1. Rekenkamerrapport 'Grote bouwprojecten SMG' - 260923 DEF
Tekst van het document
Grote bouwprojecten in SintMichielsgestel Rekenkameronderzoek naar kaders en uitvoering aan de hand van reconstructies van vier grote bouwprojecten
Opdrachtgever:
Inhoud
Rekenkamercommissie Gemeente Sint-Michielsgestel
Samenstellers:
Clemens Sengers
Samenvatting
1
Introductie
1
Onderzoeksvragen en werkwijze
1
Conclusies (samenvatting)
2
Aanbevelingen (samenvatting)
4
Opdracht en aanpak
7
1.1.
Aanleiding en doel
7
1.2.
De centrale vraag
7
1.3.
Werkwijze en onderzoeksverantwoording
7
1.4.
Leeswijzer
8
Yoram Poot Datum:
26 september 2023
1.
2.
3.
Lysias Advies
T: 033 464 70 70
IBAN: NL18 ABNA 0574 2170 53
Soesterweg 310d
E: info@lysiasadvies.nl
KvK: 30166304
3812 BH Amersfoort
www.lysiasadvies.nl
BTW: NL809282471B01
Opzet sturing grote projecten in Sint-Michielsgestel
10
2.1.
Vooraf
10
2.2.
Tijdlijn kaders en projecten.
10
2.3.
Wettelijk kader
12
2.4.
Inhoudelijke gemeentelijke kaders
14
2.5.
Procesmatige kaders
27
2.6.
Resumerend over kaders
33
Beschrijving casuïstiek
35
3.1.
Centrumplan Sint-Michielsgestel
35
3.2.
Jacobskamp - Den Dungen
38
3.3.
Beekveld - Berlicum
41
3.4.
Christinastraat - Middelrode
42
4.
Sturing in de praktijk
45
4.1.
Vooraf
45
4.2.
Toepassing wettelijke kaders
45
4.3.
Toepassing inhoudelijke kaders
47
4.4.
Toepassing procesmatige kaders in de projecten
50
4.5.
Samenspel college en raad
53
4.6.
Samenspel gemeente en externen
56
5.
Conclusies
60
6.
Aanbevelingen
68
7.
Reactie College van B&W
71
8.
Nawoord Rekenkamercommissie
74
Bijlage 1: leidraad deelvragen
75
Bijlage 2: lijst met afkortingen
76
Bijlage 3: overzicht gesprekspartners
77
Bijlage 4: overzicht geraadpleegde bronnen
79
Bijlage 5: Reconstructies casussen
80
Samenvatting
opgenomen (no. 3: met provinciaal geld woningen bouwen op de plek van voormalige boerenstallen om het landelijk gebeid te verbeteren).
Introductie
Onderzoeksvragen en werkwijze
De rekenkamercommissie Sint-Michielsgestel heeft tussen medio 2022 en medio 2023 onderzoek gedaan naar sturing van grote
De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt:
bouwprojecten en de werking in de praktijk aan de hand van vier
“In hoeverre is er binnen de gemeente Sint-Michielsgestel sprake van
vooraf door de rekenkamercommissie geselecteerde projecten:
een
1. Centrumplan (Sint-Michielsgestel):
realisatie
van
een
nieuw
dorpshart
omgeving
Peter
adequate
kaderstelling
en
uitvoering
van
aan
grote
bouwprojecten verbonden werkzaamheden en initiatieven?” Bij het onderzoeken van de kaders gaat het over vragen met
Dondersplein
betrekking tot sturing, samenwerking, communicatie, betrokkenheid
2. Beekveld (Berlicum):
circa 200 woningen
van de raad. Zijn de kaders toereikend en zijn ze vastgesteld door de
3. Christinastraat (Middelrode)
circa 100 woningen
4. Jacobskamp (Den Dungen):
nieuwe
woonwijk
woningen)
raad? Worden de projecten binnen gestelde kaders uitgevoerd, hoe (300
verloopt het samenspel tussen raad en het college van B&W; en
en
tussen gemeente en externe partners? Hoe is de raad geïnformeerd
buitensportcomplex
en betrokken op verschillende momenten; wat betekent dit voor de sturingsrol? Hoe verloopt de communicatie met bewoners? En w ordt
Met de selectie is beoogd om verschillende soorten projecten mee te
er ook gereflecteerd op leerpunten in de opgaven? De onderzoekers
nemen: twee facilitaire projecten (no. 2 en 3) waarbij de gemeente
zijn nagegaan in hoeverre de raad op elk moment over de benodigde
met passief grondbeleid de grondverwerving en gronduitgifte aan
informatie heeft beschikt om goed afwegingen te kunnen maken en
private partijen laat. En twee (no. 1 en 4) waar sprake i s van actief
te kunnen sturen.
grondbeleid en waar de gemeente dus per definitie een actievere rol heeft (met exploitatierisico’s maar ook meer zekerheid omdat de
De analyse heeft betrekking op de periode 2010-2023 en is
gemeente regie heeft). De projecten verkeren in verschillende fasen
uitgevoerd aan de hand van vier zorgvuldig opgestelde en
van uitvoering. Verder zijn de projecten gespreid over de kernen en
gedetailleerde
is ook een bijzonder project volgens de formule ‘Ruimte voor Ruimte’
gedurende het tijdsverloop van elk geselecteerd project (zie bijlage 5
reconstructies
van
relevante
gebeurtenissen
bij het rapport). De onderzoekers hebben een uitgebreide set aan
|1
documenten
(denk
uitvoeringsnota’s,
percentages genoemd in verschillende beleidsstukken en ook is niet
bestemmingsplannen, raads- en collegevoorstellen en -besluiten,
terug te herleiden naar een bouwproject wat beoogd wordt en
bestemmingsplannen,
gerealiseerd is.
gespreksverslagen
aan
et
beleidsstukken,
(intentie)overeenkomsten, cetera)
bestudeerd.
Ook
memo’s, hebben
de
onderzoekers gesproken met 31 personen binnen en buiten de
Er zijn weliswaar beleidskaders, maar er komt relatief weinig
gemeentelijke organisatie. Twee keer is gedurende het onderzoek
informatie naar de raad hoe beleidskaders worden toegepast
met een afvaardiging van de raad gesproken over bouwprojecten in het algemeen en de vier projecten in het bijzonder.
Hoewel in twee van de drie nota’s grondbeleid 1 (2009 en 2011) dit wel als norm is benoemd, is in raadsvoorstellen voor de onderzochte
Conclusies (samenvatting)
bouwprojecten niet gespecificeerd voor de raad welke kaders van
Beleidsmatige kaders voor sturing op grote projecten zijn over
Woningbouw (een verantwoordingsdocument). Zo is niet inzichtelijk
het algemeen toereikend
voor
toepassing zijn. Dit is ook niet zichtbaar in Uitvoeringsnota de
raad
hoe
de
projecten
bijdragen
aan
de
beleidsdoelstellingen. (conclusie 2). Een belangrijke constatering in De beleidsmatige kaders zijn, naast de Wro (Wet ruimtelijke
het onderzoek is dat de gemeente geen definitie hanteert voor ‘grote’
ordening) en de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht),
of complexe’ (bouw)projecten, en dat er dan ook geen specifieke
door de gemeente zelf vastgelegd in een Structuurvisie, drie (ongeveer vijfjaarlijks opgestelde) Woonvisies en in drie nota’s
proceskaders voor dit soort bouwprojecten gelden ( conclusie 3).
Grondbeleid. In de meest recente Nota Grondbeleid 2020 – 2024 is
De informatievoorziening vanuit het college naar de raad is op
een afwegingskader opgenomen met zeven criteria waaraan nieuwe
onderdelen ontoereikend om als raad goed te kunnen sturen
bouwprojecten in de toekomst getoetst dienen te gaan worden. De beleidsmatige kaders voor sturing op projecten zijn over het
Het college kan in de praktijk naar eigen inzicht invulling geven aan
algemeen toereikend (conclusie 1). Een kanttekening bij deze
de actieve informatieplicht. Informeren van de raad gebeurt in de
belangrijke eerste positieve conclusie is het feit dat kaders voor
hiervoor genoemde uitvoeringsnota en in de Meerjarenprogramma
sociale woningbouw niet eenduidig zijn. Er worden verschillende
Grondbedrijfsfunctie (MPG). De informatievoorziening vanui t het
1
In de derde nota die betrekking heeft op de periode 2020 - 2024 is hierover niets opgenomen.
|2
college naar de raad is echter op onderdelen ontoereikend om als
Meer regie nodig van de gemeente, en de communicatie met
raad goed te kunnen sturen (conclusie 4), onder andere door het
bewoners moet beter
ontbreken van een duidelijk overzicht van de historie van een project, de projectfasering en genomen besluiten en kaders die van
Op het punt van communicatie met en betrokkenheid van bewoners
toepassing zijn. Ook legt het college nauwelijks scenario’s voor aan
is er, na jarenlang ontbreken van beleid, sinds vrij recent (2022) wél
de raad. We zijn in het onderzoek slechts eenmaal tegengekomen
sprake van een beleidsnota die hierover gaat: de Participatienota
dat aan de raad meerdere scenario’s worden voorgelegd.
(conclusie 6). Tot deze nota was hierop geen beleid geformuleerd. Verder concludeert de rekenkamercommissie dat de gemeente tot op
De raad kan, met name bij facilitaire projecten, moeilijk zicht houden
heden bij de onderzochte facilitaire bouwprojecten de regie volledig
op de voortgang en bijvoorbeeld ook op eventuele knelpunten hierin.
bij ontwikkelaars neerlegt, en dat dit het vertrouwen van inwoners i n
Overigens is de kaderstellende taak van de raad bij facilitaire plannen
de gemeente heeft geschaad (conclusie 7. De gemeente koos in
met het vaststellen van een bestemmingsplan z o ongeveer klaar,
beide facilitaire projecten in beginsel geen actieve rol; de externe
hetgeen de raad zich niet terdege realiseert. ‘Uitvoering’ is een taak
ontwikkelaar heeft dan de regie, hetgeen bij facilitaire projecten
van het college en we zien in Sint-Michielsgestel dat als sprake is
overigens niet ongebruikelijk is. We zien echter dat er ook geen
van communicatie over een bouwproject dat deze bij de vier
afspraken tussen ontwikkelaar en gemeente zijn gemaakt over
onderzochte projecten vrij sterk incident gestuurd verloopt. Terwijl
bouwtempo en over communicatie met de bewoners. Dit blijkt uit de
het behulpzaam kan zijn als de raad periodiek op de hoogte
wijze waarop de communicatie verloopt en tevens uit de bestudeerde
gehouden zou worden, ook vanuit het gezichtspunt van de vaak
anterieure overeenkomsten. Uit gesprekken met bewoners komt naar
complexe relatie met zittende bewoners. Naast deze constateringen
voren dat het ontbreken van betrokkenheid en regie vanuit de
over de rol van het college, zien we aan de andere kant ook dat de
gemeente het vertrouwen van inwoners in de gemeente heeft
raad weinig zelfbewust optreedt en ook de ter beschikking staande
geschaad. Juist bij bouwprojecten die controversieel zijn is het voor
raadsinstrumenten relatief weinig en daarmee niet effectief inzet in
de gemeente wel van belang om aan de voorkant goede afspraken te
de vier bestudeerde bouwprojecten (conclusie 5). Zo stelt de raad
maken met de betrokken partijen, in de loop van het proces betrokken
geen
te zijn en om de verschillende belangen van bewoners en andere
proceskaders
vast
voor
haar
eigen
betrokkenheid
bij
bouwprojecten en worden vragen vooral reactief naar aanleiding van
partijen
transparant
incidenten gesteld.
ontwikkelopgave.
af
te
wegen
in
de
realisatie
van
een
|3
Projectmatig
werken
nog
‘in
de
kinderschoenen’,
geen
Aanbevelingen (samenvatting)
‘scenario’s’, weinig continuïteit en overzicht Een en ander leidt tot in totaal zeven aanbevelingen, ten dele gericht Het projectmatig werken in zowel de sturing als de uitvoering van
aan de gemeenteraad en die ten dele ook richtinggevend kunnen zijn
bouwprojecten in Sint-Michielsgestel staat nog in de kinderschoenen
in het handelen van het college.
(conclusie 8). Positief is het feit dat hiervoor in 2017 uitgangspunten werden vastgelegd in de Leidraad projectmatig werken. Deze is echter te beschouwen als een zogenoemde ‘papieren tijger’, want kreeg de jaren erna geen opvolging in de praktijk We zien het onder meer aan het ontbreken van projectfasering, projectopdrachten, contractbeheer, periodieke verantwoording en refl ectie (er wordt nu niet zichtbaar onderling geleerd tussen verschillende projecten (conclusie 9). Bij de conclusie over ‘projectmatig werken’ is wellicht belangrijker nog de constatering dat er weinig expliciete aandacht is
1. Spreek af wanneer sprake is van beeldbepalende en impactvolle projecten Door ‘reguliere’ projecten en ‘beeldbepalende’ en ‘impactvolle’ projecten te onderscheiden wordt het ook mogelijk om extra aandacht aan deze specifieke grotere (bouw)projecten te besteden. En om afspraken te maken over hoe de raad wordt betrokken en geïnformeerd bij deze projecten.
voor risicomanagement en het nemen van beheersmaatregelen. We
2. Maak duidelijke afspraken tussen raad en college om ervoor te
zien dat de frequente wisselingen die er op projectleidersniveau
zorgen dat de raad beter in positie komt bij de start van nieuwe
hebben plaatsgevonden niet hebben bijgedragen aan continuïteit en
beeldbepalende en impactvolle (bouw)projecten
het meenemen van historische kennis in een project. We zien echter wel dat recent het team RO (Ruimtelijke Ordening) onder nieuwe
Gedacht kan worden aan afspraken over het voorleggen van
leiding een begin heeft gemaakt met het versterken van de
scenario’s, vroegtijdig(er) (bij gedachtenvorming in de initiatieffase)
projectsturing. Hierbij wordt nu ook de driehoekssturing (werken met
betrekken van de raad bij de (bouw)projecten die gezamenlijk als
bestuurlijk
opdrachtgever/ambtelijk
‘beeldbepalend’ of ‘impactvol’ zijn benoemd. Het gaat ook over
opdrachtnemer) in werking gebracht. De laatste conclusie is dat de
afspraken over procesmatige kaders en de wijze waarop de raad –
vastlegging en archivering van projecten te wensen over laat,
aanvullend op de reguliere P&C-cyclus – geïnformeerd wenst te
waardoor de gemeente kwetsbaarder is voor wat betreft de
worden in verschillende fases van een beeldbepalend project .
opdrachtgever/ambtelijk
informatiepositie en -verstrekking (conclusie 10). 3. Versterk de informatiepositie van de raad bij beeldbepalende en impactvolle bouwprojecten
|4
Dit kan worden gedaan door het periodiek beschikbaar stellen van
5. Draag
als
raad
het
college
op
om
uitgangspunten
van
informatie in raadsvoorstellen over de historie/context van een
projectmatige sturing formeel vast te leggen, te implementeren
project, fasering, genomen besluiten, (consistentie van) kaders die
en structureel te borgen in de gemeentelijke organisatie
van toepassing zijn en informatie over nog te nemen besluit en. Ook moet in de raadsvoorstellen expliciet worden opgenomen wanneer de
Geef het college opdracht om uitgangspunten van projectmatige
raad in welke hoedanigheid een rol speelt in het project. Op verzoek
sturing vast te leggen in een ‘Gestelse werkwijze voor projecten’. De
tussentijds informeren moet beter mogelijk maken door de huidige
gemeente
‘projectpagina’s’ verder te verbeteren en door bijvoorbeeld jaarlijks
‘projectmatig werken’ tenminste ten dele onderkend en zet gericht in
een ‘projectenraad’ te organiseren.
op verbeteren van het projectinstrumentarium. Aspecten als een duidelijke
4. Volg scherp de uitvoering van de participatienota bij facilitaire
heeft
inmiddels
het
opdrachtformulering,
onvoldoende
projectplan,
toepassen
van
fasedocumenten,
borging van risicomanagement (zie aanbeveling 6), stuurinformatie
projecten en adresseer het college op een stevigere rol van de
over
de
relatie
tussen
inhoudelijke
voortgang
en
financiële
gemeente bij facilitaire projecten
voortgang; en ook tijdpad en implementatie van verbeteringen moeten op orde zijn om de raad adequaat te kunnen informeren over
De raad dient toe te zien op de uitvoering van de Participatienota:
voortgang en risico’s rond projecten.
wordt deze gevolgd en voldoen de gestelde kaders? De interactie met bewoners bij facilitaire projecten moet gebaat zijn bij uitvoering
6. Draag als raad
het college
op om risicomanagement te
van deze nota. In het algemeen mag van de gemeente ee n steviger
implementeren en structureel te borgen in de gemeentelijke
rol in de communicatie gevraagd worden, zodat het ook mogelijk
organisatie
wordt om als gemeente tijdig de regie te pakken bijvoorbeeld als gesprekken tussen bewoners en initiatiefnemers of andere partijen in
Geef het college opdracht om te komen tot een duidelijk en integraal
de loop van een project moeizaam verlopen. Te allen tijde moet de
kader voor risicomanagement in beeldbepalende en impactvolle
gemeente
projecten.
zich
ervan
bewust
zijn
dat
de
gemeente
een
De
huidige
kaders
(Notitie
Risicomanagement
en
verantwoordelijkheid heeft om aanspreekbaar te zijn door burgers op
weerstandsvermogen) zijn nog niet afdoende en worden daarnaast
veranderingen in de fysieke leefomgeving en te acteren als hierover
nog
onrust onder inwoners ontstaat.
geïntegreerd
onvoldoende
toegepast.
onderdeel
van
Goed de
risicomanagement
reguliere
is
een
beleidsvorming
en
bedrijfsvoering van de gemeente. Het moet worden gedragen door de top van de gemeente (bestuurlijk en ambtelijk) en hierbij is
|5
gestructureerde alertheid nodig en heldere verdeling van taken en verantwoordelijkheden in de zogenaamde risico-cyclus. 7. Investeer in leren van en tussen bouwprojecten Zowel bij de raad, het college als bij de ambtelijke organisatie zien wij de behoefte om meer kennis uit te wisselen en te leren van ervaringen in projecten. Niet alleen na afloop van projecten, maar ook tussentijds en ook op het samenspel tussen raad, col lege en ambtelijke organisatie. Het is van belang om deze leerbehoefte met elkaar te verbinden en onderdeel te maken van het reguliere samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie.
|6
1. Opdracht en aanpak
“In hoeverre is er binnen de gemeente Sint-Michielsgestel sprake van een
adequate
kaderstelling
en
uitvoering
van
aan
grote
1.1. Aanleiding en doel
bouwprojecten verbonden werkzaamheden en initiatieven”.
In het eerste kwartaal van 2021 heeft het presidium van de gemeente
Deze centrale hoofdvraag is uitgewerkt in een aantal deelvragen die
Sint-Michielsgestel gesproken over de wens om een onderzoek uit te
als leidraad zijn gebruikt in het onderzoek. De deelvragen hebben
laten voeren naar grote bouwprojecten in de gemeente. Deze
betrekking op sturingskaders (inhoudelijk en procesmatig) en de
bespreking leidde tot een verzoek aan de rekenkamercommissie van
werking in de praktijk. Binnen deze deelvragen is specifiek aandacht
Sint-Michielsgestel om een dergelijk onderzoek op te nemen in haar
besteed aan de rol en informatiepositie van de raad en de wijze
onderzoeksprogramma voor 2022. Omdat sprake was van brede
waarop de gemeente omgaat en samenwerkt met diverse betrokken
steun in de gemeenteraad voor het uitvoeren van zo’n onderzoek
partijen, zoals bewoners/ondernemers in de betreffende gebieden en
heeft de rekenkamercommissie daaraan gehoor gegeven.
ook de bouwers en andere uitvoerders van de plannen .
Aanleiding voor het onderzoek is het verloop van een aantal grote
1.3. Werkwijze en onderzoeksverantwoording
bouwprojecten in de gemeente, waaronder het Centrumplan Sint Michielsgestel. Het onderzoeken van de rol van de gemeente in enkele beeldbepalende grote projecten dient om op grond van de bevindingen lering te trekken voor toekomstige grote bouwprojecten, maar eventueel ook voor andersoortige grote projecten. Het doel is dus met name gericht op leren, vanuit een analyse van vier grote en beeldbepalende bouwprojecten.
rekenkamercommissie
geformuleerd:
analyse gemaakt van de opzet van de sturing van (grote) projecten. Daarbij gaat het om een analyse van vastgelegde afspraken, procedures en werkwijzen die betrekking hebben op de sturing van grote projecten. De beschrijving van de opzet vormt een opmaat voor het tweede deel van het onderzoek, waarin we ingaan op de werking in de praktijk.
1.2. De centrale vraag De
Het onderzoek bestaat uit twee delen. In het eerste deel is een
In het tweede deel is beoordeeld in hoeverre de vastgelegde heeft
de
volgende
centrale
vraag
afspraken, procedures en werkwijzen ook in de praktijk worden gevolgd en of sprake is van adequate uitvoering. Voor de toetsing van de werking in de praktijk hebben we de volgende vier bouwprojecten geselecteerd:
|7
•
Centrumplan - Sint-Michielsgestel.
opgeleverd. Daarnaast is het door de slechte toegankelijkheid van
•
Jacobskamp - Den Dungen
het informatiesysteem van de gemeente niet mogelijk om vast te
•
Beekveld - Berlicum
stellen of alle voor het onderzoek relevante documenten (inclusief
•
Christinastraat - Middelrode
college- en raadsstukken) zijn verstrekt door de gemeente.
De bouwprojecten Centrumplan, Jacobskamp en Beekveld kennen al
In totaal zijn 31 personen van zowel binnen als buiten de
een lange geschiedenis. Het project Christinastraat is van recentere
gemeentelijke organisatie geïnterviewd. We hebben vier bewoners
datum. In overleg met de rekenkamercommissie is besloten om als
gesproken die vaak mede namens andere bewoners nauw betrokken
startdatum voor de drie langer lopende projecten het jaar 2010 te
zijn bij de projecten. Ook heeft tweemaal een gesprek met de raad
nemen.
plaatsgevonden.
Bij
Jacobskamp
wordt
de
kaderstelling
vanaf
2005
meegenomen, omdat deze kaders van toepassing zijn voor het project vanaf 2010. Voor zover er nog verbeterpunten zijn in de sturing van grote projecten die ook al door de gemeente zijn gesignaleerd en opgepakt, hebben wij volstaan met een korte beschrijving van het verbeterpunt en de door de gemeente ingezette verbeteracties. We verwachten dat dit ‘obligate’ reacties ‘dat de gemeente dit zelf al heeft geconstateerd en heeft opgepakt’ zal voorkomen.
1.4. Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op de opzet van de sturing (grote) projecten in Sint-Michielsgestel en de vraag of de gestelde kaders adequaat zijn. In hoofdstuk 3 beschrijven we de vier projecten op hoofdlijnen . Hoofdstuk 4 gaat in op de werking van de sturing van grote projecten in de praktijk, de vraag in hoeverre de werking in de praktijk overeenkomstig de opzet is vormgegeven en of in de praktijk sprake is van adequate sturing. In hoofdstuk 5 presenteren we de
Voor het onderzoek is een groot aantal documenten bestudeerd. Het
belangrijkste conclusies. Afsluitend geven we in hoofdstuk 6 de
verzamelen van documenten heeft veel tijd in beslag genomen door
aanbevelingen weer.
een lastig toegankelijk informatiesysteem, beperkte overdracht tussen opeenvolgende projectleiders en het ontbreken van en duidelijk overzicht van besluitvormingsmomenten per casus. Verder was de organisatie van aanlevering van documenten ook niet altijd optimaal. Een en ander heeft ertoe geleid dat het onderzoek een langere doorlooptijd heeft gehad en het eindrapport later is
Het rapport bevat verder 5 bijlagen. In bijlage 1 zijn de deelvragen opgenomen die als leidraad voor het onderzoek zijn gebruikt. Bijlage 2 bevat een overzicht en toelichting van een aantal gebruikte afkortingen. In bijlage 3 is een overzicht van de versch illende categorieën respondenten opgenomen. Bijlage 4 bestaat uit een
|8
overzicht van geraadpleegde bronnen. Bijlage 5 bevat uitgebreide reconstructies van besluitvorming rond de vier cases.
|9
2. Opzet
sturing
grote
projecten
in
Sint-
Michielsgestel
2.2. Tijdlijn kaders en projecten. In de figuur op de volgende pagina is schematisch weergegeven op welk moment welke kaders aan de orde waren die van invloed zijn op
2.1. Vooraf
de ruimte projecten in de gemeente. Onderscheid wordt gemaakt in het
wettelijk
kader
voor
ruimtelijke
ordening
(onderaan),
In dit hoofdstuk gaan we in op kaders die worden gesteld die van
gemeentelijke inhoudelijke kaders voor ruimtelijke ordening en
belang zijn voor de sturing van grote projecten. We maken
gemeentelijke
onderscheid in:
belangrijkste kaderstellende besluiten voor de projecten tot zover. Op
procesmatige
kaders.
Bovenaan
staan
de
•
Wettelijk kader (paragraaf 2.3)
die wijze is af te leiden welke wettelijke en gemeentelijke kaders van
•
Gemeentelijk kader:
toepassing waren bij de betreffende kaderstellende besluiten. In de
o Inhoudelijke kaders voor grote bouwprojecten (paragraaf 2.4)
volgende paragrafen lichten we de onderdelen verder toe.
o Procesmatige kaders voor grote bouwprojecten (paragraaf 2.5) In paragraaf 2.2 hebben we de relevante kaders en belangrijkste kaderstellende
momenten
voor
de
vier
cases
schematisch
weergegeven in een tijdlijn. Dat geeft een goed beeld van de kaders die van toepassing waren op besluitvormingsmomenten in de vier projecten. In paragraaf 2.6 geven we een korte samenvatting van de bevindingen over de kaders.
| 10
Figuur bij 2.2. Tijdlijn kaders ruimtelijke ordening en projecten in de gemeente Sint-Michielsgestel ca. 2008-2023
| 11
2.3. Wettelijk kader
De uitwerking en doorwerking van het beleid wordt juridisch geborgd door middel van het opstellen van bestemmingsplannen. Een
Wet ruimtelijke ordening
bestemmingsplan
De Wet ruimtelijke ordening (Wro) 2 biedt het belangrijkste wettelijk kader voor gebiedsontwikkeling. De Wro is het instrument om ruimtelijke behoeften als wonen, werken, recreëren, mobiliteit, water en natuur samenhangend te benaderen. De Wro regelt hoe ruimtelijke plannen tot stand komen en welke bestuurslaag voor welke ruimtelijke plannen verantwoordelijk is. In de Wro worden belangrijke kaders gesteld voor ruimtelijke ontwikkelingen, zoals de structuurvisie, bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen en het zogenoemde ‘kostenverhaal’ 3.
De Wro maakt onderscheid tussen beleid en normstelling. De Wro verlangt dat iedere gemeente een structuurvisie opstelt, waarin het ruimtelijk ontwikkelingsbeeld wordt beschreven. De structuurvisie richting
geven
aan
het
uit
bestemmingen
of
locaties
(dus
specifieke stukken/percelen grond) en regels over het gebruik van deze grond. Een bestemmingsplan is te beschouwen als een ruimtelijk (ook wel planologisch) besluit over het betreffende gebied. Het
bestemmingsplan
is
dus
een
toetsingskader.
Een
bestemmingsplan is meestal een mix van beheer (het tegengaan ongewenste ontwikkelen) en uitvoering ( het mogelijk maken van bepaalde
ontwikkelingen).
De
gemeenteraad
stelt
een
bestemmingsplan vast. Verhaal kosten planontwikkeling
Structuurvisie en bestemmingsplan
moet
bestaat
beleid
omtrent
ruimtelijke
ontwikkelingen, maar het is geen toetsingskader. De gemeenteraad stelt de structuurvisie voor de gemeente vast.
De Wro biedt gemeenten onder meer instrumenten om kosten van de planontwikkeling op vooraf grondeigenaren te verhalen. Indien sprake is van een aangewezen bouwplan 4 en daarvoor een ruimtelijk besluit (bijv. bestemmingsplan) nodig is, is een gemeente verplicht om haar kosten op de initiatiefnemer te verhalen. Daarbij is het afsluiten van een vrijwillige overeenkomst met een grondeigenaar (door middel van een zogenaamde ‘anterieure overeenkomst’) het uitgangspunt. In deze overeenkomst worden afspraken met elkaar
2 Wet ruimtelijke ordening, 1 juli 2008. 3 Kostenverhaal
is een bijdrage die de ontwikkelaar betaalt voor onder andere de kosten van het opstellen van plannen, het aanleggen van openbare voorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte.
4 Aangewezen bouwplannen zijn bouwplannen die mogelijk worden gemaakt
in een planologisch/ruimtelijk besluit zoals een bestemmingsplan, een wijzigingsplan of een besluit tot afwijking van een bestemmingsplan of van een beheersverordening. Aangewezen bouwplannen kunnen o.a. betrekking hebben op één of meerdere woningen of andere hoofdgebouwen.
| 12
gemaakt over voorwaarden voor ontwikkeling en bijvoorbeeld
groot
gedeelte
betaling van kosten. Wanneer er geen anterieure overeenkomst is
leefomgeving.
van
het
bestaande
recht
voor
de
fysieke
afgesloten dan wordt het kostenverhaal op een andere wijze geregeld. In zo’n geval dient de gemeente een exploitatieplan op te
Omgevingswet
stellen,
Met de introductie van de Omgevingswet wil de overheid de regels
waarin
een
berekening
is
opgenomen
van
de
exploitatiebijdrage die de grondeigenaar dient te betalen.
voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en samenvoegen. Het is een complexe nieuwe wet die aanvankelijk op 1 juli 2019 zou
Het exploitatieplan is een publiekrechtelijk instrument voor het
worden ingevoerd. Nadat invoering vervolgens zes keer werd
verhalen van gemeentelijke kosten voor de ontwikkeling en het
uitgesteld is nu de geplande datum van inwerkingtreding van de
bouwrijp 5
Omgevingswet 1 januari 2024.
maken van bouwlocaties bij realisatie door bijvoorbeeld
projectontwikkelaars en particulieren. Een exploitatieplan bevat onder andere de berekening van de gemeentelijke kosten die de
De belangrijkste instrumenten voor gemeenten in het kader van de
grondeigenaar als ‘exploitatiebijdrage’ dient te betalen. De kosten die
Omgevingswet zijn de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan. De
de gemeente mag verhalen op grondeigenaren die een plan
(nog vast te stellen) Omgevingsvisie moet de integrale en lange
ontwikkelen zijn in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) vastgesteld.
termijn strategische visie voor het gehele grondgebied van een
Elk exploitatieplan moet door de gemeenteraad gelijktijdig met het
gemeente omvatten, en is enigszins vergelijkbaar de huidige
ruimtelijk besluit goedgekeurd te worden.
Structuurvisie. De gemeenteraad stelt de Omgevingsvisie vast. De Omgevingsvisie
vormt
vervolgens
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Omgevingsplan.
Het
Omgevingsplan
het
uitgangspunt
voor
vervangt
geldende
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
bestemmingsplannen en beheersverordeningen zoals die nu nog
(afgekort Wabo) in werking getreden. Met de Wabo is één vergunning
gelden op grond van de huidige Wro. Het Omgevingsplan beperkt
geïntroduceerd op het gebied van de fysieke leefomgeving. In de wet
zich niet tot planologische kaders, maar kan veel bredere eisen
zijn zo’n 25 vergunning-, ontheffing- en andere toestemmingsstelsels
stellen aan de fysieke leefomgeving. Ook het Omgevingsplan wordt
samengevoegd tot één omgevingsvergunning. De Wabo verving een
door de gemeenteraad vastgesteld, in beginsel voor onbepaalde tijd.
de
het
5 Bij bouwrijp maken van grond wordt de locatie eerst vrijgemaakt van alle
obstakels die de aanvang van het werk in de weg kunnen staan .
| 13
Voor aanvragen van een omgevingsvergunning die in strijd is met het
•
Nota grondbeleid
Omgevingsplan,
•
Nota
is
straks
na
de
inwerkingtreding
van
de
Omgevingswet geen instemming van de gemeenteraad nodig. De
parkeerbeleid
(specifiek
voor
Centrumplan
Sint-
Michielsgestel)
gemeenteraad heeft daarin nog wel een adviesrol aan het college van Het is van belang om te beseffen dat kaders die worden vastgesteld
B&W.
in veel gevallen beperkte doorwerking hebben in projecten die eerder Het feit dat wettelijke behandeltermijn van omgevingsvergunningen
zijn gestart. Zoals bijvoorbeeld geldt voor vastgelegde afspraken
korter (8 weken) is dan de huidige termijnen, zet meer druk op het
over het realiseren van bepaalde type woningen in een project. Deze
gemeentelijke
van
kunnen niet ineens worden gewijzigd indien de gemeente een besluit
Nederlandse Gemeenten stelt dat de positie van de gemeenteraad
neemt (bijvoorbeeld in een Woonvisie of in een bestuursakkoord) om
bij ruimtelijke ontwikkelingen met de invoering van de Omgevingswet
te komen tot een andere verdeling van woningtypen. Een ander
zwakker lijkt te worden 6.
voorbeeld is dat een vastgelegde systematiek voor de berekening
besluitvormingsproces.
De
Vereniging
2.4. Inhoudelijke gemeentelijke kaders Naast de hiervoor genoemde wettelijke kaders, zijn er diverse inhoudelijke gemeentelijke kaders die van invloed zijn op de wijze waarop de gemeente sturing geeft aan grote bouwprojecten. We beschrijven achtereenvolgens de volgende vijf soorten inhoudelijke kaders die binnen de gemeente Sint-Michielsgestel relevant zijn: •
Coalitieakkoorden 7 2010, 2014, 2018 en 2022
•
Structuurvisie
•
Woonvisies
6 VNG (2017), Rol gemeenteraad bij afwijkingen van het Omgevingsplan.
van de grondprijs in een project niet zondermeer kan worden aangepast als de gemeente een beleidswijziging doorvoert in het grondprijsbeleid.
Immers,
eventuele
overeenkomsten
met
initiatiefnemers voor de verkoop van grond zijn dan al gesloten op basis van een eerder vastgestelde systematiek. Coalitieakkoorden In de onderzoeksperiode 2010-2023 zijn vier college akkoorden verschenen: 2010-2014, 2014-2018, 2018-2022 en 2022-2026. Onderstaand staat een beschrijving van de relevante speerpunten in de verschillende bestuursperiodes. Daarbij merken we op dat dit
7 De akkoorden worden wisselend coalitie- of bestuursakkoorden genoemd,
| 14
feitelijk geen kaders zijn, maar eerder bestuurlijke ambities en
In het coalitieakkoord 2018-2022 (‘Verantwoordelijkheid nemen
prioriteiten.
waar het moet, ruimte geven waar het kan’) heeft de coalitie voor deze periode als speerpunt ‘bouwen voor de toekomst’. De coalitie 2010-2014 (‘Investeren in evenwicht,
wil onder andere minimaal 220 nieuwe betaalbare woningen bouwen
evenwicht in investeren’) is de ambitie geformuleerd om voortvarend
in alle segmenten en voor alle doelgroepen. Het college wil extra
uitvoering te geven aan een aantal ruimtelijke projecten die in gang
inzetten op woningen voor mensen met een laag inkomen, en voor
zijn gezet, waaronder Beekveld, Jacobskamp en het Centrumplan. In
‘extra kwaliteit van wonen’. Het college wil ook inwoners ruimte geven
het akkoord staat dat de coalitie nadrukkelijk aandacht wil besteden
om
aan voldoende huisvesting voor jongeren en ouderen. Daarbij zet de
nieuwprojecten te realiseren. Ook wil het college prestatieafspraken
coalitie
met woningcorporaties maken.
In het coalitieakkoord
ook
in
op
het
maken
van
prestatieafspraken
met
via
een
Collectief
Particulier
Opdrachtgeverschap
eigen
woningbouwcorporaties. In het bestuursakkoord 2022-2026 (‘Voor nu Voor later Voor elkaar’) In het bestuursakkoord 2014-2018 (‘Samen Maken Wij Sint-
zijn drie prioritaire thema’s benoemd:
Michielsgestel’) wordt de ambitie geformuleerd om de woonbehoefte per kerndorp te realiseren. Ook hier is verwezen naar realisatie van
•
Goed voor nu: wonen, werken en verkeer
de eerste fase van het project Beekveld genoemd. Tevens wordt
•
Goed voor later: duurzaam en integraal
ingegaan
•
Goed voor elkaar: iedereen kan meedoen.
op
het
starterswoningen
in
realiseren de
van
gemeente.
levensloopbestendigeDe
lokale
en
en
regionale
woningmarktontwikkeling is leidend voor verdere bouwplannen. Dat
In dit huidig geldende bestuursakkoord wordt geschetst dat er grote
sluit aan op de ambitie die is geformuleerd in de Woonvisie 2011. De
maatschappelijke opgaven zijn op het gebied van wonen en
realisatie van Centrumplan Sint-Michielsgestel wordt als belangrijk
duurzaamheid. De ambitie is om tot aan 2026 te zorgen voor een
speerpunt genoemd. Ook wil deze coalitie aandacht hebben voor
versnelling
herontwikkelingslocaties. Dit zijn locaties waar het huidige gebruik
bestuursakkoord is aangegeven dat 40% van nieuw te bouwen
van de locatie niet overeenkomt met de ruimtelijke visie van de
woningen sociale woningbouw (huur/koop) dient te zijn.
bij
het
realiseren van
nieuwe
woningen.
In
het
gemeenten, zoals beschreven in de structuurvisie. De coalitie wil verder duurzaam bouwen bevorderen. De coalitie wil tot slot ook de effecten van rijksbeleid (het scheiden van wonen en zorg, sociale huur) op de woningbehoefte en –capaciteit bewaken.
Daarnaast is een speerpunt van het college om inwoners eerder en beter te betrekken bij veranderingen in hun woon- en leefomgeving, ongeacht van wie het initiatief komt. De afspraken hierover worden
| 15
vastgelegd in integraal participatiebeleid. Daarbij gelden de volgende
Gemeentelijke toekomstvisie 2009-2025 “Zieners van 2025” (passage
uitgangspunten:
bouwopgave)
•
Vooraf
vaststellen
en
communiceren
van
kaders
en
verwachtingen, zodat iedereen weet waar hij of zij aan toe is.
In 2009 heeft de raad de strategische toekomstvisie “Zieners van 2025” voor de gemeente vastgesteld. Een van de speerpunten is een bouwopgave
van
1.800
wooneenheden
tot
2025.
Toekomstige
•
Participatie vanuit een open houding vanuit de gemeente.
•
Benutten van kennis en kunde vanuit onze inwoners.
•
Een zorgvuldige omgevingsdialoog. Daarvoor wordt een leidraad
(starters, senioren, alleenstaanden). Verdere uitgangspunten zijn
opgesteld, waarmee ontwikkelaars in staat zijn een goede
leefbaarheid voor jong en oud, en handhaving van uiteenlopende reeks
omgevingsdialoog te voeren.
van functies op het gebied van wonen.
woningbouwontwikkelingen
moeten
grotendeels
plaatsvinden
in
inbreidingsgebieden en zijn vooral gericht op specifieke doelgroepen
Structuurvisie Sint-Michielsgestel 2025 In de nieuwe wet ruimtelijke ordening van (Wro) van 1 juli 2008 staat
De structuurvisie is de integrale ruimtelijke vertaling van (andere)
opgenomen dat de gemeenteraad voor een goede ruimtelijke
relevante
ordening voor het gehele grondgebied van de gemeente een
beleidsdocumenten, waarbij het bestaande beleid uitgangspunt is
structuurvisie vaststelt. Hierin zijn de hoofdzaken van het door de
maar waarbij ook nieuwe inzichten ingebracht zijn. De structuurvisie
gemeente te voeren ruimtelijk beleid vastgelegd. Op 13 oktober 2011
fungeert
heeft de raad de structuurvisie Sint-Michielsgestel 2025 vastgesteld.
ontwikkelingen van de gemeente Sint-Michielsgestel. Het geeft
Het gemeentelijke toekomstperspectief 2009-2025 (‘Zieners van
hoofdlijnen aan waarbinnen ruimte wordt gelaten aan voorziene en
2025’) is hiervoor de basis, zie toelichting in het kader.
nog niet te voorziene ontwikkelingen. De structuurvisie geeft inzicht
gemeentelijke,
als
een
provinciale,
kompas
voor
het
regionale
en
toekomstige
nationale
beleid
en
in de hoofdlijnen van beleid voor de komende periode. Een voor dit onderzoek relevant speerpunt in de Structuurvisie is de kwantitatieve woningbouwopgave. Die wordt in de structuurvisie gesteld op 608 tot 730 nieuwe wooneenheden tot 2025. Dit is fors lager dan het aantal van 1.800 wooneenheden dat nog in de
| 16
toekomstvisie 2009-2025 (zie kader) stond. Voor de structuurvisie en
winkel- en verblijfsgebied met een groter aanbod aan winkels en
Woonvisie 8 zijn opnieuw de benodigde aantallen woningen berekend.
horeca te creëren. Zo blijft de dorpskern ook na sluitingstijd van de winkels leefbaar en aantrekkelijk is om te verblijven. Er komen
In de structuurvisie wordt geen verklaring gegeven voor de verschillen
met
de
lagere
aantallen
wooneenheden
in
hiertoe verschillende woningtypen, ook voor starters.
de
toekomstvisie.
Bij de ontwikkeling van Jacobskamp in Den Dungen is als uitgangspunt
gehanteerd
dat
een
‘betekenisvol’
groengebied
Een belangrijkste kwalitatieve ambitie in de structuurvisie is het
voorhanden moet zijn op niet meer dan één straat afstand van de
vergroten
woningaanbod .
voordeur van iedere woning. Daarnaast zal ruimte vrijgemaakt
Bouwmogelijkheden (op grond van het woningbouwprogramma) zijn
worden voor groene plekken en moet de verkeerskundige structuur
er
op
van
de
vrijkomende
diversiteit
zogenoemde
verbeterd worden voor dit plangebied. Voor Jacobskamp in Den Dungen zijn 290 woningen voorzien. Voor Beekveld in Berlicum moet
en
het aantal woningen na 2011 op enig moment nog bepaald worden.
van
nieuwe
in
de
het
‘inbreidingsgebieden’ 9 en langs de randen van de woonkernen. Vraag aanbod
locaties
in
kernen,
wooneenheden
in
moet
goed
worden
gemonitord, omdat op dat moment (in 2011) de woningmarkt ‘op slot’
De structuurvisie gaat verder niet op dit plan in.
zit. De gemeente wil daarom voorzichtig zijn met het realiseren van grote bouwstromen. In de structuurvisie uit 2011 worden de projecten Centrumplan, Jacobskamp en Beekveld specifiek genoemd 10. Het Centrumplan wordt in de structuurvisie genoemd als een belangrijke opgave voor de gemeente. Het Centrumplan moet leiden tot de verbetering van het voorzieningenaanbod en de openbare beleving. Hiermee beoogt de gemeente een aantrekkelijk woon-,
8 De structuurvisie en Woonvisie zijn beiden in oktober 2011 vastgesteld.
10 Christinastraat is pas later in beeld gekomen als ontwikkellocatie.
9 Gebieden binnen bestaand stedelijk gebied, die braak liggen of vrij gaan
komen en die gebruikt wordt voor woningbouw en/of andere nieuwe functies
| 17
•
Woonvisie
Beperking van bouwmogelijkheden in de landelijke woonmilieus.
Voor de onderzoeksperiode zijn drie Woonvisies van toepassing: de
Onder bepaalde voorwaarden mag een sloop van een stal een
Woonvisie 2005, de Woonvisie 2011-2025, en de Woonvisie 2016-
woning worden teruggebouwd (Ruimte voor Ruimte regeling).
2021. Voor het Uitwerkingsplan Boxtel, Haaren en Sint-Michielsgestel moet Woonvisie 2005 (vastgesteld 10 november 2005)
de gemeente tot 2015 bouwlocaties zoeken voor 7 35 woningen
Doel van de Woonvisie 2005 is om voor de periode 2005-2009, met
(o.b.v. het streekplan van de provincie). Voor nieuwbouw en
doorkijk tot 2015, een ‘toetsingskader te bieden voor al het beleid en
grondbeleid maakt de gemeente de volgende hoofdkeuzes:
de maatregelen die gerelateerd zijn aan het wonen’. De Woonvisie moet aansluiten op het ruimtelijk beleid van de Structuurvisie en het
•
per locatie aantallen verdeeld worden naar doelgroep en type.
Uitwerkingsplan Boxtel, Haaren en Sint-Michielsgestel, waarin staat waar en hoeveel in de gemeente gebouwd mag worden. De
Jaarlijkse actualisatie van het Woningbouwprogramma waarin
•
Gemeente koopt zelf actief grond. Indien de gemeente dit
Woonvisie moet kaders geven voor wat gebouwd mag worden. De
financieel niet kan of wil, gaat de voorkeur uit naar aankoop van
meest relevante kaders voor grote projecten worden hierna
grond door de lokale woningcorporatie. •
toegelicht.
Strategische
nieuwbouw
moet
bevorderen
dat
senioren
doorstromen, waardoor ook meer ruimte komt voor gezinnen met De
Woonvisie
2005
beschrijft
vier
hoofdkeuzes
voor
de
‘woonmilieus’: •
Nadruk op het versterken van de ‘centrumdorpse woonmilieus’ (de
drie
grootste
kernen).
Hier
worden
de
meeste
woningbouwlocaties ontwikkeld en de voorzieningenstructuur versterkt. •
•
een middeninkomen om door te stromen •
Deel bouwprogramma wordt gereserveerd voor starters .
•
Deel bouwprogramma gereserveerd voor levensloop-bestendige woningen.
•
Duurzaam
bouwen
nastreven
bij
nieuwbouw-
en
renovatieprojecten.
De gemeente wil in de drie ‘centrumdorpse’ dorpscentra meer
Woonvisie 2011-2025 (vastgesteld 19 oktober 2011)
woningen
De Woonvisie gaat uit van 608-730 te bouwen woningen tot 2025.
bouwen,
zowel
gestapelde
als
grondgebonden
woningen, met inachtneming van de ruimtelijke kwaliteit.
Bouwen
In beperkte mate de komende vier jaar bouwen op locaties in
uitgangspunt. Er wordt uitgegaan van een migratiesaldo dat ‘nul’
dorpse woonmilieus.
bedraagt. Deze woningbouwopgave wil de gemeente geleidelijk
voor
de
eigen
natuurlijke
bevolkingsgroei
is
het
| 18
realiseren tot 2025. De Woonvisie is toegespitst op verschillende
De gemeente ziet de Woonvisie 2016-2021 als een ‘kompas waarmee
doelgroepen. De gemeente heeft de volgende uitgangspunten
wordt aangegeven hoe de gemeente aankijkt tegen de opgaven in
geformuleerd:
het woonbeleid en de doelen die we willen bereiken ’. In de Woonvisie staat dat in samenspraak met de gemeenteraad nog een aantal
•
In zowel de huur- als koopsector moet het nieuwbouwprogramma
beleidskeuzes gemaakt moeten worden.
vooral gericht zijn op starters en senioren. •
Bij
nieuwbouw
moet
in
zowel
de
koop-
als
huursector
In de Woonvisie wordt gesteld dat de beschikbaarheid van goedkope
levensloopbestendig bouwen gestimuleerd worden.
huurwoningen in de gemeente onder druk staat. De prognoses gaan
Bouw van goedkope betaalbare koopwoningen stimuleren om
uit van een vraag naar minimaal 220 sociale huurwoningen in de
doorstroom van huurders naar koopsector te stimuleren
periode tot 2025, terwijl in de bestaande plannen 58 sociale
•
Realiseren van middeldure koopwoningen is van belang.
huurwoningen
•
Bouw van duurdere koopappartementen moet getemporiseerd
nieuwbouwplannen, die ontwikkeld gaan worden, vol ingezet zou
worden.
moeten worden op sociale huurwoningen. Daarnaast wordt er meer
Een belangrijk deel van de nieuwbouw in de huursector richt zich
vraag verwacht naar middeldure huur en sociale koopwoningen. Het
op de behoeften van senioren, zoals het realiseren van
college legt drie scenario’s voor in de Woonvisie, met een voorkeur
grondgebonden (duurdere) huurappartementen.
voor scenario 2. In dat scenario is aangegeven dat de bestaande
De gemeente zet in op het realiseren van goedkope tot
nieuwbouwplannen nog eens tegen het licht worden gehouden om te
middeldure huur- en koopwoningen voor huishoudens met een
kijken naar de mogelijkheden voor sociale huur 11. Verder wordt bij
beperkt inkomen. Het uitgangspunt van 30% huur- en 70%
komende nieuwbouwplannen ingezet op 70% sociale woningbouw.
koopwoningen wordt omgezet naar het uitgangspunt 30%
De overige 30% mag vrije sector (huur of koop) zijn. Het college
sociale- en 70% commerciële woningbouw.
beseft dat in dit scenario minder wordt verdiend op de grondprijs,
•
•
•
zijn
ingepland.
Dit
betekent
dat
er
in
de
maar dat het wel een grote maatschappelijk meerwaarde heeft. In de Woonvisie 2016-2021 (vastgesteld 10 mei 2016)
Woonvisie is verder aangegeven dat sprake is van een inhaalslag op
11 In de uitvoeringsnota woningbouw 2018 is aangeven dat de gemeente daadwerkelijk aanvullende sociale woningbouw heeft gerealiseerd in een aantal bouwprojecten (niet in de onderzochte bouwprojecten).
| 19
het gebied van sociale en middeldure huurwoningen. In 2020 zal er
regionale
woningbehoefte
een evaluatie plaatsvinden om te bepalen of er in de periode daarna
informeert het college de raad middels een raadsinformatiebrief over
een minder sterke focus op huurwoningen nodig is. De raad stemt in
deze
met scenario 2 op 4 juni 2016.
portefeuillehouder overleg worden gemaakt. Het college maakt in
nieuwe
regionale
(kwaliteit). afspraken,
Op die
27 in
augustus een
2019
regionaal
deze brief kenbaar dat de aandacht voor sociale huurwoningen uit de In het kader van ‘vergrijzing en wonen met zorg’ geeft de gemeente
Woonvisie 2016 (70% sociale huur bij nieuwbouw) ‘naadloos aansluit’
een aantal ‘mogelijkheden mee. In de visie staat dat bouwen in hoge
bij de ambitie de regionale ambitie omdat de opgave van 220 sociale
dichtheden, waaronder gestapelde bouw, zeker overwogen moet
huurwoningen ‘per locatie kwalitatief wordt uitgewerkt’. Het college
worden in de centra.
maakt echter niet scherper hoe de kwantitatieve ambitie van de Woonvisie zich precies verhoudt tot de regionale ambitie. Ook maakt
In het kader van ‘kwaliteit leefomgeving’ wil de gemeente inzetten op
het college niet duidelijk welke betekenis de regionale afspraken over
het concentreren van grootschalige woningbouwplannen in de
woningbouwplannen hebben voor de positie en inhoud van de
grotere kernen (ook gestapelde bouw), waardoor voorzieningen
Woonvisie; is 70% sociale huur nog steeds leidend? De implicaties
levensvatbaar blijven. Woningen moeten ‘flexibel’ worden gebouwd,
van de regionale afspraken voor de positie van de Woonvisie als
om mee te kunnen bewegen met de demografische veranderingen.
kader voor woningbouw maakt het college niet duidelijk.
Ook moet een goede mix van goedkope en duurdere woningen tot stand komen.
In het bestuursakkoord 2022 is een nieuwe Woonvisie aangekondigd. Deze Woonvisie was nog niet gereed bij het schrijven van dit rapport 12.
Regionale afspraken woningbouwplannen Vanaf 2019 maakt de gemeente samen met andere gemeenten op regionale
niveau
afspraken
over
het
regionale
Uitvoeringsnota’s wonen en woningbouw
woningbouwprogramma in zogenoemde ‘regionale perspectieven’
Jaarlijks wordt door het college de uitvoeringsnota wonen en
voor
woningbouw
de
regio
Noordoost-Brabant.
Daarin
zijn
niet
langer
kwantitatieve prognoses van individuele gemeenten leidend, maar de
opgesteld.
woningbouwplannen
zijn
Hierin
staat
gerealiseerd
beschreven en
wat
in
hoeverre
de
nieuwe
12 Vaststelling van de ‘Woonzorgvisie’ is gepland in de raad van 29 juni 2023.
| 20
woningbouwplanning
is
voor
de
komende
jaren.
In
de
uitvoeringsnota’s wordt ook per kern ingegaan op de geplande capaciteit ten opzichte van de verwachte woonbehoefte en is een korte beschrijving opgenomen van de verschillende bouwplannen die in uitvoering zijn. Daarnaast wordt in de Nota’s stilgestaan bij de belangrijkste ontwikkelingen in het woonbeleid.
plannen en de opbrengst van gebiedsontwikkeling in te kunnen zetten voor andere publieke doelen. Actief en passief grondbeleid Bij actief grondbeleid opereert de gemeente als ondernemer. De gemeente verwerft en exploiteert zelf de gronden. Bij actief grondbeleid is het voor de gemeente eenvoudiger om de regie in handen te houden.
Nota’s Grondbeleid
Het kan winstgevend zijn, maar er de gemeente loopt ook financiële
De Nota grondbeleid vormt een beleidskader voor het realiseren van
risico’s. Het onder eigen verantwoordelijkheid realiseren van ruimtelijke
ruimtelijke doelstellingen door de gemeente op het gebied van wonen
plannen biedt enerzijds de zekerheid dat ontwikkelingen conform
en werken. In de Nota grondbeleid wordt vastgelegd welke rol de
vastgestelde plannen wordt uitgevoerd, maar zorgt anderzijds voor een
gemeente kan en wil innemen in ruimtelijke ontwikkelingen en op welke wijze de gemeente
samenwerkt met externe partijen.
Gemeenten zijn niet verplicht om een Nota grondbeleid op te stellen. Voor de onderzoeksperiode zijn drie Nota’s Grondbeleid van toepassing: 2009, 2011 en 2020-2024.
exploitatierisico. De geraamde opbrengsten kunnen in de toekomst immers ook lager uitvallen dan voorzien. Bij passief grondbeleid (ook wel faciliterend grondbeleid genoemd) laat de gemeente de grondverwerving en gronduitgifte over aan private partijen.
De
gemeente
stelt
kaders
(in
de
vorm
van
een
bestemmingsplan) voor de ontwikkeling vast, maar derden (zoals ontwikkelaars of woningcorporaties) zijn verantwoordelijk voor de
Nota Grondbeleid 2009 (vastgesteld op 14 mei 2009)
realisatie. Projecten die worden gerealiseerd op initiatief van private
Uitgangspunt in de Nota grondbeleid 13 2009 is het voeren van actief
partijen worden ook wel facilitaire projecten genoemd.
grondbeleid (zie kader), met uitzondering van niet-strategische locaties en/of risicovolle projecten. De gemeente kiest voor dit uitgangspunt om regie te houden op ontwikkeling en uitvoering van
13 De gemeente hanteer de termen grondbeleid en grondpolitiek door elkaar.
In het rapport spreken we steeds van grondbeleid.
| 21
In publiek-private samenwerkingen geeft de gemeente de voorkeur
kunnen kosten die aan de exploitatie van een gebied zijn verbonden
aan het bouwclaimmodel, omdat dit model het principe van actief
via de publiekrechtelijke weg worden verhaald (het zogenaamde
grondbeleid het dichtst benadert. Bij een bouwclaimmodel dragen
kostenverhaal). Vaststelling van een exploitatieplan dient gelijktijdig
private eigenaren hun gronden over aan de gemeente. Deze maakt
te gebeuren met vaststelling van een bijbehorend ruimtelijk plan. Als
de gronden bouw- en
woonrijp 14
om de kavels vervolgens uit te
het kostenverhaal op een andere manier al is verzekerd (bijvoorbeeld
geven. De private partijen krijgen dan het recht op koop van een
omdat al overeenkomsten over de exploitatie zijn gesloten), is een
aantal
exploitatieplan niet nodig. De Nota vermeldt dat exploitatieplannen
kavels.
Deze
afspraken
worden
vastgelegd
in
een
bouwclaimovereenkomst.
jaarlijks moeten worden geactualiseerd.
Bij gebiedsontwikkelingen wil de gemeente gebruik maken van
Verder is als uitgangspunt geformuleerd dat wordt uitgegaan van een
projectfaseringen. Hierbij moet het college een go/no-go besluit
vaste grondprijs. Bij gebiedsontwikkelingen houdt het college het
nemen
recht
bij
een
faseovergang.
Bij
de
projectfasering
wordt
voor
om
hiervan
onderscheid gemaakt in de initiatieffase, definitiefase, ontwerpfase,
grondwaardemethode 15
voorbereidingsfase, realisatiefase en beheerfase. Ook wordt in deze
grondprijsstelling mogelijk is.
Nota
gesteld
dat
voorafgaand
gebiedsontwikkeling)
meerdere
aan
een
af
te
wijken
en
een
residuele
toe te passen, waarbij dus wel afwijkende
project
(of
een
aan
de
raad
De Nota gaat ook in op de provinciale Ruimte voor Ruimte -regeling
gepresenteerd worden. Voor elk project moeten ook heldere
(RvR). In reconstructiegebieden is deze regeling sinds 2000 van
beleidsuitgangspunten worden geformuleerd waarop de raad kan
kracht. Doel van de regeling is de kwaliteit van het landelijke gebied
sturen.
te verbeteren zonder dat dit tot kosten van de overheid leidt. De
scenario’s
provincie biedt de mogelijkheid om extra woningen te realiseren In de Nota is verder aangegeven dat de gemeente in sommige
bovenop
gevallen verplicht is een exploitatieplan op te stellen.
contingenten), om van de opbrengsten de sloop en van stallen te
14
Daarmee
Woonrijp maken gebeurt in de afrondende fase van een ontwikkeling en behelst de afwerking van het openbare gedeelte van een bebouwd terrein.
15
reeds
toegekende
aantallen
woningen
(zogenaamde
Bij de residuele grondprijsberekening wordt de hoogte van de grondwaarde bepaald door de totale kosten voor bouwen af te trekken van de totale opbrengstwaarde van het te realiseren vastgoed . Grondkosten is dan het sluitstuk.
| 22
betalen. De gemeente wijst locaties voor Ruimte voor Ruimte-kavels
risicomijdend en kostenverhalend. De gemeente heeft een
aan. In samenspraak met de eventuele aanvrager wordt een
toezichthoudende rol.
bestemmingsplan op kosten en risico van de aanvrager opgesteld.
•
Actief grondbeleid: de gemeente fungeert als ondernemer, regisseert,
In de Nota is aangegeven dat de verantwoording over het grondbeleid plaatsvindt
via
de
producten
in
de
P&C
cyclus
verwerft
en
exploiteert
gronden
zelf.
Actieve
grondpolitiek is risicodragend en kan winstgevend zijn.
(begroting,
jaarrekening en bestuursrapportage).
De gemeente kiest bij passief grondbeleid voor het kostenverhaal middels
een
anterieure
overeenkomst.
Deze
moet
vóór
het
Nota Grondbeleid 2011 (vastgesteld op 23 juni 2011)
vaststellen van een exploitatieplan worden opgesteld en het college
Aanleiding om na twee jaar een nieuwe Nota Grondbeleid vast te
is wettelijk bevoegd een besluit te nemen over het aangaan van een
stellen is dat de gemeente wil inspelen op veranderingen in wet- en
dergelijke overeenkomst. Het college moet daarover verantwoording
regelgeving, de veranderende markt en de wens om een eenduidige
afleggen aan de gemeenteraad. Evenals in de versie van 2009
kaderstellende werkwijze te hanteren voor projecten met actief en
vermeldt de Nota van 2011 dat de gemeente jaarlijks de grondprijs
passief grondbeleid.
moet herzien, om daarmee het exploitatieplan actueel te houden.
De gemeente kiest in deze Nota primair voor passief grondbeleid
Bij actief grondbeleid wil de gemeente bij projecten met een
vanwege risico-overwegingen, in de context van de economische
gebiedsontwikkeling met een ‘bijzonder karakter’ (bijvoorbeeld
crisis op dat moment. In 2009 werd nog het uitgangspunt van actief
ontwikkelingen in een dorpscentrum) of met meer dan 25 woningen
grondbeleid als uitgangspunt gehanteerd. De gemeente houdt in
een residuele grondprijsbepaling hanteren. De residuele methode is
deze nieuwe Nota de mogelijk open om bij potentiële winstgevende
erop gericht de marktwaarde van grond direct af te leiden van de
gebiedsontwikkelingen voor actief grondbeleid te kunnen kiezen.
marktwaarde van een object dat wordt gebouwd. Voorwaarde bij het hanteren van deze methode is dat de opbrengst van de grond
De Nota geeft de volgende toelichting op actieve en passieve
tenminste gelijk is aan de vastgestelde grondprijs. De Nota stelt dat
grondpolitiek:
het college jaarlijks de raad moet inlichten over vastgestelde
•
grondprijzen middels een raadsnotitie.
Passieve grondpolitiek: initiatief voor de uitvoering van ruimtelijke plannen ligt bij derden. De gemeente stelt kaders door middel van het
bestemmingsplan.
Passief
grondbeleid
is
afwachtend,
In de Nota staat dat Ruimte voor Ruimte projecten ook een financiële bijdrage opleveren voor de gemeente. Afhankelijk van het aantal | 23
RvR-kavels dat wordt gerealiseerd in de gemeente, kan de
niet toe te passen om projecten (financieel) haalbaar te houden. De
provinciale bijdrage voor de gemeente oplopen tot 100.000 euro per
inspanningsverplichting om zoveel mogelijk beleidsambities te
kavel.
realiseren, blijft staan. Het college geeft verder aan dat afwijkingen van het geldende beleid gemotiveerd en financieel onderbouwd
Ook in deze Nota is opgenomen dat voorafgaand aan een project
dienen te worden. Het college geeft aan dat door deze pragmatische
(gebiedsontwikkeling)
raad
insteek een goede balans ontstaat tussen de ruimtelijke opgave, de
heldere
toepassing van het geldende beleid en de financiële en ruimtelijke
gepresenteerd
meerdere
worden.
Elk
scenario’s project
moet
aan
de
ook
beleidsuitgangspunten hebben waarop de raad kan sturen.
kaders. Deze keuzes worden zichtbaar gemaakt voor de gemeenteraad op
In de Nota wordt verder aangegeven dat de gemeente projectmatig
het moment dat bestemmingsplannen ter besluitvorming voorliggen.
werkt in gebiedsontwikkelingen. De Nota geeft zeer summier een
De gemeenteraad kan dan indien nodig bijsturen. Dit kan de raad
beschrijving van projectmatig werken.
ook doen aan de hand van de jaarlijkse meerjarenprognose grondexploitatie (zie verderop), waarin de kosten en opbrengsten van
Nota Grondbeleid 2020-2024
een ruimtelijk ontwikkelplan beschreven staan.
Vervolgens duurt het enige tijd voordat het grondbeleid opnieuw wordt geactualiseerd. Dat gebeurt in 2020 met de Nota Grondbeleid
In de nieuwe Nota maakt de gemeente onderscheid tussen actief,
voor de periode 2020-2024. daarin wordt kort teruggeblikt op de
faciliterend (passief) en situationeel grondbeleid. De gemeente kiest
afgelopen jaren. Er wordt gesteld dat de gemeente in voorgaande
nu voor situationeel grondbeleid. Dit houdt in dat de gemeente per
jaren zeer terughoudend is geweest met het verwerven van
ruimtelijke ontwikkeling bepaalt welke vorm van grondbeleid het
grondposities als gevolg van de (financiële) crisis. Door de
meest geschikt is (actief, faciliterend of een mengvorm). Onder de
veranderde situatie op de woningmarkt is daarom herijking van het
mengvorm
grondbeleid aan de orde.
samenwerking.
In de Nota geeft de gemeente aan dat het een uitdaging is om de
De keuze voor situationeel grondbeleid biedt de gemeente de
beleidsambities
(woning)bouwprogramma,
mogelijkheid om maatwerk per locatie en per ontwikkeling te creëren,
duurzaamheid en ruimtelijke kwaliteit integraal in alle ruimtelijke
om zoveel mogelijk doelstellingen en ambities te realiseren. In de
ontwikkelingen toe te passen. Indien nodig kan de gemeente
Nota staat een afwegingskader van de voor- en nadelen van actief of
besluiten (onhaalbare) beleidsambities naar beneden bij te stellen of
faciliterend grondbeleid. Als nadeel van situationeel grondbeleid
op
de
thema’s
verstaat
verschillende
vormen
van
publiek-private
| 24
staat in de Nota genoemd dat het niet meteen helder is welke rol de
In de Nota Grondbeleid is een afwegingskader opgenomen om een
gemeente bij een ruimtelijke ontwikkeling gaat spelen , omdat zij
keuze voor de vorm van grondbeleid te maken . De belangrijkste
hierin haar rol moet bepalen. De Nota gaat niet in op het moment
criteria zijn:
waarop de gemeente een keuze maakt in de vorm van het
•
Passend bij de ambitie van de gemeente
grondbeleid bij een project. De Nota gaat ook niet in op de eventuele
•
Maatschappelijk belang
rol van de raad bij de keuze voor het type toe te passen grondbeleid.
•
Grondposities nodig om de doelstelling te realiseren
•
Afweging middelen en financiële belangen
De besluitvorming over grondexploitaties vindt net als in de
•
Risicoprofiel
voorafgaande Nota grondbeleid van 2011 plaats via de P&C cyclus
•
Marktontwikkelingen
in de jaarlijkse ‘meerjarenprognose grondexploitatie’ die gedeeld
•
Gewenste rol gemeente
wordt met de raad. De onderzochte projecten zijn niet getoetst aan dit kader aangezien de vier projecten zijn gestart voor vaststelling van deze Nota in juni 2020. In tegenstelling tot de Nota Grondbeleid 2011 wordt in deze Nota Grondbeleid niet meer over het voorleggen van scenario’s aan de raad gesproken. In de Nota wordt verwezen naar bevoegdheden die de raad heeft gedelegeerd aan het college in een zogeheten ‘delegatieverordening’. Uit het navragen bij de ambtelijke organisatie is naar voren gekomen dat dit zou moeten gaan om een verordening die is vastgesteld bij raadsbesluit van 30 maart 2000. Dit besluit is echter niet meer van toepassing omdat daar nog een verwijzing in P&C cyclus grondexploitaties (bron: Nota Grondbeleid 2020 -2024)
staat naar wettelijke bepalingen van voor de invoering van de Wro per 1 juli 2008. Er is geen andere delegatieverordening aangetroffen.
| 25
In de drie onderzochte Nota’s grondbeleid wordt niet ingaan op de
Parkeerbeleid
communicatie
De gemeente heeft het parkeerbeleid vastgelegd in de ‘beleidsregels
en
participatie
als
instrumenten
voor
effectief
samenspel met belanghebbenden bij bouwprojecten. Dat betekent
parkeernormen
Sint-Michielsgestel’.
Deze
beleidsregels
zijn
dus ook dat er op het terrein van communicatie en participatie geen
vastgesteld door het college op 27 september 2016 en vier jaar later
onderscheid wordt gemaakt in actieve en facilitaire projecten, terwijl
met enkele wijzigingen opnieuw vastgesteld op 13 oktober 2020.
de gemeente in beide type projecten juist wel een andere rol heeft.
De beleidsregels bevatten onder andere de volgende bepalingen:
Ook in andere beleidsdocumenten zijn hiervoor geen kaders
•
De gemeente hanteert geen vastgestelde parkeernormen , maar
aangetroffen. Dit kader was er wel vanaf de vaststelling van de Nota
gaat uit van een theoretische parkeerbehoefte op basis van
participatiebeleid eind 2022.
CROW-kengetallen die geactualiseerd worden. Die theoretische parkeerbehoefte wordt aangehouden als norm. •
MPG (Meerjarenprogramma Grondbedrijfsfunctie)
Elke (nieuwe) ruimtelijke ontwikkeling moet voorzien in de eigen
paragraaf
‘theoretische parkeerbehoefte’. Een zogenoemde parkeerbalans
grondexploitaties in de jaarbegroting stelt de gemeente twee keer per
moeten laat zien dat deze theoretische parkeerbehoefte en de
jaar (voorjaar, najaar) een (MPG) op, die wordt aangeboden aan de
beschikbare parkeerruimte in evenwicht zijn.
In
aanvulling
raad.
In
op
het
de
Nota
MPG
grondbeleid
wordt
inzicht
en
de
gegeven
in
de
•
De beleidsregels zijn van toepassing op nieuwe ruimtelijke
grondbedrijfsactiviteiten, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen
ontwikkelingen (en gelden dus niet met terugwerkende kracht
actieve
voor eerdere projecten).
projecten
(eigen
exploitaties)
en
facilitaire
projecten
(exploitaties door derden). Het MPG functioneert als instrument voor de