5.1 Toekomst Borsele in Beeld

3. Netwerkende Overheid • Overheid is “in the lead” en zoekt samenwerking met andere partijen (veelal koepels) • Horizontale samenwerking, doelen gezamenlijk bepaald • Onderhandelen of compromis, afspraken vastgelegd in akkoord of convernanten

Markt en gemeenschap

Overheid 1. Rechtmatige Overheid

4. Responsieve, participerende Overheid

Politiek debat bepaalt publieke belangen, bijvoorbeeld: • Uitvoering wet- en regelgeving • Bewaken rechten en plichten • Procedurele zorgvuldigheid staat centraal • Overheid stuurt hiërarchisch

• Initiatief van onderop • Netwerksturing • Overheidsparticipatie ( kan ook zonder overheid), ruimte en ondersteuning bieden aan maatschappelijk initiatief. Met georganiseerde maar ook ongeorganiseerde partijen

Politieke keuze

Figuur 2 de vier vormen van overheidssturing. Overgenomen uit “Tijd voor de netwerkende en responsieve overheid? “ van open overheid, 2017 (https://www.open-overheid.nl/blog/ tijd-voor-de-netwerkende-en-responsieve-overheid/)

Een korte toelichting op de rollen De rechtmatige overheid Binnen het perspectief van de rechtmatige overheid staan legitimiteit en rechtmatigheid van overheidshandelen centraal. De verhouding met de markt en samenleving is gericht op het bewaken van rechten en plichten. De politiek stelt de doelen, die de ambtelijke dienst uitvoert conform de opgelegde randvoorwaarden (Scherpenisse et, al., 2015, p.25). De presterende overheid Het perspectief van de presterende overheid gaat om het realiseren van de afgesproken opbrengsten binnen de gestelde tijd en het budget. Het uitgangspunt is het realiseren van de afgesproken resultaten en daarop wordt gestuurd (Scherpenisse et, al., 2015, p.26). De netwerkende overheid In het perspectief van de netwerkende overheid staat het bereiken van het resultaat nog steeds centraal. Opvatting is echter dat die resultaten niet vanuit één organisatie gerealiseerd kunnen worden. De overheid gaat binnen dit perspectief op zoek naar maatschappelijke partners of organisaties met wie zij gezamenlijk kan optrekken om dit doel te bereiken. De overheid gaat in onderhandeling met die partijen over het gewenste resultaat. Meestal ligt het initiatief bij de overheid maar het kan ook zijn dat die partners zich uit eigen beweging melden bij de overheid met een initiatief. De overheid is dan contractpartner of deelnemer in de samenwerking.

De ambtenaar is in dit perspectief de netwerker die de weg in de eigen organisatie kent en weet hoe met netwerkpartners te werken (Scherpenisse et, al., 2015, p.27). De responsieve overheid Het perspectief van de responsieve overheid gaat uit van de veerkracht en energie vanuit de maatschappij. De overheid gaat niet naar buiten om zijn eigen plannen en doelen te verkopen maar wordt geconfronteerd met een beweging die er al is. Voor de overheid gaat het dan om het herkennen van de ontwikkeling en het aangaan van een betekenisvolle verbinding met partijen die anders dan de overheid zijn. Niet vanuit een blanco agenda, het gaat in dit perspectief om die ontwikkelingen buiten te koppelen aan de doelen die de organisatie zelf heeft. In dat geval wordt de relatie tussen overheid en samenleving tweezijdig. De uitdaging ligt in het samen optrekken, 26

op verkenning gaan en gaandeweg zien hoe de gedeelde doelen bijeengebracht kunnen worden (Scherpenisse et, al., 2015, p.28). De vier perspectieven kunnen volgens Scherpenisse et, al., (2015) niet als opeenvolgende stappen worden gezien. Het zijn perspectieven die tegelijkertijd aan de orde zijn. Rechtmatigheid en prestatie vormen de basis waarover de andere perspectieven komen te liggen. Overheidsorganisaties handelen in werkvormen waarin elementen uit de verschillende perspectieven tegelijk aan de orde zijn. Verkregen inzichten Voor Borsele is het van belang om in te spelen op veranderingen en wensen binnen haar omgeving. Een belangrijke ontwikkeling is dat er niet langer sprake is van één vaste werkwijze voor de gemeente die ook wel wordt omschreven als de klassieke rol. In de ontwikkeling van government naar governance moet het gemeentebestuur meerdere werkvormen kunnen beheersen. Zij moeten kunnen schakelen tussen de verschillende rollen en werkvormen van rechtmatige overheid, presterende overheid, netwerkende overheid en responsieve overheid. Bij ieder vraagstuk wisselt de dominantie per perspectief. Daarbij komt ook dat de gemeente niet langer alleen bepalend is in de richting voor het oplossen van vraagstukken.

Bestuurders en de uitvoerende organisatie(s) moeten meer dan voorheen met maatschappelijke partners en inwoners netwerken, samenwerken en onderhandelen over het vormgeven van die vraagstukken. Die werkwijze vraagt naast de toenemende digitalisering, decentralisaties en implementatie van nieuwe wet en regelgeving zoals de Omgevingswet, veel van het aanpassingsvermogen.

1.5 Regionale samenwerking en regionalisering

“Met het begrip regionalisering wordt samenwerking op regionaal niveau bedoeld, waardoor activiteiten afgestemd en/of uitgevoerd kunnen worden”, zo wordt geschreven in het onderzoek ‘Concentratie en regionalisering van maatschappelijke voorzieningen in krimpregio’s’ (Helm, 2014). Regionale samenwerking Deze regionalisering is een gevolg van de decentralisatie. Met de decentralisatie zijn veel taken en bevoegdheden van de rijksoverheid overgedragen aan de gemeente. Deze taakverzwaring stelt hogere eisen aan de bestuurskrachten van gemeenten. Om hun efficiency en slagkracht te vergroten kiezen veel gemeenten er daarom voor om hun taken op een grotere schaal uit te voeren (Boogert & Reussing, 2019). Dit wordt ook bevestigd in het rapport ‘Controle en verantwoording in een veranderend lokaal bestuur’ (Denters, 2015) daarin wordt het volgende geschreven: “Zo worden veel van oudsher gemeentelijke taken in regionaal verband behartigd. Het belang van die intergemeentelijke samenwerking neemt vanwege recente decentralisaties alleen maar toe.” Regionale samenwerkingen zijn een gangbare manier van werken bij Nederlandse gemeenten. Dat blijkt onder andere uit het artikel ‘Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie’ (Boogert & Reussing, 2019) daarin wordt het volgende geschreven: Regionale samenwerking is een vast onderdeel van het bestuurlijke repertoire van gemeenten.

Al eeuwenlang werken gemeenten samen als ze te weinig mogelijkheden hebben om een taak zelfstandig uit te voeren of als vraagstukken een bovenlokale aanpak vereisen. (Boogert & Reussing, 2019) Samenvoegen van gemeenten Naast intergemeentelijke samenwerkingen is er nog een andere manier van schaalvergroting mogelijk namelijk gemeentelijke herindelingen (Dool & Schaap, 2014). “Gemeentelijke herindeling staat voor het opheffen van gemeenten en het samenvoegen van gemeenten tot grotere eenheden”, zo wordt geschreven in het rapport ‘Gemeentelijke herindeling: De burger buitenspel?’ (Otto, 2006).

27

Wat speelt er nu in de gemeente Borsele? Het hieronder gegeven overzicht van samenwerkingen is een samenvatting van de samenwerkingen die worden beschreven in de ‘Strategische visie op de ambtelijke organisatie van Borsele’ (Gemeente Borsele, 2021). Samenwerkingen in de Bevelanden Gemeenschappelijke Regeling de Bevelanden De GR is een opzichzelfstaand instituut met een algemeen en dagelijks bestuur. Gemeente Borsele werkt samen met GR de Bevelanden op drie taakvlakken: •

Werk, inkomen en zorg (WIZ)

•

Personeel en organisatie (P&O)

•

ICT en Informatievoorziening

GR Samenwerkingsverband Welzijnszorg Oosterschelderegio (SWVO) De GR SWVO is ontstaan om gezamenlijke belangen te behartigen op het terrein van welzijnszorg van de gemeenten in de Oosterschelderegio. Onder welzijnszorg verstaan we voorzieningen en activiteiten op het terrein van zorg, educatie, welzijn, onderwijs en cultuur. Het gaat om onderwerpen waar de bovengemeentelijke samenwerking zowel inhoudelijk als financieel loont. GR SWVO is een dienstverlenende organisatie voor de gemeenten. Platform de Bevelanden Platform de Bevelanden is een strategisch samenwerkingsverband gericht op wonen, werken en recreëren. Hiernaast wordt momenteel middels actielijnen gewerkt aan een verdere uitbouw/ wijziging aan de vorming van triple helix samenwerkingen op het gebied van Vitaal leven en gezondheid, Beweging op de Woningmarkt, Beleving op De Bevelanden, Versterken agri/ aquafood en Slim grondgebruik. Samenwerkingen in Zeeland Overleg Zeeuwse Overheden (OZO) OZO is een samenwerkingsverband met alle vijftien Zeeuwse overheden, waarin gemeente Borsele actief participeert. Binnen dit overlegorgaan wordt er gewerkt aan grote en complexe regionale opgaven die op de gemeentes afkomen. We werken samen op basis van verschillende thema’s zoals onder andere economie, klimaat, mobiliteit, wonen en sociaal domein.

Regionale energiestrategie (RES) Met de RES geeft Zeeland invulling aan het Parijse en landelijke klimaatakkoord. De RES is het instrument om op regionaal niveau tot een gedragen, integraal afgewogen, strategische meerjarenvisie te komen op de energietransitie. Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) De RUD is het centrale milieuloket van de provincie Zeeland. De RUD voert op een kwalitatief hoog niveau de omgevingstaken milieu uit, die gemeente Borsele als bevoegd gezag wettelijk moeten uitvoeren. Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst (GGD) De GGD Zeeland geeft namens de dertien Zeeuwse gemeenten uitvoering aan de wettelijke taak op het gebied van preventief gezondheidsbeleid, zoals beschreven in de Wet publieke gezondheid (Wpg). De GGD bewaakt, beschermt en bevordert de gezondheid van de Zeeuwse bevolking.

28

GR Veiligheidsregio Zeeland (VRZ) De GR VRZ houdt zich bezig met: •

branden voorkomen en bestrijden;

•

voorbereiden op risico’s, rampen en crises;

•

coördinatie, beheersing en bestrijding van rampen en crises.

De VRZ is een vorm van verlengd lokaal bestuur en heeft een gemeenschappelijke regeling als juridische grondslag. Via deze gemeenschappelijke regeling is elke gemeente in Zeeland deelnemer en daardoor medeverantwoordelijk voor de bestuurlijke en organisatorische aansturing van de veiligheidsregio. Sabewa Zeeland Sabewa Zeeland is een per oktober 2012 opgerichte gemeenschappelijke regeling. Sabewa Zeeland is een uitvoeringsorganisatie. Zij verzorgen de heffing en invordering van de waterschapsbelasting voor waterschap Scheldestromen en de gemeentelijke belastingen van acht Zeeuwse gemeenten, te weten: Borsele, Goes, Hulst, Kapelle, Reimerswaal, Sluis, Terneuzen en Tholen. Zij behandelen ook de bezwaar- en beroepschriften die inwoners kunnen indienen tegen de belastingaanslagen. Verder voeren zij de taken en werkzaamheden in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) uit voor de aangesloten gemeenten. De Zeeuwse muziekschool De Zeeuwse muziekschool is een gemeenschappelijke regeling van de gemeente Borsele, Goes, Hulst, Kapelle, Middelburg, Noord-Beveland, Reimerswaal, Schouwen-Duiveland, Tholen en Veere. “Het openbaar lichaam is ingesteld om de gezamenlijke belangen van de deelnemers te behartigen op het gebied van kunst educatieve activiteiten, waaronder instrumentaal en vocaal muziekonderwijs en muzikale vorming in de ruimste zin wordt uitgeoefend.

(Zeeuwse Muziekschool, 2017)” In verband met de bezuinigingen wordt er onderzoek gedaan of gemeente Borsele zich kan terugtrekken uit de gemeenschappelijke regeling. Samenwerkingen buiten de provincie North Sea Port District North Sea Port District is een samenwerkingsverband tussen de overheden waarbinnen North Sea Port gevestigd is. Het samenwerkingsverband richt zich op ontwikkeling van het gebied rondom het havenbedrijf. North Sea Port Het Zeeuwse havenbedrijf Zeeland Sea Port is in 2017 gefuseerd met het Vlaamse Havenbedrijf Gent en opereert nu gezamenlijk onder de naam North Sea Port. In het samenwerkingsverband zijn vier Vlaamse en vier Nederlandse overheidsinstanties vertegenwoordigd. (Gemeente Borsele, 2021) Verkregen inzichten Binnen de gemeente Borsele zijn er verschillende samenwerkingsverbanden, waar veel waarde aan wordt gehecht. In veel gevallen gaat het om situaties waarin een bovenlokale aanpak vereist is (bijv. VRZ, RES en North Sea Port). Andere samenwerkingen zijn juist gericht op het vergroten van de slagkracht van de gemeente (bijv. SWVO en GR de Bevelanden). In 1970 was er een grote gemeentelijke herindeling op de Bevelanden. 24 gemeenten werden samengevoegd tot vier gemeenten (Goes, Kapelle, Reimerswaal en Borsele).

In B2030, de vooruitblik op de toekomst van Borsele, staat vermeld: “We laten ons niet afleiden door discussies over schaalvergroting of andere verandermodellen, maar we laten ons vooral inspireren door de huidige en toekomstige kwaliteit van de Borselse samenleving” (Gemeente Borsele, 2015).

29

B2030 is een notitie die in 2015 is opgesteld waarin in grote lijnen een mogelijk toekomstperspectief voor de gemeente Borsele wordt geschetst. Hierin worden acht streefbeelden verwoord. Dat zijn: 1)

Een sterke inwonerskracht

2)

Een innoverende, faciliterende en samenwerkende gemeentelijke overheid

3)

Woningen die aansluiten bij de behoefte

4)

Een energiek bedrijfsleven en voldoende werkgelegenheid

5)

Kwalitatief goede en bereikbare basisscholen

6)

Samen zorgen voor zorg

7)

Het is aangenaam sporten en recreëren

8) Samen verantwoordelijk voor een aantrekkelijke leefomgeving Deze streefbeelden zijn samengesteld in samenwerking met inwoners, ondernemers, samenwerkingspartners, adviesraden en verenigingen. Hiervoor is een algemene debatavond gehouden en zijn er drie themabijeenkomsten geweest (wonen & zorg, werk & onderwijs en sport & recreatie). De input van deze avonden is later gebruikt voor het opstellen van de streefbeelden.

1.6 Participatie en inclusieve democratie

Voor deze paragraaf is het allereerst van belang om vasttestellen wat er bedoeld wordt met participatie. Regelmatig leidt dit woord tot spraakverwarring zo blijkt uit het rapport ‘Spraakverwarring over participatie’ (Jager-Vreugdenhil, 2011). De betekenis van participatie is afhankelijk van actor en context. Vijf vormen van participatie Jager-Vreugdenhil (2011) onderscheid in haar artikel vijf hoofdtypen van participatie: Economische participatie Binnen de economische participatie zijn er weer verschillende typen van participatie te onderscheiden: o Arbeidsparticipatie: de bijdrage van een arbeider aan het productieproces. o Werknemersparticipatie: het meebeslissen van werknemers in de bedrijfsvoering. o De financiële deelname van een investeerder in een onderneming. Politieke of beleidsparticipatie In 1985 werd door politicoloog Elsinga de definitie van politieke participatie gegeven: “De deelname aan voorbereiding, totstandkoming of uitvoering van overheidsbeleid” (JagerVreugdenhil, 2011). Er zijn verschillende varianten van participatie in beleid en politiek: o Politieke participatie o Burgerparticipatie in totstandkoming van beleid, bijvoorbeeld ruimtelijke ordenings- of milieubeleid o Participatie in uitvoering van beleid, bijvoorbeeld in buurt- en wijk(welzijns)werk o Participatie in ontwikkelingsbeleid (Jager-Vreugdenhil, 2011).

Onderwijsparticipatie “Onderwijsparticipatie is in de eerste plaats de deelname van leerlingen aan onderwijs (percentage van de bevolking dat een opleiding volgt) (Jager-Vreugdenhil, 2011). 30

Maatschappelijke participatie De definitie van maatschappelijke participatie is het deelnemen aan formele organisaties in het private domein. Het verschil met sociale participaties is te zien in het doel van de participatie. Bij sociale zijn de sociale contacten al een doel op zich, maatschappelijke participatie richt zich op een breder maatschappelijk of publiek doel. (Jager-Vreugdenhil, 2011) Sociale participatie Sociale participatie is het deelnemen aan deelname informele, ongeorganiseerde verbanden van burgers (sociale netwerken, burencontacten). Participatieladders “Er zijn wel pogingen gedaan om verschillende betekenissen van participatie samen te brengen in één conceptueel kader” (Jager-Vreugdenhil, 2011). Een voorbeeld van zo’n poging zijn de participatieladders. Jager-Vreugdenhil (2011) schrijft in haar artikel het volgende over de participatieladders: “In een participatieladder worden verschillende gradaties van participatie gerangschikt: iemand kan een klein beetje deelnemen, een kleine bijdrage leveren, maar ook voluit meedoen in een bepaalde context.” Er zijn veel verschillende vormen van participatieladders. Zo wordt in de ene ladder verschillende vormen van participatie genoemd. Zoals in die van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hierin worden arbeidsparticipaties, sociale, maatschappelijke en onderwijsparticipatie genoemd (zie tabel 1).

Niveau 6 5 4 3 2 1

Activiteit reïntegratiekandidaat betaald werk betaald werk met ondersteuning onbetaald werk deelname aan georganiseerde activiteiten (cursus, vereniging) sociale contacten buitenshuis geïsoleerd levend

Tabel 1 Participatieladder van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2010)

Een andere vorm van zo’n ladder is de ‘straatladder’ hiermee wordt het niveau van onderlinge betrokkenheid tussen buren aangeduid (zie tabel 2). “Deze ladder betreft voornamelijk sociale participatie en heeft als hoogste sport op de ladder een vorm van burgerparticipatie in beleid” (Jager-Vreugdenhil, 2011).

Niveau 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1

Overheersend kenmerk van de straat volgens het oordeel van de bewoners Owing and managing public facilities Working with policy makers Co-operation withe other community groups Joining community groups Participating in community activities Informal mutual aid Involvement in informal networks Social contacts, such as the pub, the church or community centre Routine contacts, such as picking the children up from school every day Casual contacts, for example whilst shopping or waiting for the bus Mutual recognition

Tabel 2 Participatieladder van Thomas (1995)

31

Uit de verschillende soorten participatieladders komt heel sterk naar voren dat participatie een zeer normatieve lading heeft. “De ene vorm van participatie wordt beter gevonden dan de andere vorm van participatie” (Jager-Vreugdenhil, 2011). Dit vraagstuk gaat het voornamelijk over politieke of beleidsparticipatie. Hiervoor is ook een participatieladder ontworpen (zie tabel 3). In deze participatieladder wordt onderscheid gemaakt in de mate waarin inwoners invloed hebben of krijgen. Veel gemeenten, waaronder de gemeente Nieuwegein, werken met deze participatieladder. Op site van de gemeente Nieuwegein wordt een terechte kanttekening geplaats bij deze participatieladder: “Niet alle onderwerpen lenen zich voor participatie. Zo kan bijvoorbeeld de aard van het onderwerp of geldende regels ertoe leiden dat we moeten kiezen voor de minimale variant” (Gemeente Nieuwegein, z.d.).

Figuur 3 de participatieladder gericht op politieke of beleidsparticipatie (gemeente nieuwegein, z.D.)

Jager-Vreugdenhil geeft aan dat bij politieke participatie gemakkelijk spraakverwarring kan ontstaan. Bijvoorbeeld over wat “participeren” precies betekent voor de participerende burger: mag hij wel of niet zelf meebeslissen, waarover wel en waarover niet? Of wordt met participatie soms ook alleen maar voorlichting bedoeld? (Jager-Vreugdenhil, 2011). Daarom moeten overheden altijd goed omschrijven/definiëren wat er wordt verstaan onder participatie in welke situatie. Inclusieve democratie Daarnaast gaat het in deze paragraaf over inclusieve democratie. “Een inclusieve democratie vereist dat iedere burger zich gerespecteerd en gewaardeerd voelt en de kans krijgt zijn stem te laten horen, en dat zijn opvatting serieus genomen wordt door de meerderheid” (Burg, 2006). In een perfecte democratie zou iedereen zich vertegenwoordigt moeten voelen. Maar er zijn nog steeds groepen in de samenleving die ondervertegenwoordigd zijn onder raadsleden, bestuurders en ambtenaren. Denk daarbij aan vrouwen, jongeren en andere minderheden. “Sommige groepen komen zelden of nooit meedenken -praten of -beslissen” (Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), 2020). Een inclusieve democratie is mooi, maar op wat voor manier kan je ervoor zorgen dat de democratie ook echt inclusief is? Thorbecke 2024 geeft daar enkele voorbeelden van. Bijvoorbeeld de dialoogcirkels:

32

In de dialoogcirkels - een oorspronkelijk Zweedse methode - gaan burgers in verschillende rondes en sessies aan de slag met een thema. Tijdens de eerste ronde gaan ze in drie sessies in gesprek op persoonlijk vlak, over vragen als ‘wie ben je’ en ‘wat voor waarden streef je na’. Deelnemers leren elkaar dus goed kennen. Dat draagt bij aan het respectvol omgaan met de alternatieve meningen en zienswijzen. Vervolgens gaan deze mensen in dialoog tijdens de tweede ronde in drie sessies een maatschappelijke uitdaging oplossen. In Zweden is 50 procent van de volwassen bevolking lid van 1 of meer dialoogcirkels (Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), 2020). De rol van de overheid Participatie en inclusieve democratie hebben alles te maken met meer zeggenschap voor de inwoners. Wat is hierin de rol van de overheid? “De overheid moet terugtreden, zo bepleiten verschillende adviesraden: minder overheid, of ten minste een bescheidener rol van de overheid, in beleid en in financiën. Dit wordt nodig geacht omdat de overheid en de markt gefaald zouden hebben in het uitvoeren van publieke taken en de overheid initiatiefrijke burgers in de weg lijkt te zitten”, zo schrijft • • • • • •

Harmen Binnema in zijn artikel Terugtrekken of opzij stappen? (2014). Binnema bespreekt drie adviesrapporten in zijn artikel (‘Vertrouwen in burgers’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, ‘Loslaten in vertrouwen’ van de Raad voor het openbaar bestuur en ‘Terugtreden is vooruitzien’ van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling). Hij komt daarbij tot de volgende conclusies over de rol van de overheid:

In de adviesrapporten is doorgaans van voorzichtig terugtreden sprake (soms zelfs eerder opzij) en niet zozeer van een radicale, snelle terugtocht. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen terugtreden, opgevat als ‘minder overheid’ en als ‘andere overheid’. Er is een duidelijk contrast tussen het daadwerkelijk afstoten van overheidstaken (RMO) of een overheid die wat bescheidener is (Rob) en zich meer in de ideeën en behoeften van burgers verplaatst (WRR), maar niet wezenlijk taken kwijtraakt. De gezamenlijke analyse luidt dat staat en markt, die beiden hun kans hebben gehad, plaats moeten maken voor de gemeenschap. Terugtreden is nodig om ruimte én zeggenschap te geven aan maatschappelijke initiatieven. Loslaten is een sleutelbegrip dat bij iedere adviesraad voor in de mond ligt – evenals de constatering dat de overheid dit lastig vindt en vertrouwen erin moet krijgen dat burgers het wellicht op een andere manier zullen doen, maar de verantwoordelijkheid wel aankunnen. Tegelijk is de (faciliterende) overheid nooit helemaal uit beeld. De kern is dat ook bij door de samenleving georganiseerde voorzieningen autonomie en zeggenschap hand in hand gaan met eisen van verantwoording en rekening houden met kwetsbare groepen (Binnema, 2014).

Binnema (2014) is wel kritisch over de adviesrapporten. Zo zou er een forse spanning zitten tussen academische abstractie en praktische toepassing. Daarnaast gaan de adviesrapporten niet over de vraag wat de overheid precies moet loslaten. Ten derde zijn de adviesrapporten vrij optimistisch. Het is de markt en de staat namelijk niet gelukt om publieke taken goed vorm te geven. De rapporten gaan ervan uit dat het de samenleving wel zal lukken. En als laatste geeft Binnema aan dat er te weinig wordt ingegaan op het verschil tussen landelijke en lokale overheid (Binnema, 2014). Voorbeelden van maatschappelijke initiatieven Het terugtreden of opzij stappen van de overheid, betekent dus niet alleen een andere rol voor de overheid zelf. Maar ook een andere rol voor de samenleving. “Staat en markt, die beiden hun kans hebben gehad, moeten plaats maken voor de gemeenschap.

33

Terugtreden is nodig om ruimte én zeggenschap te geven aan maatschappelijke initiatieven”, zo schrijft Binnema. Voorbeelden van die maatschappelijke initiatieven worden gegeven in het laatste thema van Thorbecke 2024 ‘Burgerbestuur’: • • •

In het dorp Austerlitz in Zeist is er een zorgcoöperatie opgericht met de naam: AusterlitzZorgt. Hiermee kunnen zorgtaken op wijk-of kernenniveau worden opgepakt. Het doel van de coöperatie is om mensen zo lang mogelijk, zo zelfstandig mogelijk in het dorp laten wonen. Zoveel mogelijk diensten worden in en door het dorp zelf aangeboden, met gebruikmaking van lokale professionals en vrijwilligers. In verschillende de gemeentes wordt al gewerkt met een burgerbegroting. “Een burgerbegroting is een besluitvormend proces waarin burgers meedenken en onderhandelen over het verdelen van publieke geldbronnen” (Democratic Challenge, z.d.). In de gemeente Heeten ging dat nog een stapje verder. Daar werd de burgerbegroting in gang gezet door de burgers zelf, de gemeente had hierin een faciliterende rol. Kasteel de Keverberg aan de Maas moest gerestaureerd worden, zo vonden de inwoners van het dorp Kessel (gemeente Peel en Maas). En daarvoor wilden ze zich inzetten. In het rapport Zelfsturing 3.0 schrijft de gemeente daar het volgende over: Er ontstond een gedegen projectorganisatie met kwalitatief sterke mensen, die samen met veel bewoners al het werk vrijwillig hebben uitgevoerd: van de ontwerpen planfase tot en met de uitvoering. Plus de realisering van het gebruiksconcept: zakelijke horeca en cultureel gebruik. Achteraf wordt geschat dat er zo’n 25.000 vrijwilligersuren zijn besteed.

Het kasteel was, maar werd nu nog meer ‘van het dorp’. (Gemeente Peel en Maas, 2017 )

Ook in de gemeente Borsele zijn er maatschappelijk initiatieven. Bijvoorbeeld de vlinder-idylle in Ovezande. In Ovezande is naar aanleiding van B2030 en het groenstructuurplan een enthousiaste werkgroep Groen ontstaan. Deze werkgroep wilde graag op een braakliggend kavel een vlinderidylle realiseren. De werkgroep zocht contact met de eigenaar van het stuk grond was en sloot een overeenkomst. In samenwerking met de gemeente werd een plan gerealiseerd. Het onderhoud van de vlinder-idylle doet de werkgroep zelf, alleen voor de afvoer van het maaisel wordt een beroep gedaan op de gemeente (Gemeente Borsele, 2020). Verkregen inzichten Het woord participatie leidt tot veel spraakverwarring. Jager-Vreugdenhil schrijft in haar artikel ‘Spraakverwarring over participatie’ (2011) het volgende: “Om spraakverwarring te voorkomen is het daarom beter dat ze het woord participatie vermijden en andere woorden gebruiken die preciezer weergeven wat ze bedoelen. Dat betekent dat ze in elk geval de actor en context specifiek benoemen.

Het woord participatie kan vervangen worden door woorden als: willen, kunnen of mogen bijdragen aan of delen in.” Verder schrijft Binnema (2014) over de rol van de overheid: “Terugtreden is nodig om ruimte én zeggenschap te geven aan maatschappelijke initiatieven.” Zoals in deze paragraaf beschreven zijn tal van voorbeelden te noemen die gemeente Borsele toe zou kunnen passen om inwoners meer zeggenschap en ruimte te geven. Dit geldt ook voor de inclusieve democratie. Momenteel is er in de gemeente Borsele een participatienota in ontwikkeling, die mogelijk meer duidelijkheid en richting geeft aan dit onderwerp.

34

1.7 Het belang van digitalisering

“Bestuurders, ook de lokale, kunnen digitalisering niet afremmen, noch negeren. Daarvoor is de impact simpelweg te groot. Richtingloos stimuleren is ook niet verstandig”, zo wordt geschreven in het rapport ‘Waardevol digitaliseren’ (Est, et al., 2018). Wat is dan wel verstandig? Daar is het rapport ook duidelijk in: digitalisering moet vormgegeven worden vanuit publieke waarden. Digitalisering kan ingezet worden voor verbetering van overheidsdiensten, versterking van burgerparticipatie en het stimuleren van economische innovatie en kennisopbouw. Tegelijkertijd kan het ook fundamentele publieke waarden onder druk zetten zoals privacy, autonomie en rechtvaardigheid. Bestuurders moeten vanuit dat perspectief duidelijk maken waarom of wanneer digitalisering gewenst is en waar er grenzen of randvoorwaarden aan gesteld moeten worden. (Est, et al., 2018) Er zijn twee onderdelen van digitalisering waar we ons in deze visie oprichten. Namelijk digitalisering van de dienstverlening en de inzet van digitalisering op het gebied van participatie. Digitalisering en dienstverlening “Ten aanzien van dienstverlening aan burgers zien we dat de eisen van burgers toenemen: burgers kunnen steeds meer zaken online met de overheid regelen.

Zij zijn steeds meer gewend om 24/7 via allerlei kanalen contact te kunnen zoeken en informatie te kunnen opvragen”, (Meijer, Schäfer, & Branderhorst, 2019).Dat de eisen van burgers toenemen als het gaat om de dienstverlening blijkt ook uit het onderzoek ‘De digitalisering van de lokale democratie’ (Zweth, z.d.). Daarin wordt het volgende gezegd: Aangezien burgers gewend raken aan de lage prijzen, de hoge kwaliteit en de snelle service van de marktsector, zullen zij ook steeds hogere eisen stellen aan de dienstverlening van de overheid. Waar mogelijk zal de burger van de (lokale) overheid verlangen dat diensten en producten elektronisch worden aangeboden. (Zweth, z.d.) Verschillende onderzoeken benadrukken dat er altijd niet E-vaardigen en analfabeten zullen zijn (Duimel & Noteboom, 2010). Het zullen er wel steeds minder worden (Hemmes, 2012). Ook in het onderzoek ‘De digitale (zelf)redzaamheid van de burger’ (Gillebaard & Vankan, 2013)komt dit onderwerp naar voren, daar wordt het volgende geschreven: Onze respondenten bij the Agency for Digitisation, verwachten dat de ‘problematiek’ rondom ouderen zal afnemen, aangezien de nieuwe generatie ouderen steeds beter mee kan komen in de digitale wereld.

Desalniettemin wordt door de respondenten benadrukt dat er altijd mensen zullen zijn die hun zaken niet digitaal regelen; hier moeten de publieke autoriteiten altijd rekening mee houden. (Gillebaard & Vankan, 2013) Bij de gemeente Borsele kunnen veel dingen op het gebied van dienstverlening, zowel digitaal als aan de balie geregeld worden. De digitalisering van de dienstverlening zou nog wel uitgebreid kunnen worden. Bijvoorbeeld door mee te doen aan de proef ‘digitaal aanvragen rijbewijs’ (RDW, z.d.). Digitalisering en participatie “Het mooie aan digitalisering is dat het de burger meer dan ooit een stem kan geven. Het verlaagt de drempel tot meebeslissen”, zo wordt geschreven in het vlugschrift Thorbecke 2024. Daarbij worden verschillende voorbeelden gegeven hoe de burgerparticipatie bevorderd kan worden door de digitalisering: • In Reykjavik, de hoofdstad van IJsland, geven alle inwoners elk maand via een digitaal platform aan welke onderwerpen ze op agenda van de raadsvergadering willen zien. • Ook in Nederland zijn er voorbeelden te vinden. Bijvoorbeeld in Scheveningen in de wijk Duinoord. Er werd 30.000 euro beschikbaar gesteld om de wijk fijner te maken. Burgers mochten zelf verzinnen hoe en wat. Vervolgens werd er online gestemd op die plannen. 35

Ook in onze eigen gemeente wordt er gewerkt met digitale participatie. Twee voorbeelden: Het inwonerspanel In 2017 is het inwonerspanel in het leven geroepen om inwoners te betrekken bij het beleid en het bestuur van de gemeente. Een paar keer per jaar wordt er naar de deelnemende inwoners een korte vragenlijst verstuurd over actuele onderwerpen. Bijvoorbeeld over openingstijden, communicatie en afvalinzameling. Alle inwoners van onze gemeente die 18 jaar of ouder zijn en beschikken over e-mail kunnen meedoen. Momenteel zitten er ongeveer 600 inwoners in het panel. In 2018 werd er een enquête uitgezet over de openingstijden van de afdeling Burgerzaken. Met de resultaten is echt wat gedaan. De openingstijden zijn verschoven zodat ze beter aansluiten op de wensen van de inwoners. Herinrichting Eendvogelstraat Heinkenszand In 2019 stond er voor de Eendvogelstraat in Heinkenszand een herinrichting op de planning. Hierbij wilde de gemeente zoveel mogelijk inwoners, omwonende en gebruikers van de straat betrekken. Daarom werd er een onderzoek opgezet waar alle inwoners van de Eendvogelstraat en de omliggende straten aan deel mochten nemen. De vragenlijst kon online worden ingevuld. Minder digitaal vaardige inwoners konden een papieren versie van de vragenlijst aanvragen en invullen.

In totaal hebben 292 inwoners uit Heinkenszand (van de ongeveer 700 huishoudens in dit gebied) deelgenomen aan het onderzoek. Dit onderzoek laat zien wat de voorkeuren en wensen zijn van de inwoners en daarnaast geeft het ook inzicht in de wijze waarop inwoners bij het verdere traject betrokken willen worden en/of blijven. (Citisens door Necker van Naem, December 2019) Helaas is het project door de bezuinigingen uitgesteld. De digitalisering kan ook zorgen voor meer transparantie voor de burgers. Bijvoorbeeld door de begroting online te delen (Vereniging voor Nederlandse Gemeenten, 2020). Bij de gemeente Borsele wordt dit ook gedaan. Op de website van de gemeente is de uitgebreide ‘officiële’ begroting te vinden en ook een infographic waar met simpele taal en plaatjes de begroting wordt weergegeven. Verkregen inzichten Op veel gebieden is de dienstverlening in Borsele al gedigitaliseerd. Zo kunnen burgers onder ander digitaal hun verhuizing doorgeven, een uittreksel aanvragen of een melding doen van hun voorgenomen huwelijk. In de toekomst zal dit alleen maar uitbreiden. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het digitaal aanvragen van een rijbewijs, hiervoor moet een inwoner nu nog naar het gemeentehuis komen. Bij het verder digitaliseren van de dienstverlening moet er wel rekening gehouden worden met mensen die hun zaken niet digitaal (kunnen) regelen.

Voor hen moet het nog wel mogelijk zijn om zaken op een andere manier af te handelen. Om inwoners een grotere stem te geven in de lokale besluitvorming, kan gemeente Borsele zich nog verder door ontwikkelen op het gebied van digitale participatie. Hiervoor hoeft de gemeente niet zelf een applicatie te ontwikkelen. Op de website Openstad.org kunnen gemeentes verschillende participatietools vinden, die gratis gebruikt kunnen worden. Bijvoorbeeld een stemtool voor de herinrichting van de openbare ruimte of digitale stadsgesprekken.

1.8 Financiële situatie De situatie nu Wat zijn de inkomsten?

36

Elk jaar stelt het college van burgemeester en wethouders een begroting op. Hieronder volgt een korte samenvatting van de begroting in 2021. De inkomsten in 2021 komen vanuit drie posten: 1)

De rijksoverheid Denk hierbij aan het gemeentefonds, de integratie-uitkering sociaal domein, doeluitkering werk en inkomen. De inkomsten vanuit de rijksoverheid zijn in 2021 geschat op 36,5 miljoen euro. 2) Lokale heffingen De lokale heffingen in gemeente Borsele zijn: o

OZB

o

Hondenbelasting

o

Rioolheffing

o

Afvalstoffen en reinigingsrechten

o

Leges

o

Forensenbelasting

o

Precariobelasting

o

Lijkbezorging

In 2021 brengen de lokale heffingen 14,9 miljoen euro op. 3)

Overig De overige inkomsten in 2021 worden in de begroting geschat op 6,1 miljoen. En zijn afkomstig van bijvoorbeeld de verkoop van gronden en gebouwen, rente en dividend en bijdragen uit reserves. In totaal zijn de inkomsten van de gemeente Borsele in 2021 dus € 57.476.000.

Wat zijn de uitgaven? De inkomsten worden verdeeld over tien programma’s: Programma Bestuur, dienstverlening en veiligheid Onder het programma bestuur, dienstverlening en veiligheid vallen onder andere uitgaven op het gebied van burgerzaken, brandweer, crisisbeheersing en het onderhouden van de openbare orde en veiligheid. De totale uitgaven op dit gebied zijn in 2021 geschat op € 4.445.000. Programma Verkeer en openbare ruimte Onder het programma verkeer en openbare ruimte vallen onder andere uitgaven op het gebied van wegbeheer, groenonderhoud, recreatie en onderhoud van begraafplaatsen. De totale uitgaven op het gebied van verkeer en openbare ruimte zijn in 2021 geschat op € 6.052.000. Programma Lokale economie Onder het programma lokale economie vallen onder andere uitgaven op het gebied van economie, recreatie en toerisme. De totale uitgaven op dit gebied worden in 2021 geschat op € 2.517.000. Programma Leefbaarheid, Onderwijs, Cultuur en Sport De totale uitgaven op het gebied van Onderwijs, Cultuur en Sport worden in 2021 geschat op € 6.800.000. Programma Werk en inkomen Onder het programma werk en inkomen vallen uitgaven als gesubsidieerde arbeidsplaatsen, training en scholing voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt en enkele sociale wetten die minimale inkomensvoorziening waarborgen (WWB, IOAW, IOAZ).

De kosten op het gebied van werk en inkomen worden in 2021 geschat op € 6.957.000. 37

Programma Zorg De grootse kostenpost in 2021 is de zorg. De kosten op het gebied van zorg worden in 2021 geschat op € 16.585.000. Programma Milieu In 2021 worden de kosten op het gebied van milieu geschat op €5.168.000. Deze uitgaven zijn vooral gericht op energietransitie, klimaatadaptie en biodiversiteit. Programma Ruimtelijke ontwikkeling Onder het programma ruimtelijke ontwikkelingen vallen uitgaven die gedaan worden bij het creëren van een kwalitatief goede woon- en leefomgeving. De kosten hiervan worden in 2021 geschat op €1.435.000. Programma Algemene dekkingsmiddelen Het programma algemene dekkingsmiddelen wordt als volgt beschreven: “Het gaat hierbij om lokale belastingen, die niet direct aan een prestatie zijn verbonden, de algemene uitkering uit het gemeentefonds, dividend, de financieringsfunctie, werken voor derden en onvoorzien” (Gemeente Borsele, 2020). De uitgaven op dit gebieden worden in 2021 geschat op €1.413.000. Programma Bedrijfsvoering “Binnen dit programma worden alle kosten verantwoord die verband houden met het taakveld overhead: onder andere lasten bedrijfsvoering, management, lasten gemeentehuis en werkplaats”, zo wordt het programma bedrijfsvoering omschreven in de begroting (Gemeente Borsele, 2020). De kosten hiervan worden in 2021 geschat op €6.956.000. De totale uitgaven zijn € 58.328.000.

Met een inkomen van €57.476.000 is de begroting dus niet sluitend. Daarom zullen er bezuinigingen worden doorgevoerd in de gemeente. Bezuinigingen Om de begroting 2021-2024 sluitend te maken, is er een kerntakenonderzoek gedaan. Aan de hand hiervan is een herstelbegroting opgesteld. De raad heeft met betrekking tot de bezuiniging 38 besluiten genomen. Voorbeelden hiervan zijn: het versoberen van de dienstverlening, kwaliteitsniveau van beheer en onderhoud aan wegen verlagen en masterplan Nieuwdorp versoberen. In de toekomst kan er een sluitend meerjarenperspectief geboden worden, zo wordt geschreven in het ‘voorstel instemmen bezuinigingsvoorstellen om de begroting 2021-2024 sluitend te maken’. In 2021 zal er nog een tekort zijn van €225.500. In het voorstel wordt expliciet een waarschuwing gegeven. Dat de ontwikkelingen in het sociaal domein ervoor zouden kunnen zorgen dat meerjarenperspectief niet meer sluitend is.

38

Overige ontwikkelingen Daarnaast zijn er een aantal ontwikkelingen die invloed hebben op de begroting in de toekomst. • Schrappen korting herverdeling gemeentefonds “Ten tijde van het opstellen van de programmabegroting 2021-2024 was de verwachting dat met name de plattelandsgemeenten fors op de uitkering uit het gemeentefonds zouden inleveren. Uit de eerste berekeningen zoals die aan de Tweede Kamer zijn gepresenteerd, blijkt dat de herverdeling voor de gemeente Borsele niet nadelig uitpakt. Aangezien de cijfers nog niet definitief zijn en ongewenste effecten voor bepaalde regio’s/gemeenten nader onderzocht worden, kunnen wij het eventuele voordelige effect nog niet bepalen. In deze herstelbegroting schrappen wij dan ook alleen de geraamde korting door de herverdeling uit het gemeentefonds. De korting in de jaren 2023 en 2024 is geraamd op € 350.000 en komt hiermee te vervallen.” (Gemeente Borsele, 2021) • Daling legesopbrengst Omgevingswet/ Wet Kwaliteitsborging Bouwen “In 2022 wordt – als het goed is – de Omgevingswet en de Wet Kwaliteitsborging Bouwen ingevoerd. Deze invoering heeft financiële gevolgen voor het heffen van leges. Deze gevolgen zijn sterk afhankelijk van de lokale ambities, beleidsinvulling en inrichting keuzes.

Voor nu hebben we een nadelig effect opgenomen van € 200.000.” (Gemeente Borsele, 2021) • Zorg voor jongeren en ouderen Sinds 1 januari 2015 is de gemeente verantwoordelijk voor het uitvoeren van maatschappelijke ondersteuning, jeugdzorg en arbeidsparticipatie: het sociaal domein. Elk jaar stijgen de nettolasten. In de periode van 2015 tot 2019 stegen de uitgaven van 18 miljard naar 22.7 miljard, dat is een stijging van ruim 25% in vijf jaar tijd. De beschikbare budgetten stijgen niet in dezelfde verhouding mee. Hieruit wordt duidelijk dat de ontwikkelingen in het sociaal domein de financiële positie van gemeenten steeds verder onder druk zetten (Revenboer, Timmerman, Dorst, & Koster, 2021). In hoofdstuk 2 paragraaf 2.2 wordt er verder ingegaan op de situatie in het sociaal domein. Verkregen inzichten Vanuit deze toekomstvisie komen verschillende ambities naar voren. Maar om ambitieuze plannen te verwezenlijken, zijn er ook financiële mogelijkheden nodig. Er moet goed nagedacht worden over wat de gemeente kan doen om eventuele ambities te bekostigen.

39

2. Maatschappelijke ontwikkelingen 2.1 Ruimtelijke ontwikkeling (de ruimtelijke agenda)

Zie voor Ruimtelijke ontwikkeling (de ruimtelijke agenda) de strategische beleidsanalyse die is uitgevoerd door de Antea group in het kader van de Omgevingsvisie.

2.2 (Sociale) voorzieningen (de maatschappelijke agenda)

De gemeente Borsele kent een hoog voorzieningenniveau. Als beheergemeente is Borsele erop gericht om de bestaande infrastructuur, voorzieningen en dienstverlening zo veel mogelijk te handhaven (zie KplusV, 2021).

Fysieke voorzieningen De voorzieningen in de openbare ruimte zijn goed op orde. Op dit moment telt de gemeente diverse fysieke voorzieningen, zoals brede scholen, dorpshuizen en bibliotheken. Daarnaast zijn er nog tal van voorzieningen waar de gemeente ondersteuning aan biedt, waaronder de maaltijdvoorzieningen en Borselse Sprinter. Al deze voorzieningen dragen bij aan de leefbaarheid, sociale samenhang en saamhorigheid van de gemeente en haar kernen. Dat ziet de gemeente als haar maatschappelijke verantwoordelijkheid richting alle inwoners, jong en oud. Door toenemende mobiliteit, digitalisering en financiële uitdagingen kan het huidige voorzieningenniveau echter ter discussie gesteld worden. Op welk ambitieniveau wil de gemeente haar voorzieningen in de toekomst invullen? Borsele staat voor de vraag hoe hoog ze de lat wil leggen. Wil ze een kwalitatief basisniveau van haar voorzieningen waarborgen? En gebeurt dit door uitvoering in eigen beheer, uitbesteding van werkzaamheden of beiden? Ook het concentreren van fysieke voorzieningen is een keuzemogelijkheid, die de gemeente op de tekentafel van de toekomst kan leggen. Sociale voorzieningen In 2019 heeft de gemeenteraad besloten geen afzonderlijke nota’s meer op te stellen voor de traditionele deelgebieden van het sociaal domein, zoals Jeugd en Wmo.

Het resultaat van deze keuze was één beleidsplan dat van toepassing is op het hele spectrum van het sociaal domein: de actienota Sociaal Domein 2020-2023. In deze nota beschrijft de gemeente aan de hand van 33 actiepunten hoe ze het lokale beleid sociaal domein wil invullen voor de periode 2020-2023. Het actieplan heeft een duidelijke relatie met de bezuinigingstaakstelling

binnen het sociaal domein. Niet alleen Borsele staat voor deze financiële uitdaging: landelijk lopen de gemeentelijke tekorten op, terwijl de zorgvraag - met name binnen jeugdzorg – blijft toenemen. De tekorten binnen het sociaal domein zijn voor een deel te beschouwen als indirect gevolg van decentralisaties binnen dit domein. De decentralisaties van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), Jeugdwet en Participatiewet in 2015 moesten niet alleen leiden tot een efficiëntere en effectievere dienstverlening, maar ook een kostenbesparing opleveren. De wetgever ging ervan uit dat gemeenten goedkoper hulp konden bieden, aangezien zij lichtere en integrale hulp zouden kunnen bieden die preciezer aan zou sluiten op de behoeften van inwoners. De decentralisaties zijn daarom direct gepaard gegaan met budgetkortingen. Het SCP (2020) concludeert echter dat de (te) hoge verwachtingen ten aanzien van de decentralisaties slechts ten dele zijn waargemaakt. Hierdoor is het ‘niet verwonderlijk’ dat gemeenten nu structureel geld tekortkomen. Daarbij komt de verwachting van het SCP dat het aantal hulp- en zorgvragen de komende jaren eerder zal toenemen dan afnemen, mede als gevolg van de coronacrisis. Ook demografische ontwikkelingen schetsen dit beeld: we worden ouder en hebben meer zorg nodig. Deze verwachting zet de discussie over de uitgaven binnen het sociaal domein verder onder druk.

Het actieplan Sociaal Domein omvat aan de hand van 33 actiepunten de beleidsmatige weergave voor de beleidsperiode 20202023. Het actieplan vormt in die zin ook een antwoord van de gemeente Borsele op de vraag hoe de kostenontwikkeling in het sociaal domein gekenterd kan worden. Via de verbetermaatregelen en de doorontwikkeling

40

van de lokale toegang hoopt de gemeente een eerste aanzet te geven op het terugdringen van de tekorten. Momenteel wordt er ook gewerkt aan het zogeheten koersplan. Dit koersplan is ontstaan uit de gedachte van de gemeenteraad om een verdiepingsslag te maken op het vastgestelde actieplan Sociaal Domein 20202023. Bij het opstellen van dit koersplan horen

strijdbare acties; maatregelen met effect en impact. Het koersplan kan gezien worden als een doorontwikkeling van de gekozen route. Het koersplan is op het moment van het schrijven van deze literatuurstudie (april 2021) nog in ontwikkeling. Om die reden behandelt deze studie inhoudelijk alleen het actieplan Sociaal Domein.

Wettelijke & regionale kaders Het actieplan Sociaal Domein 2020-2023 beslaat de volgende beleidsterreinen: •

Welzijnswerk en voorliggende voorzieningen (inclusief vrijwilligerswerk en mantelzorg)

•

Wmo (inclusief maatschappelijke opvang en vrouwenopvang, Beschermd Wonen)

•

Jeugd(hulp) van preventief jeugdbeleid tot jeugdzorg, inclusief aansluiting op passend onderwijs

•

Volksgezondheid (inclusief preventie en handhaving genotmiddelen en alcohol)

•

(Sociale) Veiligheid

•

Wonen en zorg

Vanuit de landelijke wetgeving en programma’s hebben de gemeenten verplichtingen tot beleid op deze beleidsterreinen. Met de beleidsnota sociaal domein voldoet de gemeente aan de gestelde normen. Ook is de nota in lijn met de twee regionale kadernota’s, die in de Oosterschelderegio voor het sociaal domein en het gezondheidsbeleid zijn ontwikkeld. Zo wordt in de regionale kadernota ‘gezondheidsbeleid Oosterschelderegio 2018-2021’ uitgegaan van het begrip Positieve gezondheid. Positieve gezondheid is het vermogen zich aan te passen en eigen regie te voeren in het licht van de fysieke, emotionele en sociale uitdagingen van het leven (Huber et al., 2011). Ook de inhoudelijke actiepunten binnen de beleidsnota sociaal domein zijn geordend langs de zes levensdomeinen van Positieve gezondheid. Visie Met de beleidsnota Sociaal Domein legt de gemeente Borsele de nadruk op preventie, normalisatie en de verbinding met en de samenhang tussen de verschillende beleidsterreinen (integraal werken, ketensamenwerking en ontschotting), afstemming en kwaliteitsverbetering door het voorkomen van dubbellingen of het vinden van leemtes (Borsele, 2019, p. 7-8). In de actienota wordt beschreven hoe de gemeente Borsele het lokale beleid sociaal domein wil invullen voor de periode 2020-2023: • De gemeente hecht belang aan een vaste basis voor iedereen.

Een solide sociale infrastructuur is het fundament voor het welzijn en de participatie van haar inwoners. Het gaat dan om de algemene en preventieve voorzieningen die samen de sociale randvoorwaarden voor een leefbare en toekomstbestendige gemeente vormen. Wanneer een inwoner tijdelijk niet in staat is eigen regie te behouden, is er een vangnet zonder gaten, bijvoorbeeld in de vorm van maatwerkvoorzieningen. • De gemeente vertrouwt en bouwt op de bereidheid van inwoners, organisaties en ondernemers om zich in te zetten voor elkaar en voor de dorpen. Dit versterkt de samenredzaamheid. Vrijwilligerswerk, burenhulp, informele zorg en maatschappelijk verantwoord ondernemerschap zijn essentieel voor een goed functionerende samenleving. • De gemeente draagt waar nodig bij aan voorzieningen die vanuit de samenleving ontstaan. Wanneer deze voorzieningen en daarmee de sociale randvoorwaarden aanwezig zijn, zijn inwoners in staat regie te voeren over eigen leven en bovendien een bijdrage te leveren aan de gemeenschap. • De gemeente werkt integraal, sluit aan bij de realiteit van de inwoner, brengt oplossingen uit verschillende netwerken samen, staat open voor innovatie en zorgt voor ontschotting. 41

Sturen op ontwikkelingen in het sociaal domein De gemeente Borsele slaat met het actieplan Sociaal Domein 2020-2023 de weg richting preventie, normalisatie en integraliteit in. Hiermee volgt ze de landelijke verschuiving van bestrijding van problemen naar vroegtijdige signalering van risicovolle situaties. Door middel van tijdige interventies op jonge leeftijd moeten zwaardere ondersteuning en zorg voorkomen worden. Dit vraagt nu en in de toekomst om doelgericht en domeinoverstijgend beleid, met een duidelijke verantwoordelijkheidstoedeling. Uiteraard geldt hierbij: makkelijker gezegd dan gedaan. Preventie kent immers ook diverse knelpunten (zie o.a. Heijink & Struijs, 2015). De investeringen, die zich vaak pas later uitbetalen, kunnen bijvoorbeeld niet direct gelinkt kunnen worden aan een preventief effect. De (kosten) effectiviteit van preventieve maatregelen is daarmee onbekend. Bovendien slaan de baten van investeren in preventie niet altijd of niet in zijn geheel neer bij de ‘investeerder’. Dit vermoeilijkt de monitoring van het effectief van preventief beleid, met name wanneer dit beleid in samenwerkingsverbanden georganiseerd is. Het normaliseren van zorgen haakt aan bij preventief beleid. Ondersteuning mag en kan geboden worden, maar het eigen netwerk en het voorliggend veld zijn de eerste aanspreekpunten. Eigen inzet en verantwoordelijkheid staan hoog in het vaandel.

Door netwerken te ondersteunen en voorliggende velden efficiënt en aansluitend in te richten, kunnen (dure) maatwerkvoorzieningen afgewend worden. In de praktijk blijkt dit echter een lastige opgave; de sturingsmogelijkheden van gemeenten zijn beperkt en normalisatie en het doorbreken van aanbodsturing blijken lastige opgaven (VNG, 2019). Toch blijft de verschuiving van aanbodgericht naar vraag- of situatiegericht werken belangrijk. Hierbij is de vraag van de inwoner leidend voor het aanbod. Luistert de gemeente (voldoende) naar de behoeften van haar inwoners en cliënten? En beschikt de gemeente over voldoende data- en

informatievoorzieningen om de behoeften in kaart te brengen, te organiseren en deze organisatie te evalueren? Verkregen inzichten Ambities op het gebied van sociale voorzieningen staan momenteel wegens de financiële situatie van de gemeente zwaar onder druk. De gemeente Borsele heeft met het actieplan Sociaal Domein 2020-2023 de weg richting preventie, normalisatie en integraliteit ingeslagen. Borsele sluit daarbij aan op de landelijke beweging van zorgmaatschappij naar participatiemaatschappij. Uitgangspunt van deze maatschappelijke vorm is de zelfredzaamheid van iedere inwoner, met de beschikbaarheid van een vangnet voor wie deze nodig heeft. De huidige coronacrisis benadrukt het belang van het sociaal domein als vangnet van de samenleving. Voor de toekomstvisie ligt de uitdaging in het vinden van de balans tussen het vertrouwen op ingezet beleid en de financiële haalbaarheid van de ambities die de gemeente op dit moment heeft. Het huidige beleid is erop ingericht om preventie de kans te geven zich op de lange termijn uit te betalen. Tegelijkertijd vraagt de huidige financiële situatie om een realistische balans tussen ambitie en haalbaarheid. Monitoring kan hierbij een belangrijke rol spelen, omdat door monitoring tijdig bijgestuurd kan worden en gestelde (financiële) doelstellingen kunnen worden behaald.

Ook kan het voor de toekomstvisie relevant zijn om af te stemmen op lokale behoeften en een focus te leggen op specifieke doelgroepen, zodat interventies doeltreffend kunnen zijn en antwoord geven op de huidige maatschappelijke vraagstukken. Om deze lokale behoeften in beeld te brengen, kan de gemeente Borsele intensiever inzetten op dataen informatievoorziening. Naast het huidige beleid onderzoekt de gemeente ingrepen die zich op korte termijn al uitbetalen. Hierbij zal de politiek moeten bepalen welk niveau van uitgaven in het sociaal domein zij acceptabel vindt en welke resultaten daar tegenover zouden moeten staan.

42

3. Dienstverlening 3.1 Visie op dienstverlening

In 2013 heeft de gemeente Borsele een dienstverleningsvisie opgesteld. Aanleiding voor de visie was het Programma Andere Overheid (2003) en het rapport van de Commissie Jorritsma (2005) waarin een visie op de gemeentelijke dienstverlening werd geformuleerd. Uitgangspunt hierbij was dat gemeente in 2015 dé poort tot publieke dienstverlening moest zijn waarbij; • De dienstverleningsrelatie tussen de burgers en gemeente wordt ingericht vanuit de logica van de burger, het bedrijf en de maatschappelijke instelling in zijn hoedanigheid als afnemer van producten en diensten. • De gemeentelijke overheid fungeert als eerste aanspreekpunt voor de gezamenlijke dienstverlenende Nederlandse overheden. • Om vanuit de logica van de burger te kunnen werken het nodig is dat de gegevenshuishouding en basisregistraties op orde zijn opdat recht wordt gedaan aan het principe van eenmalige gegevenslevering. Bovendien dat systemen op orde zijn die de elektronische dienstverlening vergemakkelijken. • Er bij de dienstverlening wordt uitgegaan van het principe dat bezoekers op ieder gewenst moment en ongeacht locatie zaken kunnen doen met de gemeente middels (web)selfservice. Hierbij werd wel veronderstelt dat die principe niet op de volle breedte van producten en diensten kan worden gebruikt maar het de gemeenten wel dwingt om afwijkingen te beredeneren en rechtvaardigen.

De gemeentelijke visie op de dienstverlening is om “een goede dienstverlener en betrouwbare partner te zijn voor onze burgers, bedrijven en instellingen” (Borsele, 2013, p.6). Op basis daarvan heeft Borsele de volgende dienstverleningsambities verwoord: • Onze dienstverlening is mensgericht. De vraag van mensen staat centraal en niet ons aanbod. • We helpen burgers snel en zeker. We zorgen ervoor dat burgers, bedrijven en instellingen hun zaken snel en zeker kunnen regelen. We praten en schrijven in begrijpelijke taal en geven online inzicht in de gegevens die de overheid van hen heeft. We houden alle communicatiekanalen open zodat mensen kunnen kiezen wat bij hen past. • We werken samen. Onze dienstverlening is voor iedereen toegankelijk en bereikbaar. • We vragen slechts eenmaal gegevens op. • We werken transparant en zijn aanspreekbaar. Een van de voornaamste uitgangspunten uit de dienstverleningsvisie is dat de gemeentelijke dienstverlening maatwerk betreft. Inwoners komen veelal verplicht voor een tal val producten en diensten naar de gemeente. Borsele wil daar waar mogelijk de consequenties van die verplichting tot een minimum beperken door processen te standaardiseren waar het kan en dit voor de inwoners het prettigst is maar maatwerk (voorbereidingsgesprekken, keukentafelgesprekken, etc.) te leveren wanneer dit gewenst is.

Vanuit de visie worden alle communicatiekanalen opengehouden (schriftelijk, telefonisch, digitaal en persoonlijk). Borsele heeft daarbij gekozen voor een integrale benadering waarbij niet gewerkt wordt met een aparte front- en backoffice. Overtuiging is dat juist de integrale benadering het verschil kan maken in de kwaliteit van dienstverlening. Op basis van de dienstverleningsvisie is een projectplan dienstverlening (2014) door de gemeenteraad vastgesteld. Door het uitrollen van verschillende projecten zoals ontwikkeling van een kwaliteitshandvest en servicenormen, ontwikkeling van een communicatievisie, ontwikkeling van een inwonerspanel alsmede diverse projecten op het gebied van digitale dienstverlening had de raad als ambitie om in 2018 bij de beste 10% van gebenchmarkte gemeenten te horen. Dit betrof de benchmark ‘waar staat je gemeente’. De benchmark is in 2014 (ijkpunt), 2016 en in 2018 gehouden. In 2019 kon worden geconcludeerd dat deze doelstelling is gehaald. Met een rapportcijfer van 7,1 op het onderdeel gemeentelijke dienstverlening hoorde Borsele bij de beste 43

10% van gebenchmarkte gemeenten (BMC, 2019). In het Borsels bestuursprogramma 2018-2022 (2018, p. 2) is de ambitie met betrekking tot dienstverlening als volgt verwoord: “Inwoners waarderen de dienstverlening van de gemeente bovengemiddeld. Dat willen we graag zo houden en zelfs verbeteren. Daarom gaan we de bestaande dienstverleningsvisie herzien.” Als uitvloeisel van het kerntakenonderzoek heeft de raad op 4 maart 2021 besloten het dienstverleningsniveau te willen versoberen door o.a. meer in te zetten op digitale dienstverlening. De herziening van de dienstverleningsvisie is nu voorzien in 2022. Verkregen inzichten De gemeente Borsele heeft op basis van de dienstverleningsvisie de afgelopen jaren geïnvesteerd in de kwaliteit van dienstverlening. Men gaat daarbij uit van maatwerk en stelt alle kanalen van dienstverlening open. Borsele sluit daarbij aan op de ambities uit het Programma Andere Overheid (2003) en het rapport van de Commissie Jorritsma (2005). Uitgangspunt bij die visies is dat gemeente vanaf 2015 dé poort tot publieke dienstverlening moest zijn. Op basis van de benchmark waar staat je gemeente is de waardering voor de Borselse dienstverlening in de afgelopen jaren gegroeid. De gemeente heeft in 2018 haar doelstelling, om bij de beste 10% van gebenchmarkte gemeenten te horen, gerealiseerd.

Ambities op het gebied van gemeentelijke dienstverlening komen onder invloed van financiële mogelijkheden momenteel onder druk te staan. Ook voor de toekomstvisie is het relevant te kijken naar landelijke afspraken op het gebied van gemeentelijke dienstverlening en om afstemming te hebben op de specifieke behoefte van de inwoners, bedrijven en instellingen.

3.2 Investeren in veiligheid

In 2020 is de wijze waarop de onderwerpen openbare orde en veiligheid zijn georganiseerd in de gemeente Borsele onderzocht. Dit is afgezet tegen de aanwezige risico’s in de gemeente en het ambitieniveau dat de gemeente zelf wenst na te streven (Poelmann & Haupts, 2020). Het rapport doet aanbevelingen met betrekking tot de organisatorische inrichting van het veiligheidsvraagstuk en het portfoliomanagement van de beleidsthema’s. De organisatie moet qua organisatie en inrichting van processen tenminste voldoen aan de wettelijke kaders op het gebied van openbare orde en veiligheid. Dit geldt voor het brede vlak van veiligheid (sociale veiligheid, rampen- en crisisbeheersing) en zowel in de ‘koude’ als de ‘warme’ fase. Poelmann & Haupts (2020, p.9) stellen dat de gemeente Borsele een bijzondere risicosignatuur kent. Enerzijds kent het als kleine plattelandsgemeente een beperkt aantal inwoners. Dit houdt in dat de incidenten met betrekking tot sociale veiligheid cumulatief gering in aantal zijn maar de incidenten wel divers zijn (net zo divers als in grotere gemeenten). Dit geeft een breed portfolio aan thema’s, werkzaamheden en aandachtsgebieden. In het bijzonder wordt het grote buitengebied genoemd als risico

van ‘ondermijnende criminaliteit’. De fysieke veiligheid staat volgens Poelmann & Haupts (2020) qua omvang lijnrecht tegenover het kleinschalige karakter van het platteland door de aanwezigheid van de Westerscheldetunnel, de Westerschelde en het havengebied, de hoog risico-industrieën en doorgaande spoor- en wegverbindingen. In het bijzonder wordt de unieke aanwezigheid van de kerncentrale, de opslagplaats van nucleair afval en de bijbehorende transportbewegingen benoemd in het rapport. Verkregen inzichten Geconcludeerd wordt dat Borsele een bovengemiddeld risicoprofiel kent dat een bovengemiddelde aandacht vraagt voor veiligheid en openbare orde die recht doet aan de bijzondere fysieke risico’s en het unieke nucleaire risicoprofiel. Door de ontwikkelingen zoals het verleggen van handhavingstaken van politie naar gemeente, de beperkte aanwezigheid van specialistische kennis binnen de veiligheidsregio, een toenemende behoefte op toezicht/handhaving op het gebied van sociale veiligheid en een toename aan ondermijnende criminaliteit op het platteland zal naar verwachting in de toekomst de noodzaak om te investeren op het thema veiligheid verder toenemen.