10.b - Rapport Rekenkamercommissie Afvalbeleid en Circulaire Economie
Tekst van het document
Afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
Onderzoek Rekenkamercommissie Sint-Michielsgestel Nota van bevindingen
Colofon In opdracht van Rekenkamercommissie Sint-Michielsgestel
T.a.v. mevrouw Anja Smits
A.Smits@Sint-Michielsgestel.nl
Opgesteld door SME
Hak van Nispen en Frans te Braake, senior adviseurs beleid & proces nispen@sme.nl
030 635 89 11
Utrecht, 20 juli 2022
Dit rapport is opgesteld door SME in opdracht van de Rekenkamercommissie Sint-Michielsgestel. Tekst van het rapport is auteursrechtelijk beschermd en kan niet zonder toestemming overgenomen worden van de Rekenkamercommissie en Sint-Michielgestel. Foto cover: Wiki Common
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
2
Inhoud 1.
Voorwoord
4
2.
Inleiding
5
3.
4.
5.
6.
2.1
Aanleiding onderzoek
5
2.2
Doelstelling
5
2.3
Werkwijze
5
2.4
Afbakening
5
2.5
Onderzoeksvragen
6
Bevindingen Afval
7
3.1
Afvalbeleid en -regie
7
3.2
Realisatie afvalbeleid
10
3.3
Afval en milieu
13
3.4
Zwerfafval
16
3.5
Afval en kosten
17
Bevindingen Circulaire economie
20
4.1
Beleidskader circulaire economie
20
4.2
Realisatie circulaire economie
21
4.3
Kansen en mogelijkheden
23
Analyse en beschouwingen
26
5.1
Afval
26
5.2
Circulaire economie
28
Conclusies
30
6.1
Afval
30
6.2
Circulaire economie
31
7.
Aanbevelingen
33
8.
Zienswijze College van B&W
34
Bijlage I.
Onderzoeksverantwoording
37
Bijlage II.
Beleidskaders
38
Bijlage III.
Normenkader met bevindingen
46
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
3
1. Voorwoord Voor u ligt het eindrapport van de rekenkamercommissie Sint-Michielsgestel over het afvalbeleid en
over de omgang met het thema ‘circulaire economie’ in de gemeente. We geven u in dit rapport een
overzicht van de stappen die de afgelopen jaren zijn gezet in het beleid en tevens een inkijk in de vaak weerbarstige praktijk. We gaan daarbij in op alle relevante aspecten binnen dit thema. Dat zijn naast de kosten voor de burger en de afwegingen hieromtrent, natuurlijk ook de beleidsdoelen die de
gemeente in de loop van de tijd heeft gekozen en telkens heeft moeten bijstellen. We geven een
antwoord op de vraag in hoeverre dit beleid doeltreffend en doelmatig is vormgegeven en sluiten af met enkele adviezen over hoe hiermee om te gaan in de (nabije) toekomst.
De voorbereidingen voor dit onderzoek startten ruim een jaar geleden. Door diverse oorzaken liep het onderzoek vertraging op en daarom wordt het rapport uiteindelijk na de verkiezingen gepresenteerd.
We danken zowel de respondenten als de ambtenaren die kritisch hebben meegelezen in de eindfase nadrukkelijk voor hun bijdrage. Mede dankzij hen, en door de inzet van het uitvoerend
onderzoeksbureau SME, ligt nu dit eindrapport voor. We wensen u veel leesplezier en vooral succes en inspiratie bij vormgeven en uitvoeren van het afvalbeleid in de toekomst. Sint-Michielsgestel, 20 juli 2022
Collin Hoogeveen
Plaatsvervangend voorzitter RKC Sint-Michielsgestel
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
4
2. Inleiding 2.1 Aanleiding onderzoek De Rekenkamercommissie van de gemeente Sint-Michielsgestel wil onderzoeken hoe doeltreffend en doelmatig het beleid en de uitvoering van de afvalinzameling en verwerking in de gemeente is. De gemeenteraad worstelt al langer met vraagstukken rondom afval, zoals kosten en tarieven,
inzamelingsalternatieven etc. Een rekenkameronderzoek moet de gemeenteraad handvatten bieden om goede keuzes te maken in het afvalbeleid.
2.2 Doelstelling Het rekenkameronderzoek moet de gemeenteraad van Sint-Michielsgestel inzicht verschaffen in de
diverse aspecten van het afvalbeleid en de circulaire economie van de gemeente en handvatten bieden voor keuzes en meer sturing. Het onderzoek richt zich vooral op de doelmatigheid en doeltreffendheid, en in zeer beperkte mate op de rechtmatigheid van het beleid.
2.3 Werkwijze Vooraf is een normenkader opgesteld, wat het beoordelingskader vormt voor dit onderzoek. Eerst is een bureaustudie gedaan naar de kaders, om te bepalen waar de gemeente staat op het vlak van
duurzaamheid, en waar inhoudelijke uitdagingen liggen voor de komende periode. Door middel van
onder meer drie interviews met ambtenaren, één interview met de wethouder duurzaamheid en één interview met leden van de gemeenteraad, is vervolgens een beeld verkregen van inhoudelijke
prestaties en het gevolgde proces. In het proces is er ambtelijke wederhoor toegepast. Ten slotte zijn de bevindingen geanalyseerd om te komen tot een conclusie. De conclusies en aanbevelingen voor
bestuurlijk wederhoor worden voorgelegd aan het college. In Bijlage I is de onderzoeksverantwoording
opgenomen.
2.4 Afbakening Alleen huishoudelijk afval De onderzoeksopdracht betreft de afvalinzameling bij particulieren en niet bij bedrijven (bedrijven zijn zelf verantwoordelijk voor hun contract inzake bedrijfsafval met afvalinzamelaars, dat is niet de
verantwoordelijkheid van de gemeente. Hieronder vallen ook scholen, maatschappelijke instellingen e.d.).
In het onderzoek richten we ons op het actuele afvalbeleid van de gemeente Sint-Michielsgestel. Het
onderzoek is gericht op de mogelijkheden die de gemeenteraad nu en in de nabije toekomst heeft om richting te geven aan het afvalbeleid. Het onderzoek betreft geen ‘afrekenonderzoek’ en we kijken
daarom slechts ‘toekomstgericht terug in de tijd’. Het onderzoek richt zich specifiek op het afvalbeleid
van Sint-Michielsgestel. De enkele jaren geleden in gang gezette ambtelijke samenwerking met Boxtel blijft hierbij buiten beschouwing.
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
5
2.5 Onderzoeksvragen Voor dit onderzoek zijn de volgende hoofdvraag en deelvragen gehanteerd. Hoofdvraag Hoe doeltreffend en doelmatig is het beleid en de uitvoering van de afvalinzameling en circulaire economie in de gemeente Sint-Michielsgestel? Waaruit is de afvalstoffenheffing in de gemeente opgebouwd en welke interne en externe factoren zijn hierbij van invloed?
Bij deze hoofdvraag zijn deelvragen geformuleerd. Regie • • •
Welk beleid is door de gemeente Sint-Michielsgestel geformuleerd t.a.v. afvalbeheer? Welke normen zijn daarbij geformuleerd?
Hoe wordt het beleid gemonitord en hoe wordt er bijgestuurd?
Kosten •
Welke actoren zijn op welke wijze betrokken bij de totstandkoming van de tarieven afvalstoffenheffing?
•
•
Hoe is de opbouw van de tarieven in de gemeente Sint-Michielsgestel? o
Gebeurt de toerekening volgens de daarvoor geldende landelijk wettelijke uitgangspunten
o
Wat wordt wel en niet toegerekend en wat ligt ten grondslag aan de keuze om iets wel of niet toe te rekenen?
In hoeverre is de raad (kaderstellende taak) betrokken bij de vaststelling van de tariefstelling? o
•
en de gemeentelijke besluiten?
o
Welke instrumenten heeft de raad om hier sturing aan te geven?
Welke keuzes kan de gemeente maken over de tariefstelling van de afvalstoffen?
Maakt Sint-Michielsgestel gebruik van subsidiemogelijkheden (o.a. zwerfafvalvergoeding) en zo ja, hoe wordt/worden deze ingezet?
•
Worden de opbrengsten van de inkomsten besteed conform afspraken in de gemeenteraad en komen alle bestedingen ten goede aan de doelstelling?
•
Hoe is de afvalstoffenheffing in vergelijking met andere gemeenten georganiseerd?
Milieu •
Wat zijn de resultaten van het afvalbeleid? Worden de doelstellingen behaald? En hoe presteert Sint-Michielsgestel in vergelijking met vergelijkbare gemeenten?
•
Wat is de status van het voorkomen en opruimen van zwerfafval?
Circulaire economie • •
Heeft de gemeente beleid voor circulaire economie?
In hoeverre is circulair handelen integraal onderdeel van de werkprocessen van de gemeentelijke organisatie?
• • •
Worden circulaire initiatieven uit de samenleving ondersteund?
Hoe ervaren inwoners de communicatie over afval en circulariteit?
In hoeverre vervult de gemeentelijke organisatie een voorbeeldrol, bijvoorbeeld door circulair inkopen en circulair onderhoud van gemeentelijk vastgoed?
Aan de hand van de hoofdvraag en deelvragen is een normenkader opgesteld. Dit normenkader is
opgenomen in Bijlage III.
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
6
3. Bevindingen Afval 3.1 Afvalbeleid en -regie Deelvraag: Wat is de stand van zaken van het beleid? Waar staat de gemeente met betrekking tot de realisatie van doelen en ambities? • Welk beleid is door de gemeente Sint-Michielsgestel geformuleerd t.a.v. afvalbeheer? • •
Welke normen zijn daarbij geformuleerd?
Hoe wordt het beleid gemonitord en hoe wordt er bijgestuurd?
Het beleid t.a.v. afval is het beleid van de gemeente Sint-Michielsgestel, dat gebaseerd is op het
rijksbeleid en regionaal beleid. In bijlage II is hiervan een volledig overzicht gegeven.
Het rijksbeleid is vastgelegd in het landelijk afvalstoffenplan (LAP3) en uitgewerkt in de doelstelling
voor huishoudelijk afval (VANG HHA) en bedrijfsafval (VANG Buitenshuis). De ambitie is dat Nederland in 2050 volledig circulair is en geen restafval meer heeft. Doelen voor huishoudelijk afval (VANG HHA 1) zijn: •
in 2020 nog maximaal 100 kg restafval per inwoner per jaar (afvalscheiding 75%);
•
in 2025 nog maximaal 30 kg restafval per inwoner per jaar (90% afvalscheiding).
Doelen voor bedrijfsafval (VANG Buitenshuis 2 en het Grondstoffenakkoord) zijn: • •
in 2030 50% minder gebruik primaire grondstoffen;
50% reductie bedrijfsafval in kantoor, winkel en dienstensector in 2022 (t.o.v. 2012).
Het afvalbeleid is een gemeentelijke verantwoordelijkheid. De provincie Noord-Brabant heeft wel een vergunningverlenende taak t.a.v. verbrandingsinstallaties en stortplaatsen. De provincie stimuleert initiatieven voor omschakeling naar een circulaire economie.
Regio Noordoost Brabant (RNOB) heeft met het Rijk een regiodeal gesloten die eind 2021 afgerond
moest zijn. In het project Anders Werken is de focus gelegd op het circulair maken van de voedsel- en verpakkingsketens. Binnen het project wordt gewerkt aan 50% minder verspilling van voedsel en voedselverpakkingen in 2030 en een actieve rol van het Circular Food Center en GreenTech Park Brabant.
Het afvalbeleid van de gemeente Sint-Michielsgestel: •
Manifest Energiek Afval (2016): 5 gemeenten, waaronder Sint-Michielsgestel hebben het manifest ondertekend. Het doel was om in 2020 minder dan 100 kg restafval per inwoner per jaar te
hebben. In 2030 moet dat minder dan 5 kg zijn. Dit gaat verder dan de rijksdoelstelling van 30 kg in 2025;
•
Coalitieakkoord 2018-2022: een van de negen speerpunten is ‘Sint-Michielsgestel gaat voor
duurzaam’. Aangegeven is dat een praktijkproef uitgevoerd zal worden ‘met een nieuwe manier van afvalinzameling, we denken daarbij aan het principe van omgekeerd inzamelen’;
1 2
https://www.vang-hha.nl/ https://vangbuitenshuis.nl/
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
7
•
Duurzaamheidsvisie 2019-2022: in de visie is de ambitie aangegeven om afval te verminderen en
zoveel mogelijk te scheiden. Tevens is aangegeven dat het doel van 5 kg restafval per inwoner per
jaar in 2030 niet haalbaar is. Bekeken wordt wanneer dat wel haalbaar is. In de visie wordt ingezet
op:
o
Duurzaam inkoopgedrag en het voorkomen van verspilling van voedsel en grondstoffen
o
Het bevorderen van lokaal kopen van (duurzame) producten en het delen van spullen met
o
•
door inwoners en ondernemers; anderen;
Het tegengaan van (zwerf)afval en op vermindering van het gebruik van wegwerpplastic;
o
Afvalbeleid gemeentelijke gebouwen verduurzamen door gebruik duurzame producten en
o
Restafvalstroom verminderen met analyse van gebruiksmogelijkheden in de huidige opzet
een optimale afvalinzameling;
en bevorderen hergebruik met kringlooporganisaties en repair cafés;
Notitie Nadere verkenning grondstoffenplan (2019): De toenmalige situatie was dat restafval, GFT en PMD 3 tweewekelijks en papier en karton vierwekelijks werd opgehaald. In 2018 werd 130 kg
restafval per inwoner opgehaald, een ambitie van 30-50kg werd praktisch mogelijk geacht als er stappen gezet zouden worden. Vier scenario’s zijn in de notitie onderscheiden:
meerkosten t.o.v. 2019 afname hoeveelheid restafval kg restafval per inwoner per jaar
Scenario 1
Scenario 2
Scenario 3
Scenario 4
Huidig afvalbeleid; zonder omgekeerd inzamelen maar met extra communicatie
Huidig beleid aangevuld met omgekeerd inzamelen van restafval
Huidig beleid aangevuld met veranderingen in de frequentie van inzamelen
1%
10-15%
3%
Combinatie huidig beleid aangevuld met veranderingen in frequentie van inzamelen bij laagbouw en plaatsen ondergrondse restafvalcontainers bij stapel- en hoogbouw (en aangewezen centrumgebieden).
2-3%
60%
7%
25-30%
120-126 kg
50 kg (of minder)
117-121 kg
100 kg (of minder)
Tabel 1: scenario’s voor afvalinzameling 2019
3-5%
Het voorstel van B&W was om te kiezen voor scenario 4, zodat voldaan kon worden aan het
landelijk doel van 100 kg restafval per inwoner in 2020. De raad heeft gekozen voor scenario 1,
waardoor er nauwelijks afname van het restafval wordt gerealiseerd. In de raadsnotitie 1240923
d.d. 25 augustus 2020 staat over de keuze voor scenario 1: “Dat impliceerde een bewuste keuze
om geen ondergrondse containers toe te passen in Sint-Michielsgestel, met alle gevolgen voor de VANG-doelstellingen.” In de ‘Nadere verkenning grondstoffenplan’ staat dat uit proeven in de pilotwijken gebleken is dat met ondergrondse containers de inzameling van grondstoffen aanzienlijk vergroot had kunnen worden;
•
Beleidsnotitie afvalinzameling 2020-2025 (Raad 25 augustus 2020) en Vaststellen beleidsnotitie
gemeentelijk inzameling afval en grondstoffen 2021-2025 (raadsvoorstel 1240923): in de notitie is geconstateerd dat de keuze voor scenario 1 in 2019 leidt tot een zo hoog mogelijk serviceniveau
voor inwoners tegen zo laag mogelijke kosten. De kosten blijven laag omdat er niet geïnvesteerd wordt in nieuwe voorzieningen en in een nieuwe / intensievere en dus duurdere wijze van
3
GFT is Groente, fruit- en tuinafval. PMD =Plastic verpakkingen , metalen verpakkingen en drinkkartons
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
8
inzameling. “Voor de intensieve communicatiestrategie wordt op jaarbasis een bedrag van €10.000 gereserveerd”. In 2020 was de ingezamelde hoeveelheid restafval 140 kg per inwoner, een groei in plaats van de beoogde daling. In de notitie wordt de volgende conclusie getrokken: “Dit betekent dat beoogde VANG-doelstellingen – van 100 kg restafval per inwoner in 2020, 30 kg restafval per inwoner in 2025 en van 5 kg restaval per 2030 – in elk geval niet gehaald worden in gemeente
Sint-Michielsgestel. Vanwege het feit dat afvalbeheer dynamisch is, ook niet concreet te stellen wanneer we die doelstellingen wel gaan halen.” De raad heeft de notitie vastgesteld;
•
Begrotingen gemeente 2020, 2021, 2022: in de begrotingen van de gemeente 4 van afgelopen
jaren is een doelstelling voor restafval per inwoner voor 2022 opgenomen. Deze doelstelling
wisselt van 95 kg in de begroting van 2020, 125 kg in de begroting van 2021 en 100 kg in de begroting van 2022. Omdat het doel van 95 kg niet haalbaar bleek is in de notitie ‘Nadere
vergelijking grondstoffenplan (uit 2019)’ de doelstelling voor 2022 naar 125 kg aangepast. Een jaar later is in de beleidsnotitie Inzameling afval 2021-2025 (uit 2020) aangegeven dat 100 kg in 2020 en 30-50 kg op termijn in theorie haalbaar zijn. Dit wordt vergezeld van opmerkingen zoals:
“Echter, dan zijn er nog heel wat stappen te zetten, maatregelen te treffen èn moet het tijdspad, wanneer de doelen haalbaar zijn, bijgesteld worden” en “Maar zonder verdere maatregelen die gericht zijn op ontwikkelingen van nieuwe of andere inzamel-methoden, worden de VANGdoelstellingen niet gehaald”. In de notitie is aangegeven ‘Vanwege het feit dat afvalbeheer
dynamisch is […] is ook niet concreet te stellen wanneer we die doelstellingen wel gaan halen.“. Desondanks is in de begroting van 2022 het doel van 100 kg opgenomen;
•
Onderzoek businesscases toekomstige afvalinzameling (maart 2021 )+ oplegnotitie; in de raad 11
mei 2021. Nummer 1261782; Raadsvoorstel beleidsnotitie afval en grondstoffen1 juli 2021
(vastgesteld) 5: omdat de landelijke doelen en de doelen uit het Manifest Energiek Afval niet haalbaar zijn met het huidig beleid, is nader onderzoek gedaan. Onderzoek is gedaan naar
mogelijke businesscases als aanvulling op het huidig beleid. Uitgangspunt was dat vastgehouden wordt aan de in 2020 vastgestelde werkwijze, met daarbij de signaleringen: (1) het huidige diftar-
systeem functioneert goed; (2) het geboden serviceniveau is goed; (3) de kosten voor de inwoners is een aandachtspunt; (4) het principe: de vervuiler betaalt blijft van belang; en (5) de VANGdoelstellingen blijven van belang. De vijf businesscases die het onderzoeksbureau heeft aangeleverd zijn: o
Geen diftar tarief op GFT;
o
Ondergrondse containers bij hoogbouw;
o
Wijzigen inzamelfrequentie restafval en seizoensinzameling GFT;
o
Stimuleren containers omwisselen naar een kleiner formaat;
o
Tarievenbeleid milieustraten.
De raad heeft het onderzoeksrapport vastgesteld en ingestemd met een gefaseerde invoering van
de genoemde scenario’s, waarbij de GFT-container wekelijks in de zomerperiode vanaf 2022 wordt opgehaald. En de raad heeft ingestemd met het opstellen van een nieuw beleidsplan 2023-2026. Hiermee wordt een koers bepaald voor het afvalbeleid voor de periode 2023-2026. In de
begroting 2022 is al aangegeven dat diftar op GFT verdwijnt en het tarief op restafval wordt verhoogd.
4 5
https://www.sint-michielsgestel.nl/bestuur-en-beleid/begroting-en-kadernota https://sint-michielsgestel.raadsinformatie.nl/document/10349606/1#search=%22grondstoffenplan%22
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
9
3.2 Realisatie afvalbeleid De bevindingen in deze pararaaf komen voort uit bureaustudie en interviews. In bijlage III is het
normenkader ingevuld voor de vragen die betrekking hebben op beleid en realisatie van beleid. Het beleid van Sint-Michielsgestel ten aanzien van afval is in 2016 ambitieus vastgesteld in het
manifest Energiek Afval. De ambitie om te komen tot minder dan 100 kg restafval in 2020 en 5 kg in 2030 gaat voor 2030 verder dan het rijksbeleid. In 2019 is gekozen voor een scenario waarbij het
huidige serviceniveau tegen lage kosten in stand gehouden werd. Daarbij was toen al duidelijk dat de hoeveelheid restafval op 120-126 kg per inwoner per jaar zou uitkomen. In 2020 was de werkelijk
ingezamelde hoeveelheid restafval gegroeid tot 140 kg per inwoner. Sinds 2019 6 zijn er geen nieuwe
kwantitatieve doelstellingen vastgesteld. In de beleidsnotitie 2021-2025 7 is geen kwantitatief doel opgenomen waarin is aangegeven in welk jaar dat bereikt moet worden; er zijn wél maatregelen
opgenomen. In deze notitie wordt gerefereerd aan enkele jaren eerder geformuleerde doelen in
Energie met Afval (2016). Op 17 juni 2021 heeft de raad unaniem de gefaseerde invoering van de scenario’s en de ontwikkeling van een nieuw beleidsplan 2023-2026 goedgekeurd. In het in 2021
vastgestelde beleid is vervolgens géén kwantitatieve doelstelling met een doeljaar opgenomen. Ook al
zijn de doelen sinds 2016 (of eventueel 2019 met het aannemen van scenario 1) niet aangepast, wel zijn er in de gemeentebegrotingen van 2020, 2021 en 2021 kwantitatieve doelen opgenomen. Die
zouden gebaseerd zijn op de hiervoor genoemde beleidsdocumenten, terwijl daar geen kwantitatieve doelen instaan.
In het beleid volgend op het raadsbesluit in 2019 (de beleidsnotitie afval 2020-2025 en het onderzoek
naar businesscases) wordt de conclusie getrokken dat met het huidige beleid de doelstellingen uit het manifest Energiek Afval en ook de landelijke doelstellingen niet gehaald worden. Ook de inzet op een
intensieve communicatiestrategie, met een bescheiden budget, kan dit niet veranderen. Onderzoekers
signaleren dat de gemeente wel wist dat de doelen niet behaald konden worden, maar dat er toch niet voor gekozen is om de doelen aan te passen. Dit leidt tot een onwerkbare spagaat. In 2021 is besloten om in aanvulling op de bestaande werkwijze de eerder genoemde vijf businesscases gefaseerd in te voeren en dit uit te werken in een nieuw beleidsplan 2023-2026. Het is mogelijk dat daarmee
doelstellingen van 100/30/5kg op termijn gerealiseerd kunnen worden, maar dit is in de aangereikte en goedgekeurde scenario’s niet aangegeven. Dit moet in het op te stellen beleidsplan duidelijk worden.
Ten aanzien van de uitvoeringsdoelstellingen en doelstellingen ‘lage kosten voor inwoners’ geldt dat het beleid effectief uitgevoerd wordt: Afval wordt adequaat ingezameld en de afvalstoffenheffing is
onder het landelijk gemiddelde (zie paragraaf 2.5 over kosten). De organisatie en uitvoeringsstructuur is op orde. Voor de uitvoering van het beleid lijkt de capaciteit onvoldoende, ambtelijk wordt dit als een van de knelpunten ervaren. Met het beleid dat in juni 2021 is aangenomen voor de gefaseerde invoering van de scenario’s/businesscases, het opstellen van het beleid 2023-2026 en voor de
versnelling om te komen richting de minder dan 100 kg restafval/inwoner/jaar, is er extra capaciteit bij afvalbeleid nodig. Als kleinere gemeente geldt dat de mogelijkheden met weinig personeel beperkt
zijn en dat het lastig is om het kennisniveau van werknemers op peil te houden. Het budget voor
Vergelijking inzake gemeentelijke inzameling grondstoffen en afval. Beleidsnotitie gemeentelijke inzameling afval en grondstoffen: ‘zo hoog mogelijk serviceniveau tegen zo laag mogelijke kosten’ 2021-2025. 6 7
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
10
investeringen (zoals ondergrondse containers) of voor intensieve communicatie (€10.000/jaar) wat eerder was vastgesteld is onvoldoende. In de paragraaf 2.5 kosten wordt hier nader op ingegaan.
Voor de uitvoering van maatregelen die in de beleidsdocumenten, met name de Duurzaamheidsvisie
2019-2022 en de Beleidsnotitie afval 2020-2025, zijn opgenomen, geldt dat er in het onderzoek geen voortgangsrapportages over de duurzaamheidsvisie zijn aangetroffen. Het afvalbeleid wordt jaarlijks
beoordeeld d.m.v. een rapportage aan de raad. In de rapportage worden de afvalhoeveelheden
weergegeven. Hieruit blijkt een groei van de hoeveelheid ingezameld restafval sinds 2017. In het
interview met raadsleden is aangegeven dat zij een jaarlijkse rapportage onvoldoende vinden en dat zij een benchmark met andere gemeenten missen.
Naast minder restafval als getal in de duurzaamheidsvisie (zie §2.3) is als beleid aangegeven: Beleid uit Duurzaamheidsvisie • Afvalbeleid gemeentelijke gebouwen: optimale afvalinzameling; (1) het voorkomen van gebruik van wegwerpproducten; (2) gebruik van duurzame wegwerpproducten als deze onvermijdelijk zijn; (3) goede faciliteiten voor het scheiden van afval en (4) het verbeteren van inzamelmogelijkheden bij het vernieuwen van contracten met afvalverwerkers. • Inwoners gemakkelijker maken om hun afval goed te scheiden. Onder meer met enkele acties in 2020 en 2021. De acties zorgen ervoor dat inwoners aan de slag gaan met het verminderen van de hoeveelheid restafval. • Zorgdragen dat milieustraten optimaal ingericht zijn. Onderzoeken uitvoeren in 2019/2020 van de huidige opzet, de gebruiksmogelijkheden en de informatievoorziening van de milieustraten.
•
Zo veel mogelijk afgedankte spullen, na eventuele reparatie, hergebruiken. Bevorderen van het hergebruik van nog bruikbare spullen samen met kringlooporganisaties en/of repair cafés in 2020.
Tabel 2: doelstellingen restafval uit Duurzaamheidsvisie
Stand van zaken Er is een greenteam met ambtenaren van verschillende afdelingen. Dit staat op een laag pitje. Afval op de gemeentehuizen wordt volledig gescheiden. Andere gebouwen onbekend. Via communicatie (huis-aanhuisbladen, Mijn Afvalwijzer en social media) en bij milieustraten wordt dit gestimuleerd. Contract met Meijerijstad voor milieustraat Schijndel is verlengd zodat inwoners het volledige pakket afvalstromen aan kunnen bieden (de eigen milieuperrons zijn bedoeld voor een beperkt aantal afvalstromen). Repair café Gestel, Jan Vink Stichting en Davco2 verzorgen repair cafés. Op de pagina Duurzaam SintMichielsgestel zijn tien tips gegeven om afval te verminderen.
Onderzoekers constateren dat er onvoldoende concrete maatregelen genomen zijn om de
(tussen)doelen van het eigen en landelijk beleid te kunnen realiseren. De groei van de hoeveelheid
restafval van 129 kg in 2017 naar 140 kg in 2020 zorgt ervoor dat Sint-Michielsgestel verder verwijderd raakt van de doelstelling van 100 kg in 2020 en de 30 kg in 2025 (landelijk beleid) of 5 kg in 2030
(gemeentelijk beleid).
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
11
Figuur 1: overzicht ingezamelde hoeveelheid restafval per inwoner per jaar in de gemeente Sint-Michielsgestel (2017: 129 kg; 2018: 130 kg; 2019: 131 kg; 2020 140 kg).
In de interviews is aangegeven dat er waar mogelijk in de communicatie aandacht gegeven wordt of moet worden aan gescheiden afvalinzameling; het reduceren van de hoeveelheid restafval en het
tegengaan van zwerfval. In de communicatie vanuit de gemeente gebeurt dit. Bijvoorbeeld op de
webpagina over zwerfafval opruimen en de webpagina tips om afval te verminderen en in het huis-
aan-huisblad De Brug en op social media. Regiodeal:
In het project Anders Werken van de regiodeal met het rijk zijn: •
Bijna honderd bedrijven aangesloten bij Stichting Samen Tegen Voedselverspilling of het innovatieprogramma circulaire verpakkingen;
•
Groepen van bedrijven aangesloten die in het cluster circulaire dierlijke eiwitketen werken aan
•
Bedrijven die samen kennis delen o.a. via webinars, websites en nieuwsbrieven. Kennisuitwisseling
verschillende businesscases;
vindt plaats in het Circular Food Center (bron: tweede voortgangsrapportage uit 2021);
•
Voorbereidingen gedaan voor GreenTech Park Brabant door de gemeente Boxtel. De
doelstellingen voor het bedrijventerrein zijn verbreed naar een duurzaam en/of circulair
bedrijventerrein met kwalitatief hoogwaardige bedrijvigheid. Eind 2021 wordt gestart met gebiedsdialogen over de inrichting van het terrein.
Een van de onderzoeksvragen voor dit onderzoek was of de gemeenteraad gebruik gemaakt heeft van de mogelijkheid om op hoofdlijnen de kaders van het afvalbeleid te bepalen. Dit heeft de raad zeer
duidelijk gedaan in 2019 door niet het voorstel van B&W te volgen, met als gevolg dat de beoogde
vermindering van restafval niet haalbaar is. De keuze kwam voort uit de felle weerstand tegen ondergrondse containers en de behoefte om voor afval ‘een hoog serviceniveau tegen lage kosten’ te
bieden.
In het interview met de raadsleden is aangegeven dat bij de raad het kostenaspect voor inwoners
leidend is. Maar dat het hen ook aan voldoende kennis ontbreekt over hoe afvalstromen in elkaar
zitten, welke invloed de gemeente daar überhaupt op heeft en hoe de organisatie in elkaar zit. Ook
werd in het interview met de raad aangegeven: “De politiek moet een keer de eerlijke boodschap naar
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
12
de mensen proberen te brengen en niet alleen focus hebben op zo goedkoop mogelijk of bang zijn voor meer kosten als het beter is voor de samenleving.“
3.3 Afval en milieu De doelstelling uit 2019 om een ‘hoog serviceniveau tegen lage kosten’ te verzorgen is gelukt. Maar de doelstelling om 100 kg restafval per inwoner per jaar te realiseren in 2020 is niet gelukt. De
hoeveelheid restaval per inwoner neemt zelfs toe (2017: 129 kg; 2018: 130 kg; 2019: 131 kg; 2020: 140
kg). De groei in 2020 is mede veroorzaakt door de coronapandemie. In 2020 is landelijk meer restafval opgehaald vanwege corona. T.o.v. het jaar ervoor was er landelijk in 2018 een daling van 8% en in 2019 6,5%. In 2020 was er een stijging van 7% 8. Maar los van corona stijgt dus de hoeveelheid en worden de doelstellingen dus niet gehaald (zie ook figuur 1).
In de benchmarkafval.nl kan de situatie van Sint-Michielsgestel vergeleken worden met het landelijk beeld. In de figuren 2 en 3 is dit weergegeven. Hierin valt op: • •
De hoeveelheid restafval per inwoner ligt iets onder het landelijk gemiddelde;
De daling van het restafval in 2019 voor Sint-Michielsgestel klopt niet met de eigen gegevens,
oorzaak hiervan is dat benchmarkafval.nl fijn en grof huishoudelijk afval samenneemt. De eigen
gegevens voor fijn huishoudelijk afval geven een nauwkeuriger beeld; • •
De afvalstoffenheffing ligt aanzienlijk onder het landelijk gemiddelde;
Sint-Michielsgestel heeft een veel lagere scheiding van GFT dan het landelijk gemiddelde (33 kg
i.p.v. 135 kg per inwoner).
Figuur 2: bron: benchmarkafval.nl
Gegevens 2019 uit benchmarkafval.nl Restafval (incl. grof) kg/inw* Afvalscheiding GFT kg/inw Papier en Karton (kg/inw) PMD (kg/inw)
Sint-Michielsgestel
Tabel 3: overzicht afvalscheiding (bron benchmarkafval.nl)
Referentiegemeenten <19% hoogbouw 131 69% 33 54 17
139 75% 135 61 29
*: Ook al vermeldt benchmarkafval.nl dat de 131 kg/inwoner inclusief grof huishoudelijk afval is, blijkt uit de getallen van de gemeente dat dit exclusief grof huishoudelijk afval is. 8
https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/27/grootste-toename-huishoudelijk-afval-in-bijna-25-jaar
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
13
In begrotingen van afgelopen jaren staat weergegeven: Hoeveelheid huishoudelijk restafval in kg per inwoner
Gerealiseerd vorig jaar
Verwacht huidig jaar
Begroting 2020 Begroting 2021 Begroting 2022
2018: 130 2019: 131 2020: 140
2019: 130 2020: 135 2021: 130
Doel eerstkomend jaar 2020: 100 2021: 125
Tabel 4: overzicht realisatie, verwachting en doelen uit begrotingen van Sint-Michielsgestel
Doel 2022 95 125 100
Uit tabel 4 blijkt op dat de landelijke doelstelling van 100 kg niet gehaald is en dat Sint-Michielsgestel hier 30-40% boven de landelijke doelstelling zit en dat er een stijgende i.p.v. een dalende trend
zichtbaar is (zie ook figuur 1). Daarnaast valt op dat ondanks het feit dat de hoeveelheden toenemen er voor het volgend jaar steeds een afname als doel gesteld wordt. En dat het doel voor 2022 steeds verandert -op basis van ingezet beleid en activiteiten in 2019, 2020 en 2021, zonder dat in dit beleid
de doelen gekwantificeerd zijn. Dit is vervolgens wel gedaan in de begrotingen. Onderzoekers hebben geen nieuw beleid aangetroffen waar deze getallen in zijn opgenomen. 9
De conclusie is dat de doelstellingen de afgelopen jaren naar boven toe zijn bijgesteld, maar met nog steeds een doel voor 2022 van 100 kg restafval per inwoner. Met een realisatie van 140 kg in 2020
loopt Sint-Michielsgestel steeds verder achter op het landelijke doel en de eigen doelstelling. Uit de
interviews is gebleken dat deze doelstelling als niet haalbaar gezien wordt bij het huidige beleid. Het beleid dat in 2021 is aangenomen om de businesscases gefaseerd in te voeren en een nieuw
beleidsplan 2023-2026 op te stellen kan ertoe leiden dat de doelen van 100 kg en op termijn 30-50 kg mogelijk wel behaald worden. Daarvoor moet de invoering van de businesscases eerst concreet worden uitgewerkt en de effecten daarvan worden vertaald in de te behalen uitkomsten.
Navraag over de manier van verwerken van de ingezamelde grondstoffen en hoeveel van de
gescheiden stromen toch bij het restafval komen, omdat ze te veel vervuild zijn c.q. omdat er tijdelijk
geen markt voor is, heeft niet geleid tot een kwantitatief overzicht. Dit betreft vertrouwelijke informatie tussen inzamelaar en verwerker en is niet openbaar voor de gemeente. Er zijn echter ook geen
generieke rapportages van de inzamelaar aan de gemeente aangetroffen hoe de verwerking heeft plaatsgevonden. Op de website van inzamelaars Van Kaathoven en de Ortessagroep staat dat zij
klanten meenemen op weg naar de circulaire economie, maar dit is algemeen geformuleerd. 3.3.1
Hoe presteert Sint-Michielsgestel in vergelijking met vergelijkbare gemeenten?
In de beleidsnotitie zien we een vergelijking uit 2018 met de gemeente Horst aan de Maas en de
referentiegroep met vergelijkbare gemeenten. De situatie op basis van de laatst bekende gegevens
(2019) is wel verbeterd, vanuit de VANG-vergelijker (op website benchmarkafval.nl) zien we de meest recente vergelijking:
Waar in 2018 Sint-Michielsgestel nog slechter scoort dan de referentiegroep, is het resultaat in 2019 131 kg versus 139 kg gemiddeld. De score bij afvalscheiding ligt wel 6% lager dan gemiddeld (69%
9
De keuze voor scenario 1 uit de notitie “Vergelijking inzake gemeentelijke inzameling grondstoffen en afval“ in 2019 leidt tot een verwachte waarde van 120-126 kg/inw.. “Beleidsnotitie gemeentelijke inzameling afval en grondstoffen [..]20212025”bevat een aanpak maar geen gekwantificeerd doel. En het besluit uit 2021 om gefaseerd de businesscases in te voeren en een nieuw beleidsplan op te stellen bevat ook nog geen gekwantificeerde doelstelling.
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
14
versus 75%), waar dat in 2018 nog 16% was. Een gemeente als Horst aan de Maas 10 laat zien wat er
gerealiseerd kan worden bij gelijke inzamelfrequentie (ook zonder omgekeerd inzamelen).
Figuur 3: hoeveelheid restafval (in kg) en % afvalscheiding in Sint-Michielsgestel in 2019, vergeleken met Horst aan de Maas en referentiegemeenten.
De gemeenten in de regio Noordoost Brabant laten voor 2019 de volgende getallen zien: 2019
Restafval
Boekel Land van Cuijk -> Boxmeer Heusden Meierijstad Bernheze Vught Maashorst -> Uden Sint-Michielsgestel Boxtel Oss Maashorst -> Landerd ’s-Hertogenbosch
(in kg/inw) 42 43 60 87 99 100 121 131 161* 214 231 236
Afvalscheiding (in %)
92 92 87 80 79 73 76 69 69 68 64 48
GFT (in kg/inw) 231 230 118 117 79 69 159 33 92 98 141 60
Papier en karton (in kg/inw) 72 48 56 62 65 57 68 54 52 50 66 39
PMD (in kg/inw) 37 37 47 24 26 23 29 17 22 18 16 7
Tabel 5: overzicht ingezamelde hoeveelheden afval in 2019 in de regio. Gerangschikt op volgorde van de hoeveelheid restafval. Van Land van Cuijk en Maashorst zijn geen totaalgegevens beschikbaar. Bron https://www.benchmarkafval.nl/vang-tools/vang-vergelijker/ *In 2019 was in Boxtel alleen fijn huishoudelijk afval 119 kg.
Als we kijken naar tabel 5 dan valt op dat: •
6 van de 12 gemeenten de doelstelling -100 kg restafval per inwoner- voor 2020 al in 2019 gehaald hebben;
•
10
Deze 6 gemeenten hebben een scheidingspercentage van 73% of meer;
De keuze voor Horst aan de Maas is overgenomen uit de “Beleidsnotitie gemeentelijke inzameling afval en grondstoffen: ‘zo
hoog mogelijk serviceniveau tegen zo laag mogelijke kosten’ 2021-2025” waarin ook deze vergelijking wordt gemaakt (Horst aan de Maas heeft 11% hoogbouw, Sint-Michielsgestel 12%. Het inzamelsysteem verschilt).
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
15
Daarbij hoort dat deze zes gemeenten een hoog percentage inzameling van GFT, papier & karton
•
en PMD. Met name het verband voor de meeste gemeenten tussen weinig restafval en veel GFT valt op;
Sint-Michielsgestel staat voor restafval op plaats 8, voor afscheiding op plaats 8 , voor PMD op
•
plaats 10 en voor GFT op de 12e en laatste plaats in de regio met 33 kg per inwoner.
De nadere analyse van de verschillen tussen de gemeenten wat betreft inzamelsystemen, vastgesteld beleid, getroffen maatregelen en acties uit de samenleving is een onderzoek op zich dat buiten de scope van dit rekenkameronderzoek valt.
Een sorteerproef in Sint-Michielsgestel van maart 2020 liet zien dat in het fijn huishoudelijk restafval: in de kern van Sint-Michielsgestel: 38,8% GFT inclusief 25,7% keukenafval zit;
•
in de kern Berlicum: 46,9% GFT inclusief 34,0 % keukenafval zit;
•
in de gehele gemeente Sint-Michielsgestel: 42,9% GFT inclusief 29,8% keukenafval zit.
•
3.4 Zwerfafval In de duurzaamheidsvisie wordt bij de uitvoeringsagenda gesteld: “Zwerfafval tegengaan: We willen
zwerfafval opruimen en het ontstaan ervan voorkomen.”
In onderstaande tabel zijn de geplande maatregelen weergegeven en de voortgang die daarop wordt gerealiseerd.
Beleid uit duurzaamheidsvisie • Vermindering van het gebruik van wegwerpplastic. •
Ondersteunen initiatieven vanuit de samenleving. O.a. de jaarlijkse opschoondag voor zwerfafval voortzetten en verbeteren.
•
Verminderen ontstaan van zwerfafval tijdens buitenevenementen (stimuleren gebruik van alternatieven voor niet-biologisch afbreekbare bekers en ontmoedigen van het oplaten van ballonnen en het gebruik van plastic confetti).
Stand van zaken Onbekend, alleen wijze van inzamelen aangetroffen. Gemeente doet jaarlijks mee aan de opschoondag. Zwerfafval kan gemeld worden en er is een lesprogramma voor basisonderwijs. Opdracht tegengaan zwerfafval in 2019 verleend, geen voortgang bekend. Gesprekken zijn gevoerd met horeca over statiegeld op bierglazen bij evenementen (door corona stil komen te liggen).
Tabel 6: doelstellingen zwerfaval uit Duurzaamheidsvisie
Er wordt jaarlijks een Zwerfafvalplan opgesteld. Daarnaast is er onder andere aandacht voor: •
Deelname aan de landelijke opschoondag, met een vergoeding voor deelnemers aan de landelijke
opschoondag; •
Zappers: De gemeente roept bewoners op om zwerfafvalpakker (ZAP-er) te worden. Volle zakken met ingezameld zwerfafval worden door de gemeente opgehaald. De gemeente geeft of leent materialen uit voor zwerfafvalacties (grijpers, zakken, buurtbakken e.d.);
• • • •
Aandacht voor de World Cleanup Day;
Een lespakket voor leerlingen van 7 tot 12 jaar;
Jaarlijkse monitoring;
Op de website van de gemeente kan je zwerfafval melden.
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
16
Uit de interviews met het team duurzaamheid blijkt dat dit de enige initiatieven zijn om zwerfafval te verminderen.
Uit de landelijke monitor zwerfafval.incijfers.nl, die gekoppeld is aan de zwerfafvalvergoeding, blijkt dat Sint-Michielsgestel in 2021: •
voor grof zwerfafval een 8,2 scoorde (Nederland een 8,3), met 84,8% van de gebieden A+ of A (dit zijn de beste twee scores op een schaal van vijf: A+, A, B., C, D);
• •
voor fijn zwerfafval een 7,7 scoorde (landelijk een 7,6) met 83,7% van de gebieden A+ of A;
voor bijplaatsen van afvalcontainers een 10 scoorde (landelijk een 9,0) met 100% van de gebieden A+.
In het onderzoek zijn geen lokale monitoringrapportages aangetroffen, alhoewel dit volgens een
jaarlijks zwerfafvalplan wel lijkt te gebeuren. In welke mate zwerfafval in de gemeente, naast
bovenstaande maatregelen, wordt opgeruimd is niet duidelijk. Dit zou ook bij beheer openbare ruimte meegenomen kunnen zijn.
3.5 Afval en kosten 3.5.1
Hoogte afvalstoffenheffing
Gemeente Sint-Michielsgestel zit met haar afvalstoffenheffing voor een meerpersoonshuishouden onder het landelijk
gemiddelde: € 250,56 in 2017, € 234,96 in 2018, €265,16 in 2020 en €272,04 in 2021. Gemiddeld steeg de afvalstoffenheffing in 2020 met 8% en in Sint-Michielsgestel met 3,5%.
Landelijk betaalde in 2020 een gemiddeld huishouden €263 per jaar. Een eenpersoonshuishouden betaalde €224 en een meerpersoonshuishouden €284 per jaar. Zie
www.afvalcirculair.nl/onderwerpen/monitoring-
cijfers/afvalcijfers/afvalcijfers/afvalstoffenheffing-2020/). In 2019 heeft de raad gekozen voor het scenario om het huidige afvalbeleid te continueren, zonder omgekeerd inzamelen maar met extra communicatie. Dit is in de
beleidsnotitie 2020-2025 uitgewerkt. Sint-Michielsgestel maakt daarbij gebruik van een gedifferentieerd tarief (diftar) met
onderscheid in een vast tarief voor wekelijkse ophaal en een variabel tarief voor aangeleverd afval bij de perrons/ milieustraten.
Sint-Michielsgestel heeft gekozen voor een hoog serviceniveau en houdt de bestaande milieuperrons daarom open. Naast de eigen perrons voor een deel van de afvalstromen is er een
Figuur 4: hoogte afvalstoffenheffing (bron: www.afvalcirculair.nl/onderwerpen/monitoringcijfers/afvalcijfers/afvalcijfers/afvalstoffenheffing2020/)
overeenkomst met Meijerijstad voor milieustraat Schijndel voor
alle afvalstromen. Bovendien zijn gesprekken gaande met ’s-Hertogenbosch voor gastgebruik van de milieustraat in Rosmalen. Daarnaast is er een kostenpost van € 366.000,- voor de voormalige
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
17
stortplaats Vlagheide. Vanaf 2021 worden de lasten van de exploitatie gedekt door een bedrag per inwoner dat opgelegd wordt. Voor het in stand houden van regionale samenwerking in het
Stadsgewest wordt voor de jaren 2021 en volgend een bijdrage per inwoner per jaar verwacht. Deze bijdrage bedraagt € 1,46 voor 2021, € 1,41 voor 2022, € 1,10 voor 2023 en € 1,12 voor 2024.
In de ‘Vergelijking inzameling grondstoffen en afval’ (door de raad getekend op 19-9-2019) is een kostenverhoging voor inwoners opgenomen vanwege: • • •
afname van verkregen vergoeding per ton ingezameld PMD (landelijke tendens); tarieven op de milieustraat die niet kostendekkend zijn; een structureel tekort in de afvalbegroting.
In de begroting voor 2022 is opgenomen dat het diftartarief voor restafval stijgt en voor GFT vervalt.
Brabants Dagblad schrijft dat in 2022 dat een grote grijze container van 240 liter van bijna €10 naar bijna €15 stijgt. De tarieven bij de milieustraat worden aangepast aan het principe ‘de vervuiler betaalt’. 3.5.2
Kosten
Op basis van de jaarrekeningen en meerjarenbegrotingen van de gemeente komen wij tot een volgend beeld:
Figuur 5: weergave lasten (x 1.000) met de grijze lijn weergegeven. En de baten (x 1.000): in blauw de afvalstoffenheffing en in oranje het deel dat uit de reserve afgelopen jaren is toegevoegd. (bron: jaarrekeningen gemeente)
•
In afgelopen jaren is gebleken dat de baten uit de afvalstoffenheffing onvoldoende waren om de
kosten te dekken. Dit is vervolgens uit de egalisatiereserve aangevuld. Voor 2020 geldt dat er wel een batig saldo was van de exploitatie, maar dat er € 372.000 aan de reserve is toegevoegd. In
2019 is vanuit de reserve € 655.000 aangevuld, in 2018 € 187.000, in 2017 € 543.00 en in 2016
€248.000); •
Voor beheer voormalige stortplaats Vlagheide is in de Kadernota 2017 € 312.994 (eerst € 366.000 geraamd) gereserveerd op basis van een meerjarig plan. Regelmatig zijn er beheerkosten
bijgekomen. In de begroting van 2020 staat een budget van € 364.000 plus jaarlijks € 40.000;
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
18
De keuze in 2019 van hoog serviceniveau en het openhouden van milieustraten leiden tot
•
ongeveer € 100.000 voor beheer en verwerking van de afvalstromen op zowel de eigen
milieustraten als op de milieustraat Schijndel;
In de Kadernota 2020 is besloten dat de kosten uit eerdere jaren terugverdiend zouden worden via
•
hogere baten in 2021-2025. Daarom zou opslag in de afvaltarieven verwerkt worden. Uit nader
onderzoek blijkt dat dit door de aanscherping van de BBV-richtlijnen 11 niet (meer) uitvoerbaar is.
Dit betekent dat het aanvullen van de reservepositie met ongeveer € 1.200.000 (in 2021 t/m 2024;
elk jaar circa € 300.000) dus niet gerealiseerd kan/mag worden via de afvalstoffenheffing. Dit heeft tot gevolg dat de eerder bepaalde opslag op de tarieven afval vanaf 2021 niet meer is toegestaan,
waardoor deze opslag (€ 20,50) dus vervalt. De daaruit volgende te lage afvalstoffenheffing wordt gecompenseerd via OZB. Hiermee wordt de weerstandscapaciteit op niveau gehouden (dekkingsplan);
Diverse kosten van afvalstromen zijn in de loop der jaren veranderd en veranderen door
•
regelgeving en marktomstandigheden en het afsluiten van contracten met inzamelaars/ verwerkers;
Een verschil tussen tarieven aan de straat en bij milieustraat Schijndel (respectievelijk €5 en €2,50
•
per zak) is door de wethouder rechtgetrokken;
De Nedvang-gelden voor het tegengaan van zwerfafval (€1,19 per inwoner) worden door Sint-
•
Michielsgestel ook ingezet. Inzet van overige subsidies, zoals afvalvrije scholen, zijn niet bekend.
Het beeld bij de afvalkosten is dat Sint-Michielsgestel een lagere afvalstoffenheffing heeft dan andere
gemeenten (zie figuur 2) en dat de hoeveelheid restafval redelijk in lijn is met het landelijk gemiddelde. (zie eerste twee alinea’s van deze paragraaf). Bijzondere kostenposten, zoals de voormalige stortplaats Vlagheide worden verdisconteerd in de afvalkosten. Opslag van de afvalstoffenheffing voor de
komende jaren, vanwege gemaakte kosten voor stortplaats Vlagheide kan door aangescherpte
richtlijnen niet meer. Dit leidt tot lagere afvalstoffenheffing, wat via de OZB wordt gecompenseerd. De jaarlijkse tekorten worden dan vanuit de algemene reserve aangevuld. De afvalstoffenheffing is
conform landelijke, wettelijke uitgangspunten en gemeentelijke besluiten. De opbrengsten van de inkomsten worden conform afspraken in de gemeenteraad besteed en komen ten goede aan de doelstelling. De hoogte van de afvalstoffenheffing in relatie tot de kosten is over meerdere jaren
gezien dekkend, zij het dat er jaarlijks een tekort is dat uit de afvalreserve aangevuld wordt (zie figuur
5).
De gemeenteraad maakt gebruik van de beschikbare instrumenten bij de vaststelling van de
tariefstelling (kaderstellende taak). Dit blijkt o.a. uit het besluit in 2019 om te kiezen voor een scenario met lage kosten voor inwoners. De afvalstoffenheffing is samengesteld volgends de landelijke regels die recent zijn aangescherpt. Het streven is 100% dekking van de afvalkosten.
11
BBV= Besluit Begroting en Verantwoording
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
19
4. Bevindingen Circulaire economie 4.1 Beleidskader circulaire economie Het streven naar een circulaire economie draagt bij aan de bescherming van natuurlijke hulpbronnen en het beperken van klimaatverandering. In een circulaire economie worden producten en
grondstoffen na gebruik weer ingezet om nieuwe waarden te genereren. De kern van de aanpak is
weergegeven in onderstaande figuur over de R-ladder van de circulaire economie. Hoe hoger je je op de R-ladder begeeft, hoe effectiever je bijdraagt aan de circulaire economie.
Figuur 6: R-ladder circulaire economie
Op landelijk niveau zijn ambities gesteld in o.a. het Rijksbrede programma Circulaire Economie en het Grondstoffenakkoord. Concreet zijn de doelstellingen: • •
Nederland volledig circulair in 2050 en in 2030 50% minder gebruik van primaire grondstoffen;
2020: 75% bronscheiding van het huishoudelijk afval en maximaal 100 kg restafval per inwoner per jaar (inzameling van bedrijfsafval is geen gemeentelijke verantwoordelijkheid. Vereisten daarvoor
zijn opgenomen in de Wet Milieubeheer);
•
2025: maximaal 30 kg restafval per inwoner per jaar. Afvalscheiding moet uiteindelijk richting de 100%;
•
Duurzaam inkopen door overheden.
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
20
Duurzaamheidsvisie en uitvoeringsplan Sint-Michielsgestel (2019) In de visie staat over de circulaire economie (kort weergegeven):
Verduurzamen van de economische activiteiten. Onze MKB- en agrarische bedrijven beperken het
•
energieverbruik in de komende jaren en stoten in 2040 - per saldo - geen broeikasgassen meer uit. Ze werken circulair en in balans met de natuur;
Toekomstbestendige bedrijvigheid: vermindering van energieverbruik en sturen op circulair en
•
maatschappelijk verantwoord ondernemen;
Met de ondernemers(verenigingen) bedrijvigheid binnen de gemeente betaalbaar verduurzamen.
•
Stimuleren en faciliteren initiatieven van ondernemers en hen informeren over relevante ontwikkelingen;
Toegroeien naar volledig circulaire bedrijvigheid in 2040. Met ondernemers(verenigingen) en
•
andere partners het jaarlijks organiseren van een actie die gericht is op ondernemers om de transitie naar een circulair Sint-Michielsgestel te versnellen.
Sint-Michielsgestel wil toegroeien naar een gemeente met volledig circulaire bedrijvigheid in 2040. Dat is de ambitie die is geformuleerd in de duurzaamheidsvisie van 2019. Sindsdien is het beleid niet
aangepast of aangevuld.
4.2 Realisatie circulaire economie In de duurzaamheidsvisie zijn de volgende maatregelen opgenomen: Duurzaamheidsvisie • Onze MKB- en agrarische bedrijven beperken het energieverbruik in de komende jaren en stoten in 2040 per saldo - geen broeikasgassen meer uit. • Toekomstbestendige bedrijvigheid: vermindering van energieverbruik en sturen op circulair en maatschappelijk verantwoord ondernemen. • Met de ondernemers(verenigingen) bedrijvigheid binnen de gemeente betaalbaar verduurzamen. Stimuleren en faciliteren initiatieven van ondernemers en hen informeren over relevante ontwikkelingen. • Toegroeien naar volledig circulaire bedrijvigheid in 2040. Met ondernemers(verenigingen) en andere partners jaarlijks organiseren van een actie die gericht is op ondernemers om de transitie naar een circulair SintMichielsgestel te versnellen. • P&C 1.4: Jaarlijkse actie voor en door ondernemers om de transitie naar circulair ondernemen te versnellen. • P&C 2.5a: Consumptiepatroon | jaarlijkse actie om voedselverspilling tegen te gaan. • P&C 2.5b: Consumptiepatroon | initiatieven om duurzame en Fairtrade consumptiepatronen te bevorderen. •
P&C 3.7: ‘onthebben’ en delen | haalbaarheid onderzoeken van initiatieven om spullen te delen of diensten gezamenlijk in te huren.
Stand van zaken Vanwege andere prioriteiten binnen de gemeente niet gerealiseerd. Vanwege andere prioriteiten binnen de gemeente niet gerealiseerd. Vanwege andere prioriteiten binnen de gemeente niet gerealiseerd. Vanwege andere prioriteiten binnen de gemeente niet gerealiseerd. Nog geen actie. Nog geen actie. Sint-Michielsgestel was Fairtrade gemeente van 2015-2019. Geen actieve werkgroep meer. 4 elektrische deelauto’s.
Tabel 7: doelstellingen circulaire economie uit de Duurzaamheidsvisie
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
21
De bevindingen over de realisatie van het beleid voor circulaire economie zijn niet positief. Het beleid is sinds 2019 niet doorontwikkeld. De samenwerking met het bedrijfsleven (kennisdelen, stimuleren,
faciliteren, acties) is niet op gang gebracht. Wel moet geconstateerd worden dat Sint- Michielgestel op het gebied van circulaire economie niet veel afwijkt van veel andere gemeenten. De prioriteit gaat ook in Sint-Michielsgestel naar de andere thema’s van duurzaamheid (met name energie en klimaat-
adaptatie) en die eisen het grootste deel van de beschikbare capaciteit op, zowel in menskracht als in
budget. Daar komt nog bij dat binnen het thema circulaire economie veel aspecten buiten de invloedssfeer van de gemeente liggen. De langzame start komt enerzijds omdat dit landelijke
regelingen betreft en anderzijds omdat het door het bedrijfsleven opgepakt dient te worden, waarbij de gemeente moeite heeft met de rol van aanjager. Bij alle interviews wordt het gebrek aan ambitie genoemd.
De wethouder ziet vooral ook een rol bij de samenwerking met andere, omliggende gemeenten, zodat via de regio gezamenlijke afspraken gemaakt kunnen worden voor wat betreft de milieustraten en om bijvoorbeeld de productie van verpakkingen en het gebruik van verpakkingsmateriaal te
verduurzamen. Regionaal is vanuit de regiodeal werk gemaakt van het Circular Food Center en plannen
voor GreenTech Park Brabant gericht op minder kunststof verpakkingen, minder voedselverspilling en
het sluiten van (eiwit-)kringlopen. Dit zijn kansrijke ontwikkelingen als ze ook verbonden worden met
bedrijven en inwoners van Sint-Michielsgestel en als de gemeente daarin zichtbaar meedoet. Dat is nu niet het geval en dus kunnen inwoners daar ook niet trots op zijn.
Vanuit de raad ziet men circulaire economie als een brug te ver. Het ontbreekt aan concrete doelen, met uitzondering van het afvalbeleid. Er is nog geen initiatief gericht op andere onderdelen met
ondernemers of met circulair inkopen. De doelen zijn te ver weg, onbekend en niet concreet. Men geeft aan dat er ambitie en vooral concrete ambitie moet zijn om stappen te zetten richting meer circulariteit. 4.2.1
Voorbeeldrol gemeente
Naast beperkte capaciteit en budget voor circulaire economie en lage prioriteit doordat andere
thema’s voorgaan, kun je als gemeente wel zelf invulling geven aan de voorbeeldrol. In het onderzoek en tijdens de interviews is naar voren gekomen dat de gemeente deze rol (nog) niet gepakt heeft. Circulair inkopen door de gemeente gebeurt ‘100% duurzaam’ voor het gemeentehuis. Er is geen informatie aangetroffen dat dit ook circulair gebeurt. Voor het andere gemeentelijk vastgoed
(sporthallen, buurthuizen) wordt niets gezegd over duurzaam of circulair inkopen. In het inkoopproces
is circulariteit slechts onderdeel van de beoordeling van de kwaliteit van een product of dienst en geldt dus niet als harde randvoorwaarde. In de praktijk betekent dit dat het onderaan het lijstje van criteria bungelt en dat gebruikskwaliteit en prijs prevaleren.
Een voorbeeldrol betekent dat je als gemeente zelf ervaring op hebt gedaan in het veranderproces naar duurzaam inkopen en nuttig bestemmen van producten die niet meer nodig zijn. Vanuit die klantreis (customer journey) kun je anderen helpen. En met enkele zichtbare voorbeelden kun je
anderen stimuleren, zo heeft de gemeente Brummen een circulair gemeentehuis. Sint-Michielsgestel
combineert gemeentehuis en gemeenschapshuis, waardoor er o.a. efficiency voordelen mogelijk zijn
naar mate er meer aandacht is voor circulariteit in het gebouw. Medewerkers en bezoekers ervaren de
circulariteit om zich heen en kunnen eerder geneigd zijn het ook mee te nemen in hun eigen
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
22
werkzaamheden en activiteiten. In veel gevallen heeft een gemeente te maken met circulariteit in de samenleving, zoals bij bouwprojecten, vergunningverlening en subsidiëring.
Als de gemeente circulariteit belangrijk vindt dan moet er ook echt prioriteit aan gegeven worden en moet het consequent worden toegepast. Dat gebeurt nu niet. Om te komen tot een circulaire
economie kunnen producenten en consumenten stappen zetten, ook al verplicht de wetgever dit nog niet. Als gemeente kan je daarin als launching customer een voorbeeldrol vervullen. 4.2.2
Ondersteuning circulaire initiatieven uit de samenleving
Volgens de duurzaamheidsvisie heeft de gemeente op papier de handschoen opgepakt, maar in de praktijk is dit lastig. Zoals hiervoor aangegeven, heeft het onderwerp circulaire economie geen
prioriteit. Ambtelijk is aangegeven dat het rendement van bewustwordingscampagnes laag is. Mogelijk dat er meer naar andere wegen gezocht kan worden, waarbij meer vanuit de samenleving en minder
vanuit de overheid gedacht moet worden. Tot nu toe is de samenwerking met en ondersteuning van
de samenleving gering. Als voorbeeld: een lokale ondernemer wilde investeren in een wasinstallatie
voor harde kunststofglazen bij evenementen als alternatief voor kunststof wegwerpglazen. De
ondernemer vroeg hiervoor een financiële bijdrage van de gemeente in het kader van openbare orde
en veiligheid. Uit de interviews bleek dat dit initiatief het niet gehaald heeft, omdat er mogelijk sprake was van ongeoorloofde staatssteun.
4.3 Kansen en mogelijkheden In de kenniskaarten circulaire economie van het Groene Brein is onderstaande figuur opgenomen, die gebaseerd is op een figuur van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in haar rapportage uit
2019: circulaire economie in kaart.
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
23
Figuur 7: onderdelen van een circulaire economie-transitie. Bron: kenniskaarten circulaire economie. Het Groene Brein (https://kenniskaarten.hetgroenebrein.nl/kenniskaart-circulaire-economie/benodigd-beleid-circulaireeconomie/).
De realisatie van de circulaire economie ligt grotendeels in de samenleving. Zowel producenten als
consumenten vervullen hierin een rol. Lokale overheden kunnen daarbij wel een stimulerende/
versnellende rol spelen. De figuur uit de kenniskaarten laat zien dat het voor lokale overheden vooral
gaat om stimuleren, faciliteren, kennisdelen, voorbeeldprojecten, doorbreken weerstanden, maar ook ondernemerschap en creativiteit.
Andere interessante bronnen om te raadplegen zijn: •
Voorbeelden van Circulaire steden en gemeenten in de Kenniskaarten circulaire economie van het Groene Brein;
• • •
Beleid circulaire gemeenten van Natuur en Milieufederatie Utrecht; En wereldwijde voorbeelden van de Ellen MacArthur Foundation;
Handreikingen circulair inkopen van Pianoo: https://www.pianoo.nl/nl/themas/maatschappelijkverantwoord-inkopen/circulariteit-inclusief-biobased;
•
Roadmap Circulair Inkopen van de Metropool Regio Amsterdam: https://mraduurzaam.nl/wpcontent/uploads/2019/06/MRA-Roadmap-Circulai-rInkopen-DEF.pdf.
Terugkerend in de aanpak voor en door gemeenten zijn:
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
24
Rol 1: inzamelaar en aanbieder van reststromen •
Circulaire ambachtscentra (https://circulairambachtscentrum.nl/). Hier worden diverse circulaire initiatieven gebundeld: milieustraat, reparatie, kringloopfunctie. Daaraan worden vaak ook
ondernemers verbonden. Ook is er vaak een sociale component, o.a. werkplekken voor mensen
met afstand tot de arbeidsmarkt. In buurtgemeente Oss is er sinds 2019 zo’n initiatief, genaamd
Duurzaamheidsplein https://www.vang-hha.nl/nieuws-achtergronden/2019/duurzaamheidsplein/;
•
Upcycle centra: zichtbaar maken van circulaire verhalen bij het Upcycle Centrum in Almere. Daar
wordt in het Upcycle centrum verspilling tegengegaan door materialen te hergebruiken en weer
waardevol te maken. Het Upcycle centrum is de plek in Almere Haven waar je kunt zien hoe we dat
samen kunnen doen: op het recyclingperron, met de ondernemers en het belevingscentrum. Rol 2: afnemer •
Voorbeeldrol bij inkoop, bedrijfsvoering, subsidieverlening, bouw en vergunningverlening door de gemeente met zichtbare voorbeelden (practice what you preach);
•
Gemeente als launching customer.
Rol 3: vergunningverlener • •
Circulair Bouwen;
Evenementenbeleid.
Rol 4: afstemmer/ kennisdelen • • • •
Regionale samenwerking in sluiten van grondstofkringlopen en bundelen van initiatieven;
Organiseren van bijeenkomsten; Kennisdelen;
Sommige regio’s hebben een duurzaam ondernemersloket waarin circulariteit ook een thema is. https://duurzaamondernemersloket.nl/.
Rol 5: aanjager van de circulaire economie •
Stimuleren van (sport)verenigingen, stichtingen en onderwijs om ook duurzaam en circulair in te
kopen, duurzame/circulaire bedrijfsvoering en over te schakelen op andere voorzieningen;
• •
Faciliteren en stimuleren van netwerken van ondernemers;
Faciliteren en stimuleren van initiatieven uit de samenleving (voorbeeld: na bomenkap met
bewoners picknicktafels maken); •
Koplopers in het zonnetje zetten (prijzen, wedstrijden, speciale dagen/weken, aandacht in de
media etc.), waarmee het bedrijf of de organisatie extra trots wordt en doorgaat en inwoners
samen trots zijn op hun koplopers;
•
Samenwerking binnen triple helix (onderwijs, ondernemers, overheid) aan circular skills.
| Rekenkameronderzoek afvalbeleid en Circulaire Economie Sint-Michielsgestel
25
5. Analyse en beschouwingen 5.1 Afval Beleid en realisatie Voor afval is duidelijk dat in 2016 met de ondertekening van het manifest Energiek met Afval een
ambitieuze doelstelling is afgesproken (100 kg restaval per inwoner per jaar in 2020 en 5 kg in 2030). De raad heeft op 19 september 2019 niet ingestemd met het voorstel van B&W om ondergrondse
containers bij hoogbouw in te voeren (3-5% meerkosten voor 25-30% minder restafval). In plaats
daarvan is een variant gekozen die aangeduid wordt als ‘zo hoog mogelijk serviceniveau tegen zo laag mogelijke kosten’, waarvan duidelijk was dat de gemeente haar eigen doelen niet kon halen (1%
meerkosten voor 2-3% minder restafval). In die raadsvergadering van september 2019 speelde - zo werd in de interviews aangegeven - vooral de emotie dat een ‘oud vrouwtje ver met haar afvalzak
moest lopen’ een grote rol, gecombineerd met het aspect dat de kosten voor inwoners laag moeten blijven. De raad heeft bewust een beleid gekozen waarvan op voorhand duidelijk was dat de eigen milieudoelen niet gehaald konden worden.
Lage kosten en hoog serviceniveau is mooi voor de korte termijn, maar leidt op lange termijn tot een
extra investering om alsnog richting de landelijke doelen te gaan. Deze keuze lijkt vriendelijk voor
bewoners, maar de praktijk is dat er nauwelijks iets verandert aan de inzameling en dat de doelen om minder restafval in te zamelen dan ook niet gehaald kunnen worden. Sterker nog, de hoeveelheid
restafval per inwoner per jaar is gegroeid naar 129 kg in 2017; 131 kg in 2019 en 140 kg in 2020, terwijl het doel 100 kg was. De vraag is dan of het niet beter was om bewoners eerder aan de nieuwe situatie te laten wennen en zo te zorgen dat de kosten voor hen bij weinig restafval omlaag gaan.