6.2 Bestuurlijke nota Handhaving Energiebesparingsplicht inclusief bijlagen
Tekst van het document
8 1.6 ONDERZOEKSMETHODE ............................................................................................................................. 10 1.7 NORMENKADER ....................................................................................................................................... 10 1.8 LEESWIJZER ............................................................................................................................................. 10
2
FINANCIËN VOOR HANDHAVING VAN DE ENERGIEBESPARINGSPLICHT IN ZEELAND ............................. 10 2.1 2.2 2.3
3
AANSTURING VAN DE OMGEVINGSDIENSTEN ....................................................................................... 15 3.1 3.2 3.3
4
PROVINCIE ZEELAND ................................................................................................................................. 38 ZEEUWSE GEMEENTEN .............................................................................................................................. 41
VERGELIJKING MET HET LANDELIJKE BEELD ........................................................................................... 43 9.1 9.2
10
PROVINCIALE STATEN VAN ZEELAND ............................................................................................................ 36 GEMEENTERADEN .................................................................................................................................... 36 VERANTWOORDING RUD ZEELAND JAARSTUKKEN .......................................................................................... 37
SAMENVATTING ZEEUWS BEELD ........................................................................................................... 38 8.1 8.2
9
PROVINCIE ZEELAND ................................................................................................................................. 33 ZEEUWSE GEMEENTEN .............................................................................................................................. 33 REGIONALE ENERGIESTRATEGIE ................................................................................................................... 34
KADERSTELLENDE EN CONTROLERENDE ROL PROVINCIALE STATEN EN GEMEENTERADEN ................... 36 7.1 7.2 7.3
8
NALEVING VAN DE ENERGIEBESPARINGSPLICHT ............................................................................................... 24 PRIORITERING VAN HET TOEZICHT ................................................................................................................ 26 WERKELIJKE BESPARING ALS GEVOLG VAN ENERGIEBESPARINGSPLICHT ................................................................ 27 TOEZICHT BIJ ETS-BEDRIJVEN ..................................................................................................................... 27 VERGUNNINGPLICHTIGE BEDRIJVEN .............................................................................................................. 28 OVERIGE FACTOREN .................................................................................................................................. 29
KOPPELING MET BELEID ........................................................................................................................ 33 6.1 6.2 6.3
7
AANTAL BEDRIJVEN/INSTELLINGEN DIE VALLEN ONDER DE ENERGIEBESPARINGSPLICHT ........................................... 18 BESTEEDDE UREN AAN DE ENERGIEBESPARINGSPLICHT EN AANTAL CONTROLES...................................................... 19
EFFECTIVITEIT EN DOELMATIGHEID VAN HET TOEZICHT ........................................................................ 24 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6
6
PROVINCIE ZEELAND ................................................................................................................................. 15 ZEEUWSE GEMEENTEN .............................................................................................................................. 16 PLAN VAN AANPAK ROBUUSTE RUD ZEELAND................................................................................................ 16
OMVANG TOEZICHT EN HANDHAVING ENERGIEBESPARINGSPLICHT IN ZEELAND ................................. 17 4.1 4.2
5
FINANCIERING RIJKSOVERHEID ENERGIEBESPARINGSPLICHT ............................................................................... 10 HOE MAAKTEN OMGEVINGSDIENSTEN GEBRUIK VAN RIJKSMIDDELEN? ................................................................ 12 FINANCIERING BEVOEGDE GEZAGEN ............................................................................................................. 13
PROVINCIE ZEELAND ................................................................................................................................. 43 ZEEUWSE GEMEENTEN .............................................................................................................................. 43 STURINGSMOGELIJKHEDEN ............................................................................................................... 45
3
10.1 10.2
PROVINCIE ZEELAND ................................................................................................................................. 45 ZEEUWSE GEMEENTEN .............................................................................................................................. 45
BIJLAGE 1 BETROKKEN ORGANISATIES ........................................................................................................... 49
4
1
I NLEIDING
De rekenkamer Zeeland en de gemeentelijke rekenkamers de Bevelanden en Tholen, Kapelle, Middelburg en Vlissingen, Schouwen-Duiveland en Veere (hierna genoemd Zeeuwse rekenkamers) hebben gezamenlijk onderzoek gedaan naar toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht bij bedrijven en instellingen in Zeeland.1
1.1
A ANLEIDING
De energiebesparingsplicht speelt in het Nederlandse klimaatbeleid een belangrijke rol om de schadelijke gevolgen van het gebruik van fossiele energie voor het klimaat te beperken en daarmee samenhangende bindende Europese doelen voor energiebesparing te bereiken. Naast de bijdrage aan klimaatdoelstellingen kan het handhaven van de energiebesparingsplicht ook een bijdrage leveren aan de maatschappelijke opgave rondom netcongestie. Energie die niet langer wordt gebruikt wegens besparende maatregelen hoeft ook niet te worden getransporteerd. In 2024 is de Vereniging voor Rekenkamers een DoeMee onderzoek gestart naar het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht door Provincies en gemeenten.2 Daarbij werd samengewerkt met de Algemene Rekenkamer. De rekenkamer van de Provincie Zeeland en de rekenkamer van de gemeente Schouwen-Duivenland hebben in het reguliere DoeMee onderzoek geparticipeerd. In een aanvullend DoeMee onderzoek hebben vervolgens de andere Zeeuwse rekenkamers in een later stadium ook deelgenomen. Adviesbureau Ecorys heeft namens de rekenkamers medio mei data verzameld. Ook bij de RUD Zeeland is er destijds informatie opgevraagd. Het reguliere DoeMee onderzoek is inmiddels afgerond en heeft geleid tot factsheets per gemeente/provincie en rapportages van de Vereniging voor Rekenkamers en de Algemene Rekenkamer.
De rapportages van de Vereniging voor Rekenkamers en de Algemene Rekenkamer geven een algemeen beeld over hoe er in Nederland uitvoering is gegeven aan de energiebesparingsplicht. De resultaten van het reguliere DoeMee onderzoek hebben een aantal waardevolle inzichten gegeven, maar de specifieke Zeeuwse situatie was daaruit niet te herleiden. De Zeeuwse rekenkamers hebben daarom gezamenlijk besloten om dit aanvullende onderzoek te laten uitvoeren.
1.2
D OELSTELLING
Dit onderzoek is bedoeld om het landelijke beeld over de uitvoering van het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht te vertalen naar de Zeeuwse situatie. Het onderzoek stelt Provinciale Staten van Zeeland en de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten in staat kennis te nemen over hoe het toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht in Zeeland wordt uitgevoerd. Zij worden daarmee in positie gebracht om, indien dat van toepassing is, besluiten te nemen die de doelmatigheid en effectiviteit op dat terrein ten goede komen.
1.3
S COPE
De scope van het onderzoek betreft de wijze waarop de bevoegde gezagen en de omgevingsdiensten die werkzaam zijn in Zeeland (RUD-Zeeland en DCMR) uitvoering gaven aan het toezicht en de 1
Onderdeel van de energiebesparingsplicht zijn tevens de informatieplicht energiebesparing en de onderzoeksplicht (zie paragraaf 1.4). 2 In een DoeMee-onderzoek doet onder regie van de Vereniging van Rekenkamers een groot aantal rekenkamers een gezamenlijk onderzoek naar een vraagstuk zodat kennis kan worden gedeeld en vergeleken.
5
handhaving van de energiebesparingsplicht in de periode 2022 – mei 2025. Wanneer er gegevens beschikbaar waren over eerdere jaren, zijn deze bij het onderzoek betrokken.
1.4
A CHTERGRONDEN BIJ DE ENERGIEBESPARINGSPLICHT
Wat houdt de energiebesparingsplicht in? De energiebesparingsplicht is een wettelijk instrument om het energiegebruik in Nederland terug te dringen. De energiebesparingsplicht verplicht bedrijven en maatschappelijke instellingen, zoals scholen en kerken, erkende energiebesparende maatregelen te nemen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder als zij meer energie verbruiken boven de drempelwaarden die gelden vanuit de Wet.3 Als een bedrijf of instelling jaarlijks meer dan 50.000 kWh stroom en/of 25.000 m3 aardgas gebruikt vallen zij onder de energiebesparingsplicht.
Verantwoordelijkheden bij de energiebesparingsplicht Het is een gedeelde verantwoordelijkheid van diverse overheidsorganisaties in Nederland om middels organisatie en uitvoering de resultaten te bereiken die met de plicht worden beoogd. Gedeputeerde Staten en de colleges van Burgemeester en Wethouders (B&W) zijn één van deze partijen. Gedeputeerde Staten (GS) van de Provincie Zeeland en B&W zijn op grond van het wettelijk kader bevoegd gezag bij circa 3000 - 3500 energierelevante locaties (bedrijven/instellingen) in Zeeland en hebben daarmee de taak om toe te zien op energiebesparingsplicht en te handhaven wanneer er tekortkomingen zijn. Andere partijen die een rol hebben bij het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht zijn: •
• •
Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) Zeeland: Omgevingsdienst die onder andere het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht in opdracht van B&Ws onder mandaat moet uitvoeren.4 Hiernaast voert de RUD Zeeland in opdracht van GS het toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht uit bij de groep bedrijven of instellingen waarvoor zij bevoegd gezag zijn en die niet onder verplicht mandaat van DCMR vallen. DCMR Rijnmond: Omgevingsdienst die in opdracht van GS de milieu-inspecties uitvoert bij een categorie complexe bedrijven, waaronder ook die op het terrein van de energiebesparingsplicht.5 Het Ministerie van Klimaat en Groene Groei: o Verantwoordelijk voor de outcome van het gevoerde beleid op de energiebesparingsplicht en het bereiken van de daaraan gerelateerde klimaatdoelstellingen. o Verantwoordelijk voor regelgeving met betrekking tot bedrijfsprocessen waar de energiebesparingsplicht onderdeel van is.6
3
Naar verwachting wordt de energiebesparingsplicht in 2027 verder aangescherpt en dienen alle maatregelen te worden getroffen die zich terugverdienen in zeven jaar in plaats van vijf jaar. 4 Per 1 juli 2023 is toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht een verplichte basistaak die gemeenten en Provincie moeten laten uitvoeren door de omgevingsdiensten. Voor deze datum waren er in Zeeland ook een aantal gemeenten die het toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht zelf uitvoerden. Andere gemeenten hebben alle inrichtingsgebonden taken waaronder het toezicht op energiebesparing overgedragen aan de RUD Zeeland in 2014 bij de oprichting. 5 Regelgeving verplicht GS om deze controles in mandaat uit te laten voeren door de DCMR. 6 Tot 1 januari 2024 was de energiebesparingsplicht onderdeel van het activiteitenbesluit milieubeheer. Vervolgens zijn regels voor bedrijfsprocessen uitgewerkt in het Besluit activiteiten leefomgeving.
6
• • •
Het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke ordening: Verantwoordelijk voor de regelgeving waar de energiebesparingsplicht onderdeel van is waar het gebouwen betreft.7 Het Ministerie van I&W is verantwoordelijk voor het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) met betrekking tot milieutaken, waar het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht een onderdeel van is. Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO): uitvoeringsorganisatie van het Rijk, die het loket vormt voor de informatie- en onderzoeksplicht als onderdeel van de energiebesparingsplicht.
Historie van de energiebesparingsplicht De energiebesparingsplicht is in 1993 ingevoerd als onderdeel van de Wet milieubeheer. Daarna is op verschillende momenten de energiebesparingsplicht aangescherpt. Hier wordt kort op ingegaan.8 Invoering van Erkende Maatregelenlijsten (2015) In het Energieakkoord (2013) is afgesproken dat het Rijk zou werken aan het wettelijk verankeren van een lijst met maatregelen die zich binnen 5 jaar terugverdienden (SER, 2013). Dit zijn bijvoorbeeld het vervangen van gloeilampen en TL-verlichting door LED-verlichting, maar ook het vervangen van inefficiënte motoren door nieuwe modellen of het beter isoleren van het gebouw. De maatregelen werden uitgewerkt in Erkende Maatregelenlijsten (EML’s). De EML’s liggen voor 4 jaar vast, gebaseerd op de voorspelling van de energieprijs ten tijde van het opstellen van de lijst. De minister beoogde met de EML’s het toezicht op de energiebesparingsplicht eenvoudiger te maken. Sinds medio 2023 is er nog sprake van één EML. Via de EML kan het bevoegd gezag controleren op naleving van die maatregelen die geacht werden binnen 5 jaar te worden terugverdiend. De EML geeft de doelgroep voor de energiebesparingsplicht ook handvatten om te voldoen aan de plicht.
Invoering van de informatieplicht (2019) In 2019 heeft de minister de informatieplicht ingevoerd voor bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen. De minister wist tot die tijd niet welke bedrijven of instellingen dit waren, en wat ze aan naleving deden. Toezichthouders wisten dit evenmin. De informatieplicht keerde de bewijslast om: bedrijven/instellingen moeten zelf aan het bevoegd gezag doorgeven welke maatregelen zij concreet moeten treffen en welke maatregelen zij al genomen hebben. Besparingsplichtige bedrijven en instellingen moeten eens in de 4 jaar via het E-loket van RVO rapporteren over welke energie-besparingsmaatregelen zij al hebben doorgevoerd. RVO maakt deze informatie vervolgens beschikbaar voor omgevingsdiensten. Die kunnen op basis van deze informatie het toezicht op de energiebesparingsplicht programmeren. Uitbreiding doelgroep en, invoering onderzoeksplicht (2023) Op 1 juli 2023 is de doelgroep voor de energiebesparingsplicht uitgebreid.
Bedrijven of instellingen die milieuvergunningplichtig zijn, de glastuinbouwsector en ETS-bedrijven vallen sinds die datum ook onder de plicht.9 Daar ontstaat een moeilijkheid: de Erkende Maatregelenlijst (EML) bevat generieke maatregelen die zich in 5 jaar terugverdienen, maar voor een deel van de nieuwe doelgroep geldt dat deze generieke maatregelen niet toepasbaar zijn, omdat dit bijvoorbeeld bedrijven/instellingen met een uniek productieproces zijn. Daarom is een tweede ondergrens bepaald, voor bedrijven/instellingen met een zeer hoog energieverbruik, vanaf 10 miljoen kWh of 170.000 m3, is een onderzoeksplicht ingesteld. Deze bedrijven/instellingen hoeven zich voor hun processen niet aan
7
Regels voor gebouwen zijn uitgewerkt in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Bron: Algemene rekenkamer (2024) 9 De glastuinbouw en ETS bedrijven waren eerder vrijgesteld van de energiebesparingsplicht, omdat zij ook onder het systeem vallen van CO2-emissiehandel. 8
7
de EML te houden, maar ze moeten wel zelf onderzoeken welke maatregelen, die passend zijn voor hun bedrijf, zich binnen 5 jaar terugverdienen én ze moeten deze maatregelen ook in praktijk brengen. Voor gebouwen moeten deze bedrijven/instellingen zich wel aan de EML houden. Toezichthouders hebben daarmee een extra taak, naast het toezien op het navolgen van de EML’s. De controle bij deze bedrijven/instellingen betreft de kwaliteit van hun onderzoek en de inschatting of het bedrijf bepaalde maatregelen over het hoofd heeft gezien en vervolgens het toezicht op de uitvoering van die specifieke maatregelen en het energiemanagementsysteem wat daarbij hoort.
Energielabel C-plicht In 2018 heeft de minister van BZK een energielabel C-plicht voor kantoren ingevoerd. Deze overlapt deels met de energiebesparingsplicht. De overlap zit onder meer in de terugverdientijden van technische maatregelen en de doelgroep. Zo werd ingeschat dat de meeste kantoren maatregelen moesten nemen die zich terugverdienen in 3 tot 6,5 jaar om aan de energielabel C-plicht te voldoen. Maatregelen die zich binnen 5 jaar terugverdienen zijn meestal al verplicht onder de energiebesparingsplicht. Ook blijkt uit onderzoek vóór invoering van de labelplicht, dat 32% van de kantoren en maar liefst 87% van het vloeroppervlakte van kantoren die onder de labelplicht zouden vallen, al onder de energiebesparingsplicht viel. Juist vanwege die overlap ging het ministerie van EZK er tot voor kort van uit dat als een bedrijf aan de energielabel C-plicht voldeed, het ook aan alle gebouwgebonden maatregelen uit de Erkende Maatregelenlijst voldeed. Het toezicht op de plichten kan uitgevoerd worden door verschillende partijen. Binnen de Provincie Zeeland wordt dit niet uitgevoerd door de omgevingsdienst. Daardoor kan een bedrijf te maken hebben met zowel toezichthouders van de gemeente, die toezicht houdt op de labelplicht, als de omgevingsdienst die toezicht houdt op de energiebesparingsplicht.
1.5
V RAAGSTELLING
C ENTRALE VRAAGSTELLING Hoe wordt de handhaving op de energiebesparingsplicht in Zeeland uitgevoerd door de aan dit onderzoek deelnemende Zeeuwse overheden, welk beleid is van toepassing en wat zijn de resultaten? D EEL - OF ONDERZOEKSVRAGEN Om de centrale vraag te beantwoorden is het noodzakelijk om allereerst de onderstaande deelvragen te beantwoorden. Thema financiën 1. Is er bekend hoeveel Rijksmiddelen er zijn ingezet in de periode 2022 t/m 2024 ten behoeve van het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht? 2. Welke financiele middelen hebben de Provincie Zeeland en de in het onderzoek participerende gemeenten in de periode 2022 t/m 2024 beschikbaar gesteld ten behoeve van het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht? Thema aansturen omgevingsdiensten 3. Hoe verstrekken de bevoegde gezagen de opdracht aan de omgevingsdiensten voor controles op het gebied van energiebesparing? Thema: Omvang toezicht
8
4. In hoeverre is er zicht op het aantal bedrijven/instellingen waarvoor Gedeputeerde Staten en de in het onderzoek participerende gemeenten het bevoegd gezag zijn en die onder de energiebesparingsplicht vallen? 5. Welk type en hoeveel controles zijn er in de periode 2022 t/m 2024 in dat kader uitgevoerd In Zeeland bij bedrijven/instellingen waarvoor de Provincie Zeeland en de in het onderzoek participerende gemeenten het bevoegd gezag zijn? Thema: Effectiviteit en doelmatigheid toezicht 6. Wat is er bekend over de naleving van de energiebesparingsplicht bij de bedrijven/instellingen waarvoor de Provincie Zeeland en de in het onderzoek participerende gemeenten het bevoegd gezag zijn? 7. Hoe ervaren de participerende gemeenten de informatievoorziening vanuit RUD Zeeland? 8. Wat is er bekend over de bijdrage van het toezicht op de energiebesparingsplicht aan het realiseren van het door de Provincie Zeeland en de in het onderzoek participerende gemeenten gestelde doel voor energiebesparing? 9. Werd het toezicht van de energiebesparingsplicht risicogestuurd ingericht door de omgevingsdiensten en/of de Provincie Zeeland en de in het onderzoek participerende gemeenten. Zo ja: hoe gebeurt dat en zo nee: waarom niet? 10.
Hoe werd de energiebeparingsplicht en informatieplicht gehandhaafd door de omgevingsdiensten bij ETS bedrijven waar de Provincie Zeeland of de in het onderzoek participerende gemeenten het bevoegd gezag zijn? 11. Welke mogelijke andere factoren met betrekking tot doelmatigheid en doeltreffendheid van de energiebesparingsplicht volgen er uit dit onderzoek? Thema: Koppeling met beleid 12. Welke koppeling is er in het beleid van de Provincie Zeeland en de Zeeuwse gemeenten op het gebied van energie en klimaat gelegd met toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht? Thema: Kaderstellende en controlerende rol Provinciale Staten en gemeenteraden 13. Hoe zijn gemeenteraden en Provinciale Staten in positie geweest om hun kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot de energiebesparingsplicht te vervullen? Thema: Samenvatting Zeeuws beeld 14. Wat is samengevat het Zeeuwse beeld over hoe toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht wordt uitgevoerd door de Provincie Zeeland en de betrokken Zeeuwse gemeenten? Thema: Vergelijking Zeeuws beeld met landelijk beeld 15. Hoe verhoudt het Zeeuwse beeld verkregen uit het beantwoorden van de voorgaande onderzoeksvragen tot het landelijke beeld over de uitvoering van de energiebesparingsplicht uit onderzoek door de Algemene Rekenkamer en de Vereniging van Rekenkamers? Thema: Sturingsmogelijkheden 16.
Zijn er sturingsmogelijkheden aanwezig om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de handhaving op de energiebesparingsplicht te verbeteren en zo ja welke zijn dat dan?
9
1.6
O NDERZOEKSMETHODE
Voor het onderzoek is een lijst met vragen opgesteld, die zijn voorgelegd aan Provincie- en gemeenteambtenaren op het vlak van VTH/milieu/energie. Vervolgens zijn deze ambtenaren geïnterviewd. Daarnaast zijn interviews gehouden met inhoudelijk deskundigen werkzaam bij de RUD Zeeland en DCMR. Voor elk interview is een verslag opgesteld, dat vervolgens is teruggelegd aan de geïnterviewden. De respondenten konden middels opmerkingen en aanvullingen een terugkoppeling op de verslagen geven. Op deze manier worden de verslagen gevalideerd en wordt een transparante werkwijze geborgd. In het vervolg als er wordt gerefereerd aan ‘RUD Zeeland’, ‘DCMR’, ‘gemeenten’ of ‘Provincie’ dan wordt gerapporteerd over de informatie die is verkregen uit de interviews met ter zake deskundigen die werkzaam zijn bij deze organisaties. Hiernaast is data geanalyseerd die verzameld is in het kader van het reguliere DoeMee 2024 onderzoek van de Vereniging van Rekenkamers naar de energiebesparingsplicht waar de Zeeuwse rekenkamers in geparticipeerd hebben.
1.7
N ORMENKADER
Omdat het vooral een beschrijvend en analytisch onderzoek betreft, zonder een sterke normatieve component wordt niet gewerkt met een normenkader.
1.8
L EESWIJZER
De hoofdstuk- en paragraafonderverdeling van deze nota van bevindingen volgt themagewijs de onderverdeling van de verschillende deelvragen.
2
F INANCIËN VOOR HANDHAVING VAN DE ENERGIEBESPARINGSPLICHT IN Z EELAND
Dit hoofdstuk geeft antwoord op de volgende onderzoeksvragen uit het onderzoek: • •
2.1
Is er bekend hoeveel Rijksmiddelen er zijn ingezet in de periode 2022 t/m 2024 ten behoeve van de handhaving van de energiebesparingsplicht en informatieplicht? Is er bekend wat de kosten in euro’s voor de Provincie Zeeland en de in het onderzoek participerende gemeenten zijn geweest in de periode 2022 t/m 2024 ten behoeve van de handhaving van de energiebesparingsplicht en de informatieplicht? F INANCIERING R IJKSOVERHEID ENERGIEBESPARINGSPLICHT 10
Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de energiebesparingsplicht (2024) blijkt dat opeenvolgende ministers vonden dat de prioritering van lokale en regionale overheden voor de energiebesparingsplicht niet voldoende aansloot bij de Rijksdoelstelling. Om deze reden zijn er door het Rijk aanvullende financieringsinstrumenten ingezet om toezicht en handhaving te bevorderen, welke door de omgevingsdiensten konden worden aangevraagd. Binnen de onderzoeksperiode 2022 - 2024 zijn twee instrumenten ingezet: de Versterking Uitvoering Energiebesparings- en Informatieplicht (VUE) en de Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK THE).10 Paragraaf 2.1.1 geeft een nadere beschrijving van de Rijksregelingen die beschikbaar zijn gesteld in de onderzoeksperiode. Daaropvolgend is weergegeven hoe de twee omgevingsdiensten in Zeeland controles uitvoerden. VUE (2022-2023) Vanwege het Urgenda-vonnis in 2020, voerde de minister van EZK de ‘ondersteuningsfaciliteit Versterking Uitvoering Energiebesparings- en Informatieplicht’ (VUE) in. De VUE bedroeg € 19,5 miljoen voor heel Nederland en liep van 2020 tot en met 2023. Rijkswaterstaat (RWS) zette deze regeling op.
Er werd geen subsidie verstrekt aan bevoegde gezagen of omgevingsdiensten, maar RWS selecteerde externe aanbieders van diensten, die omgevingsdiensten konden ondersteunen bij het toezicht op de energiebesparingsplicht en het verkrijgen van rapportages van de informatieplicht. Omgevingsdiensten konden zelf een dienstenpakket samenstellen en laten uitvoeren door deze externe aanbieders. SPUK THE (2022-2026) De minister van EZK heeft in 2022 € 56 miljoen vrijgemaakt voor extra toezicht op de energiebesparingsplicht via de Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK THE). Met de SPUK THE kunnen de omgevingsdiensten extra capaciteit voor toezicht inzetten in de periode 2022-2026. Omgevingsdiensten die een aanvraag indienden voor geld uit de SPUK THE, moesten deze aanvraag afstemmen met hun opdrachtgevers: de gemeenten en Provincie. De SPUK THE is een additioneel budget. De SPUK THE mag van de minister niet de bestaande bekostiging van het toezicht op de energiebesparingsplicht vervangen door gemeenten en Provincie, maar moest dit toezicht aanvullen. Met andere woorden: de SPUK THE werd alleen toegekend als de Provincies en gemeenten het tot dan toe bestaande budget voor toezicht op de energiebesparingsplicht in stand hielden.
Als voorwaarde voor het verstrekken van de SPUK THE eiste de minister verder dat omgevingsdiensten verantwoordingsinformatie aanleveren over de activiteiten voor het toezicht op de energiebesparingsplicht die zij ook zonder de SPUK THE al zouden uitvoeren. Ook vereiste de minister informatie over de gelden die omgevingsdiensten daarvoor ontvangen van gemeenten en Provincies. Tevens werd geëist dat omgevingsdiensten om de SPUK THE in te zetten werken met vast personeel en mogen maximaal 30% indirecte uren worden gedeclareerd. Toekomstige bekostiging Het kabinet-Rutte IV heeft afgesproken ook na 2026 geld vrij te maken voor extra toezicht op de energiebesparingsplicht. Dit besluit is gecontinueerd onder het demissionaire kabinet-Schoof. In de 1e suppletoire begroting 2024 van het ministerie van Economische Zaken (EZ) is hiervoor structureel € 14,9 miljoen opgenomen. Daarnaast is er uit het Klimaatfonds extra budget gereserveerd. In de financiële afspraken van het hoofdlijnenakkoord zijn deze uitgaven ongemoeid gelaten (PVV e.a., 2024).
10
Bron: Algemene Rekenkamer (2024)
11
2.2
H OE MAAKTEN OMGEVINGSDIENSTEN GEBRUIK VAN R IJKSMIDDELEN ?
2.2.1 RUD Zeeland De RUD Zeeland heeft gebruik gemaakt van de VUE ten behoeve van controles in het kader van de energiebesparingsplicht in de Provincie Zeeland. Deze gelden werden ingezet voor zowel controles in opdracht van een aantal Zeeuwse gemeenten (Middelburg, Vlissingen, Tholen en Veere) als de Provincie Zeeland. De financiering van externe controleurs verliep direct via RVO. In totaal bedroeg de bijdrage vanuit de VUE in de periode 2020 - 2023 voor Zeeland circa EUR 475.000,-11 De RUD Zeeland heeft budget toegekend gekregen vanuit de SPUK THE. Vanaf 2022 tot en met 2026 heeft de RUD Zeeland in totaal € 1.331.467 toegekend gekregen vanuit de SPUK THE. Hiervan was in oktober 2024 circa 61% besteed: € 812.00012. Het bedrag is besteed aan controles voor bedrijven en instellingen waar zowel gemeenten als GS het bevoegd gezag zijn. Er is geen nader onderscheid aan te brengen in hoe de middelen verdeeld over de bevoegde gezagen van diverse gemeenten en Provincie zijn ingezet. Daar hoeft in het kader van de SPUK THE niet over te worden verantwoord. Derhalve houdt de RUD Zeeland hiervan geen registratie bij. Onderstaande tabel vat de Rijksmiddelen samen die in de onderzoeksperiode zijn besteed door de RUD Zeeland. Periode
Regeling
Rijksmiddelen
2022 -2023
VUE
€ ?13
Jan 2023 – okt 2024
SPUK THE
€ 812.000
2022 tot en met 2026
SPUK THE
€ 1.331.467
2.2.2 DCMR DCMR heeft ook Rijksmiddelen ingezet voor controles in het kader van de energiebesparingsplicht in de Provincie Zeeland. Deze controles vonden allen plaats bij bedrijven/instellingen waar de Provincie Zeeland bevoegd gezag is. DCMR voert immers geen controles uit in opdracht van gemeenten in Zeeland. Het is niet herleidbaar hoeveel euro’s van het totale bedrag aan Rijksmiddelen is besteed aan Zeeuwse bedrijven/instellingen. Ten opzichte van de RUD Zeeland gaat het om een veel geringer bedrag. Vanaf 2022 tot en met 2026 heeft DCMR in totaal € 5.437.900 toegekend gekregen vanuit de SPUK THE. Hiervan was in oktober 2024 circa 38,5% besteed: € 2.093.592.14 Een verdeling naar hoeveel van deze middelen ingezet zijn voor controles op de energiebesparingsplicht bij bedrijven in Zeeland is niet bekend.
11
Bron: Beleidsevaluatie VUE, CE Delft (2024) Bron: website klimaatmonitor, April 2025 13 Het precieze bedrag in deze jaren is onbekend. 14 Bron: website klimaatmonitor, April 2025 12
12
2.3
F INANCIERING BEVOEGDE GEZAGEN
Deze paragraaf beschrijft in welke mate de Provincie Zeeland en de Zeeuwse gemeenten middelen uit de eigen begroting beschikbaar stelden voor de energiebesparingsplicht. De wijze waarop het VTH-systeem in Nederland is ingericht bepaalt dat gemeenten en Provincie in de periode 2022 - 2025 zelf konden besluiten welke prioriteit er werd gegeven aan het toezicht op de energiebesparingsplicht en of daar geld voor beschikbaar werd gesteld.15 Hierbij dient te worden vermeld dat er in 2026 een verplichting gaat gelden die bepaalt dat omgevingsdiensten een bepaalde robuustheid qua kwantiteit en kwaliteit van het personeel dienen te hebben bij onder andere het uitvoeren van energietoezicht. Deze robuustheidseisen bepalen dat gemeente en Provincie eraan gehouden zijn daarvoor de financiële middelen beschikbaar te stellen. Paragraaf 3.3 gaat hier nader op in. In algemene zin blijkt er discussie mogelijk over de beschikbaarheid van financiële middelen die de bevoegde gezagen beschikbaar stelden voor toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. Dat hangt samen met de wijze waarop de opdracht wordt versterkt aan de omgevingsdiensten om het structureel budget voor toezicht in te zetten.
De bevoegde gezagen specificeren de middelen die de RUD Zeeland ontvangt voor milieutoezicht (en waar de energiebesparingsplicht een onderdeel van is) namelijk niet nader in de opdrachtverstrekking aan de RUD Zeeland (zie hoofdstuk 3). Het uitgangspunt is dat RUD Zeeland op basis van hun expertise en overzicht een afweging maken op basis van een risico-inschatting hoe het budget wordt ingezet in de uitvoering. Bij deze risico-inschatting dient de RUD Zeeland voor een groot aantal thema’s een integrale afweging te maken welke aandacht per bedrijf of per branche uitgaat in een bepaald jaar. Daarbij kunnen beleidsprioriteiten worden meegegeven door bevoegde gezagen als mee te wegen informatie en dat gebeurt in de praktijk ook. De energiebesparingsplicht is vanuit deze visie een thema waarvoor financiële ruimte is vanuit het structurele budget voor milieutoezicht beschikbaar is om inzet op te plegen, terwijl de rekenkamers in dit onderzoek hebben gefocust op specifiek daarvoor geoormerkte middelen en/of daadwerkelijke benutte middelen door de omgevingsdienst. De motivatie van de rekenkamers om op de focus te leggen op geoormerkte/benutte middelen, ligt in het feit dat de controles op de energiebesparingsplicht in de praktijk steeds meer los zijn komen te staan van het integrale milieutoezicht, dat nader is beschreven in paragraaf 5.6.5.
De middelen voor wabo/milieutoezicht zijn weliswaar in theorie beschikbaar voor handhaving op de energiebesparingsplicht, maar uit diverse recente onderzoeken blijkt dat de prioriteit voor energiebesparing op basis van integrale afweging door omgevingsdiensten laag is. Energiebesparing komt onder aan de lijst terecht van urgente thema’s.16 Ook uit dit onderzoek blijkt dat zonder het oormerken van middelen, de middelen voor wabo/milieutoezicht niet ingezet worden voor specifieke controles op de energiebesparingsplicht, ook al kunnen daar in beginsel wel middelen uit geput worden. In de afweging werd prioriteit gegeven aan andere thema’s. In een interview is bijvoorbeeld aangegeven dat het thema veiligheid altijd hoger zal worden geprioriteerd dan verduurzamen door omgevingsdiensten, omdat de omgevingsdienst natuurlijk primair moeten zorgen voor een gezonde en veilige regio. Klimaatrisico’s zorgen niet voor een direct onveilige omgeving, maar hebben op langere termijn pas een degelijke impact, mede ook afhankelijk van wereldwijd klimaatbeleid
15
16
Bron: DoeMee onderzoek energiebesparingsplicht, Vereniging voor Rekenkamers (2024) Zie: Energiebesparingsplicht, 2008-2023 | Algemene Rekenkamer,
13
2.3.1 Provincie Zeeland
DCMR Het toezicht en de handhaving op de energiebesparingsplicht door DCMR bij bedrijven/instellingen in Zeeland is hetzelfde qua inzet als bij bedrijven/instellingen in Zuid-Holland. Hoofdstuk 4 gaat hier nader op in. DCMR financiert de controles op de energiebesparingsplicht met Rijksmiddelen. RUD Zeeland De Provincie Zeeland heeft in de periode 2022 t/m 2025 jaarlijks apart € 20.000 beschikbaar gesteld aan de RUD Zeeland dat specifiek bedoeld is voor het uitvoeren van toezicht en handhaving in het kader van de energiebesparingsplicht. Deze bijdrage is aanvullend op de gelden in het kader van Wabo/milieu toezicht.
2.3.2 Zeeuwse gemeenten Respondenten geven aan dat de RUD Zeeland de handhaving van de energiebesparingsplicht voor de gemeenten volledig financiert met Rijksmiddelen. In de periode 2019-2024 was het toezicht en de handhaving van de energie- en informatieplicht voor gemeenten via de VUE en de SPUK-THE geregeld. De rekenkamer constateert dat er zowel aan de kant van de gemeenten als bij de RUD verschillende beelden bestaan over het al dan niet verlenen van een opdracht voor energiebesparingstoezicht met daaraan gekoppeld een financiële bijdrage. De RUD Zeeland geeft aan steeds te hebben getracht via deelnemersoverleg, afstemmingsoverleggen met afzonderlijke gemeenten en de meer jaarlijks gehouden regio-bijeenkomsten, het energietoezicht toe te voegen aan de Producten Diensten Catalogus en op te nemen in de begroting, terwijl gemeenten een ander beeld schetsen zo blijkt uit de navolgende bevindingen.17 De gemeente Schouwen-Duiveland heeft in 2025 opdracht gegeven voor 10 extra controles in 2025. De gemeente Veere geeft aan dat de RUD Zeeland incidenteel een extra opdracht voor energietoezicht heeft gegeven in 2022 en 2023. Deze opdracht was gebaseerd op het plan van aanpak 'Toezicht energiebesparingsplicht' van de gemeente Veere. Dit betroffen controles op de energiebesparingsplicht bij bedrijven of instellingen die toen al als basistaak bij de RUD Zeeland waren belegd.
De gemeente Tholen merkt op dat het geen extra opdracht aan de RUD Zeeland heeft verstrekt, omdat de RUD Zeeland nooit kenbaar heeft gemaakt dat extra inzet wenselijk, mogelijk of zelfs nodig was. De gemeente Tholen heeft separaat een bedrag van € 15.000 in de begroting opgenomen voor de energiebesparingsplicht. De ambtelijke ondersteuning van de gemeente Noord-Beveland geeft bijvoorbeeld tijdens de interviews aan dat het niet op de hoogte was dat het expliciet opdracht had moeten geven aan de RUD Zeeland aangezien het uitvoeren van controles een basistaak is van de RUD Zeeland. De gemeente Middelburg was in de veronderstelling dat alleen een gemeenschappelijke opdracht gegeven kon worden; een individuele opdracht was volgens de gemeente geen optie.
17
Gezien de scope van het onderzoek heeft geen nadere waarheidsvinding plaatsgevonden naar de feitelijke juistheid van de geschetste beelden.
14
Ook de gemeente Reimerswaal wilde aanvullende uren opnemen voor de energiebesparingsplicht in het jaarplan van 2023, maar een individuele bijdrage werd ook hier afgeraden door de RUD Zeeland. Gemeente Vlissingen geeft aan dat er geen incidentele opdracht verstrekt is aan de RUD. Wel heeft een RUD volgens hen aan alle Zeeuwse gemeenten een voorstel gedaan om met een eenmalige bijdrage de bezoekfrequentie te verhogen. Vanwege het beschikbare budget is de gemeente Vlissingen hier echter (nog) niet op ingegaan. De gemeente Vlissingen geeft voorts aan dat het verhogen van de controlefrequentie bij bedrijven en instellingen wel wenselijk is. In het conceptprogramma Toekomstbestendige Leefomgeving zijn voorstellen opgenomen om de bezoekfrequentie te verhogen, maar dit programma moet nog verder worden uitgewerkt en vastgesteld door het college van B&W. De uitgangspunten zijn wel al vastgesteld. De gemeente Borsele sluit zich hierbij aan en geeft aan dat alle milieudomeinen aandringen op aandacht en middelen. Tegelijkertijd ziet de gemeente dat de inzet van inspecteurs en budget beperkt is. Daarom geeft de gemeente Borsele aan dat het wenselijk is als de RUD Zeeland meer risico gestuurd gaat controleren. De gemeente Borsele heeft voor energietoezicht € 15.000 in de begroting opgenomen.
3
A ANSTURING VAN DE OMGEVINGSDIENSTEN
Dit hoofdstuk geeft antwoord op de volgende deelvraag uit het onderzoek: •
3.1
Hoe verstrekken de bevoegde gezagen de opdracht aan de omgevingsdiensten voor controles op het gebied van energiebesparing?
P ROVINCIE Z EELAND
DCMR In de werkplannen 2022 - 2025 van de DCMR zijn afspraken vastgelegd over de uitvoering van de wettelijke provinciale milieutaken voor de Seveso18 bedrijven in het werkgebied van de Provincie Zeeland. Aanvullend is een opdracht verstrekt voor toezicht voor de zogeheten Wabo-taken. De opdracht in het werkplan met DCMR is voor energietoezicht niet nader gespecificeerd. RUD Zeeland De RUD Zeeland heeft een dienstverleningsovereenkomst afgesloten met de Provincie Zeeland. Bijbehorend jaarplan wordt jaarlijks geactualiseerd. In het jaarplan is expliciet de extra financiële bijdrage van de Provincie opgenomen voor het product energie vanaf 2022. Er wordt in de planning in het werkplan van milieu-inspecties geen nader onderscheid gemaakt tussen energiecontroles en andere milieu-inspecties. In juni 2025 was het definitieve werkplan 2025 tussen Provincie en RUD Zeeland nog niet vastgesteld. Er wordt gewekt op basis van een concept plan. Doordat het dusdanig lang duurt totdat werkplannen definitief vastgesteld worden, neemt ook de mate waarop een werkplan sturend is af. In interviews wordt aangegeven dat hier een verbeterpunt ligt.
18
Seveso wil zeggen dat deze bedrijven boven een bepaalde grens met gevaarlijke stoffen werken en in opslag hebben.
15
3.2
Z EEUWSE GEMEENTEN
Per 1 juli 2023 is het toezicht en de handhaving op de energiebesparingsplicht een basistaak die door de RUD Zeeland uitgevoerd dient te worden. Alle Zeeuwse gemeenten hebben deze taak sindsdien overgedragen aan de RUD Zeeland. Volgens de gemeenten is vanaf dit moment duidelijk dat de RUD Zeeland opdrachtnemer en uitvoerder is en de gemeenten opdrachtgever. Voor 1 juli 2023 waren er in Zeeland ook een aantal gemeenten die het toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht zelf uitvoerden. Andere gemeenten hebben alle inrichtingsgebonden taken waaronder het toezicht op energiebesparing aan de RUD overgedragen in 2014 bij de oprichting van RUD Zeeland. Uit interviews met de gemeenten blijkt dat er door de Zeeuwse gemeenten wisselend wordt gekeken naar het opdrachtgeverschap richting de RUD Zeeland. Daarbij geeft de gemeente Borsele aan dat de RUD Zeeland zelf invulling mag geven aan de uitvoering. De gemeente ziet voor zichtzelf geen inhoudelijke rol. De gemeente Goes is van mening dat de RUD Zeeland een positieve insteek heeft als het gaat om opdrachtnemerschap, maar dat het onvoldoende benodigde middelen toegekend krijgt voor de uitvoering. Andere gemeenten delen deze mening. Door beperkte middelen en capaciteit wordt de uitvoering door de RUD Zeeland belemmerd.
Er zijn ook Zeeuwse gemeenten, zoals Reimerswaal, Middelburg en Vlissingen, die een betere samenwerking met de RUD Zeeland willen en meer sturing op de uitvoering. De gemeente Reimerswaal benoemt dat het contact wil zoeken met de RUD Zeeland om te bezien hoe de samenwerking op het vlak van energiebesparing verbeterd kan worden. De gemeente Vlissingen is het hiermee eens en ziet dat de samenwerking met de RUD Zeeland de afgelopen tijd verbeterd is. De nieuwe teamleiders van de RUD Zeeland hebben kennisgemaakt met de gemeente en er is wederzijds afgesproken om met bepaalde punten aan de slag te gaan. Dit geeft de gemeente vertrouwen in een positieve ontwikkeling en een verbetering van de samenwerking. De gemeente Tholen onderschrijft de wens om de communicatie te verbeteren. Ambtelijk is inmiddels afgesproken dat er, naast vooraf meer sturing, ook tussentijds het nodig is kennis te hebben over waar de aandacht naartoe gaat. Hiervoor loopt inmiddels de vraag om te komen tot meer en beter contact met een betere uitwisseling van informatie. Door meer grip weet een gemeente wat er gebeurt bij de bedrijven in de gemeente en kan er beter worden samengewerkt.
3.3
P LAN VAN AANPAK ROBUUSTE RUD Z EELAND
Aanleiding plan van aanpak Robuuste RUD Zeeland In 2022 is het interbestuurlijk Programma versterking VTH-stelsel opgestart. Het programma had ten doel om uitvoering te geven aan de aanbevelingen uit het rapport van de commissie Van Aartsen “Om de leefomgeving”. De commissie Van Aartsen heef het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) geanalyseerd. De commissie kwam tot de conclusie dat het VTH-stelsel niet goed functioneert. Gesteld wordt dat het VTH-stelsel niet voldoet aan de oorspronkelijke bedoeling van de 16
commissie Mans uit 2008. De commissie Van Aartsen is van oordeel dat het VTH-stelsel nog steeds wordt gekenmerkt door fragmentatie en vrijblijvendheid. Het Interbestuurlijk Programma heeft zes robuustheidscriteria voor omgevingsdiensten geformuleerd.19 Afgesproken is dat omgevingsdiensten uiterlijk 1 april 2026 blijvend voldoen aan deze criteria. De robuustheidscriteria worden vastgelegd in regelgeving
Uitwerking RUD Zeeland De RUD Zeeland heeft getoetst of er werd voldaan aan de criteria uit het Interbestuurlijk Programma en dat bleek niet overal het geval te zijn. Wanneer er niet werd voldaan aan de criteria, diende er een plan van aanpak opgesteld te worden om te laten zien hoe er blijvend kan worden voldaan aan de criteria voor een robuuste omgevingsdienst. Dit plan van aanpak is op 20 februari 2024 gepubliceerd. Tijdens interviews wordt aangegeven dat verwacht wordt dat het plan van aanpak zal leiden tot een verbeterde uitvoering van het toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht. In het plan van aanpak is beschreven dat het toezicht op de energiebesparingsplicht in de huidige vorm een taak is die nog niet volledig uitgevoerd wordt volgens het vereiste niveau van ‘basis op orde’. Basis op orde wil zeggen dat de RUD Zeeland kwalitatief, maar vooral kwantitatief taken kunnen uitvoeren. De RUD Zeeland geeft in het plan van aanpak aan dat het huidige bedrijvenbestand vraagt om een vaste formatie van 4,3 fte, waarbij een jaarlijkse extra bijdrage van € 473.000 is gemoeid van de deelnemers.20 Indien de Rijksoverheid blijft bijdragen met extra financiering (zie hoofdstuk 2), wordt een korting voorgesteld op deze deelnemersbijdrage.
Met deze formatie is het doel om jaarlijks gemiddeld bij 10% van de energierelevante bedrijven en instellingen een energiecontrole uit te voeren en naleving van vigerende wet- en regelgeving af te dwingen. Dat betekent voor de Zeeuwse gemeenten een verdubbeling van de huidige inzet op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht op grond van de SPUK-THE. Voor de Provincie Zeeland houdt dit in dat de inzet met de helft afneemt (van eens in de vijf jaar, naar eens in de 10 jaar een fysieke bedrijfscontrole). Een indicatie van de financiële consequenties per deelnemer is opgenomen het rapport robuuste milieutaken Zeeland (TwynstraGudde/SPPS 2023). Kanttekening is wel dat er in dit overzicht nog van werd uitgegaan dat een formatie van circa 4 fte een bijdrage vraagt van de deelnemers van in totaal € 542.226. In het plan van aanpak Robuuste RUD is dat bijgesteld naar € 473.000. De exacte cijfers zijn opgenomen in de begroting 2026 van RUD Zeeland, maar niet nader gespecificeerd. Het plan van aanpak is inhoudelijk door gemeenten en Provincie vastgesteld, maar er is nog geen akkoord over de benodigde financiële middelen vanaf 2026.
4
O MVANG TOEZICHT EN HANDHAVING ENERGIEBESPARINGSPLICHT IN Z EELAND
Dit hoofdstuk geeft per paragraaf antwoord op de onderzoeksvragen die behoren bij het thema omvang toezicht: •
19 20
In hoeverre is er zicht op het aantal bedrijven/instellingen waarvoor Gedeputeerde Staten en de in het onderzoek participerende gemeenten het bevoegd gezag zijn en die onder de energiebesparingsplicht vallen?
Zie Programmaplan Interbestuurlijk Programma (2022) Het aantal Fte is gebaseerd op het rapport Robuuste milieutaken Zeeland (2023)
17
•
Welk type en hoeveel controles zijn er in de periode 2022 t/m 2024 in dat kader uitgevoerd door de omgevingsdiensten RUD Zeeland en DCMR Rijnmond in Zeeland?
4.1
A ANTAL BEDRIJVEN / INSTELLINGEN DIE VALLEN ONDER DE ENERGIEBESPARINGSPLICHT
In Zeeland vallen er naar schatting circa 3.000-3.500 bedrijven/instellingen onder de energiebesparingsplicht. Een belangrijke noot hierbij is dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen bedrijven en de mate van toezicht die nodig; kleine bedrijven/instellingen kunnen relatief gemakkelijk doorgelicht worden, terwijl grote bedrijven/instellingen meer tijd en energie vragen. Deze paragraaf gaat nader in op de verdeling tussen de bevoegde gezagen (Provincie Zeeland en Zeeuwse gemeenten).
4.1.1 Bevoegd gezag Provincie Zeeland De energiebesparingsplicht is van toepassing op circa 59 bedrijven waar de Provincie Zeeland het bevoegd gezag is. DCMR DCMR Rijnmond controleert in Zeeland de energiebesparingsplicht bij de zogeheten groep Sevesolocaties21. Deze groep bedrijven bestaat uit circa 29 bedrijven. Daaronder vallen de bedrijven met de hoogste veiligheidsrisico’s van Zeeland zoals Zeeland Refinery, Yara en DOW. Voor 10 bedrijven waar DCMR toezichthouder is, is de onderzoeksplicht van toepassing is, omdat zij in de categorie zeer grote verbruikers vallen (zie ook paragraaf 1.4). RUD Zeeland De RUD Zeeland voert de controles voor de energiebesparingsplicht uit bij de groep niet-Sevesobedrijven, waarvoor de Provincie Zeeland bevoegd gezag is. Het gaat om circa 30 bedrijven waarvoor de Provincie het bevoegd gezag is. Circa 6 bedrijven vallen onder de categorie zeer grote verbruikers, waardoor de onderzoeksplicht van toepassing is.
4.1.2 Bevoegd gezag Zeeuwse gemeenten De energiebesparingsplicht is van toepassing bij naar schatting circa 3.400 bedrijven/instellingen waar de Zeeuwse gemeenten het bevoegd gezag zijn.22 De geschatte aantallen zijn bekend bij de RUD Zeeland die daarover communiceert met de deelnemers. Exacte gegevens zijn er niet, omdat de omgevingsdiensten geen toegang hebben tot data over energiegebruik (zie ook paragraaf 5.6.6). Onderstaande tabel beschrijft de verdeling van de bedrijven/instellingen per gemeente (Bron: RUD Zeeland, 2022)23 Uit interviews met de Zeeuwse gemeenten blijkt dat vier gemeenten (Tholen, Middelburg, SchouwenDuiveland en Veere) zicht hebben op het aantal bedrijven/instellingen; het aantal varieert van 142 tot 285 locaties per gemeente.
21
Wat is een Seveso bedrijf? | Seveso.nl Het geschatte aantal is van toepassing op alle gemeenten, dus ook inclusief de gemeenten in ZeeuwsVlaanderen waarvan de rekenkamers niet mee hebben gedaan aan dit onderzoek. 23 De RUD Zeeland heeft inzicht in het aantal grote aansluitingen per gemeente, hoewel dat niet locatie specifiek is. Bedrijfsnamen zijn niet bekend. Paragraaf 5.6.6 gaat nader in op de oorzaak waarom de omgevingdiensten beperkt zicht hebben op data over verbruik. 22
18
Gemeente
Grootverbruikers Stedin
Borsele
197
6%
Goes
360
11%
Hulst
201
6%
Kapelle
94
3%
Middelburg
330
10%
Noord-Beveland
80
2%
Reimerswaal
229
7%
Schouwen-Duiveland
388
11%
Sluis
355
10%
Terneuzen
440
13%
Tholen
195
6%
Veere
234
7%
Vlissingen
284
8%
4.2
volgens Verdeelsleutel Inrichtingen
B ESTEEDDE UREN AAN DE ENERGIEBESPARINGSPLICHT EN AANTAL CONTROLES
4.2.1 Bevoegd gezag Provincie Zeeland
DCMR Rijnmond Onderstaande tabel geeft het aantal uren weer dat DCMR heeft besteed aan toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht bij bedrijven/instellingen in Zeeland, waarvoor de Provincie Zeeland het bevoegd gezag is. Opgemerkt wordt dat de data een inschatting is. De DCMR maakt in het tijdschrijfsysteem geen onderscheid of er wordt gewerkt aan een activiteit bij een bedrijf in Zeeland of in Zuid-Holland. Naar gelang de grootte en energiegebruik van een bedrijf, neemt de controle intensiteit toe, wordt aangegeven. Voor alle bedrijven waarop DCMR toezicht houdt op de energiebesparingsplicht geldt een vergunningplicht. De energiebesparingsplicht is voor deze categorie ingegaan in 2023 (zie ook paragraaf 1.4). In de praktijk moet nog blijken hoe realistisch de schatting van kengetallen voor het uitvoeren van energietoezicht bij deze groep bedrijven is. Er is ook een aanloopfase die in het begin 19
die relatief meer inzet vraagt, omdat er geïnvesteerd dient te worden in het opbouwen van kennis over beleids- en bedrijfsprocessen van een bedrijf en het opbouwen van relaties, Na verloop van tijd zal er naar verwachting gerichter gewerkt kunnen worden dan in deze beginfase. Paragraaf 5.4 gaat nader in op de wijze waarop DCMR vorm geeft aan de controles bij de ETS bedrijven. Deze bedrijven worden jaarlijks gecontroleerd. De strategie voor niet ETS bedrijven is nog in ontwikkeling wordt aangegeven. Bedrijven met een minder hoog energiegebruik zullen minder vaak bezocht worden, bijvoorbeeld eens in de 2 of 4 jaar.
Aantal controles energiebesparingsplicht
Uren besteed aan energiebeparingsplicht
2022
-
-24
2023
6
240
RUD Zeeland Alle bedrijven waar de Provincie Zeeland bevoegd gezag was, zijn in 2022 gecontroleerd met de extra middelen die door de Provincie Zeeland zijn ingebracht voor controles op de energiebesparingsplicht, aangevuld met capaciteit vanuit de VUE Rijksregeling (zie hoofdstuk 2). In de jaren daarna blijkt de controle-intensiteit een stuk lager geweest dan in het jaar daarvoor (zie onderstaande tabel). Dit heeft te maken met het hoge aantal controles in 2022 en afspraken over de controlefrequentie tussen RUD Zeeland en Provincie Zeeland. Met de implementatie van het plan van aanpak ‘Robuuste RUD’ in de huidige vorm, zal de controlefrequentie voor bedrijven/instellingen waar de Provincie het bevoegd gezag terugvallen naar eens in de tien jaar (zie ook hoofdstuk 3.3), tenzij GS de aanvullende bijdrage voor de energiebesparingsplicht blijft continueren na 2025.
Aantal controles energiebesparingsplicht
Uren besteed aan energiebeparingsplicht
2022
28
392
2023
2
28
2024
7
Niet bekend 25
4.2.2 Bevoegd gezag Zeeuwse gemeenten
24
In 2022 vielen er nog geen bedrijven/instellingen onder de energiebesparingsplicht waarvoor DCMR de VTH taken in opdracht van de Provincie Zeeland uitvoert. De groep bedrijven die er sinds 2023 wel onder valt is vergunningplichtig en/of valt onder ETS (zie ook paragraaf 1.4). Vanwege deze reden zijn er in 2022 geen uren besteed door DCMR. 25 Het aantal uren in 2024 maakte geen onderdeel uit van het DoeMee onderzoek van de VVR. Het aantal uur in 2024 is wel bekend bij de RUD Zeeland
20
In 2022 en 2023 heeft de RUD Zeeland in het kader van de VUE3-regeling diverse werkzaamheden uitgevoerd binnen de provincie Zeeland. Zo zijn er 1275 bedrijven/instellingen aangeschreven, zijn er 98 administratieve handhavingstrajecten gestart en zijn er 100 extra controles uitgevoerd. Bovendien heeft de RUD Zeeland samen met de gemeenten 28 keer 'learning on the job' sessies georganiseerd. Tijdens de werkzaamheden in 2023, uitgevoerd in het kader van de SPUK-THE regeling, heeft de RUD Zeeland 156 controles uitgevoerd. Hieruit bleek dat 83% van de bedrijven/instellingen onvoldoende maatregelen heeft getroffen en dat er nog 747 maatregelen moeten worden genomen. Dit toont volgens de RUD Zeeland aan dat energietoezicht noodzakelijk blijft. Voor 2024 zijn er 141 controles uitgevoerd, waarbij 81% van de bedrijven/instellingen onvoldoende maatregelen heeft getroffen. Er zijn 71 hercontroles uitgevoerd en 75% van de bedrijven/instellingen neemt de maatregelen binnen de gestelde termijn. Er zijn nog 540 maatregelen die moeten worden getroffen, waarvan 74% gebouwgebonden is. In een eerder aanvullend onderzoek op het reguliere DoeMee onderzoek over de energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing op Zeeuws niveau, is aan de hand van een enquête relevante aantallen met betrekking tot toezicht en handhaving van de plichten. Deze aantallen zijn verstrekt door de RUD Zeeland.
Voor elke gemeente wordt in een tabel de informatie gepresenteerd over het aantal gecontroleerde bedrijven/instellingen en de jaarlijkse inzet van uren door de RUD Zeeland voor de periode van 2019 tot en met 2023.26 Ook bevatten de tabellen informatie over het aantal jaarlijks geconstateerde overtredingen en het percentage bedrijven/instellingen met overtredingen in de eerste controle. Er is beperkt informatie beschikbaar over het percentage bedrijven/instellingen met overtredingen bij hercontroles en het aantal bedrijven/instellingen dat een VLOD of overige repressieve handhaving heeft ontvangen tussen 2019 en 2023. De RUD Zeeland heeft aangegeven dat in het geval er repressieve handhaving heeft plaatsgevonden er een hersteltermijn is opgelegd.
Borsele Jaar
Aantal
Ureninzet op
Aantal
% bedrijven met
bedrijven
jaarbasis
overtredingen
overtredingen bij
gecontroleerd
eerste controle
2020
4
31
6
50%
2021
3
24
7
67%
2022
1
10
0
0%
2023
21
204
88
90%
Goes Jaar
Aantal bedrijven
Ureninzet op
Aantal
% bedrijven met
gecontroleerd
jaarbasis
overtredingen
overtredingen bij eerste controle
2020
3
27
22
100%
2021
5
41
28
67%
2022
4
30
7
100%
2023
38
350
169
82%
26
Informatie uit factsheets DoeMee onderzoek
21
Kapelle Jaar
Aantal bedrijven
Ureninzet op
Aantal
% bedrijven met
gecontroleerd
jaarbasis
overtredingen
overtredingen bij
2020
2
17
3
50%
2021
1
7
0
0%
2022
2
20
4
100%
2023
22
220
79
90%
Aantal bedrijven
Ureninzet op
Aantal
% bedrijven met
gecontroleerd
jaarbasis
overtredingen
overtredingen bij
2020
4
40
8
75%
2021
6
60
10
67%
2022
12
144
34
58%
2023
6
60
9
67%
eerste controle
Middelburg* Jaar
eerste controle
*In de periode 2019 tot en met 2021 was de taak alleen bij de RUD Zeeland belegd voor wat betreft de basistaak. RUD Zeeland heeft medewerkers via een extern bureau ingehuurd om de ‘Learning on the Job’ controles uit te voeren samen met medewerkers van de gemeente Middelburg. De gemeente Middelburg geeft aan dat alle 200 niet-basistaak bedrijven en instellingen heeft gecontroleerd in het kader van de eerste ronde van de Informatieplicht Energiebesparing. Bij 85% van deze bedrijven/instellingen zijn er overtredingen geconstateerd tijdens de eerste energiecontrole. In totaal zijn er zeven Voornemen Last Onder Dwangsommen (VLOD) uitgedeeld en zes VLOD voor het niet rapporteren. Noord-Beveland Jaar
Aantal bedrijven
Ureninzet op
Aantal
% bedrijven met
gecontroleerd
jaarbasis
overtredingen
overtredingen bij eerste controle
2020
2
17
6
50%
2021
2
17
2
100%
5
47
15
100%
Aantal bedrijven
Ureninzet op
Aantal
% bedrijven met
gecontroleerd
jaarbasis
overtredingen
overtredingen bij
2022 2023
Reimerswaal Jaar
eerste controle 2020
4
28
10
75%
2021
3
24
10
100%
2022
4
40
28
100%
2023
13
130
58
92%
22
Schouwen-Duiveland* Jaar
Aantal bedrijven
Ureninzet op
Aantal
% bedrijven met
gecontroleerd
jaarbasis
overtredingen
overtredingen bij eerste controle
2020
4
40
13
75%
2021
4
40
2
25%
2022
9
90
21
88%
2023
20
200
59
78%
*tot 2020 was de taak niet bij de RUD Zeeland belegd; toen heeft de gemeente zelf een deel van de controles uitgevoerd door bedrijven/instellingen zelf te controleren, gebruikmakend van Rijksmiddelen, zoals de SPUK-THE- en VUE-gelden. Tholen* Jaar
Aantal bedrijven
Ureninzet op
Aantal
% bedrijven met
gecontroleerd
jaarbasis
overtredingen
overtredingen bij
2020
3
27
1
33%
2021
5
41
12
100%
7
70
30
100%
eerste controle
2022 2023
*In de periode 2019 tot en met 2022 was de taak niet bij de RUD Zeeland belegd; toen heeft de gemeente zelf een deel van de controles uitgevoerd door bedrijven/instellingen zelf te controleren, gebruikmakend van Rijksmiddelen, zoals de SPUK-THE- en VUE-gelden.
Veere Jaar
Aantal bedrijven
Ureninzet op
Aantal
% bedrijven met
gecontroleerd
jaarbasis
overtredingen
overtredingen bij
2020
4
40
16
75%
2021
12
120
27
58%
2022
6
52
7
67%
2023
14
120
37
86%
Aantal bedrijven
Ureninzet op
Aantal
% bedrijven met
gecontroleerd
jaarbasis
overtredingen
overtredingen bij
2020
7
190
33
86%
2021
2
20
0
0%
2022
16
28
46
47%
2023
18
180
48
72%
eerste controle
Vlissingen Jaar
eerste controle
23
5
E FFECTIVITEIT EN DOELMATIGHEID VAN HET TOEZICHT
Dit hoofdstuk geeft antwoord op de volgende deelvragen: •
•
•
•
•
Wat is er bekend over de naleving van de energiebesparingsplicht en informatieplicht bij de bedrijven/instellingen waarvoor de Provincie Zeeland en de in het onderzoek participerende gemeenten het bevoegd gezag zijn? Is bekend wat de bijdrage van het toezicht op de energiebesparingsplicht en informatieplicht is aan het realiseren van het door de Provincie Zeeland en de in het onderzoek participerende gemeenten gestelde doel voor energiebesparing? Werd de handhaving van de energiebesparingsplicht risicogestuurd ingericht door de omgevingsdiensten en/of de Provincie Zeeland en de in het onderzoek participerende gemeenten. Zo ja: hoe gebeurt dat en zo nee: waarom niet? Hoe werd de energiebesparingsplicht en informatieplicht gehandhaafd door RUD Zeeland bij ETS bedrijven/instellingen waar de Provincie Zeeland of de in het onderzoek participerende gemeenten het bevoegd gezag zijn? Welke mogelijke andere factoren met betrekking tot doelmatigheid en doeltreffendheid van de energiebesparingsplicht volgen er uit dit onderzoek?
5.1
N ALEVING VAN DE ENERGIEBESPARINGSPLICHT
Deze paragraaf gaat in op de naleving van de energiebesparingsplicht. Daarbij wordt in algemene zin opgemerkt dat het aantal controles niet alleen maatgevend is voor het naleven van de energiebesparingsplicht. Ook de inzet van andere middelen zoals voorlichting en overleg en mogelijk ook subsidies kunnen hierop van invloed zijn.
5.1.1
Bevoegd gezag Provincie Zeeland
DCMR Met DCMR wordt al een aantal jaar gewerkt aan het transparant maken van toezichtsresultaten. Hoewel dit nog een proces in ontwikkeling is volgt uit gesprekken dat de Provincie tevreden is met de wijze waarop DCMR rapporteert over de inzet op toezicht op de energiebesparingsplicht. Over de effecten van het handhaven van de energiebesparingsplicht (bijvoorbeeld energiebesparing uitgedrukt in primaire energie en/of vermeden CO2-uitstoot) is nog geen data beschikbaar.
RUD Zeeland Uit de interviews blijkt dat de informatieverstrekking door de RUD als lastig wordt ervaren bij de Provincie. De RUD heeft moeite om data op te leveren aan de Provincie over de resultaten van het toezicht. Er dient jaarlijks een deelnemersrapportage te worden ontvangen, waarin prestatiegegevens over het voorgaande jaar gerapporteerd worden. In juni 2025 was de deelnemerrapportage over 2024 van de RUD Zeeland nog niet ontvangen. In 2023 is er een uitgebreide rapportage overlegd en besproken met de Provincie aangaande de in 2022 uitvoerde controles in het kader van de energiebesparingsplicht. In 2022/2023 zijn alle locaties waar de Provincie Zeeland bevoegd gezag is gecontroleerd door RUD Zeeland op de energiebesparingsplicht. Eén van de constateringen was dat bij een groot deel van de bedrijven (22 van de 28 bedrijven) de toen huidige omgevingsvergunning op het gebied van energie verouderd was 24