4.1 Onderzoeksrapport inhuur met beleid
Tekst van het document
Inhuren met beleid gemeente Borsele
R van Keulen Concerncontroller Februari 2022
Voorwoord In de gemeente Borsele worden jaarlijks twee doelmatigheids- en/of doeltreffendheidsonderzoeken uitgevoerd. De gemeentewet schrijft dit voor en lokaal is dit vastgelegd in een verordening 213a. De onderzoeken gaan over onderdelen van de organisatie van de gemeente en/of (delen van) programma’s en paragrafen. De verantwoordelijkheid voor het opstellen van dergelijke onderzoeken is belegd bij de concerncontroller. Dit onderzoeksrapport is één van de onderzoeken die voor 2021 wordt uitgevoerd en heeft als titel: “Inhuren met beleid”. Dit onderwerp staat al enkele jaren in de belangstelling bij de gemeenteraad. Daarnaast is in 2020 tijdens het kerntakenonderzoek door onderzoeksbureau KplusV ook ingezoomd op dit onderwerp. Bij de uitwerking van dit onderzoeksonderwerp wordt niet alleen gekeken naar het verleden maar kijken we ook vooruit naar de toekomst. Dit onderzoeksrapport is bestemd voor zowel het team financiën, het ambtelijk management, het college van Burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. De aanbevelingen worden gebruikt om de grip op externe inhuur in de toekomst te versterken. Ik wil iedereen bedanken die heeft meegewerkt aan dit onderzoeksrapport. Februari 2022 Rob van Keulen Concerncontroller
1
Samenvatting Op grond van de verordening 213a Gemeentewet dient er jaarlijks onderzoek te worden gedaan naar de doelmatigheid- en of doeltreffend van onderdelen van de organisatie van de gemeente en/of (delen van) programma’s en paragrafen. Het doel van het onderzoek is om inzichtelijk te maken hoe het gemeentebestuur handelt op het gebied van externe inhuur. De focus ligt hierbij op het beoordelen van het gevoerde beleid en de wijze waarop hierover verantwoording wordt afgelegd aan de gemeenteraad. Dit onderzoek heeft ook als doel om inzichtelijk te maken met welke kosten de externe inhuur van medewerkers gepaard gaat en hoe deze zich verhouden tot die van het vast in dienst zijnde personeel. De hoofdvraag die in dit onderzoek wordt behandeld is: In hoeverre is het beleid voor externe inhuur van medewerkers doelmatig en doeltreffend? Op basis van de verkregen informatie uit dit onderzoek worden de volgende aanbevelingen gedaan: 1. Ontwikkel een strategisch personeelsbeleid (SPP); 2. Zorg voor een eenduidig, gedetailleerd en actueel overzicht van de aard en omvang van externe inhuur; 3. Evalueer met regelmaat de ontwikkeling van de aard en omvang van externe inhuur en de werking van de beheersmaatregelen en rapporteer hierover aan de raad; 4.
Voer na afloop van iedere inhuuropdracht een evaluatie uit met de betreffende persoon om meer zicht te krijgen op mogelijke verbeterpunten ten aanzien van het opdrachtgeverschap van de gemeente; 5. Bespreek met de raad in welke mate en op welke wijze zij bij dit onderwerp betrokken wil zijn. Is de huidige werkwijze – waarbij door de organisatie wordt gestuurd op beheersmatige aspecten – voldoende, of is er de ambitie om kaders te stellen in de vorm van een strategische visie? De inhoud van het onderzoeksplan is afgestemd met het managementteam (MT), college van burgemeester en wethouders (college) en de auditcommissie.
2
Begrippenlijst Doelmatigheid: Het realiseren van bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen. Doeltreffendheid: De mate waarin de gewenste prestaties en de beoogde maatschappelijke effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Onderuitputting: Als er in enig jaar minder geld wordt uitgegeven dan er is begroot.
3
Inhoudsopgave Voorwoord .............................................................................................................................................................. 1 Samenvatting ......................................................................................................................................................... 2 Begrippenlijst ......................................................................................................................................................... 3 1.
Inleiding ......................................................................................................................................................... 5 1.1
Aanleiding en achtergrond ................................................................................................................... 5
1.2
Doelstelling ........................................................................................................................................... 6
1.3
Afbakening ............................................................................................................................................ 7
1.4
De onderzoeksmethoden ..................................................................................................................... 7
1.5
Leeswijzer.............................................................................................................................................. 8
2. Onderzoeksresultaten ....................................................................................................................................... 9 2.1
Aard en omvang externe inhuur ........................................................................................................... 9
2.1.1
Ontwikkeling externe inhuur 2017-2021.......................................................................................... 9
2.1.2
Externe inhuur per domein en team .............................................................................................. 10
2.1.3
Inzicht in aard en omvang externe inhuur..................................................................................... 12
2.2
Beleid en uitvoering ............................................................................................................................ 13
2.2.1
Beleidscontext ................................................................................................................................ 13
2.2.2
Beleid externe inhuur ..................................................................................................................... 14
2.2.3
Inhuurproces .................................................................................................................................. 15
2.2.4
Externe inhuur op de werkvloer..................................................................................................... 16
2.2.5
Toekomst ........................................................................................................................................ 17
2.3 3.
Rol van de raad .................................................................................................................................. 18
Bevindingen ................................................................................................................................................. 19 3.1.
Beleid en uitvoering ............................................................................................................................ 19
3.2
Doeltreffendheid ................................................................................................................................. 20
3.3
Doelmatigheid .................................................................................................................................... 20
3.4
Kaderstelling en controle ................................................................................................................... 21
4.
Conclusies ................................................................................................................................................... 22 4.1
Externe inhuur in het vizier ................................................................................................................ 22
4.2
Visie op externe inhuur ...................................................................................................................... 22
5.
Aanbevelingen ............................................................................................................................................ 24 5.1
Externe inhuur in het vizier ................................................................................................................ 24
5.2
Visie op externe inhuur ....................................................................................................................... 24
6.
Bestuurlijke reactie...................................................................................................................................... 25
7.
Geraadpleegde bronnen ............................................................................................................................. 26
8.
Bijlagen ........................................................................................................................................................ 27 8.1
Toetsingskader ................................................................................................................................... 28
8.2
Organogram gemeente Borsele ......................................................................................................... 29
4
1.
Inleiding
In de eerste twee paragrafen van dit hoofdstuk wordt uitgelegd waarom het onderzoek is uitgevoerd (aanleiding) en welk eindproduct er wordt opgeleverd (doelstelling). Ook is de reikwijdte van het onderzoek beschreven en zijn de gehanteerde onderzoeksmethoden genoemd. Het hoofdstuk sluit af met een leeswijzer.
1.1
Aanleiding en achtergrond
Het onderwerp externe inhuur staat al jaren in de belangstelling de gemeenteraad. Ook is er in 2021 door KplusV, in het kader van het kerntakenonderzoek, ingezoomd op dit onderwerp. De gemeenteraad heeft meerdere keren gevraagd om inzage in de kosten van externe inhuur. Regelmatig wordt in diverse P&C documenten door het college hieraan gehoor gegeven. In 2019 is door de werkgroep begroting uitgebreid stil gestaan bij de kosten van de externe inhuur over de periode 2017-2019. Door het bureau KplusV is in 2020 een kerntakenonderzoek uitgevoerd. De opdracht was een aantal bezuinigingsmaatregelen voor te leggen aan de gemeenteraad. Een van de onderwerpen betrof het beperken van de inhuur van externe capaciteit. In het onderzoeksrapport van KplusV is hierover het volgende opgenomen: “Raadsleden hebben in dit onderzoek beperking van de kosten van inhuur van capaciteit hoge prioriteit toegekend. Gedurende een jaar vindt in Borsele, net als bij andere gemeenten, meer inhuur plaats dan in de begroting voorzien. Het effect hiervan komt in tussentijdse rapportages en bij de jaarrekening tot uiting. Meer inhuren dan begroot heeft daarmee geen invloed op een structureel begrotingsevenwicht. Over onvoorziene en niet begrootte inhuur vindt in Borsele altijd specifieke besluitvorming plaats.
Deze prioriteit vatten wij daarom op als een behoefte aan inzichtelijke besluitvorming en financiële dekking en monitoring van de voortgang van de uitgaven voor inhuur. De besluitvorming over inhuur kan dan gekoppeld worden aan besluitvorming over de uitvoering of mate van uitvoering van een gemeentelijke taak of een project”. De uit dit onderzoek naar voren gekomen maatregel luidde als volgt: “Vermindering inhuur voor tijdelijke opvangcapaciteit, tijdelijke uitbreiding van capaciteit of tijdelijke expertise”. De hieruit voortvloeiende bezuinigingsmaatregel luidde: “Vermindering jaarlijkse uitgaven voor inhuur” Overigens is aan deze bezuinigingsmaatregel verder geen bedrag gekoppeld. Voor de uitwerking van dit onderzoek is het van belang te weten wat er wordt verstaan onder externe inhuur.
5
Het A&O fonds gemeenten hanteert de volgende definitie voor externe inhuur: Het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de organisatie in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, door middel van het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, zonder dat daar een arbeidsovereenkomst tussen organisatie en de daarbij ingezette personen aan ten grondslag ligt. Het kan onder andere gaan om de inzet van uitzendkrachten, zzp'ers of detacheringsovereenkomsten. Het kan zowel gaan om inhuur voor tijdelijke vervanging of voor inhuur van specialisten met specialistische vakkennis die ontbreekt in uw organisatie. Kenmerk van inhuur is dat de ingehuurde functionaris een plaats krijgt in de hiërarchie van de organisatie. Externe inhuur is een onderdeel van de flexibele schil die gemeenten nodig hebben om bijvoorbeeld pieken en dalen in het werk, een vacatureperiode, of ziekte- en zwangerschapsverlof op te kunnen vangen. Maar ook om snel innovaties door te kunnen voeren of specialistische kennis in te kunnen zetten voor een tijdelijke klus kan flexibele arbeid een oplossing zijn.
Naast externe inhuur bestaat deze flexibele schil uit interne flexibele arbeid (bijvoorbeeld deeltijd-, oproep-, nul uren- contracten en contracten voor bepaalde tijd) en kunnen gemeenten er ook voor kiezen om werkzaamheden uit te besteden of samenwerkingen aan te gaan. In onderstaand schema zijn de diverse vormen van flexibele arbeid verder uitgewerkt: Interne flexibele arbeid
Externe inhuur
Overige vormen flexibele arbeid
- Tijdelijk personeel - Trainees - Oproepkrachten - Overwerk en variabele werktijden
- Uitzendkrachten - Payroll-constructies - Detacheringen - ZZP’ers
- Uitbesteding1 - Samenwerking (bv regionaal in een GR of publiek-private samenwerking)
1.2
Doelstelling
Het doel van dit onderzoek is om inzichtelijk te maken hoe het gemeentebestuur handelt op het gebied van externe inhuur. De focus ligt hierbij op het beoordelen van het ontwikkelde en gevoerde beleid en de wijze waarop hierover verantwoording wordt afgelegd aan de gemeenteraad. Dit onderzoek heeft ook als doel om inzichtelijk te maken met welke kosten de externe inhuur van medewerkers gepaard gaat en hoe deze zich verhouden tot die van het vast in dienst zijnde personeel. Ten slotte heeft het onderzoek tot doel on na te gaan of en op welke wijze de gemeente voorkomt (te) afhankelijk te worden van externe inhuur. De hoofdvraag die in dit onderzoek wordt behandeld is: In hoeverre is het beleid voor externe inhuur van medewerkers doelmatig en doeltreffend?
1
Uitbesteding verschilt in 2 opzichten van externe inhuur. Bij uitbesteden is er sprake van een resultaatverplichting (aanleveren van tevoren gespecificeerd product of dienst) onder aansturing van de opdrachtnemer. Bij externe inhuur is er sprake van een inspanningsverplichting en aansturing door de opdrachtgever.
6
Om tot een beantwoording van de hoofdvraag te komen is een aantal deelvragen geformuleerd. Dit betreffen deelvragen over de volgende aspecten: Beleid en uitvoering 1. Wat is het beleid van de gemeente met betrekking tot externe inhuur en op welke wijze wordt hieraan in de praktijk uitvoering gegeven? 2. Hoe wordt binnen het huidige personeelsbeleid geanticipeerd op de toenemende schaarste op de arbeidsmarkt en andere relevante ontwikkelingen? Doeltreffendheid 3. Welke invloed heeft externe inhuur op de kwaliteit en de continuïteit van de werkprocessen en daarmee op de realisatie van de beleidsdoelen nu en in de toekomst? Doelmatigheid 4. Wat was in de periode 2017-2021 de omvang en samenstelling van de externe inhuur ten opzichte van de totale loonsom, uitgesplitst naar beleidsvelden? 5. Hoe verhouden in de periode 2017-2021 de kosten van externe inhuur zich tot de kosten voor andere vormen van flexibele arbeid? Kaderstelling en controle 6. Welke kaders heeft de gemeenteraad gesteld over beleid met betrekking tot externe inhuur? 7. Wat betekenen de verwachte toekomstige ontwikkelingen op het gebeid van externe inhuur voor de kaderstellende rol van de raad? 8. Hoe wordt de gemeenteraad nu en in de toekomst geïnformeerd over externe inhuur en op welke wijze vult der raad haar controlerende rol in? 9.
Op welke wijze wordt het huidige beleid met betrekking tot externe inhuur geëvalueerd?
1.3
Afbakening
De focus in dit onderzoek ligt op het instrument externe inhuur, waarbij ook de rol die dit speelt binnen het bredere personeelsbeleid van de gemeente in beschouwing wordt genomen. De ontwikkeling van de aard en omvang van de externe inhuur is in kaart gebracht voor de periode 2017-2021. Tijdens de interviews en documentenstudie is daarnaast nadrukkelijk aandacht besteed aan ontwikkelingen die momenteel spelen en ook in de nabije toekomst relevant zijn voor het personeelsbeleid van de gemeente.
1.4
De onderzoeksmethoden
Allereerst is een toetsingskader opgesteld, waarbij voor iedere deelvraag een norm is bepaald. (Zie bijlage 8.1). Daarnaast zijn voor het verzamelen van data de volgende methoden ingezet: - Analyse kwantitatieve informatie externe inhuur 2017-2021 Om de feitelijke aard en omvang van de externe inhuur in de periode 2017-2021 in kaart te brengen zijn kwantitatieve gegevens opgevraagd en geanalyseerd. Dit betreft data uit de gemeentelijke financiële administratie. De gegevens van de gemeente Borsele zijn achtereenvolgens afgezet tegen landelijke cijfers uit de Personeelsmonitor 2020 van het A&O fonds gemeenten. - Documentenanalyse Bestuderen van programmabegrotingen, jaarrekeningen, kadernota’s en programmarapportages en interne documentatie van de ambtelijke organisatie over personeelsbeleid en externe inhuur (Excel overzicht SPP). 7
Daarnaast is ook het adviesdocument ‘’Naar een fitte en toekomstbestendige organisatie” en de rapportage “kerntakenonderzoek gemeente Borsele” beoordeeld. Ook zijn andere externe documenten met betrekking tot dit onderwerp geraadpleegd (zie hoofdstuk 7). - Interviews Er is gesproken met de gemeentesecretaris en de domeinmanagers. In deze gesprekken zijn de deelvragen aan de orde geweest en is tevens gevraagd naar eventuele verbeteringen in het proces.
1.5
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt een uiteenzetting gegeven van de onderzoeksresultaten naar aanleiding van de analyses van de kwantitatieve gegevens, de documentenanalyse en de interviews. Hierbij worden achtereenvolgens de aard en omvang van externe inhuur, het beleid en de uitvoering en de rol van de raad ten aanzien van externe inhuur behandeld. In hoofdstuk 3 worden de belangrijkste bevindingen per deelvraag samengevat. In hoofdstuk 4 worden de belangrijkste conclusies verwoord en in hoofdstuk 5 worden tot slot enkele aanbevelingen gedaan.
8
2. Onderzoeksresultaten Op basis van het opgestelde toetsingskader en overige verzamelde informatie is vervolgens een nader onderzoek gedaan. De resultaten hiervan zijn voor de onderdelen- de aard en omvang van externe inhuur, het beleid en de uitvoering en de rol van de raad ten aanzien van externe inhuur- in dit hoofdstuk weergegeven.
2.1
Aard en omvang externe inhuur
2.1.1 Ontwikkeling externe inhuur 2017-2021 Nagenoeg gelijkblijvende de kosten voor externe inhuur Uit een analyse van financiële gegevens van de gemeente Borsele blijkt, dat de totale kosten voor externe inhuur over de onderzoeksperiode nagenoeg gelijk zijn gebleven op een bedrag van € 0,74 miljoen. In het jaar 2019 was er sprake van een eenmalig veel hoger bedrag voor externe inhuur van € 1.14 miljoen (zie tabel 2.1). De loonkosten voor het eigen personeel daarentegen zijn in deze periode toegenomen van € 9.71 miljoen in 2017 tot € 12,79 miljoen in 2021. Deze toename van de kosten voor eigen personeelskosten wordt deels veroorzaakt door hogere loonkosten als gevolg van CAO ontwikkelingen en deels doordat de gemeente er extra taken heeft bijgekregen. In paragraaf 2.1.2 wordt nader ingegaan op de ontwikkeling van de uitgaven aan externe inhuur per beleidsterrein. Tabel 2.1 Ontwikkeling personele kosten (in miljoenen euro’s) in de periode 2017-2021
Bron: Analyse op basis van financiële gegevens gemeente Borsele
Relatief minder externe inhuur dan in andere gemeenten In vergelijking met andere Nederlandse gemeenten maakt Borsele relatief minder gebruik van externe inhuur (zie figuur 2.1). De kosten voor externe inhuur bedroegen in 2017 ca. 8% van de totale personele kosten van de gemeente. Landelijk is dit percentage gemiddeld 18% en bij een referentiegroep van gemeenten met 20 duizend tot 50 duizend inwoners eveneens gemiddeld 18%. Daarnaast is in figuur 2.1 te zien, dat het percentage externe inhuur in Borsele de afgelopen jaren ruim onder het landelijk gemiddelde blijft en ook ruim onder het gemiddelde van de referentiegroep van gemeenten met 20 duizend tot 50 duizend inwoners. Een kanttekening die hierbij wel gemaakt moet worden is dat wij voor het bepalen van de kosten externe inhuur aansluiting hebben gezocht bij de definitie zoals die ook door het A&O fonds gemeenten wordt gehanteerd. Niet duidelijk is of alle andere gemeenten dezelfde definitie hanteren.
9
Figuur 2.1 Ontwikkeling externe inhuur als percentage van de totale personele kosten (externe inhuur plus salarissen) in de periode 2017-2021.
Bronnen: Analyse op basis van financiële gegevens van de gemeente Borsele & de Personeelsmonitor 2017 van het A&O fonds gemeenten
2.1.2 Externe inhuur per domein en team In de hiernavolgende paragrafen is alleen een vergelijking gemaakt voor de jaren 2020 en 2021. Vanaf het jaar 2020 kennen we de indeling in domeinen en teams en is een vergelijking gemakkelijker te maken. In de jaren 2017-2019 kende we nog de oude structuur met afdelingen. Kosten externe inhuur per domein en team zijn nagenoeg gelijk In de financiële administratie van de gemeente Borsele worden de loonkosten en de kosten voor externe inhuur en adviezen van externe deskundigen apart verantwoord. In tabel 2.2 is voor de jaren 2020 en 2021 per jaar weergegeven hoe de totale kosten van externe inhuur zijn verdeeld over de diverse domeinen en teams. Hierin zijn niet meegenomen de kosten van externe deskundigen. In 2020 en 2021 werd er relatief het meeste ingehuurd op de domeinen Dienstverlening, Samenleving en Ruimte. Bij de griffie/secretaris en het domein bedrijfsvoering zien we daarentegen juist in 2021 een afname ten opzichte van het jaar 2020.
10
Tabel 2.2 Uitgaven aan externe inhuur per kostenplaats in de periode 2020-2021
Bron: Analyse op basis van financiële gegevens van de gemeente Borsele .
Veel externe inhuur voor de domeinen Ruimte, Dienstverlening en Samenleving Het totaal van de kosten voor externe inhuur bedroeg in 2020 ca. € 855.000 en in 2020 ca. € 740.000. 28% van de kosten in 2020 komt voor rekening van het domein Ruimte en Dienstverlening. Bij het domein Samenleving bedroeg dit ca. 20%. Uit tabel 2.3 komt naar voren, dat het percentage externe inhuur ten opzichte van de totale loonkosten per team in sommige gevallen substantieel afwijkt van het gemeentegemiddelde van 7%. Zo is het percentage inhuur bij het domein Dienstverlening 10 à 11% en bij het domein Samenleving 9% à 10%. Dit wil dus zeggen dat er op het totaal van de loonkosten voor die domeinen relatief veel inhuurkosten zijn gemaakt. 11
Tabel 2.3 Percentage externe inhuur per team in de periode 2020-2021.
2.1.3 Inzicht in aard en omvang externe inhuur Verschillen tussen begroting en realisatie Sinds de programmabegroting 2017 wordt erin zowel bij de begroting als de jaarrekening gepubliceerd over het percentage externe inhuur.2 In tabel 2.4 is te zien dat het percentage externe inhuur in de jaren 2020 en 2021 is begroot op 6% en 4%, en dat de realisatie iets hoger uitvalt. Dit is verklaarbaar doordat externe inhuur in veel gevallen een incidenteel karakter heeft. Het begrote bedrag is afgestemd op het structureel beschikbare bedrag en de inhuur die in de loop van het jaar nog plaatsvindt wordt pas meegenomen als het percentage voor de jaarrekening wordt bepaald. Zoals te zien is in de tabel 2.4 komen de percentages zoals opgenomen in de jaarrekening wel redelijk overeen met de cijfers zoals die zouden ontstaan na verwerking van de laatste begrotingswijziging. In de begrotingswijzigingen wordt er gedurende het jaar een gedeelte van andere budgetten (in veel gevallen budget dat eerder bestemd was voor de loonkosten voor het eigen personeel) overgeheveld naar kosten externe inhuur. De totale personele kosten (loonkosten vaste formatie plus externe inhuur) blijven dan gelijk. Tabel 2.4 Begrote en gerealiseerde kosten voor externe inhuur in de periode 2020-2021
2
Vanaf de programmabegroting 2017 is het vernieuwde Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) van kracht. Externe inhuur is hierin opgenomen als een van de verplichte variabelen waarover gemeenten moeten publiceren.
12
Beperkt inzicht in de samenstelling van externe inhuur In de financiële administratie gebruikt de gemeente Borsele één kostensoort voor externe inhuur. Hierdoor is het niet mogelijk om onderscheid te maken tussen verschillende typen externe inhuur (specialistisch, beleidsgevoelig, uitvoerend, leidinggevend etc.). In veel andere gemeenten worden (in navolging van het Rijk) wel verschillende kostensoorten gebruikt voor externe inhuur en kan dit onderscheid wel worden gemaakt.
2.2
Beleid en uitvoering
2.2.1 Beleidscontext Omvangrijke opgaven In het honderddagenverslag dat de burgemeester in 2017 schreef is te lezen dat hij vijf thema’s voor de toekomst van onze gemeente heeft gedefinieerd: - De leefbaarheid van de Borselse kernen behouden en versterken. - Een duidelijke visie ontwikkelen hoe om te gaan met de veranderende rol als lokale overheid ten opzichte van onze inwoners. - De samenwerking tussen verschillende partijen binnen de regio, én daarbuiten, versterken. - De veelzijdigheid van de gemeente meer tot bloei laten komen. - Zorgen voor een effectieve, professionele en klantvriendelijke organisatie. In de periode van december 2017 tot april 2018 heeft het adviesbureau Necker van Naem via een organisatieonderzoek getoetst of onze gemeentelijke organisatie de huidige en toekomstige taken op een effectieve, professionele en klantvriendelijke wijze aan kan. Hieruit is voortgekomen dat ons huidige organisatiemodel op de middellange en lange termijn aangepast moet worden. Nieuwe organisatiestructuur en cultuurverandering De gemeente Borsele wil als organisatie fit zijn voor de veranderende, toekomstige maatschappelijke opgaven. Dit heeft geleid tot een aanpassing van de organisatiestructuur en een hierbij passende cultuur.
In het adviesdocument naar een fitte en toekomstbestendige organisatie is aangegeven dat er een visie moet komen over hoe de organisatie zich moet ontwikkelen om samenhang en richting te bepalen, zeker gezien alle interne (vergrijzing, nieuwe competenties, structuur, nieuw college) en externe ontwikkelingen (participatie/B2030, digitalisering, samenwerking, energietransitie, omgevingswet). De nieuwe organisatiestructuur bestaat uit vier domeinen. De domeinmanagers vormen samen met de gemeentesecretaris het managementteam. In ieder domein zijn een aantal teams ondergebracht, met ieder een eigen teamcoördinator. Bij de buitendienst is een bedrijfsleider aangesteld. Vanaf 1 december 2019 wordt volgens deze nieuwe structuur gewerkt. Het nieuwe organogram is opgenomen als bijlage 8.2 in dit rapport Om de ambities waar te kunnen maken is er naast een structuurwijziging ook ingezet op een cultuurverandering. In het adviesdocument naar een fitte en toekomstbestendige organisatie is een nieuwe visie en missie opgenomen, en ook een viertal kernwaarden: verantwoordelijkheid, denken doen, vertrouwen en energiek. Deze cultuurverandering wordt de komende jaren verder vormgegeven.
13
Om te kunnen blijven inspelen op ontwikkelingen is een personeelsbeleid nodig dat strategisch en integraal is. Ontwikkeling van de juiste vaardigheden, het optimaal benutten van aanwezig talent en het bieden van toekomstmogelijkheden maken hier deel van uit. Extra speelruimte door een vast loonsomkader In de personeelsbegroting van de gemeente Borsele zijn voor iedere in dienst zijnde medewerker de loonkosten bepaald op basis van de in enig jaar te verwachten loonkosten (functierang en periodiek). Daarnaast zijn ook alle vaste toelagen opgenomen en wordt er rekening gehouden met nieuwe Cao-afspraken. Door deze manier van begroten is er weinig ruimte om binnen de personeelsbegroting gelden vrij te maken voor dekking van kosten voor externe inhuur, anders dan mogelijke vrijval van loonkosten als gevolg van vacatures. Daarnaast is er in de exploitatiebegroting ook jaarlijks budget beschikbaar van ca. € 400.000 voor dekking van kosten inhuur externen. Omdat bij de jaarrekening blijkt dat het begrote bedrag voor inhuur en de onder uitputting op de salarisbegroting vaak fors hoger is dan begroot, is het aan te bevelen om een vast loonsomkader in te stellen. Een en ander betekent dat aan de personeelsbegroting ook de beschikbare ruimte voor dekking van inhuur zoals opgenomen in de exploitatiebegroting wordt toegevoegd.
Daarnaast zou extra ruimte gevonden kunnen worden door de loonkosten van de medewerkers ander te ramen. Dit zou kunnen door bij iedere medewerker voortaan uit te gaan van het maximaal te ontvangen salaris. Het verschil tussen de geraamde en de werkelijke kosten zou tezamen met het extra toegevoegde budget voor inhuur externen en de onder uitputting ingezet kunnen worden voor inhuur van externen. Het in enig jaar niet uitgegeven bedrag wordt toegevoegd aan een nieuw te vormen reserve SPP. In de jaren dat het loonsomkader onvoldoende ruimte biedt kunnen de meerkosten worden gedekt uit deze reserve. De reserve SPP kan ook worden gebruikt voor het opvangen van en knelpunten als gevolg van organisatieveranderingen en voor investeringen in organisatieontwikkeling, duurzame inzetbaarheid en mobiliteit. Voorbeelden hiervan zijn investeringen in de verjonging van de organisatie, mobiliteit bevorderende maatregelen, trainees, opleidingen en in sommige gevallen ook externe inhuur.
2.2.2 Beleid externe inhuur Geen uitgeschreven beleid gericht op externe inhuur De gemeente Borsele heeft geen beleidsdocumenten opgesteld over externe inhuur. De raad stelt jaarlijks de programmabegroting vast en daarmee impliciet ook de loonkosten en het bedrag voor inhuur van extern personeel. Het is achtereenvolgens aan het MT en het college om verantwoord om te gaan met de beschikbare middelen. Met het beschikbare SPP (lees hier het Excel-document) stuurt het MT en het college op de personele inzet benodigd voor de realisatie van de beleidsdoelen. Bij het inhuren van externen wordt wel rekening gehouden met het eigen inkoop en aanbestedingsbeleid maar de laatste tijd worden ook steeds meer voorstellen gedaan om af te wijken van het eigen beleid.
14
2.2.3 Inhuurproces Verschillende redenen om gebruik te maken van externe inhuur Het inhuurproces kan op verschillende manieren verlopen. Het beginpunt is wanneer een domeinmanager wordt geconfronteerd met een vraag om extra personele capaciteit. Deze gaat vervolgens kijken op welke wijze dit het beste kan worden ingevuld: bijvoorbeeld door het flexibel inzetten van de vaste formatie, door uitbesteding of door externe inhuur. De keuze voor externe inhuur is vaak ingegeven doordat sprake is van: - tijdelijke vervanging (zoals ziektevervanging en zwangerschapsverlof); - piekbelasting (bijvoorbeeld bij de receptie of vergunningverlening); - het tijdelijk in huis halen van specifieke kennis (voorbeelden hiervan zijn het inhuren van een projectleider of een strategisch organisatieadvies door een interimmanager); - situaties waarin nog niet duidelijk is hoe deze op lange termijn ingevuld moeten gaan worden (dit was bijvoorbeeld het geval bij de decentralisaties in het sociaal domein en recent ook weer voor de nieuwe omgevingswet). Verder is een belangrijk uitgangspunt dat vaste/reguliere taken (en taken waar een vast budget voor beschikbaar is) zoveel mogelijk worden uitgevoerd met de vaste formatie, terwijl externe inhuur een oplossing kan zijn bij tijdelijke pieken en klussen (en taken met een tijdelijk budget).
In sommige gevallen kan het echter ook nuttig zijn om juist wel vaste taken uit te laten voeren door externe inhuur. Vaste medewerkers krijgen hierdoor de ruimte om andere werkzaamheden te verrichten en te werken aan de doorontwikkeling van de organisatie. Externe inhuur kan ook een verrijking kan zijn, omdat externen kennis meenemen over hoe zaken in andere gemeenten zijn georganiseerd en als buitenstaander naar de organisatie kunnen kijken (blik van buiten). Aanpassing van het Excel-document (SPP) en afweging door MT Enkele keren per jaar wordt op basis van de ontstane of te verwachten personele problemen het Excel-overzicht (SPP) ingevuld en besproken in het MT. Het MT maakt een afweging van wat noodzakelijk is en zoekt dekking binnen de begroting voor de extra kosten. Het MT legt het Exceloverzicht voor aan het college. Nadat het college het Excel-overzicht heeft vastgesteld is het aan de domeinmanagers om de inhuur verder te regelen. Hiervoor worden dan in de meeste gevallen ook nog extra collegevoorstellen gemaakt. De gemeente Borsele heeft een raamovereenkomst gesloten met Unique Nederland voor de inhuur van tijdelijk flexibel personeel. Deze overeenkomst loopt tot medio 2024. In de overeenkomst is bepaald dat de vraag naar inhuur van personeel zoveel als mogelijk wordt ingevuld door Unique.
Hierbij wordt onderscheid gemaakt naar uitzenden, payrolls, ZZP dienstverlening, detachering en doorlenen Unique Nederland gaat achtereenvolgens op zoek naar een geschikte kandidaat voor het invullen van de vacature en doet een voorselectie van kandidaten. Dit bestaat uit het selecteren van een aantal brieven en CV’s op basis van de criteria die van tevoren door de betreffende domeinmanager zijn opgesteld. Uit de kandidaten die door de Unique zijn geselecteerd wordt (na een gesprek) een keuze gemaakt. Het uitzetten van een vacature bij Unique is geen verplichting en mag ook door de gemeente zelf enkelvoudig of meervoudig onderhands worden uitgezet. Hierbij worden wel zoveel als mogelijk de richtlijnen gevolgd zoals vastgelegd in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De laatste tijd echter wordt onder meer door de hoge tijdsdruk afgeweken van het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid. Een goede motivatie om af te wijken ontbreekt vaak. In de praktijk blijkt dat van de mogelijkheid om extern personeel in te huren via Unique in 2021 veelvuldig gebruik is gemaakt. Niet in alle gevallen is het mogelijk gebleken om de gewenste 15
kwaliteit binnen te halen. Een bijkomend nadeel is ook dat het werken via Unique kostenverhogend werkt.
Financiële dekking uit verschillende budgetten Bij het beoordelen van het Excel-overzicht SPP door het MT wordt nadrukkelijk ook gekeken naar de financiële dekking van het voorstel. Voor de kosten zoals opgenomen in het Excel-overzicht dient altijd volledige dekking te zijn. Hierbij wordt uiteraard gebruik gemaakt van de diverse beschikbare budgetten in de begroting. Zo kan voor inhuur voor tijdelijke vervanging vanwege ziekte kan bijvoorbeeld gebruik gemaakt worden van de beschikbare budgetten voor inhuur van externen in de begroting. Dit is een bedrag van ca. € 400.000 euro per jaar. Bij inzet van vacatures door externen kan gebruik worden gemaakt van de onder uitputting die binnen de salarisbegroting ontstaat. Het kan ook zijn dat er voor externe inhuur dekking wordt gevonden uit andere incidentele budgetten. Bij de inhuur van projectleiders kan gebruik worden gemaakt van het budget van het betreffende project. Als een eigen medewerker als projectleider wordt aangesteld worden de loonkosten eveneens gedekt binnen het project. Als er voor de eigen taak van deze medewerker extern moet worden ingehuurd zullen deze kosten ten laste van de vrijval van de salariskosten worden geboekt en zal dit dus binnen de personeelsbegroting niet leiden tot extra kosten (voorbeeld Masterplan Nieuwdorp).
Uit de diverse geraadpleegde P&C-documenten van de gemeente Borsele komt verder naar voren dat er de afgelopen jaren voor externe inhuur bedragen zijn onttrokken aan diverse reserves.
2.2.4 Externe inhuur op de werkvloer Aandacht voor aansturing en overdracht Er is geen standaard werkwijze voor het inwerken en aansturen van externen. Wel wordt er in sommige gevallen: - iemand van het team aangewezen die optreedt als een ‘buddy’ en die de externe wegwijs maakt in de organisatie en de systemen waarmee wordt gewerkt; - kennismakingsgesprekken georganiseerd; en - worden één-op-één controles van rapportages uitgevoerd. Externen worden verder ook enkele basisdocumenten beschikbaar gesteld. Ook zijn er voor alle nieuwe medewerkers diverse online e-learningmodules die verplicht gevolgd moeten worden. De begeleiding die zij krijgen is er dan ook met name op gericht om snel aan het werk kunnen gaan. Dit is maatwerk gericht op het werkveld (en de werkzaamheden) die iemand moet gaan uitvoeren. Wat betreft de borging van kennis op het moment dat externen de organisatie weer verlaten, is het verstandig exitgesprekken te voeren. Hierbij is het van belang om niet pas op het moment, dat iemand vertrekt een overdracht te regelen, maar juist tussentijds kennis te delen en te zorgen dat informatie bij alle betrokkenen bekend is. Daarnaast geldt bij het uitvoeren van veel van de reguliere werkprocessen, dat deze sowieso goed geregistreerd en overgedragen moeten worden (ook als deze niet door externen worden uitgevoerd).
Ook worden externen regelmatig opnieuw voor een opdracht ingehuurd door
16
de gemeente, waardoor hun kennis behouden blijft.
Externe inhuur wordt niet structureel achteraf geëvalueerd. Wel wordt er tussentijds op vaste momenten gekeken of de samenwerking bevalt, of er bijgestuurd moet worden en of er verlengd gaat worden. Een evaluatie kan juist interessante informatie over het opdrachtgeverschap van de gemeente opleveren. Dynamiek op de werkvloer Het inhuren van externen levert over het algemeen geen onrust op de werkvloer op. Wanneer er (te) veel externen binnen een team werken kan dit leiden tot klachten uit de organisatie over de belasting, die het inwerken van externen met zich meebrengt. Het is dan ook lastig om met de vaste medewerkers samen aan de toekomst te werken. Vaak geeft het inhuren van externen de vaste medewerkers juist extra lucht als zij veel werk met relatief weinig mensen moeten doen. Soms komt het voor dat personen die worden ingehuurd blijven en een vast dienstverband aangeboden krijgen. Hier moet dan wel altijd een sollicitatieprocedure aan voorafgaan en leidinggevenden kunnen niet zelfstandig besluiten om externen een vast contract aan te bieden. Vacatures moeten altijd eerst intern opengesteld worden. Als externen langer dan een half jaar voor de gemeente werkzaam zijn, kunnen zij reageren op interne vacatures.
2.2.5 Toekomst Gevolgen toenemende krapte op de arbeidsmarkt Tot op heden is het nog steeds mogelijk gebleken – ondanks de toenemende krapte op de arbeidsmarkt - goede kandidaten te vinden voor vacatures. Dit komt onder meer ook doordat extra aandacht wordt besteed aan de vacatureteksten. De doorlooptijd voor het invullen van de vacatures is de laatste tijd wel langer en voor sommige functies kost het wel steeds meer moeite om deze ingevuld te krijgen. Dit geldt bijvoorbeeld voor financieel specialisten. Waar vroeger nog veel werd ingezet op MBO-ers wordt er tegenwoordig meer ingezet op HBO-ers. Dit leidt tot een hogere inschaling bij aanvang en dus hogere salariskosten. Toch blijkt het desondanks nog vaak lastig om te concurreren met het bedrijfsleven. Binnen het sociaal domein zijn er de afgelopen jaren medewerkers van de uitvoering doorgestroomd naar beleid om hier opengevallen vacatures op te kunnen vullen. Omdat het zoeken naar nieuwe medewerkers soms langer duurt is de consequentie dat er soms ook langer externen moeten worden ingehuurd om tijdelijke gaten op te vullen. Ook is het vaak lastig om externen, die in het verleden goed hebben gefunctioneerd, weer terug te krijgen voor een nieuwe opdracht.
Externe inhuur als onderdeel van het strategisch personeelsbeleid Externe inhuur zou in de toekomst (duidelijker) gelinkt moeten worden aan het strategisch personeelsbeleid van de gemeente. Hierbij is het ook relevant om externe inhuur niet geïsoleerd te bekijken maar hierbij ook te kijken naar de talenten ontwikkeling van de eigen medewerkers en welke aanvulling van buiten hierbij wenselijk zijn. Bij de verdere door ontwikkeling van het SPP is het van belang te kijken naar de manier waarop de functies zich binnen de organisatie ontwikkelen. Vragen die hierbij aan de orden komen kunnen zijn: ‘Welk type werknemers heb je nodig?’ en ‘hoe zorg je ervoor dat alle posities duurzaam bezet zijn?’ Naast bijvoorbeeld opleiden en werven is externe inhuur een vraagstuk dat ook relevant is om – in het verlengde hiervan - aan de orde te stellen. Alle medewerkers en werkzaamheden moeten op 17
organisatieniveau goed in beeld zijn
Er wordt binnen de teams goed gekeken of inhuur in alle gevallen de juiste optie is, of dat het ook intern kan worden opgelost. Maar als over de hele linie alle taken en medewerkers beter in beeld zijn, kan dit verder worden verbeterd en ook meer vanuit het strategisch personeelsbeleid worden benaderd. De nieuwe organisatiestructuur met vier domeinen en een MT (managementteam) is een goede ontwikkeling die leidt tot meer overzicht. Dit vraagt ook van de organisatie om medewerkers kansen te geven. Inhuur van externen is vaak makkelijker dan om een interne medewerkers een kans te geven, met hierbij in het begin extra hulp en begeleiding. Door op organisatieniveau beter in beeld te hebben welke medewerkers toe zijn aan een nieuwe functie en welke medewerkers nog een stapje kunnen maken, kan er nog meer gebruik worden gemaakt van interne mobiliteit. Dit leidt tot een doorontwikkeling van de organisatie: medewerkers zo goed mogelijk inzetten op de talenten die zij hebben.
2.3
Rol van de raad
Geen specifieke kaders over inhuur Het belangrijkste kader dat door de raad wordt vastgesteld ten aanzien van de personeelskosten is is de programmabegroting. Specifiek ten aanzien van het onderwerp externe inhuur is de rol van de raad beperkt. In de begroting is zoals aangegeven wel jaarlijks een structureel bedrag beschikbaar van ca. € 400.000. Ook dit budget wordt door het vaststellen van de programmabegroting hiervoor geoormerkt. De raad heeft geen beleid vastgesteld over externe inhuur en ook geen percentage (van de personeelskosten) dat maximaal aan externe inhuur mag worden besteed. De domeinmanagers hebben een grote mate van vrijheid om externe inhuur naar eigen inzicht in te zetten ten behoeve van de bedrijfsvoering en de realisatie van de door de raad vastgestelde opgaven. Uiteraard wel na afstemming binnen het MT. Als er voor projecten externe inhuur nodig is (bijvoorbeeld een externe projectleider), dan wordt dit opgenomen in het raadsvoorstel voor dit betreffende project. Informatievoorziening In de programmabegroting en de jaarrekening wordt gerapporteerd over het percentage externe inhuur (zie paragraaf 2.1.3). Dit is één van de verplichte indicatoren waar de gemeente volgens het vernieuwde Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) over moet rapporteren.
Ook op andere plekken in de planning & control-documenten van de gemeente Borsele wordt het onderwerp externe inhuur met enige regelmaat benoemd.
18
3.
Bevindingen
In dit hoofdstuk worden de bevindingen die voortvloeien uit het onderzoeksresultaten per deelvraag weergegeven.
3.1.
Beleid en uitvoering
Nieuwe organisatiestructuur De gemeente Borsele werkt sinds 2019 met een nieuwe organisatiestructuur. Bij de totstandkoming van het document om te komen tot een fitte en toekomstbestendige organisatie was het uitgangspunt de eigen identiteit te behouden. In het adviesdocument “fitte en toekomstbestendige organisatie” is het volgende opgenomen: “Doordat de invloed van externen (Gemeenschappelijke Regelingen en ingehuurd personeel) groot is dienen we onszelf elke keer de ZUS- vraag te stellen (Zelf doen, Uitbesteden en Samenwerken) en hierop een passende wijze invulling aan te geven”. In ditzelfde document is ten aanzien van het personeelsbeleid opgenomen: “Ontwikkel binnen het managementteam strategisch personeelsbeleid waar talentontwikkeling en strategische personeelsplanning deel van uitmaakt”. Beleidscontext: omvangrijke opgaven maar beperkte middelen De personeelsbegroting van de gemeente Borsele bedraagt jaarlijks ca. € 12 miljoen. De personeelskosten worden begroot op basis van vaste Fte’s en een reële loonsom, inclusief toelagen etc. Binnen de huidige personeelsbegroting is geen rekening gehouden met een budget voor inhuur van externen. In de exploitatiebegroting zijn op diverse begrotingsposten wel middelen geoormerkt voor inhuur van derden. In totaliteit is dit op jaarbasis ca. € 400.0003.
Het jaarlijks begrote bedrag voor inhuur van externen blijkt in de praktijk altijd onvoldoende te zijn. Gemiddeld genomen bedragen de werkelijke kosten voor externe inhuur over de periode 20172021 afgerond € 850.000 per jaar. Beleid ten aanzien van inhuur externen De gemeente Borsele heeft geen beleidsdocumenten opgesteld voor externe inhuur. Ook is er nog geen strategische personeelsplanning4 (SPP) opgesteld. Door het MT is wel een Excel-document opgesteld onder de naam SPP. Hierin worden de personele knelpunten voor de korte en middellange termijn benoemd. Dit document wordt regelmatig geüpdatet. Een lange termijnvisie op personeelsbeleid ontbreekt. Om de knelpunten op te lossen wordt in dit Excel-document aangegeven hoe de kosten gedekt kunnen worden. Dekking vindt plaats binnen de personeelsbegroting, als er sprake is van onder uitputting als gevolg van vacatures. Als binnen de personeelsbegroting geen dekking gevonden kan worden wordt voorgesteld om de kosten te dekken uit bestaande inhuurbudgetten. In sommige gevallen dient extra geld beschikbaar te worden gesteld en worden hiertoe voorstellen gedaan aan de raad.
3
Bron rapport KplusV februari 2020 Strategische personeelsplanning is het beleid dat organisaties voeren om de in-, door- en uitstroom van personeel af te stemmen op veranderingen in de vraag naar arbeid in de organisatie, en wel zodanig dat de taken uitgevoerd kunnen blijven worden die nodig zijn om de doelstellingen van de organisatie te behalen (bron A en O fonds gemeenten) 4
19
De gemeente Borsele heeft een raamovereenkomst gesloten met Unique Nederland voor de inhuur van tijdelijk flexibel personeel. Deze overeenkomst loopt tot medio 2024. In de overeenkomst is bepaald dat de vraag naar inhuur van personeel zoveel als mogelijk wordt ingevuld door Unique. Hierbij wordt onderscheid gemaakt naar uitzenden, payrolls, ZZP dienstverlening, detachering en doorlenen. In de praktijk blijkt dat er weinig tot geen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om via Unique personeel in te huren, omdat zij vaak niet aan de vraag kunnen voldoen van gespecialiseerd personeel. Het inhuren van extern personeel gebeurt in de praktijk nog vaak door de gemeente zelf. Hierbij worden wel zoveel als mogelijk de richtlijnen gevolgd zoals vastgelegd in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De laatste tijd echter wordt onder meer door de hoge tijdsdruk afgeweken van het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid. Een goede motivatie om af te wijken ontbreekt in sommige gevallen. Verder is ook geconstateerd dat de externe inhuur achteraf niet altijd met de inhuurkracht wordt geëvalueerd. Toenemende krapte op de arbeidsmarkt Het steeds weer veranderende takenpakket van gemeenten (afname door afstoting van nietkerntaken enerzijds en toename door decentralisaties van overheidstaken van rijk naar gemeenten anderzijds) zorgt voor een steeds veranderende omgeving.
De toenemende krapte op de arbeidsmarkt wordt een steeds groter probleem. Vacatures kunnen in sommige gevallen moeilijk worden ingevuld omdat er geen geschikt personeel kan worden gevonden. Het gevolg hiervan is dat er externe inhuur moet plaatsvinden, soms zelfs voor langere termijn. Over het algemeen lukt het in de praktijk – ondanks de toenemende krapte op de arbeidsmarkttot op heden nog steeds om goede kandidaten te vinden voor openstaande vacatures. Met ‘spraakmakende advertenties’ wordt bewust ingezet op werving van nieuwe medewerkers. Voor sommige functies kost het desondanks wel steeds meer moeite om deze ingevuld te krijgen. Gevolgen hiervan voor externe inhuur kunnen zijn: - dat er soms ook langer externen moeten worden ingehuurd om tijdelijke gaten op te vullen; - dat er hogere tarieven worden gevraagd; en - dat het soms moeilijker is om externen, die in het verleden goed hebben gefunctioneerd, weer terug te krijgen voor een nieuwe opdracht.
3.2
Doeltreffendheid
Externe inhuur wordt ingezet als bedrijfsvoeringsinstrument Het instrument externe inhuur wordt ingezet ten behoeve van de bedrijfsvoering en draagt daarmee bij aan de kwaliteit en de continuïteit van de werkprocessen. Er wordt om verschillende redenen gebruik gemaakt van externe inhuur, waaronder tijdelijke vervanging, piekbelasting, het tijdelijk in huis halen van specifieke kennis of in situaties waarin nog niet duidelijk is hoe deze op lange termijn ingevuld moeten gaan worden. De wijze waarop aandacht wordt besteed aan aansturing en kennisoverdracht verschilt per team en opdracht.
3.3
Doelmatigheid
Externe inhuur is redelijk constant en lager dan in de referentiegemeenten De totale kosten voor externe inhuur zijn in de periode 2017-2021 nagenoeg gelijk gebleven op € 0,74 miljoen euro. In 2019 het jaar van de reorganisatie bedroeg het bedrag aan externe inhuur € 1,14 miljoen euro. Het percentage externe inhuur ten opzichte van de totale loonkosten is de afgelopen jaren gestabiliseerd op 7 à 8 procent. Landelijk is dit percentage gemiddeld 18 procent en bij een referentiegroep van gemeenten met 20 tot 50 duizend inwoners ligt dit gemiddeld op 17 procent. De kosten externe inhuur per domein en team fluctueren sterk van jaar tot jaar. 20
In 2010 is op alle ministeries de zogenaamde Roemernorm overgenomen. Het hanteren van deze norm betekent dat per jaar niet meer dan 10% van de loonkosten besteed mag worden aan externe inhuur. Deze norm geldt overigens niet voor gemeenten. Enkele MT leden pleiten overigens wel voor het hanteren van de Roemernorm voor de gemeente Borsele. Aard en omvang van externe inhuur niet goed in beeld De in dit rapport gepresenteerde cijfers zijn het resultaat van een analyse die is uitgevoerd in het kader van dit onderzoek. De gemeente Borsele beschikt zelf niet over een eenduidig, gedetailleerd en actueel overzicht van de aard en omvang van externe inhuur. Niet in beeld is hoe de omvang van verschillende typen inhuur (specialistisch, beleidsgevoelig, uitvoerend, leidinggevend etc.) zich ontwikkelen, omdat dit niet wordt geregistreerd.
3.4
Kaderstelling en controle
Beperkte rol voor de raad Door het vaststellen van de (meerjaren)begroting en hiermee dus ook impliciet de personeelsbegroting, heeft de raad, vanuit zijn kaderstellende rol, zekerheid over de ontwikkeling van de loonkosten. Het mandaat ten aanzien van externe inhuur ligt voor een belangrijk deel in de organisatie bij het MT. Zij maken per individueel geval een afweging of het inzetten van externe inhuur de juiste optie is en leggen dit via de SPP (Excel-overzicht met toelichting) voor aan het college. De rol van de raad is beperkt. De raad krijgt wel regelmatig inzage in het verloop van de kosten voor externe inhuur, maar dit is vrij fragmentarisch. Een goed totaaloverzicht ontbreekt. Verder wordt bij zowel de begroting als de jaarrekening de verplichte beleidsindicator externe inhuur opgenomen. Het betreft hier de kosten van externe inhuur afgezet tegen de totale loonsom en het totaal aan kosten voor externe inhuur. De raad gebruikt deze kengetallen niet om te sturen op de kosten van externe inhuur.
21
4.
Conclusies
In dit hoofdstuk worden naar aanleiding van de bevindingen in hoofdstuk 4, de belangrijkste conclusies weergegeven.
4.1
Externe inhuur in het vizier
Er is in de organisatie geen formeel beleid met betrekking tot externe inhuur vastgelegd. Er is recent wel gestart met het opzetten een strategische personeelsplanning (SSP) in de vorm van een Excel-overzicht. In dit Excel-overzicht worden de personele knelpunten voor de korte en middellange termijn in beeld gebracht en worden hiervoor oplossingen aangedragen. Voor wat betreft de inhuur van personeel wordt weinig tot geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om dit via Unique Nederland te doen, waarmee de gemeente een raamovereenkomst heeft gesloten. Bij externe inhuur anders dan via Unique worden wel zoveel als mogelijk de richtlijnen gevolgd zoals vastgelegd in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De laatste tijd echter wordt onder meer door de hoge tijdsdruk en krapte op de arbeidsmarkt vaak afgeweken van het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid. Een goede motivatie om af te wijken ontbreekt vaak. Recent heeft het college gelet hierop gevraagd om te bezien of het mogelijk is de regels voor wat betreft het onderhands aanbesteden (tijdelijk) aan te passen. De kosten voor externe inhuur zijn over de onderzoeksperiode wel fors lager dan de landelijke norm zoals die door het A&O fonds gemeenten wordt gehanteerd en die van de referentiegemeenten, vergelijkbaar met Borsele.
Dit kan deels te maken hebben met de wijze waarop externe inhuur landelijk door gemeenten maar ook door de referentie gemeenten zelf wordt gedefinieerd. Wij hebben voor het bepalen van de kosten voor externe inhuur wel aansluiting gezocht bij de definitie voor externe inhuur, zoals die door het A&O fonds gemeenten is gedefinieerd. In de begroting wordt naast de beschikbare budgetten voor inhuur altijd wel de ruimte gevonden om de niet begrote kosten te kunnen dekken. Een duidelijke lijn voor het inhuren van extern personeel in relatie tot een vast budget ontbreekt echter. De toenemende druk op de arbeidsmarkt en de vragen die vanuit de samenleving op de gemeente afkomen maken het noodzakelijk de aard en omvang van externe inhuur goed in beeld te krijgen, zodat er indien gewenst ook tijdig kan worden bijgestuurd. Het SPP-overzicht biedt hierin te weinig inzicht. Een belangrijk aandachtspunt is verder dat de inhuur van externen zowel op organisatieniveau maar ook bij individuele opdrachten nauwelijks geëvalueerd wordt.
4.2
Visie op externe inhuur
De inzet van het instrument externe inhuur door de gemeente Borsele heeft een praktische insteek. Het wordt ingezet ten behoeve van de continuïteit van de bedrijfsvoering bij bijvoorbeeld ziekte, vacatures en projecten waarbij specialistische kennis nodig is. Een strategische visie op de rol van externe inhuur binnen het personeelsbeleid (en de strategische personeelsplanning) van de organisatie ontbreekt. Er is bijvoorbeeld niet vastgelegd hoe externe inhuur bijdraagt aan de ambitie om flexibel in te kunnen spelen op vragen uit de samenleving, of hoe het zich verhoudt tot de talentontwikkeling van de eigen medewerkers. Door de domeinmanagers wordt per individueel geval gekeken naar de wenselijkheid en kosten van externe inhuur. Maar op organisatieniveau worden geen systematische afwegingen gemaakt over de kosten en baten van externe inhuur ten opzichte van andere vormen van flexibele arbeid. Hierdoor is het onduidelijk of het instrument externe inhuur optimaal wordt ingezet. Doordat besluitvorming veelal in de organisatie plaatsvindt is de rol van de raad ten aanzien van dit onderwerp beperkt.
22
Als externe inhuur vanuit een strategische visie wordt benaderd - en niet langer uitsluitend als een instrument ten behoeve van de continuïteit van de bedrijfsvoering - is een grotere betrokkenheid van de raad gewenst. Kijkend naar de totale werkelijk kosten voor externe inhuur in vergelijking met de begrote kosten per jaar over de onderzoeksperiode zien we het volgende beeld. De begrote kosten bedragen jaarlijks ca. € 400.000 terwijl de werkelijke kosten jaarlijks ca. € 850.000 bedragen. Een verschil van ca. € 450.000 per jaar. De ramingen in de begroting voor externe inhuur zijn jaarlijks te laag. Gedurende het jaar worden vaak extra middelen gevraagd om extra inhuur te kunnen dekken, waardoor de afwijking bij de jaarrekening ten opzichte van de gewijzigde begroting vaak wel in evenwicht is. De extra inhuur is vaak gewenst als gevolg van extra werkzaamheden voor bijvoorbeeld nieuwe wettelijke taken. Als het gewenst is dat de raad meer kan sturen op de kosten voor externe inhuur zullen de begrote bedragen voor externe inhuur meer in overeenstemming moeten worden gebracht met de werkelijkheid. Dit kan bijvoorbeeld door te kiezen voor een vast budget voor externe inhuur per jaar, of vast percentage van de totale loonsom. Ruimte hiervoor kan gevonden worden in de totale personeelsbegroting of binnen de exploitatiebegroting.
Ook kan onderzocht worden in hoeverre een egalisatiereserve SPP kan helpen om fluctuaties in deze kosten te egaliseren.
23
5.
Aanbevelingen
In dit hoofdstuk worden op basis van de conclusies uit hoofdstuk 5 een aantal aanbevelingen gedaan.
5.1
Externe inhuur in het vizier
1. Ontwikkel een strategisch personeelsbeleid (SPP) waarin o.a. aandacht is voor: a. Het vinden van de juiste balans tussen de vraag naar en het aanbod van werk, nu en in de toekomst. b. De verhouding die er tussen intern en extern personeel nodig is. c. Het verankeren van externe inhuur in de HR-strategie en de personeelsplanning5 2. Zorg voor een eenduidig, gedetailleerd en actueel overzicht van de aard en omvang van externe inhuur met aandacht voor: a. Een uniforme verslaglegging van externe inhuur in de gemeentelijke financiële administratie. Volgens het vernieuwde Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) dient hierbij te worden aangesloten bij de definitie, die ook de HRmonitor A+O fonds gemeenten hanteert. b. Het maken van onderscheid per team, domein of project en het onderscheid naar verschillende typen inhuur (specialistisch, beleidsgevoelig, uitvoerend, leidinggevend etc.), zodat ontwikkelingen op organisatieniveau geduid kunnen worden. c. Het monitoren van externe inhuur, niet geïsoleerd, maar beschouw dit in het bredere perspectief van de ontwikkeling van de totale apparaatskosten (waar ook andere vormen van flexibele arbeid, zoals interne flexibiliteit, uitbesteding en eventueel regionale samenwerking onderdeel van uitmaken). 3.
Evalueer met regelmaat de ontwikkeling van de aard en omvang van externe inhuur en de werking van de beheersmaatregelen en rapporteer hierover aan de raad. 4. Voer na afloop van iedere inhuuropdracht een evaluatie uit met de betreffende persoon om meer zicht te krijgen op mogelijke verbeterpunten ten aanzien van het opdrachtgeverschap van de gemeente.
5.2
Visie op externe inhuur
5.
Bespreek met de raad in welke mate en op welke wijze zij bij dit onderwerp betrokken wil zijn. Is de huidige werkwijze – waarbij door de organisatie wordt gestuurd op beheersmatige aspecten – voldoende, of is er de ambitie om kaders te stellen in de vorm van een strategische visie? In deze visie op de rol van externe inhuur binnen het personeelsbeleid van de gemeente kan onder andere aandacht worden besteed aan: De wijze waarop externe inhuur bijdraagt aan de doelen en de ontwikkeling van de organisatie. De rol (en ontwikkeling) van het eigen personeel: wanneer (en waarom) wordt er gekozen voor een vaste medewerker en wanneer voor inhuur? De flexibiliteit van de organisatie: wat is een optimale kernbezetting (kwalitatief en kwantitatief) en welke flexibele schil pas hierbij? Wat is het gewenste budget voor inhuur van externen en hoe maken we middelen hiervoor vrij?
a. b. c. d.
5
Dit betekent dat SPP zich niet alleen richt op het ‘eigen’ personeel (goed werkgeverschap), maar ook een strategie bevat ten aanzien van de inzet van inhuur en de wijze waarop externe expertise kan worden ingezet om de organisatie duurzaam te versterken (goed opdrachtgeverschap).
24
6.
Bestuurlijke reactie
Op de volgende bladzijden is integraal de bestuurlijke reactie namens het college van B en W opgenomen, zoals die ontvangen is op 8 maart 2022.
25
7.
Geraadpleegde bronnen
Onderzoeksrapport KplusV kerntakenonderzoek Personeelsmonitor A en O fonds gemeenten Handreiking externe inhuur augustus 2021 BMC Adviesdocument naar een fitte en toekomstbestendige organisatie Honderddagenverslag Burgemeester Borsele 2017 Diverse Planning en control instrumenten gemeente Borsele, zoals begrotingen, jaarrekeningen, kadernota’s en programmawijzigingen over de periode 2017-2021 Overzicht kosten personele inhuur 2017-2019 zoals dat is besproken in de werkgroep begroting in 2019 SPP (Excel overzichten ) MT Borsele 2021 Grootboekgegevens uit de financiële administratie (SAP) 2017-2021 Financiële gegevens uit het systeem Begroten en Verantwoorden (B&V) Geraadpleegde onderzoeksrapporten andere gemeenten