) beschikbaar te stellen aan de natuur en een deel (60 mol) te benutten voor ontwikkelruimte voor industrie, verkeer, landbouw en andere sectoren. (Dit is aanvullend op de voorgenomen depositiereductie van 255 mol, economische ontwikkelruimte van 9 mol, en 11 mol voor legalisatie PAS-melders en andere knelgevallen.)
3. Via een goed verdienmodel met name ondernemers vanuit de landbouw perspectief te bieden, zodat ondernemen mogelijk blijft, en er voldoende emissiereductie plaatsvindt om ontwikkeling mogelijk te maken.
4. De juridische houdbaarheid te waarborgen, zodat emissiereductie, natuurherstel, natuurversterking en ontwikkeling daadwerkelijk kunnen plaatsvinden. Het pakket dat wij voorstellen, voegt versneld extra reductie toe ten opzichte van de stikstofwet, waardoor 60 mol beschikbaar komt voor ontwikkelruimte.
4
Benodigde investering Het realiseren van deze doelstellingen vergt voor de periode van 2021 tot 2030 – aanvullend op de reeds beschikbaar gestelde middelen op basis van de aangenomen stikstofwet – een investering door het Rijk van minimaal € 1,7 miljard per jaar. Als onderdeel daarvan is een bedrag van € 0,44 miljard per jaar aan extra investering nodig voor het versneld realiseren van de natuurdoelen tot 2030. Van dit bedrag wordt € 0,33 miljard per jaar ingezet voor natuurinclusieve landbouw/agrarisch natuurbeheer in overgangszones van Natura 2000-gebieden en € 0,11 miljard wordt per jaar geïnvesteerd in meer robuuste natuur.
5
Algemene aanpak De algemene aanpak om deze doelen te bereiken, ziet er op hoofdlijnen als volgt uit: A.
Natuurdoelen worden gerealiseerd door enerzijds tot 2030 € 0,44 miljard per jaar extra te investeren in natuurherstel en natuurversterking en anderzijds door de emissiereductiedoelen gegarandeerd en sneller te halen. De extra middelen worden geïnvesteerd in de aanvullende versterking van natuur, in natuurinclusieve landbouw en in minder droogtegevoelige grondwatersystemen.
B.
De juridische houdbaarheid wordt vormgegeven door de doelstellingen wettelijk te verankeren met de gebiedsgerichte aanpak, door wettelijk vastgelegde reductiedoelen per sector en per gebied, goede governance, strakke regie, een duidelijk tijdpad, goede registratie en monitoring – en zo nodig bijsturing – en voldoende financiële middelen.
De daadwerkelijke juridische houdbaarheid zal blijken na verdere uitwerking in beleid en wet- en regelgeving, een op te stellen wetgevingsadvies door de Raad van State en eventuele uitspraken van een rechter. Wij adviseren de regering om zo snel mogelijk voorlichting te vragen aan de Afdeling advisering van de Raad van State over de juridische houdbaarheid van het pakket dat wij voorstellen.
De juridische waarborgen lichten we als volgt nader toe: a.
De gebiedsgerichte aanpak wordt – veel sterker dan nu – het instrument op basis waarvan de regie plaatsvindt. Wat nodig is per gebied om de natuurdoelen tijdig te halen, bepaalt welke maatregelen genomen moeten worden. Hierbij gaat het om het integreren van natuurherstel- en bronmaatregelen. Dit vergt een sterke regie van de provincies en het Rijk, met nauwe betrokkenheid van de relevante actoren. Provincies hebben de regie in het gebiedsproces. De provincies zorgen ervoor dat alle relevante spelers hierin participeren, als dragers van het gebiedsproces, en dat maatregelen zo snel als mogelijk uitgevoerd worden. Het Rijk borgt dat voldoende voortgang wordt geboekt, stelt financiële middelen ter beschikking, zorgt voor gelijke spelregels voor in te zetten instrumenten en borgt de nationale doelstelling voor versnelde emissiereductie (40% in 2030) naar provinciale doelstellingen voor emissiereductie. Voor het gebiedsgericht vertalen en operationeel maken van doelen, maatregelen en het tijdpad wordt zoveel mogelijk aangesloten bij reeds bestaande instrumentarium zoals een Natura 2000-beheerplan.
6
b.
De nationale en sectorale emissiereductiedoelen worden in een landelijke omgevingswaarde vastgelegd. Vanuit deze wettelijk geborgde doelen worden beleidsdoelen per gebied geformuleerd als uitgangspunt voor het gebiedsproces. De uitkomsten van dit proces, waaraan relevante partijen deelnemen, landen uiteindelijk in het beheerplan van het desbetreffende Natura 2000-gebied. De wijze waarop deze doelen worden behaald, wordt zoveel mogelijk overgelaten aan de desbetreffende sectoren en ondernemers. Ondernemerschap staat voorop. Sturing is gericht op het behalen van de doelen.
c.
De reductiedoelen die in een gebied bereikt moeten worden, moeten dit jaar nog nationaal worden vastgesteld, afhankelijk van de KDW en de overschrijding daarvan van het Natura 2000-gebied met een duidelijke tijdlijn. Daarbij merken we op dat de gebieden verschillende KDW’s kennen voor verschillende habitattypen. De inzet is gericht op het efficiënt en effectief bereiken van de doelstelling om zoveel mogelijk hectares in Natura 2000-gebieden onder de KDW te krijgen. Naar aanleiding van de nationaal vastgestelde doelen per gebied, kunnen de provincies en alle stakeholders uit de aangewezen gebieden aan de slag met het gebiedsproces.
d.
De behoefte aan ontwikkelruimte wordt zo klein mogelijk gemaakt door verduurzaming.
e.
De gerealiseerde emissiereducties en de ontwikkelruimte worden vastgelegd in een nationaal, publiek en onafhankelijk stikstofregistratiesysteem dat ervoor zorgt dat eenduidige registratie plaatsvindt van alle emissieen depositievermindering, zodat gemonitord kan worden of 1) de natuurdoelen voor de Natura 2000-gebieden tijdig gehaald worden, 2) de reductiedoelstellingen (nationaal, sectoraal en per gebied) gehaald worden en 3) de ruimte voor economische ontwikkeling “gedekt” is met daadwerkelijk realiseerde reducties. Tevens wordt geregistreerd door welke sector en welk bedrijf inbreng wordt geleverd. Het vastleggen van de realisatie per sector is van belang om het behalen van de wettelijk vastgelegde doelen per sector te kunnen monitoren.
f.
Er komt een nationale, publieke stikstofbank die ervoor zorgt dat de ontwikkelruimte, die de bank uitsluitend ontvangt vanuit het stikstofregistratiesysteem, wordt uitgegeven aan projecten. De bank kan alleen ontwikkelruimte uitgeven als de aanvraag voldoet aan een aantal criteria.
g.
Er wordt meer geïnvesteerd in meten, onderzoek en monitoren, zodat emissiereductie onomstreden kan worden aangetoond en kan worden bijgestuurd als het beoogde natuurherstel, of de beoogde natuurversterking, niet of onvoldoende voortvarend plaatsvindt.
h.
Er wordt een mechanisme ingebouwd (monitoring en evaluatie) dat zorgt voor tijdige extra reductie als doelstellingen niet gehaald dreigen te worden.
i.
Er komt zo snel mogelijk een drempelwaarde (ook voor lage permanente deposities tijdens de gebruiksfase) die wordt gebaseerd op een goede juridische en ecologische onderbouwing.
7
C.
Meer emissiereductie wordt behaald door het verdienmodel van ondernemers en daardoor het investeringspotentieel in emissiereductie te verbeteren door:
a.
De private inkomsten te verbeteren door agrarisch natuurbeheer als langjarige dienst in te zetten (minimaal 10 jaar), door meervoudig gebruik van grond mogelijk te maken en door koppelingen te maken met het klimaatbeleid.
b.
Een substantiële innovatiesubsidie beschikbaar te stellen voor de landbouw die zorgt voor versnelling van verduurzaming, waardoor de emissies sneller en verder worden gereduceerd. We hanteren een brede definitie van innovatie en verstaan daar onder andere onder: extensivering, het treffen van managementmaatregelen, het aanpassen van bemesten en mestopslag, het verhogen van de mate van weidegang en het realiseren van emissie-reducerende stalsystemen.
c.
Bedrijven via een regeling voor piekbelasters de mogelijkheid te bieden om te innoveren en de bedrijfsvoering aan te passen, zodat deze bedrijven qua depositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden geen piekbelaster meer zijn. Bij industriële piekbelasters gaat het om investeren in verduurzaming. Voor de landbouw gaat het om emissiereductie via innovatie, of om omvorming naar een natuurinclusieve bedrijfsvoering op basis van agrarisch natuurbeheer. Als maatregelen (waaronder stalinnovatie, extensivering of omvorming) niet voldoende mogelijkheden bieden, zullen deze bedrijven moeten verplaatsen of stoppen. Doel daarbij is dat er in 2030 geen piekbelasters meer zijn in (de overgangsgebieden van) Natura 2000-gebieden.
d.
Piekbelasters, die op korte termijn (de eerste twee jaar) vrijwillig willen bijdragen aan emissiereductie op basis van verplaatsing of beëindiging, een ruimhartige regeling te bieden, die tot en met 2029 stapsgewijs afloopt naar minder aantrekkelijk.
e.
Een vrijwillige opkoopregeling te bieden voor stoppers in de landbouw om het natuurlijk verloop binnen de landbouw optimaal te benutten voor het reduceren van emissies en om ruimte te bieden voor voormalige piekbelasters die willen verplaatsen. Ook deze regeling start ruimhartig – net als de regeling voor piekbelasters – en wordt stapsgewijs minder aantrekkelijk.
f.
Gronden die beschikbaar komen in de overgangszones na verplaatsing van piekbelasters of na uitkoop van stoppers, zoveel mogelijk beschikbaar te stellen aan andere boeren die wensen over te stappen naar een emissiearme (extensieve of natuurinclusieve) bedrijfsvoering.
g.
Fiscale belemmeringen weg te nemen (bijv. door versnelde afschrijving van bestaande technieken en bedrijfsbeëindiging fiscaal mogelijk te maken).
8
D. Gezien de wederzijdse afhankelijkheden, zoals hiervoor beschreven op pagina 1, is het in het belang van eenieder van ons dat doelen worden gehaald. De tweejaarlijkse evaluatie (op basis van de stikstofwet) grijpen we aan om te beoordelen of alle wettelijk vastgelegde doelen worden gerealiseerd.
In het kader van deze reguliere herijkingen komen wij tweejaarlijks bij elkaar en voeren we hierover overleg met de overheid, om gezamenlijk te beoordelen of de mix van maatregelen uit dit akkoord (natuurversterking en –herstel, versterken van natuurinclusieve landbouw en agrarisch natuurbeheer, verduurzaming, innovatie, verplaatsing/ beëindiging piekbelasters en stoppersregeling) voldoende effectief is (ook in relatie tot de daarmee gepaard gaande investeringen), of dat binnen deze mix andere accenten moeten worden gelegd, of aanvullende of aangescherpte maatregelen nodig zijn, of dat verdere versnelling nodig is.
Tijdens deze evaluatie wordt tevens getoetst of de maatregelen die worden genomen geen blokkade vormen voor de natuur- en klimaatdoelen in de toekomst. Als de doelen niet gehaald worden, er nieuwe ruimte nodig is voor natuur of ontwikkeling, en als het nodig is dat er meer dwingend gestuurd wordt op het realiseren van de vastgelegde doelen, dan zijn wij bereid om in gezamenlijk overleg met de overheid, op de kortst mogelijke termijn de voorgestelde instrumenten steviger neer te zetten, en aanvullende of aangescherpte maatregelen te treffen.
9
Maatregelen
De te treffen maatregelen zijn weergegeven in onderstaand overzicht, waarbij tevens is vermeld welke reductie aan stikstofdepositie daarmee wordt gerealiseerd en welke investeringen door het Rijk nodig zijn. Het gaat hier om de kosten voor niet-productieve investeringen (dus na aftrek van de privaat gefinancierde middelen).
Reductie N-depositie (mol/ha/jaar)
Kosten rijksoverheid per jaar (2021-2030) (miljard €)
9
p.m.
Innovatieve stalsystemen, extensivering en managementmaatregelen
119
0,67
Verplaatsen piekbelasters en vrijwillige stoppersregeling
56
0,56
Versterken natuurinclusieve landbouw, agrarisch natuurbeheer en hydrologisch systeemherstel
10
0,33
Totaal landbouw
185
1,56
-
0,11
-
p.m.
Mobiliteit, verkeer, industrie en energie Emissieloze mobiliteit, verduurzaming industrie, bouw- en energiesector
Landbouw
Natuur Versterken robuuste natuur in/om Natura 2000-gebieden
Overig Fiscale belemmeringen wegnemen
0,06
Meten, monitoren, onderzoek
Totaal
194
1,73 + p.m.
Noot: de optelling tot 194 mol is hoger dan de benodigde 177 mol. Dit is uit voorzichtigheid gedaan omdat bij stapeling van maatregelen sprake kan zijn van dubbeltellingen.
10
Het is essentieel dat de uitwerking voortvarend wordt opgepakt en dat op korte termijn gestart wordt met maatregelen waarmee de grootste effecten bereikt kunnen worden. De meeste maatregelen zijn afhankelijk van de gebiedsgerichte aanpak. Het kost enige tijd om deze aanpak te realiseren. Daarom stellen we voor om van het bedrag uit bovenstaand overzicht voor ‘Versterken natuurinclusieve landbouw, agrarisch natuurbeheer en hydrologisch systeemherstel’ (totaal € 3 miljard voor de periode 2021-2030) op zeer korte termijn € 1 miljard beschikbaar te stellen voor het versterken van natuurinclusieve landbouw/agrarisch natuurbeheer.
Dit kan via vrijwillige stoppers in overgangsgebieden, danwel via vrijwillige uitplaatsing of beëindiging van piekbelasters. Daardoor kan op korte termijn een depositiereductie van 10 mol gerealiseerd worden die beschikbaar komt voor economische ontwikkeling (incl. verduurzaming). Hiermee wordt gerealiseerd dat in de overgangsgebieden een snelle start gemaakt kan worden met verbetering van de natuur en komt er tegelijkertijd op korte termijn ontwikkelruimte beschikbaar.
De gedachte hierbij is dat met het inzetten van deze € 1 miljard op zeer korte termijn voor stoppers en uitplaatsing/ beëindiging van piekbelasters (ten gunste van natuurinclusieve landbouw/agrarisch natuurbeheer) emissies – en daarmee deposities – daadwerkelijk worden gereduceerd. Ondertussen dient wel te zijn besloten over het gehele pakket aan maatregelen, omdat de vrij te spelen 10 mol integraal onderdeel uitmaakt van dit totale, samenhangende voorstel.
11
Uit onderstaand schema komt naar voren welke ruimte in de periode tot 2030 ten gunste komt van de natuur, en welke ruimte kan worden benut voor economische ontwikkeling. Door de inzet op korte termijn te richten op verduurzaming, neemt de behoefte aan economische ontwikkelruimte af in de tijd, waardoor het aandeel dat naar ontwikkeling gaat, kan afnemen. Tegelijkertijd is natuurwinst op korte termijn van belang in het kader van de vereiste versterking van de natuur en de juridische houdbaarheid. Dat evenwicht wordt bereikt op basis van onderstaande verdeling.
Periode / maatregelen
Ten gunste van natuur Aandeel
Daadwerkelijk gerealiseerde reductie (in molen)
Voor ontwikkelruimte Aandeel
Beschikbare ontwikkelruimte (in molen)
Verplaatsen piekbelasters/ stoppers: 2022 – 2025
1/3
2026 – 2027
1/2
2028 – 2030
2/3
Natuurinclusief o.b.v. stoppers
0%
2/3 28
1/2
28
1/3
0
100%
10
Overige maatregelen: <60 mol ontwikkelruimte
80%
Daarna
100%
TOTAAL
-
89 117
20% 0% -
22 60
12
Tot slot De stikstofproblematiek is een urgent en complex
sneller gerealiseerd worden en komt er versneld
maatschappelijk vraagstuk. Een groot deel van de
voldoende ruimte voor ontwikkeling. De aanpak is zo
kwetsbare Natura 2000-gebieden verkeert in een
kosteneffectief mogelijk. Minder kostbare opties leiden
slechte staat. Tegelijkertijd zijn sinds de uitspraak van
volgens ons òf tot minder natuurherstel òf tot minder
de Raad van State van bijna twee jaar geleden veel
ruimte voor ontwikkeling, terwijl beide nodig zijn.
vergunningprocedures stil komen te liggen en stranden veel projecten op een tekort aan ontwikkelruimte. Als
Er zal nog het nodige uitgewerkt moeten worden. Als
gezamenlijke partijen hebben we de handen ineen
het Rijk instemt met dit akkoord en de benodigde
geslagen, met als resultaat dit akkoord, waarmee we
middelen beschikbaar stelt, dan beschouwen wij het als
een samenhangende en evenwichtige oplossing bieden
een verplichting deze versnelling van emissiereductie
voor deze problematiek. De versnellingsaanpak die wij
te ondersteunen. Een voortvarende aanpak is cruciaal.
voorstellen, dient onze gezamenlijke belangen en biedt
Zowel voor het behalen van de natuurdoelen, als voor
perspectief voor de samenleving als geheel en voor elk
het weer mogelijk maken van ontwikkeling.
van ons. De uitwerking die wij voor ogen hebben, is opgenomen Dit akkoord is een samenhangend en evenwichtig
in de bijlage. Daarbij hebben we ons zoveel mogelijk
totaalpakket en moet worden beschouwd als een
gebaseerd op de beschikbare juridische kennis en
package deal. Voor een juridisch houdbare oplossing
onderbouwde inschattingen wat betreft kosten en
van de stikstofproblematiek, is de uitvoering van dit
emissie- en depositiereductie van maatregelen. Als
gehele akkoord essentieel. Delen uit dit pakket wel
met dit voorstel wordt ingestemd, dan dient verdere
overnemen, en andere onderdelen ter zijde schuiven,
uitwerking plaats te vinden. Naast de hiervoor
betekent dat het akkoord vervalt.
geformuleerde suggestie om voorlichting te vragen aan de Raad van State over de juridische houdbaarheid,
Wij zijn ons ervan bewust dat de benodigde investering
stellen we voor dit akkoord voor advies voor te leggen
van € 1,7 miljard per jaar voor de periode van 2021
aan het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Als
tot 2030 een fors bedrag betreft. In dit voorstel is
adviezen van de Raad van State en/of het PBL aanleiding
onderbouwd dat deze financiële impuls vereist is om de
geven tot aanpassing van dit akkoord, dan zijn wij
benodigde emissiereductie te realiseren. Met de aanpak
uiteraard bereid ons daar rekenschap van te geven.
die wij voorstellen, kunnen de wettelijke natuurdoelen
13
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord Deze bijlage bevat de verdere uitwerking en onderbouwing van ons stikstofakkoord. Voor deze onderbouwing is gebruik gemaakt van beschikbare informatie. Deze informatie heeft de ene keer betrekking op emissies en in andere gevallen op deposities. Gevolg daarvan is dat in deze tekst emissies en deposities door elkaar zijn gebruikt. Bij de cijfers die in dit akkoord aan bod komen, is wel steeds juist weergegeven of deze betrekking hebben op emissies of op deposities.
Hierna komen achtereenvolgens de volgende onderwerpen aan bod: A.
De voorwaarden en mogelijkheden voor het behalen van de natuurdoelen.
B.
Het waarborgen van de juridische houdbaarheid.
C.
Een inschatting van het basispad en de benodigde stikstofreductie.
D. Het maatregelenpakket dat dit realiseert.
A. NATUURDOELEN 1.
Om natuurdoelen gegarandeerd en sneller te halen, zijn meer investeringen nodig in de versterking van natuur, natuurinclusieve landbouw en hydrologie in de overgangszones rondom overbelaste Natura 2000-gebieden. Naast het reeds toegekende bedrag van € 2,85 miljard via het Programma Natuur, is tot 2030 een extra investering nodig van € 4 miljard voor de versterking van natuur, natuurinclusieve landbouw en hydrologie, met name in de overgangsgebieden rond de Natura 2000-gebieden. Van dit bedrag dient op zeer korte termijn € 1 miljard beschikbaar te komen voor uitplaatsing of beëindiging van piekbelasters. Gronden die hiermee beschikbaar komen in de overgangszones, worden zoveel mogelijk beschikbaar gesteld aan andere boeren die wensen over te stappen naar een emissiearme (extensieve of natuurinclusieve) bedrijfsvoering. Hiermee creëren we ruimte voor het inzetten van de overige investeringen, gericht op: a.
Het versneld afronden van het Nationaal Natuur Netwerk, voor zover benodigd voor Natura 2000-gebieden.
b.
Het versterken van de overgangsgebieden door aanvullende inzet op robuuste natuur, natuurinclusieve landbouw, het realiseren van de bossenstrategie en hydrologische maatregelen om tot minder droogtegevoelige systemen te komen.
c.
Ruimtelijke sturing, waarbij in de overgangsgebieden zoveel mogelijk wordt ingezet op (het versterken van) natuurinclusieve landbouw. Dit betekent dat een belangrijk deel van deze investeringen landen op het boerenbedrijf.
14
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
2.
Voor het halen van de natuurdoelen komt de gebiedsgerichte aanpak centraal te staan. Dit is uitgewerkt in onderdeel B.
3.
Om natuurdoelen gegarandeerd en sneller te halen, is het nodig dat de in de stikstofwet vastgelegde doelen sneller worden gerealiseerd. Wij stellen als doel de stikstofemissies in 2030 te reduceren met 40% (i.p.v. 26%). Deze doelstelling dient wettelijk te worden vastgelegd. Hiervoor is het nodig dat er via een goed verdienmodel geïnvesteerd wordt in meer emissiereductie. Dit is nader uitgewerkt in onderdeel C.
4.
Om het halen van de natuurdoelen te maximaliseren, wordt ingezet op het halen van doelen in zoveel mogelijk Natura 2000-gebieden, zodat met de middelen die beschikbaar zijn voor zoveel mogelijk hectares Natura 2000-gebied het natuurdoel gerealiseerd wordt.
B. JURIDISCHE HOUDBAARHEID 5.
De juridische houdbaarheid wordt vormgegeven op basis van wettelijke verankering van de gebiedsgerichte aanpak, wettelijk vastgelegde reductiedoelen per sector en per gebied, goede governance, strakke regie, een duidelijk tijdpad, goede registratie en monitoring – en zo nodig bijsturing – en voldoende financiële middelen. Deze onderwerpen zijn hierna nader uitgewerkt. De daadwerkelijke juridische houdbaarheid zal blijken na verdere uitwerking in beleid en wet- en regelgeving, een op te stellen wetgevingsadvies door de Raad van State en eventuele uitspraken van een rechter. Wij adviseren de regering om zo snel mogelijk voorlichting te vragen aan de Afdeling advisering van de Raad van State over de juridische houdbaarheid van het pakket dat wij voorstellen
B.1 GEBIEDSGERICHTE AANPAK 6.
Vanuit de gebiedsgerichte aanpak worden integrale gebiedsprocessen ingericht, waarbinnen natuurherstel en emissiereductie gecombineerd worden. De gebiedsgerichte aanpak vormt het centrale sturingsinstrument om te zorgen dat voor zoveel mogelijk hectares in Natura 2000-gebieden de doelen worden gehaald. Provincies hebben hiervoor de regie. Zij zorgen ervoor dat alle relevante spelers – als dragers van het gebiedsproces – participeren in dit proces, en dat maatregelen zo snel als mogelijk uitgevoerd worden. In het gebiedsproces wordt bepaald wat de prioriteiten zijn en wordt overeenstemming bereikt welke maatregelen in het desbetreffende gebied van belang zijn.
7.
De Rijksoverheid borgt dat provincies de benodigde maatregelen uitvoeren. Het Rijk neemt het initiatief voor provincie-overstijgende randvoorwaarden zodat gelijke spelregels gelden voor in te zetten instrumenten. Daarnaast zorgt het Rijk voor de benodigde financiële middelen, rapporteren de provincies over voortgang en
15
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
intervenieert het Rijk als provincies onvoldoende voortgang boeken, in de vorm van een aanwijzing die door de provincie moet worden opgevolgd.
8.
Per gebied wordt bezien wat ecologisch nodig en qua ontwikkeling mogelijk is. Daarbij wordt logischerwijs niet alleen naar stikstof gekeken, maar integraal naar het oplossen van relevante milieuproblemen, en het integreren van herstelmaatregelen en brongerichte maatregelen in de Natura 2000-gebieden en de overgangszones. Het instrument van de landschapsecologische systeemanalyse (LESA) kan hiervoor behulpzaam zijn. Als onderdeel van het gebiedsproces wordt de afbakening van de overgangszones bepaald.
9.
De nationale en sectorale emissiereductiedoelen worden in een landelijke omgevingswaarde vastgelegd. Vanuit deze wettelijk geborgde doelen worden beleidsdoelen per gebied geformuleerd als uitgangspunt voor het gebiedsproces. De uitkomsten van dit proces, waaraan relevante partijen deelnemen, landen uiteindelijk in het beheerplan van het desbetreffende Natura 2000-gebied. De reductiedoelen worden aangevuld met wat nodig is aan ontwikkelruimte. Deze vertaling naar gebieden door het Rijk is essentieel om te borgen dat: •
voor zoveel mogelijk gebieden de doelen sneller gehaald worden,
•
het aantal hectares waarvoor doelen gehaald worden, wordt geoptimaliseerd,
•
en verwachte vraag en aanbod van ontwikkelruimte per gebied met elkaar matchen.
Hierbij wordt rekening gehouden met de situatie in de gebieden. Dat betekent dat de doelstellingen verschillen per provincie en gebied.
10. Het beschikbare maatregelenpakket is identiek voor alle gebieden, maar de inzet van maatregelen kan in gebieden verschillen, aangezien omstandigheden en doelstellingen per gebied anders zijn. Uitgangspunt hiervoor is dat maatregelen perspectief moeten bieden op de langere termijn, zowel voor de natuur, als voor ondernemers.
11. Een goed gebiedsproces vergt tijd. De verwachting is dat een dergelijk proces twee jaar duurt. Provincies en Rijk zetten vol in op het zo kort mogelijk houden van dit proces zodat natuurherstel en ontwikkeling zo snel mogelijk kunnen plaatsvinden. Om snel voldoende ontwikkelruimte te creëren, wordt vooruitlopend hierop voortvarend en gericht gestart met de regelingen voor piekbelasters en stoppers.
16
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
B.2 STIKSTOFREGISTRATIESYSTEEM 12. Er komt een nationaal, publiek en onafhankelijk stikstofregistratiesysteem dat ervoor zorgt dat eenduidige registratie plaatsvindt van alle emissie- en depositievermindering, zodat gemonitord kan worden of 1) de natuurdoelen voor de Natura 2000-gebieden tijdig gehaald worden, 2) de reductiedoelstellingen (nationaal en sectoraal) gehaald worden, 3) de ruimte voor economische ontwikkeling “gedekt” is met daadwerkelijk gerealiseerde reducties.
13. Dit systeem is om de volgende redenen van belang: a.
Het systeem voor extern salderen wordt gemonitord en geborgd per hexagoon. Hiermee wordt weglek voorkomen, wordt geborgd welke ruimte beschikbaar is voor natuur en voor ontwikkeling, wordt gemonitord wat sectoren bijdragen, en wordt gesignaleerd of doelstellingen tijdig gehaald worden.
b.
Er kan direct inzage gegeven worden via de stikstofbank welke depositieruimte beschikbaar is per hexagoon.
c.
Het kan mede gebruikt worden voor de onderbouwing van de drempelwaarde.
d.
Met dit systeem kan ‘de hand aan de kraan’ worden gehouden.
14. De afroming en overige inbreng ten behoeve van natuur worden apart geregistreerd per hexagoon, per Natura 2000-gebied en per sector.
15. De ruimte voor ontwikkeling wordt apart geregistreerd per hexagoon per Natura 2000-gebied zodanig dat het gebruikt kan worden voor vergunningverlening en een drempelwaarde (ook voor lage permanente deposities tijdens de gebruiksfase).
B.3 ONTWIKKELRUIMTE VIA STIKSTOFBANK 16. Institutioneel: a.
Er komt een nationale, publieke stikstofbank die ervoor zorgt dat de ontwikkelruimte, die de bank uitsluitend ontvangt vanuit het stikstofregistratiesysteem, wordt uitgegeven aan projecten.
b.
De nationale bank heeft provinciale kantoren die opereren op basis van de vastgestelde gebiedsprocessen. Dit betekent dat de bank fungeert als uitvoeringsorganisatie van de afspraken vanuit het gebiedsproces.
c.
Er vindt afstemming plaats tussen de stikstofbank en de partijen die de gebiedsprocessen vormgeven, zodat vraag en aanbod matchen. Dit betekent concreet dat de stikstofbank toetst bij de provincie of de transactie past in het gebiedsproces. Daarnaast toetst de stikstofbank of de aanvraag voldoet aan een aantal criteria (zie hierna bij punt 19d).
17
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
17. Extern salderen, intern salderen en verleasen. a.
Extern salderen kan als de daarvoor benodigde ruimte uitgegeven wordt via de stikstofbank (vanuit het stikstofregistratiesysteem).
b.
Extern salderen (zoals nu al in een aantal provincies gebeurt) blijft mogelijk, tevens als dit buiten de ontwikkelruimte van de stikstofbank om gaat, mits het niet de ontwikkelruimte en de gebiedsprocessen doorkruist. Het bevoegd gezag toetst dit expliciet. Dit wordt wettelijk geborgd.
c.
De regels voor extern salderen worden nationaal vastgesteld en zijn identiek voor alle gebieden.
d.
Intern salderen maakt onderdeel uit van het huidige instrumentarium. De mogelijkheid om dit instrument in te zetten, wordt als gegeven beschouwd.
e.
Verleasen kan alleen als de daarvoor benodigde ruimte uitgegeven wordt via de stikstofbank. Gezien het tijdelijke karakter wordt getoetst of projecten passen binnen de gebiedsgerichte plannen.
18. Inbreng: a.
Ruimte voor ontwikkeling, die ontstaat door het maatregelenpakket, wordt in de bank om niet ingebracht via het stikstofregistratiesysteem.
b.
De inbreng wordt per hexagoon per Natura 2000-gebied geregistreerd, zodat de stikstofuitstoot van projecten voor ontwikkeling via extern salderen per hexagoon per gebied gecompenseerd kan worden. Dit wordt wettelijk geborgd.
c.
Daarnaast wordt geregistreerd door welke sector en welk bedrijf inbreng wordt geleverd. Het vastleggen van de realisatie per sector is van belang om het behalen van de wettelijk vastgelegde doelen per sector te kunnen monitoren.
d.
Inbreng vindt alleen plaats als die ook past binnen de gebiedsgerichte aanpak.
19. Uitgifte: a.
De ontwikkelruimte wordt gecompartimenteerd, gebaseerd op de benodigde ontwikkelruimte per sector. Dit zorgt ervoor dat alle sectoren voldoende ontwikkelruimte krijgen. Er wordt per compartiment een deel gereserveerd voor kleine projecten om te voorkomen dat enkele grote projecten de uitvoering van vele kleine onmogelijk maakt.
b.
Vragers kunnen ten behoeve van de provinciale vergunning een aanvraag indienen waarbij ze aangeven: •
Welke maatregelen ze genomen hebben om de stikstofuitstoot te minimaliseren, rekening houdend met de best beschikbare technieken.
• c.
Welke compensatie nodig is per hexagoon per gebied.
De stikstofbank zet zich zoveel mogelijk in om de gevraagde compensatie te realiseren voor alle gebieden waarvoor compensatie nodig is.
18
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
d.
De stikstofbank toetst – op basis van de uitkomsten van het gebiedsproces – of een aanvraag gehonoreerd wordt, waarbij de volgende criteria een rol spelen: •
Toekenning kan alleen als de aanvrager aantoont dat het nieuwe project past binnen de gebiedsgerichte aanpak.
•
Een inschatting of de vrager voldoende heeft gedaan om de stikstofuitstoot zoveel mogelijk te verminderen op grond van de best beschikbare technieken.
•
Een inschatting of de aanvraag niet disproportioneel is ten opzichte van het aanbod, waarbij gekeken wordt naar het aandeel in het totale aanbod per compartiment en naar de verwachte vraag. Hoe groter de gevraagde ruimte, des te meer gekeken zal worden naar de onderbouwing.
•
Compensatie kan alleen toegekend worden aan projecten die na verkrijging van alle vergunningen binnen een nader vast te stellen periode, starten met de uitvoering.
e.
Het bevoegd gezag besluit als vergunningverlener conform de Wet natuurbescherming over het uitgeven van ruimte.
f.
Er vindt wettelijk geborgde registratie plaats aan welk bedrijf of welk project de ruimte verstrekt wordt.
20. Kosten: a.
De stikstofbank stelt jaarlijks de leges vast per mol gecompenseerde stikstof. Deze leges zijn gebaseerd op de (administratieve) kosten die gemaakt worden door de stikstofbank. De stikstofbank streeft niet naar winstmaximalisatie, maar naar kostendekking.
a.
Alle transacties worden geregistreerd in de stikstofbank en in het stikstofregistratiesysteem.
21. Op basis van beschikbare analyses is de verwachting dat 60 mol ontwikkelruimte voldoende is om de meeste projecten te kunnen uitvoeren. Dit laat onverlet dat er grote projecten zijn waarvoor weliswaar op veel hexagonen voldoende compensatie beschikbaar zal zijn, maar waarvoor ook geldt dat op sommige hexagonen onvoldoende ontwikkelruimte beschikbaar is. Dit betekent dat er ter plekke extra maatregelen moeten worden getroffen voor deze hexagonen om het project daadwerkelijk te kunnen uitvoeren. Hierbij kan het helpen om te bezien of latere uitvoering het eenvoudiger maakt, omdat elektrificeren en innovatie, waaronder verduurzaming, de benodigde compensatie verminderen. In ieder geval zal in de gebiedsgerichte aanpak rekening gehouden worden met de benodigde compensatie.
19
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
B.4 MEER INVESTEREN IN METEN, ONDERZOEK EN MONITOREN 22. Van belang is dat daadwerkelijk gerealiseerde emissiereductie (zoals wettelijk vastgelegd in een landelijke omgevingswaarde) onomstreden kan worden aangetoond, bij voorkeur op basis van metingen, en niet uitsluitend op basis van modelmatige benaderingen. Het doel hiervan is een aantoonbare (dus gemeten) emissiebeperking met een concrete tijdlijn waarbinnen dit doel moet worden gerealiseerd, zodat (op termijn) afgerekend kan worden op daadwerkelijk gemeten emissies (in plaats van berekende emissies). Daarnaast zijn metingen van belang in de verschillende natuurgebieden. Naast de metingen van de depositie op de verschillende hexagonen, zal regelmatig een verplichte ecologische evaluatie van de gebieden uitgevoerd moeten worden, om de verbeterde staat van het Natura 2000-gebied onomstreden te kunnen aantonen, danwel om vast te stellen dat moet worden bijgestuurd als het beoogde natuurherstel niet optreedt.
23. Met metingen kan veel data worden verzameld, waardoor effecten van technieken en modelsimulaties veel beter onderbouwd kunnen worden. Dit maakt monitoring van de voortgang veel robuuster. Op basis van metingen kan tevens duidelijkheid worden geboden bij eventuele twijfel over de vraag of een bedrijf wel of niet een piekbelaster is (door emissies te meten en op basis daarvan de depositie te berekenen). Daarnaast is het op basis van metingen mogelijk het instrumentarium voor vergunningverlening te verbeteren en te valideren. Ander voordeel van meten is dat alle effecten van maatregelen die genomen worden, meegenomen kunnen worden (inclusief managementpraktijken) en dat nieuwe technieken niet gecertificeerd hoeven te zijn. Daardoor kunnen innovaties veel sneller worden toegepast, en kan de huidige situatie worden doorbroken waarbij managementpraktijken niet meetellen, en het vele jaren duurt voordat nieuwe veelbelovende technieken toegepast kunnen worden. Dit betekent dat moet worden ingezet op meten en monitoren van zowel de emissiereductie op basis van toegepaste maatregelen, als van de verbeterde staat van de natuur.
24. Uit een analyse van CLM Onderzoek & Advies (als onderdeel van de lange-termijnverkenning stikstofproblematiek1) blijkt dat het binnen twee tot drie jaar technisch haalbaar is om op bedrijfsniveau met sensoren de NH3-emissie in (ieder geval) het grootste deel van de stallen real time te meten.
25. De overheid dient hiervoor het voortouw te nemen, regie te voeren en te investeren in doorontwikkeling van meettechnologie, bijvoorbeeld voor stallen en natuurgebieden. Ook is nodig dat er meer onderzoek plaatsvindt, zodat oplossingen sneller ter beschikking komen. Daarnaast is monitoring van belang om te kunnen bijsturen als het beoogde natuurherstel niet plaatsvindt. Dit vraagt om een monitoringprogramma dat voorziet in output (genomen maatregelen), outcome (effecten op biodiversiteit), impact (harde relatie tussen maatregel en effect) en bijsturing (wat gebeurt er als outcome en/of impact uitblijven?). Hierbij is het van belang extra aandacht te besteden aan de governance.
1
‘Bijdrage CLM’, bijlage bij ‘Verkenning Normeren en Beprijzen van stikstofemissie’ (Ter Haar, ABDTOPConsult, 2021).
20
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
26. Dit vraagt om voldoende budget voor meten, onderzoek en monitoren.
B.5 WAT ALS DOELEN NIET GEHAALD WORDEN 27. In dit akkoord hebben we zo goed mogelijk ingeschat wat nodig is om natuurdoelen te halen en ruimte voor ontwikkeling te creëren. Per definitie is zo’n inschatting met onzekerheid omgeven. Bovendien zullen er de komende jaren allerlei ontwikkelingen zijn ten aanzien van wetenschappelijke inzichten, innovaties, economische dynamiek en nieuwe wensen voor projecten. Dit kan betekenen dat opnieuw aanvullende maatregelen nodig zijn. Daarom wordt ook op basis van de stikstofwet een tweejaarlijkse evaluatie uitgevoerd. Dit sluit goed aan op de systematiek die wij voorstellen. In het kader van deze evaluatie komen wij tweejaarlijks bij elkaar en voeren we overleg met de overheid om gezamenlijk te beoordelen of de mix van maatregelen uit dit akkoord (natuurversterking en –herstel, versterken van natuurinclusieve landbouw en agrarisch natuurbeheer, verduurzaming, innovatie, verplaatsing/beëindiging piekbelasters en stoppersregeling) voldoende effectief is (ook in relatie tot de daarmee gepaard gaande investeringen), of dat binnen deze mix andere accenten moeten worden gelegd, of aanvullende of aangescherpte maatregelen nodig zijn, of dat verdere versnelling nodig is. Tijdens de tweejaarlijkse evaluatie wordt tevens getoetst of de maatregelen die worden genomen geen blokkade vormen voor de natuur- en klimaatdoelen in de toekomst.
Als uit de evaluatie blijkt dat doelen niet gehaald worden, en er nieuwe ruimte nodig is voor natuur of voor ontwikkeling, zal er meer dwingend gestuurd moeten worden op de realisatie van doelen. In dat geval zijn wij bereid om in gezamenlijk overleg met de overheid, op de kortst mogelijke termijn de voorgestelde instrumenten steviger neer te zetten, en aanvullende of aangescherpte maatregelen te treffen. Overigens, als er nieuwe ruimte nodig is voor natuur of voor ontwikkeling, dan hoeft in principe niet opnieuw naar de structuur van de oplossing gekeken te worden. Het volstaat dan om de voorgestelde instrumenten steviger neer te zetten. Zo kunnen bijvoorbeeld de innovatieregeling of de regelingen voor piekbelasters en/ of stoppers uitgebreid worden. Daarbij stellen wij voor om bij meevallers de regeling niet te verminderen. Meevallers ten gunste van natuur helpen om natuurdoelen sneller te realiseren. Meevallers ten gunste van ontwikkelruimte helpen om toekomstige tegenvallers op te vangen. Mochten de laatste meevallers structureel zijn, bijvoorbeeld omdat innovatie zorgt voor minder benodigde ontwikkelruimte, dan worden ze uiteindelijk vrijgegeven voor natuur.
21
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
B.6 DREMPELWAARDE, PAS-MELDERS, AFREKENBARE STOFFENBALANS EN STUREN OP DOELEN 28. Een drempelwaarde is een effectief instrument voor innovatie en economische ontwikkeling. Dit vereist dat significante gevolgen voorkomen worden en er een goede juridische en ecologische onderbouwing is. Aan die voorwaarden dient zo snel mogelijk te worden voldaan, zodat projecten met een zeer kleine depositie zo snel mogelijk zonder extern salderen uitgevoerd kunnen worden. Indien nodig dan kan hiervoor (generieke) ontwikkelruimte uit de stikstofbank gebruikt worden. Maar onze inschatting is dat het gehele pakket aan maatregelen de invoering van een lage generieke drempelwaarde mogelijk maakt. Deze kan aangevuld worden met gebiedspecifieke hogere drempelwaardes voor gebieden die de doelen sneller halen.
29. Er dient op zeer korte termijn (uiterlijk op 1 januari 2022) een oplossing te zijn voor legalisatie van PAS melders, interimmers en andere knelgevallen in het kader van de stikstofwet. De daarvoor benodigde ruimte (van 11 mol) maakt reeds onderdeel uit van het basispad. In combinatie met de in dit akkoord voorgestelde reducties en maatregelen wordt voldoende juridische en ecologische onderbouwing geboden om de ontbrekende vergunningen voor melders, interimmers en andere knelgevallen te realiseren. Na legalisatie geldt voor deze bedrijven de aanpak zoals verwoord in dit akkoord.
30. Er komt zo snel als mogelijk de mogelijkheid om binnen de landbouw te werken met een Afrekenbare StoffenBalans waarbij de inputs en outputs zoveel mogelijk gemeten worden. Daarin wordt stikstof opgenomen, maar ook andere uitstoot (naast NH3 en NOx ook nitraat, nitriet, fosfaat, fijnstof, geur, methaan en lachgas), zodat zoveel mogelijk integraal gewerkt wordt. Bedrijven die hieraan niet meedoen, worden forfaitair afgerekend.
31. Zo snel als mogelijk, maar zeker in deze kabinetsperiode, wordt voor alle sectoren op zoveel mogelijk terreinen overgegaan op sturen op doelen (in plaats van op middelen). Het vrije ondernemerschap staat voorop, mits de doelen gehaald worden.
22
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
C. BASISPAD EN BENODIGDE REDUCTIE STIKSTOF 32. Onderstaande tabel 1 geeft de binnenlandse depositie in mol/ha/jaar in 2018, 2030 basispad, na verrekening van de effecten van de stikstofwet en na verrekening van de effecten van het klimaatakkoord. In totaal gaat het dan om een depositie van 675 mol/ha/jaar in 2030.2 De benodigde depositiereductie van 255 mol/ha/jaar om voor 50% van de gebieden onder de KDW te komen in 2030 is hiermee bereikt (930 – 675 = 255). Voor 120 mol door het basispad, voor 110 mol door de stikstofwet en voor 25 mol door het klimaatakkoord.
Tabel 1. Binnenlandse depositie (mol/ha/jaar) Werkelijk
Basispad
Stikstofwet
Klimaatakkoord
% reductie
2018
2030
2030
2030
2018 – 2030
Landbouw
727
656
555
550
-24%
Handel en bouw
7
5
4
1
-60 tot -80%1
Overig bedrijfsleven2
196
149
141
124
-37%
Totaal
930
810
700
675
-27%
Noot 1: In effecten stikstofwet en klimaatakkoord zit onzekerheid in de cijfers. De verwachting is dat de reductie in de bouw uitkomt op minus 60 tot 80%. Noot 2: Mobiliteit/verkeer, industrie en energie. Bronnen: Memorie van toelichting stikstofwet en PBL: Analyse Stikstofbronmaatregelen 24 april 2020.
33. In onderstaande verdere uitwerking is op basis van beschikbare analyses aangenomen dat 60 mol/ha/jaar aan ontwikkelruimte nodig is (20 mol voor verkeer, 20 mol voor de industrie en 20 mol voor de landbouw). Daarbij zij opgemerkt dat op basis van innovatie de benodigde ontwikkelruimte afneemt in de tijd. In de systematiek die wij voorstellen, betekent dit dat de extra reductie ten gunste komt van de natuur, waardoor de doelstellingen voor natuur sneller gehaald worden.
34. Om een ontwikkelruimte van 60 mol/ha/jaar te bereiken, die beschikbaar is voor ontwikkeling, moet een grotere reductie gerealiseerd worden omdat een deel van de reductie afgeroomd wordt voor natuur. Onze doelstelling is om een netto-emissiereductie te realiseren van 40% in 2030, waarbij de wens is een netto-depositiereductie te realiseren van 40% in 2030, door slimme en adequate maatregelen te treffen. Dit betekent een totale extra benodigde depositiereductie t.o.v. het basispad van 117 mol/ha/jaar. Inclusief de ruimte voor ontwikkeling gaat het dus om 177 mol/ha/jaar. In feite komt hiermee het gemiddelde afromingspercentage dat naar natuur gaat neer op 66%. Dit past bij de doelstelling om natuurherstel gegarandeerd en versneld te realiseren.
2 ‘Het effect van het klimaatakkoord op sectoren betreft een inschatting. Dat geldt ook voor vertaling PBL-cijfers stikstofwet naar sectoren. De 25 mol op basis van het klimaatakkoord is tot nu toe niet toegerekend aan sectoren. Voor de berekeningen hier hebben we dit zelf tentatief gedaan op basis van de doorrekening van het PBL van het klimaatakkoord (PBL, Het klimaatakkoord: effecten en aandachtspunten, 1 november 2019, p. 13.). Hiervoor hebben we de aandelen van de sectoren in het totaal genomen van de maximaal mogelijke reductie. Duidelijk is dat dit geen juiste inschatting is omdat NOx en CO2 niet één op één gekoppeld zijn. Toch hebben we dit als aanname gebruikt bij gebrek aan een betere inschatting.
23
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
35. Tabel 2 geeft een overzicht van de verandering van NOx- en NH3-emissies tussen 1990 en 2019. Opvallend is dat voor bijna alle emissies die significant zijn een forse reductie heeft plaatsgevonden. De hoogste reductie vond plaats in de energiesector voor NOx (-81%). Veel reducties zitten in de buurt van de 70%. Opvallende negatieve uitschieters (abstraherend van relatief kleine niveaus) zijn de binnenvaart (met slechts 18% reductie) en de zeevaart (een stijging van 22%). Ook de mobiele bronnen (met name tractoren) in de landbouw vallen op met een daling van 35%. Daar staat een reductie van 68% van de ammoniakemissies tegenover. Tabel 2. Emissies naar lucht op Nederlands grondgebied van binnenlandse bronnen NOx
NH3
Verandering 1990 – 2019 in %
Niveau 2019 mln kg NOx
Verandering 1990-2019 in %
Niveau 2019 mln kg NH3
Energiesector
-81%
19
-
-
Industrie
-70%
23
-72%
1
Particuliere huishouden
-66%
8
-30%
7
Wegverkeer
-72%
73
365%
4
Binnenvaart
-18%
25
-
-
Zeevaart
22%
108
-
-
Landbouw
-35%
38
-68%
106
Totaal
-53%
334
-64%
123
Bron: CBS
36. In tabel 3 is als voorbeeld berekend welke depositiereducties sectoren zouden moeten realiseren om op een gelijke netto-reductie te komen van 2030 ten opzichte van 2018 (voor alle maatregelen: dus basispad, stikstofwet, klimaatakkoord en de nieuwe maatregelen) bij een totale extra reductie ten opzichte van het basispad, de stikstofwet en het klimaatakkoord van 177 mol/ha/jaar. In de kolom ‘doel’ is uitgerekend welke depositie nog mogelijk is als in totaal 177 mol gereduceerd moet worden. In dit geval moet de landbouw 168 mol extra reduceren en mobiliteit/verkeer 9. Handel en bouw hoeven niets extra’s te doen omdat ze al meer dan 50% reduceren zonder nieuwe maatregelen. Als dit gerealiseerd wordt, is er een ruimte van 60 mol/ha/jaar voor ontwikkeling.3
Voor natuur daalt de depositie van 675 mol naar 558 mol. Ten opzichte van 2018 is dat inclusief het basispad een netto-depositiereductie van 40% in 2030.
3
In het basispad is 9 mol nog vrij voor ontwikkeling. Die beschouwen wij als reserve mocht blijken dat meer dan 60 mol nodig is voor ontwikkelruimte.
24
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
Tabel 3. Berekende benodigde bruto-depositiereductie in mol/ha/jaar bij gelijke verdeling sectoren Basispad, stikstofwet, klimaatakkoord
2018 Landbouw
Doel
Extra nettoreductie t.o.v. basispad
Extra brutoreductie1
Extra nettoreductie %
Totale nettoreductie %
2030
2030
2030
2030
2018-2030
2018-2030
727
550
439
111
168
-15%
-40%
Handel en bouw
7
1
1
0
0
0%
-60 tot -80%
Overig bedrijfsleven2
196
124
118
6
9
-3%
-40%
Totaal
930
675
558
117
177
-13%
-40%
Noot 1: Bruto betekent dat dit inclusief de 60 mol/ha/jaar aan ontwikkelruimte is. De netto-reductie is dus 60 mol lager. Noot 2: Mobiliteit/verkeer, industrie en energie.
D. MAATREGELENPAKKET 37. Voor alle maatregelen hanteren we acceptabele kosten- en opbrengsteffectiviteit als uitgangspunt. Dit zorgt ervoor dat de kosten om de doelen te halen, niet hoger zijn dan nodig. Daarnaast geldt als uitgangspunt dat maatregelen perspectief moeten bieden op de langere termijn, zowel voor de natuur, als voor ondernemers. Bovendien is er zo meer ruimte voor de ondernemer om binnen de eigen bedrijfsvoering passende keuzes te maken om aan de gestelde wettelijke eisen te voldoen. Derde uitgangspunt is dat maatregelen moeten passen binnen de gebiedsgerichte aanpak. In de uitvoering wordt voorrang gegeven aan die maatregelen die snel genomen kunnen worden, zodat ook snel ontwikkelruimte vrijkomt. Dit betekent dat snel bepaald moet worden of innovatie een optie is. Zo niet, dan is duidelijk dat natuurinclusiviteit of verplaatsen snel nodig is.
38. Voor alle maatregelen wordt uitgegaan van financiering door het Rijk voor zover het gaat om niet productieve investeringen. Hierbij gaat het om investeringen die niet door de ondernemer terugverdiend kunnen worden en dus (meestal) een deel van de totale investering betreffen. Voor de niet productieve investeringen geldt dat deze voor 100% door het Rijk vergoed kunnen worden.4
39. De oplossing van de stikstofproblematiek is een maatschappelijk vraagstuk. De landbouw vervult een belangrijke rol in de oplossing van de stikstofproblematiek, zonder de verantwoordelijkheden van andere sectoren te onderschatten. Een oplossing zonder de landbouw zal niet toereikend zijn. Investeren in de landbouw is dus verantwoord vanuit maatschappelijk perspectief, omdat anders natuurdoelen niet gehaald worden en er onvoldoende ontwikkeling kan zijn in de gehele economie. Mocht overigens blijken dat de staatssteunregels toch belemmerend zijn, dan zullen meer private financieringsmiddelen gevonden moeten worden en zijn wij bereid af te spreken hoe dat te realiseren.
4
Conform artikel 14 lid 3d van de verordening staatssteun landbouw.
25
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
40. Dit betekent dat het zinvol is zoveel mogelijk in te zetten op het wel kunnen terugverdienen van kosten. Dit kan door meervoudig gebruik van landbouwgrond mogelijk te maken (natuur, energie, recreatie) zonder dat bestemmingsverandering nodig is, door meer te koppelen met het klimaatbeleid (bijv. zonnepanelen op stallen) en door een deel van de middelen in het kader van het klimaatakkoord ter beschikking te stellen van deze projecten.
41. Op basis van bovenstaande is in tabel 4 het maatregelenpakket opgenomen. Dit is voor een belangrijk deel gebaseerd op de doorrekening van het RIVM.5 Omdat er sprake is van onzekerheden is uitgegaan van een hogere realisatie dan de eerdergenoemde 177 mol/ha/jaar.
Tabel 4. Maatregelenpakket Reductie N-depositie (mol/ha/jaar)
Kosten rijksoverheid per jaar (2021-2030) (miljard €)
9
p.m.
Innovatieve stalsystemen, extensivering en managementmaatregelen
119
0,67
Verplaatsen piekbelasters en vrijwillige stoppersregeling
56
0,56
Versterken natuurinclusieve landbouw, agrarisch natuurbeheer en hydrologisch systeemherstel
10
0,33
Totaal landbouw
185
1,56
-
0,11
-
p.m.
Mobiliteit, verkeer, industrie en energie Emissieloze mobiliteit, verduurzaming industrie, bouw- en energiesector
Landbouw
Natuur Versterken robuuste natuur in/om Natura 2000-gebieden
Overig Fiscale belemmeringen wegnemen
0,06
Meten, monitoren, onderzoek
Totaal
194
1,73 + p.m.
Noot: de optelling tot 194 mol is hoger dan de benodigde 177 mol. Dit is uit voorzichtigheid gedaan omdat bij stapeling van maatregelen sprake kan zijn van dubbeltellingen.
5
RIVM, Verwacht effect op stikstofdepositie door fiches normeren en beprijzen, 10 maart 2021.
26
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
42. Zoals uit bovenstaand overzicht naar voren komt, vergt dit maatregelenpakket voor de periode van 2021 tot 2030 een investering van € 1,7 miljard (+ p.m.) aan Rijksmiddelen per jaar.
43. De volgende hoofdlijnen worden gedeeld door ons. De partijen die onderdeel uitmaken van het Uitvoeringsoverleg mobiliteit worden gevraagd deze hoofdlijnen verder uit te werken: a.
Emissieloos in 2050;
b.
Innovatieve, duurzame mobiliteitssystemen met nieuwe infrastructuren; deel van het wegvervoer wordt vervangen door andere vervoersvormen (OV, fiets, spoor, boot) en andere energiedragers en transportmiddelen door bijvoorbeeld elektrificatie of gebruik van waterstof (incl. voldoende duurzame energie en laadinfrastructuur);
c.
Ander bekostigingssysteem, meer betalen naar gebruik;
d.
Extra investeringen in infrastructuur voor openbaar vervoer en fietsen;
e.
Meer inzet op het verminderen van uitstoot van zeevaart (zeeschepen, havens en visserij); extra investeringen in walstroom en stroomvoorzieningen in schepen; verduurzamingen binnenvaart;
f.
Extra investeringen in elektrificatie luchthavens (waaronder elektrisch taxiën);
g.
Emissiereductie als randvoorwaarde voor het mobiliteitsfonds.
Uitvoering van dit pakket moet 9 mol extra reductie opleveren. De kosten zijn niet ingeschat omdat het pakket eerst geconcretiseerd moet worden. Duidelijk is wel dat het om een forse investering gaat. Ten opzichte van de te reduceren molen is dit veel. Maar daarbij moet bedacht worden dat deze maatregelen primair vanuit het klimaatbeleid plaatsvinden. Dit is dus duidelijk een meekoppelkans.
27
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
44. Voor de landbouw worden de volgende maatregelen genomen: a.
Momenteel is een depositievermindering door stalmaatregelen mogelijk van 120 mol/ha/jaar.6 Met name het scheiden van urine en feces leidt tot minder emissies en dus minder depositie. Deze mogelijke depositievermindering is gebaseerd op de huidige beschikbare technieken. De verwachting is dat de ontwikkelingen verder gaan en dat dit eerder een onderschatting dan een overschatting is omdat er nieuwe technieken beschikbaar komen.7 Aangezien deze nieuwe systemen nog niet onafhankelijk zijn doorgerekend, is dit nog niet in de berekeningen opgenomen. Wel geeft het aan dat momenteel systemen ontwikkeld worden die een hogere reductie kunnen realiseren dan het RIVM nu kan inschatten. De totale innovatiekosten, inclusief extensivering en nieuwe stalsystemen, zijn hoog ingeschat (€ 6 miljard tot 2030; ofwel € 0,67 miljard per jaar) om realisatie ook daadwerkelijk mogelijk te maken.8
b.
Er komt een regeling voor alle piekbelasters in en dichtbij een stikstofgevoelig Natura 2000-gebied.9 Volgens het RIVM gaat het hierbij om 2.100 bedrijven10 (op een totaal van 30.000 veeteeltbedrijven). Deze bedrijven krijgen tot 2030 de tijd om geen piekbelaster meer te zijn qua depositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. •
Deze bedrijven krijgen allereerst de mogelijkheid om emissies te reduceren via innovatie (waarbij ook de middelen onder a ingezet kunnen worden voor technologische innovatie), door meer weidegang of door omvorming naar een natuurinclusieve bedrijfsvoering op basis van agrarisch natuurbeheer, zodat ze geen piekbelaster meer zijn. Voor natuurinclusieve landbouw komt tot 2030 € 3 miljard (€ 0,33 miljard per jaar) aan financiële middelen beschikbaar (vanuit de extra natuurmiddelen) voor een duurzaam verdienmodel. Deze bedrijven krijgen twee jaar de tijd om duidelijk te maken of zij via innovatie of omvorming ervoor gaan zorgen dat zij in 2030 geen piekbelaster meer zijn. Zo niet, dan is verplaatsing of beëindiging aan de orde.
•
Als innovatie of natuurinclusieve landbouw voor de desbetreffende bedrijven geen passende mogelijkheden bieden, kunnen bedrijven verplaatst of beëindigd worden. In de berekeningen is ervan uitgegaan dat de uitkomst hiervan is dat eenderde van de bedrijven stopt en dat daardoor het aantal dieren met 2% afneemt.11 Dit betreft een stimuleringsregeling, waarbij een bonus geldt voor de eerste jaren. In de eerste fase (twee jaar) wordt de regeling uitgevoerd op basis van vrijwilligheid om te bezien of zoveel mogelijk bedrijven verleid kunnen worden tot deelnemen. Daarna wordt de regeling stapsgewijs minder aantrekkelijk.
6 RIVM, Verwacht effect op stikstofdepositie door fiches normeren en beprijzen, 10 maart 2021, maatregelen L7b. Deze maatregel levert volgens het RIVM 132 mol op. Dit is naar beneden bijgesteld gezien de daling van het aantal dieren als gevolg van de regelingen voor stoppers en piekbelasters. 7
Zo kan volgens Lely het nieuwe stalsysteem dat men ontworpen heeft tot een daling van de emissies leiden met 70%. Zie: ‘Ammoniak afzuigen met Lely Sphere’, Nieuwe Oogst, 10 oktober 2020. Ook anderen zoals Hanskamp Agrotech zijn ver met het ontwikkelen van nieuwe systemen.
8
Ter Haar (Fiches, Annex: beleidsopties, ABDTOPConsult, 2021) noemt schatting van € 90 tot € 600 miljoen. Gezien de wens om emissies te minimaliseren, technologische innovatie die deels nog moet plaatsvinden en de snelle en grootschalige toepassing die gevraagd wordt, is meer budget nodig. Voor melkvee is uitgegaan van een systeem dat € 1.500 kost per koe en 70% emissiereductie mogelijk maakt.
9
Voor industriële piekbelasters geldt dezelfde regeling als voor piekbelasters in de agrarische sector. Ook een industriële piekuitstoter kan immers een piekbelaster zijn qua depositie op een nabijgelegen stikstofgevoelig Natura 2000-gebied.
10
Notitie RIVM ‘Verwacht effect op stikstofdepositie door fiches normeren en beprijzen’, d.d. 10 maart 2021 (bijlage bij rapport Ter Haar, ABDTOPConsult, 2021). 11
De 20 mol/ha/jaar ontwikkelruimte voor de landbouw kan dan deels gebruikt worden om verplaatsende bedrijven te faciliteren.
28
Bijlage: Uitwerking en onderbouwing stikstofakkoord
•
Om de gewenste versnelling te kunnen realiseren, geldt voor piekbelasters die op korte termijn (de eerste twee jaar) vrijwillig willen bijdragen aan emissiereductie op basis van verplaatsing of beëindiging, een ruimhartige regeling, die tot en met 2029 stapsgewijs afloopt naar minder aantrekkelijk. Op deze wijze krijgen bedrijven tot 2030 de tijd om qua depositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden geen piekbelaster meer te zijn. Na een periode van twee jaar op basis van vrijwilligheid, krijgt deze regeling een verplichtend karakter, als de tweejaarlijkse evaluatie daar aanleiding toe geeft.
Volgens het RIVM levert dit 36 mol/ha/jaar aan depositiereductie op.12 Deze regeling wordt met spoed vormgegeven zodat op korte termijn ontwikkelruimte vrijkomt. De kosten worden ingeschat op € 3 miljard tot 2030 (€ 0,33 miljard per jaar). c.
Er komt een extra stoppersregeling die ervoor zorgt dat boeren die willen stoppen dat ook kunnen. Naar verwachting daalt het aantal dieren hierdoor met 7,5%.13 Voor de kosten is uitgegaan van een hoge inschatting om zoveel mogelijk boeren die willen stoppen te verleiden dat ook daadwerkelijk te doen (€ 2 miljard tot 2030).14 Volgens het RIVM levert dit 20 mol/ha/jaar aan depositiereductie op.15 Deze regeling wordt met spoed vormgegeven zodat snel ruimte vrijkomt voor natuurherstel en ontwikkeling. Ook deze regeling start ruimhartig – net als de regeling voor piekbelasters – en wordt stapsgewijs minder aantrekkelijk.