10.1 Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
Tekst van het document
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
R van Keulen Concerncontroller Februari 2021
Voorwoord Vanaf het boekjaar 2021 dient het college van B&W verantwoording af te leggen over de rechtmatigheid. De accountant zal in dit geval geen oordeel meer geven over de rechtmatigheid in zijn controleverklaring. De rechtmatigheidsverantwoording van het college wordt dan onderdeel van de getrouwheidsverklaring van de accountant. Dit plan van aanpak is opgezet met als doel inzicht te bieden waar de gemeente nu staat en waar wij naar toe willen ontwikkelen. Om deze ontwikkeling door te voeren, wordt 2021 als ontwikkeljaar beschouwd. Zaken die in deze notitie aan de orde komen zijn de keuzes voor de variant van de rechtmatigheidsverantwoording, de verantwoordings- en rapporteringstolerantie en het huidige en gewenste niveau met betrekking tot de borging van de rechtmatigheid in de organisatie. Ten aanzien van het laatste is aangegeven wat het meest voor de hand ligt gebaseerd op het huidig functioneren van control. In dit plan van aanpak wordt uitgegaan van een geleidelijke doorontwikkeling. Dit sluit aan op wat de Commissie Bedrijfsvoering en Auditing Decentrale Overheden (BADO) voorstelt te weten een groeiproces. Uiteraard is het aan de gemeenteraad om het ambitieniveau te bepalen. De notitie is gebaseerd op twee notities van de Commissie BADO.
De eerste notitie gaat in op de inrichting van de verbijzonderde interne controle bij decentrale overheden en is gepubliceerd op 14 februari 2019. De tweede notitie gaat in op de rechtmatigheidsverantwoording en is gepubliceerd op 20 maart 2020. In oktober 2020 is er een notitie verschenen van de VNG, genaamd Invoering rechtmatigheidsverantwoording – adviezen en best practices. Deze notitie wordt gezien als aanvulling op de vorige twee notities. Deze notities zijn gebruikt als input voor dit plan van aanpak. Het plan van aanpak is besproken met het managementteam en de accountant.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
Samenvatting Vanaf het verslagjaar 2021 moet het college een rechtmatigheidsverantwoording opnemen in de jaarrekening. Hiermee wordt verantwoording afgelegd over de naleving van de regels, die relevant zijn voor het financiële reilen en zeilen van de gemeente. Het college is al staatsrechtelijk en bestuurlijk verantwoordelijk voor de rechtmatigheid. Nu is het nog de accountant die hierover verslag uitbrengt en het gesprek voert met de gemeenteraad. In de toekomst moet het college zelf een verantwoording opstellen en gaat hierover in gesprek met de raad. Op deze wijze kan de raad haar controlerende rol beter vervullen. De raad bepaalt straks ook de rapporteringstolerantie en verantwoordingsgrens. Waarover wil de raad geïnformeerd worden? Over iedere euro of boven een bepaald bedrag (rapporteringstolerantie)? Moet er verantwoording worden afgelegd bij een overschrijding van een laag of hoog percentage (verantwoordingsgrens)? Deze verantwoordingsgrens zal tussen de 1% en 3% van de lasten moeten liggen. De accountant zal nog steeds toetsen of de jaarrekening getrouw is. Oftewel, conform de realiteit. De rechtmatigheidsverantwoording wordt onderdeel van de jaarrekening. De accountant controleert straks of de afgegeven verantwoording van de gemeente getrouw is.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
Begrippenlijst •
Afwijkingen: Fouten en onduidelijkheden.
•
Bado: Besluit accountantscontrole decentrale overheden. Zier hiervoor de volgende link: https://wetten.overheid.nl/BWBR0015524/2017-12-09
•
BBV: Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Zier hiervoor de volgende link: https://wetten.overheid.nl/BWBR0014606/2019-07-01
•
Commissie BADO: De commissie BADO brengt richtinggevende notities uit met een nadruk op de hoe-vraag en de interpretatie van bestaande wet- en regelgeving, voor wat betreft knelpunten en gezamenlijke oplossingen die raken aan de bedrijfsvoering en de accountantscontrole van decentrale overheden. Zie hiervoor de volgende link: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financien-gemeentenenprovincies/bedrijfsvoering-en-audits-gemeenten-en-provincies
•
Commissie BBV: In het BBV is opgenomen dat er een commissie is met als taak om zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Zier hiervoor de volgende link: https://www.commissiebbv.nl/cms/view/57979281/commissieleden
•
Controleverklaring: In de controleverklaring geeft de accountant zijn/haar oordeel weer over de getrouwheid van de jaarrekening. Bij gemeenten geldt nu nog als bijzonderheid dat de accountant in zijn verklaring ook een oordeel geeft over de rechtmatige totstandkoming van de baten, lasten en balansmutaties die in deze jaarrekening zijn vermeld. Dat wordt anders na de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording en wordt het oordeel beperkt tot de getrouwheid. Zier hiervoor: https://www.nba.nl/globalassets/themas/thema-publiekesector/controleverklaringen verklaard/nba_brochure_controleverklaringen_decentrale_overheden_juni_2016.pdf
•
Fouten: Rechtmatigheidsfouten treden op bij financiële beheershandelingen, waarbij de in het normenkader beschreven wet- en regelgeving niet is nageleefd.
•
Getrouwheid: Een oordeel van de accountant over of de informatie juist en toereikend/volledig is. Voorts geschikt is voor het doel waarvoor deze wordt verstrek. En ten slotte of het bij de volksvertegenwoordigers en de burger (gebruikers van de verantwoording) geen ander beeld oproept, dan overeenkomt met de feiten.
•
In Control Statement: Hierin gaat het College van B&W in op het functioneren van de interne bedrijfsvoering en betrouwbaarheid van (risicomanagement)processen alsmede ICTsystemen. Dit heeft een bredere strekking dan de rechtmatigheidsverantwoording.
•
Materialiteit: Informatie is materieel of heeft een materieel belang, als deze informatie invloed kan hebben op de besluitvorming van de gebruiker van die informatie. Gebruikers zijn bijvoorbeeld raadsleden of burgers. Er zijn twee zaken waarvoor de accountant de materialiteit gebruikt. Het is allereerst de basis voor de diepgang van door de accountant uit te voeren werkzaamheden. Vervolgens is het bepalend voor het oordeel van de accountant over de jaarrekening. Voor de controle van een gemeente zijn de normen uit het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) leidend, voor de uiteindelijke conclusie of iets materieel is en wat hiervan de gevolgen zijn voor de strekking van de controleverklaring.
•
Normenkader: Het normenkader voor een rechtmatigheidsverantwoording betreft de inventarisatie van de relevante regelgeving, waaronder die van de betreffende gemeente (zoals verordeningen).
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
•
De inventarisatie beperkt zich tot regelgeving die relevant is voor financiële beheershandelingen. Het normenkader moet actueel worden gehouden en wordt aangepast op basis van nieuwe wet- en regelgeving. Daarom wordt het elk jaar opnieuw vastgesteld. Zie hiervoor: https://www.commissiebbv.nl/cms/view/57979239/rechtmatigheid
•
Onduidelijkheden: Indien het College van B&W in het kader van de verslaggeving niet kan aangeven of er sprake is van een rechtmatigheidsfout of niet.
•
Onzekerheden: De onzekerheden zijn te splitsen in onzekerheden in de verantwoording en in de controle. De onzekerheden in de verantwoording betreffen veelal schattingen, interpretaties en toekomstgevolgen. Bij de rechtmatigheidsverantwoording van het College van B&W kan het ook gaan om zaken die het College van B&W eenvoudig niet weet of kan vaststellen. Onzekerheden in de controle komen vaak voort uit ontoereikend uitgevoerde maatregelen van interne beheersing waardoor er onvoldoende controleinformatie beschikbaar is.
•
Rechtmatigheidsverantwoording: de rechtmatigheidsverantwoording wordt een nieuw onderdeel in de jaarrekening, waarin het College van B&W vanaf het verslagjaar 2021 aangeeft of er rechtmatigheidsfouten en –onzekerheden waren.
•
Verantwoordingsgrens: de grens waarboven het College van B&W afwijkingen moet melden aan de gemeenteraad. De gemeenteraad stelt deze verantwoordingsgrens vast met een maximum van 3% van de totale lasten.
•
Verbijzonderde interne controle: er is sprake van een verbijzondering van de interne controle, indien binnen de gemeente extra gelet wordt op de rechtmatigheid, bovenop en ook voortbouwend op de interne controles die reeds uitgevoerd worden in de (eerste) lijn. Zie hiervoor de volgende link: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financiengemeenten-enprovincies/documenten/rapporten/2019/02/14/de-verbijzonderde-internecontrole-bijdecentrale-overheden
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
Inhoudsopgave Voorwoord .............................................................................................................................................. 1 Samenvatting........................................................................................................................................... 2 Begrippenlijst........................................................................................................................................... 3 1. Inleiding ............................................................................................................................................... 7 1.1
Aanleiding ................................................................................................................................ 7
1.2
Doelstelling .............................................................................................................................. 7
1.3
Leeswijzer ................................................................................................................................ 7
2.
Wat gaat er veranderen en voor wie? ............................................................................................ 8 2.1
Rollen en verantwoordelijkheden ........................................................................................... 8
2.1.1
Gemeenteraad................................................................................................................. 8
2.1.2
College van B&W ............................................................................................................. 8
2.1.3
Accountant ...................................................................................................................... 8
2.1.4
De eigen organisatie ........................................................................................................ 9
3. Het bepalen van het ambitieniveau .................................................................................................. 10 3.1
Welke varianten van de rechtmatigheidsverantwoording zijn er? ....................................... 10
3.1.1
Variant 1 ....................................................................................................................... 10
3.1.2
Variant 2 ....................................................................................................................... 10
3.1.3
Variant 3 ....................................................................................................................... 11
3.2
De verantwoordingsgrens- en rapporteringstolerantie ........................................................ 11
3.3
Opbouw van de rechtmatigheidsverantwoording ................................................................ 13
3.4
Rechtmatigheid in de bedrijfsvoeringsparagraaf ................................................................. 13
3.5
Wat is rechtmatigheid ........................................................................................................... 13
3.5.1 4
De huidige situatie rondom borging rechtmatigheid ................................................................ 15
4.1
Drie verdedigingslinies .......................................................................................................... 15
4.2
Huidige (V)IC bij de gemeente Borsele .................................................................................. 16
4.2.1
Werkzaamheden (V)IC ................................................................................................... 17
5
De gewenste situatie rondom borging rechtmatigheid ............................................................ 17
5.1
De huidige situatie in relatie tot de varianten...................................................................... 17
5.2
Ambitieniveau ...................................................................................................................... 18
5.3
Gewenste situatie in relatie tot de benoemde (1e en 2e variant) ......................................... 18
5.3.1 5.4
In control statement (3e variant) ................................................................................... 18
Onderbouwing rechtmatigheidsverantwoording.................................................................. 19
5.4.1 6.
Rechtmatigheidscriteria ................................................................................................ 14
Onderbouwing (verbijzonderde)interne controle ......................................................... 19
Welke acties moeten worden uitgevoerd om tot het gewenste resultaat te komen? ................. 20
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
6.1
Controller............................................................................................................................... 21
6.1.1
Aanpak werkzaamheden: risico- en procesgericht ....................................................... 21
6.1.2
Indeling werkzaamheden: af- en opschalen gebaseerd op prioriteit ........................... 21
6.3
Managementteam ..................................................................................................................... 21
6.3
Actiepunten in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording ...................................... 22
7.
Literatuurlijst ................................................................................................................................. 23
8.
Bijlagen .......................................................................................................................................... 24
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
1. Inleiding 1.1
Aanleiding
Vanaf het verslagjaar 2021 wordt door het college voor het eerst een rechtmatigheidsverantwoording aan de raad van de gemeente afgelegd1. Voor gemeenschappelijke regelingen is dit het dagelijks bestuur (DB), dat verantwoording gaat afleggen aan het algemeen bestuur (AB) en voor de provincie is dit het college van Gedeputeerde Staten dat verantwoording gaat afleggen aan Provinciale Staten2. Tot en met het verslagjaar 2020 was het de accountant, die verklaarde of een provincie, gemeente of gemeenschappelijke regeling rechtmatig had gehandeld. Met de rechtmatigheidsverantwoording wordt verantwoording afgelegd over de naleving van financiële wet- en regelgeving. Over de naleving van de voorwaarden voor subsidies en Europese bestedingen bijvoorbeeld, maar ook over misbruik en oneigenlijk gebruik en lasten, waarvoor geen voorafgaande dekking opgenomen was in de begroting. In de BADO notitie Rechtmatigheidsverantwoording zijn de achtergronden, doelstelling en inhoud van de rechtmatigheidsverantwoording beschreven. Ook wordt ingegaan op de rollen en verantwoordelijkheden en onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording en de herziene/ gewijzigde rol van de accountant. In dit plan van aanpak wordt beschreven hoe onze organisatie zich voorbereidt op de komst van de rechtmatigheidsverantwoording.
1.2
Doelstelling
Met dit plan van aanpak wordt beoogd inzicht te geven in de mogelijke varianten van een rechtmatigheidsverantwoording tot en met een in control statement en die hieraan verbonden activiteiten. Om deze doestelling te bereiken, dienen er een aantal vragen beantwoord te worden: 1. Wat gaat er veranderen en voor wie? 2. Welke varianten zijn er voor de inrichting van de rechtmatigheidsverantwoording? 3. Wat is de huidige situatie omtrent borging van de rechtmatigheid? 4. Wat is de gewenste situatie omtrent borging van de rechtmatigheid? 5. Welke acties dienen te worden uitgevoerd om tot de gewenste situatie te komen?
1.3
Leeswijzer
Voor de indeling van dit plan van aanpak zijn de vragen volgend uit de doelstelling als uitgangspunt gehanteerd. In hoofdstuk 2 is uiteengezet wat er gaat veranderen door de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording. Hierbij wordt onder andere ingegaan op de rollen en verantwoordelijkheden in de organisatie. In hoofdstuk 3 is uiteengezet welke varianten er zijn voor de inrichting van de rechtmatigheidsverantwoording. Hoofdstuk 4 beschrijft de huidige situatie omtrent de borging van de rechtmatigheid. In hoofdstuk 5 is uiteengezet wat de gewenste situatie omtrent de borging van de rechtmatigheid is. Tot slot wordt in hoofdstuk 6 aangegeven welke acties er uitgevoerd moeten worden om tot de gewenste situatie te komen.
1
Als gevolg van COVID-19 wordt één jaar uitstel overwogen
2
De gemeenschappelijke regelingen moeten zelf ook een rechtmatigheidsverantwoording opstellen die uiteraard gevolgen kan hebben
voor het rechtmatigheidsbeeld van de deelnemende gemeenten.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
2.
Wat gaat er veranderen en voor wie?
2.1
Rollen en verantwoordelijkheden
2.1.1 Gemeenteraad De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is bedoeld om het gesprek tussen de raad en het college over de financiële rechtmatigheid te ondersteunen . Dit met het doel de kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken. Hierbij is het van belang dat de raad onder andere: 1. Een uitspraak doet over het ambitieniveau (van minimaal financiële rechtmatigheid naar maximaal een brede In Control Statement (ICS) . 2. De verantwoordingsgrens vaststelt van de totale lasten (tussen de 1% en 3%)3 ; 3. Aangeeft aan het college wat over de rechtmatigheid in de bedrijfsvoeringsparagraaf opgenomen moet worden4. Deze onderdelen zijn nader uitgewerkt in hoofdstuk 3
2.1.2 College van B&W Het gehele college is verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. Dit was vóór 2021 het geval en zal ook na 2021 het geval zijn. Daarvoor moet het college de administratie en interne beheersing zodanig inrichten dat het mogelijk is om deze verantwoordelijkheid te dragen. Het afleggen van verantwoording door het college ondersteunt de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de raad en het college. Hierbij is een aantal aspecten van belang. Het college: 1. Neemt de rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening; 2. Neemt over de financiële rechtmatigheid een toelichting op in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag5.
2.1.3 Accountant Het lijkt in eerste instantie dat de rol van de accountant minder wordt doordat hij geen oordeel meer geeft over de rechtmatigheid, maar alleen nog over het getrouwe beeld. De accountant zal uitsluitend toetsen of de jaarrekening getrouw is. De rol zal praktisch gezien dus wel anders worden, maar voorlopig niet minder. De accountant stelt de getrouwheid van de jaarrekening vast, inclusief de rechtmatigheidsverantwoording, die straks een onderdeel van de jaarrekening vormt. Dit omdat de raad objectief/ onafhankelijk moet weten of hetgeen het college verklaart, juist is. Als de kwaliteit van de interne controle goed is, kan de accountant hier (deels) op steunen. Hierover moeten afspraken worden gemaakt met de accountant. Het maken van afspraken geldt ook over methode steekproefbepaling, afstemming over normenkader/ toetsingskader en de wijze van vastleggingen in het eigen controledossier van de gemeente6.
3
Indien fouten en afwijkingen boven dit percentage uitkomen, luidt de rechtmatigheidsverantwoording “niet rechtmatig tot stand gekomen” en moeten de afwijkingen worden opgesomd als onderdeel van de jaarrekening. In de huidige situatie is de verantwoordingsgrens vastgesteld op 1% voor fouten en 3% voor onzekerheden. 4
De rechtmatigheidspositie moet worden toegelicht in de jaarrekening, waarbij aandacht wordt geschonken aan beheersing en verbetertrajecten daar waar nodig. In de BADO notitie wordt dit verder uitgewerkt. 5 Kern hierbij is beheersing, rapportage en maatregelen 6 Dit zal verder worden uitgewerkt in het controleplan 2021
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
De verschillende rollen en verantwoordelijkheden komen tot uitdrukking in figuur 1. De huidige situatie is aan de linkerkant weergegeven, de toekomstige situatie is rechts te zien.
Figuur 1 Huidige en toekomstige situatie m.b.t. financiële rechtmatigheid
De rechtmatigheidsverklaring verklaart dat transacties en financiële beheershandelingen zijn uitgevoerd in overeenstemming met de regelgeving zoals die is opgenomen in het normenkader. De rechtmatigheidsverklaring dient betrouwbare informatie te bevatten. De accountant toetst of de informatie van het college in de rechtmatigheidsverklaring: 1. Juist, toereikend en volledig is; 2. Geschikt is voor het doel waarvoor deze wordt verstrekt; 3. Bij de lezer geen ander beeld oproept, dan overeenkomt met de feiten. De raad kan haar controlerende rol niet goed invullen als, in het kader van checks en balances, de betrouwbaarheid van de rechtmatigheidsverantwoording niet is gecontroleerd. De verwachting is dat, met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording, gemeenten meer het heft in eigen hand nemen, de kwaliteit van de interne beheersing beter wordt en de benodigde werkzaamheden van de accountant daarmee zullen afnemen. Is de naleving van regels binnen de gemeente geborgd en worden de bevindingen systematisch vastgelegd, dan kan de accountantscontrole minder tijd kosten. Is dat niet het geval, dan zal de accountant (meer) steekproeven en controles moeten uitvoeren, om tot een oordeel te komen over de getrouwheid.
Hierbij wordt opgemerkt dat een investering in de Verbijzonderde Interne Controles (V)IC)) geen evenredige besparing op zal leveren in de kosten van de controle door de accountant. De intern uitgevoerde controlewerkzaamheden kunnen immers geen volledige vervanging zijn van de eigen waarnemingen door de accountant. Daar staan echter andersoortige baten tegenover, in de vorm van een betere beheersing van bedrijfsprocessen en risico’s.
2.1.4 De eigen organisatie Belangrijk is dat leidinggevenden en medewerkers van de organisatie beseffen dat rechtmatig handelen de verantwoordelijkheid is van iedereen. Hiertoe is het van belang dat er kennis is van de regelgeving die van toepassing is op uitgevoerde werkzaamheden. Ook moeten er afspraken gemaakt worden over de wijze waarop het naleven van de regelgeving aantoonbaar gemaakt wordt. Belangrijk is dat dit zoveel mogelijk geborgd wordt in bestaande systemen en processen.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
Vooral voor team- of domein overstijgende processen is het van belang om duidelijke afspraken te maken over verantwoordelijkheden rondom financiële rechtmatigheid én de toetsing hiervan. Dit is bijvoorbeeld het geval bij inkopen/aanbesteding en subsidies.
3. Het bepalen van het ambitieniveau 3.1
Welke varianten van de rechtmatigheidsverantwoording zijn er?
In de notitie van de Commissie BADO (Commissie BADO, 2020) zijn drie varianten te onderscheiden:
3.1.1
Variant 1
Verantwoording gericht op financiële rechtmatigheid en hantering wettelijke normen In deze variant wordt een rechtmatigheidsverantwoording opgesteld door het college die alleen iets zegt over het naleven van wet- en regelgeving en betrekking heeft op financiële beheershandelingen. Dit is gelijk aan de reikwijdte in de huidige situatie, waar nu de accountant een oordeel over geeft. Dit past bij de toekomstige wettelijke norm. De verwachting is dat doorvoering van dit niveau binnen de huidige controlecapaciteit in ongewijzigde vorm van werkzaamheden opgevangen kan worden.
3.1.2
Variant 2
Verantwoording gericht op financiële rechtmatigheid + aantal relevante processen/thema’s benoemen die aandacht krijgen De raad kan ook vragen andere elementen toe te voegen aan de rechtmatigheidsverantwoording. In het gesprek tussen raad en college zal vooraf stil gestaan moeten worden, waarover het college zich wil verantwoorden richting de gemeenteraad. De gemeenteraad kan ook zelf het initiatief nemen en vragen om verantwoording over specifieke rechtmatigheidsonderwerpen, die van belang zijn binnen de gemeente. Denk hierbij aan de naleving Algemene verordening gegevensbescherming (AVG), fiscale regelgeving of het Sociaal Domein (zoals de levering van zorg). Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
Voordeel hiervan is de raad aanvullend geïnformeerd kan worden over belangrijke aandachtspunten binnen de bedrijfsvoering van de gemeente, die een plek krijgen in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Uiteraard zal dit wel tot extra controle-inspanningen (middelen en formatie) leiden binnen de gemeente. Daarnaast is belangrijk dat de ‘extra elementen’ die de gemeenteraad toevoegt aan de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarstukken, op een andere plek door het college worden verantwoord in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Doorvoering van dit niveau leidt tot extra controle-inspanningen binnen de gemeente. Dit kan gerealiseerd worden door de huidige controle-intensiteit op bepaalde onderdelen terug te schroeven en in te zetten op een aantal relevante processen/thema’s. Zie voor een nadere toelichting hoofdstuk 6.
3.1.3
Variant 3
Verantwoording gericht op de bredere bedrijfsvoering, zogenaamde In Control Statement In de gedachte van een verdere optimalisatie van de bedrijfsvoering en interne beheersing kan het een logische stap zijn om over het gehele functioneren van de organisatie een “In Control Statement” af te geven. Dit gaat verder dan de rechtmatigheidsverantwoording en zegt ook iets over het functioneren van de interne bedrijfsvoering en betrouwbaarheid van (risicomanagement)processen en ICT-systemen. Om een ICS af te kunnen geven is het op een hoger niveau brengen van de interne beheersingsen verantwoordingsprocessen noodzakelijk. Dit vergt hogere inspanningsverplichtingen en kosten ten aanzien van de processen en interne controle. Daar staat tegenover dat de kans op fouten kleiner wordt. Zie voor meer toelichting over de vereisten voor het afgeven van een ICS paragraaf 5.3.1. Doorvoering van dit niveau vereist een organisatorische verandering. Noodzakelijk voor het slagen van realisatie van dit niveau is het implementeren van een onafhankelijk stafbureau (interne auditfunctie) binnen de organisatie. Een minimale interne auditfunctie bestaat uit:
• • •
een team van één tot vijf auditors; minder dan 7.500 directe interne audits per jaar; beperkte outsourcing.
Logischerwijze kan dit niveau niet gerealiseerd worden met de huidige controlecapaciteit en – middelen. Dit heeft betrekking op zowel de omvang als de diepgang van de werkzaamheden.
3.2
De verantwoordingsgrens- en rapporteringstolerantie
De raad dient de grens te bepalen waarboven het college afwijkingen moet opnemen in de rechtmatigheidsverklaring, de zgn. verantwoordingsgrens. De verantwoordingsgrens valt binnen een bandbreedte van 1% tot 3% van de totale lasten van de gemeente, inclusief de toevoegingen aan de reserves. De raad is vrij om binnen de genoemde bandbreedte tussen de 1% en 3%, het percentage voor de verantwoordingsgrens vast te stellen. Daarnaast dient er een rapporteringstolerantie te worden vastgesteld, de grens waarboven over individuele afwijkingen gerapporteerd wordt. De rapporteringstolerantie kan worden vastgesteld op een percentage of op een maatschappelijk relevant geacht absoluut bedrag, bijvoorbeeld € 100.000. De rapporteringstoleranties kunnen zich verder toespitsen op die elementen die de raad specifiek nader terug wil zien. Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
Elke keuze heeft wel gevolgen voor de te hanteren verantwoordingsgrens en rapporteringstolerantie en hier geldt een passend niveau van verantwoording bij. Hierbij valt te denken aan de volgende aspecten: 3.2.1 Informatiepositie van de gemeenteraad Als de verantwoordingsgrens en rapporteringtolerantie op een laag niveau worden vastgesteld, worden meer afwijkingen opgenomen in de verantwoording en zichtbaar gemaakt voor de raad. Bij een hoge verantwoordingsgrens, wordt vanzelfsprekend minder snel gerapporteerd dan bij een lage grens. Bij een hoge rapporteringstolerantie worden alleen grotere afwijkingen vermeld en toegelicht in de verantwoording. Van belang hierbij is ook dat de raad zich de vraag stelt wat ze met de verkregen informatie wilt doen. Het kunnen ingrijpen bij incidenten of het beïnvloeden van het beleid rondom rechtmatigheid. Het gekozen percentage geldt voor zowel fouten als onduidelijkheden afzonderlijk (niet optellen van fouten en onduidelijkheden). Dat wil zeggen dat deze pas worden opgenomen indien beide categorieën het percentage overschrijden. Van belang hierbij is wel onderscheid te maken tussen onduidelijkheid en onzekerheid. Bij een onzekerheid gaat het om het ontbreken van controle-informatie, bij een onduidelijkheid gaat het om tegenstrijdige interpretaties van feiten en juridische normen.
3.2.2 De kosten van de verantwoording De organisatie moet kosten maken om de afwijkingen op te sporen, te analyseren en te rapporteren. Als de raad gerapporteerd wil worden over kleine afwijkingen (lage rapporteringstolerantie), zullen meer inspanningen geleverd moeten worden om die op te sporen. De kosten van interne controle zullen als gevolg hiervan toenemen. Daarnaast zal, bij een lagere verantwoordingsgrens, eerder gerapporteerd dienen te worden, wat leidt tot meer werkzaamheden. 3.2.3 Eenduidigheid van normen en communicatie Binnen de gemeente kunnen al normen (percentages) gehanteerd worden voor de interne controle. Momenteel gebruikt de gemeente en de accountant een percentage van 1% voor het rapporteren van afwijkingen. Als de gemeenteraad vanaf 2021 kiest voor een ander percentage dan de accountant verantwoord acht, kan dit leiden tot verschillen in rapportering. Dit kan verwarring geven in de communicatie naar de raad en wordt daarom niet geadviseerd. Bovengenoemde aspecten geven inzicht in wat de consequenties zijn bij een lage en hoge verantwoordingsgrens en rapporteringstolerantie. Overigens kan er ook gekozen worden voor een groeiproces ten aanzien van de verantwoordingsgrens. Dit houdt in dat in de eerste instantie gekozen wordt voor het aanhouden van 1% als verantwoordingsgrens en dat gebaseerd op vertrouwen toe wordt gegroeid naar een hoger percentage.
Ook de commissie BADO geeft aan dat er na de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording sprake zal zijn van een groeiproces. Een groeiproces gericht op het betrekken van de gehele gemeente bij de verbetering van de bedrijfsvoering en de interne beheersing. Dit zal voor zowel de gemeenten als accountants een leerproces zijn. Iedereen moet gaan ervaren hoe dit in de praktijk werkt.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
3.3
Opbouw van de rechtmatigheidsverantwoording
De commissie BBV heeft een standaardtekst opgesteld voor de rechtmatigheidsverklaring, die vanaf het verslagjaar 2021 onderdeel vormt van de jaarrekening (zie bijlage 2).
3.4
Rechtmatigheid in de bedrijfsvoeringsparagraaf
Naast het opnemen van de rechtmatigheidsverklaring zal het college de raad informeren over de kwaliteit van de interne beheersing, materiële afwijkingen en de leer- en verbeterpunten, in de bedrijfsvoeringsparagraaf7 . Deze paragraaf is geen onderdeel van de jaarrekening maar van het jaarverslag. De accountant toetst deze dan ook anders dan de rechtmatigheidsverklaring8. Dit biedt overigens wel een goede basis voor het gesprek tussen de raad en het college over de rechtmatigheid. Naast het opnemen van de rechtmatigheidsverantwoording kan het College in de bedrijfsvoeringsparagraaf het ‘eigen verhaal’ aan de gemeenteraad vertellen, over de kwaliteit van de interne beheersing en de leer- en verbeterpunten. Deze paragraaf is geen onderdeel van de jaarrekening, en de accountant toetst deze dan ook anders dan de rechtmatigheidsverantwoording. Maar het biedt wel een goede basis voor het gesprek dat raad en college over het verantwoorden over rechtmatigheid kunnen hebben. Het zou een gemiste kans zijn als bij de rechtmatigheidsverantwoording het beeld ontstaat, dat de verantwoording afgelegd wordt aan de accountant. Dat is namelijk nadrukkelijk niet de bedoeling. De BADO notitie gaat in op de verplichte paragraaf bij de jaarstukken. De BADO notitie is vrij summier over hoe de paragraaf eruit moet zien.
Dat betekent dat er vrij veel vrijheid is om deze paragraaf naar eigen inzicht te structureren. Een mogelijke standaard om te gebruiken indien de verantwoordingsgrens wordt overschreden, is: 1. 2. 3. 4. 5.
Fouten en afwijkingen binnen het begrotingscriterium Fouten en afwijkingen binnen het voorwaardencriterium Fouten en afwijkingen binnen het criterium M&O Oorzaken en verklaringen Genomen maatregelen, verbetertrajecten en tussentijdse rapportage
Hiervoor is het wel van belang te weten wat er onder het begrip rechtmatigheid wordt verstaan en welke rechtmatigheidscriteria er worden onderscheiden.
3.5
Wat is rechtmatigheid
Rechtmatigheid is het handelen in overeenstemming met de wetten en regels. Bij de rechtmatigheidsverantwoording bestaat een directe relatie met het financiële beheer. Er moet immers worden vastgesteld dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. De invoering van de rechtmatigheidsverklaring betekent niet dat de reikwijdte van het begrip rechtmatigheid groter wordt.
7
Onder afwijkingen worden verstaan posten die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen (fouten) en posten, waarbij voor het College van B&W een onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Belangrijk: deze onduidelijkheden staan niet gelijk aan de onzekerheden in de controle van de accountant. 8
Naast de programma's moeten gemeenten minimaal zeven programma-overstijgende paragrafen in de begroting en rekening opnemen, als onderdeel van het jaarverslag (BBV-verplichting).
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
Voor een goede uitvoering van de rechtmatigheidscontroles is belangrijk dat de geldende regelgeving duidelijk vastligt. Het college is primair verantwoordelijk voor de naleving van de weten regelgeving en moet dus permanent inzicht hebben in de van toepassing zijnde relevante weten regelgeving. Dit betreft het normenkader (zie hiervoor figuur 3). Het college stuurt het normenkader jaarlijks, voorafgaand aan de start van de jaarrekeningcontrole, naar de raad. De raad hoeft dit normenkader niet expliciet (jaarlijks) vast te stellen, maar kan het normenkader ook bevestigen door het voor kennisgeving aan te nemen.
Figuur 2 normenkader
3.5.1 Rechtmatigheidscriteria In de literatuur worden negen rechtmatigheidscriteria (zie hiervoor figuur 4) onderscheiden9. Bij de verdere uitleg beperken we ons hier alleen tot de rechtmatigheidscriteria.
Figuur 3
De bovenste zes (blauwe) criteria zien toe op de getrouwheid en blijven van toepassing bij het vaststellen van de jaarrekening door het College. Er is dus sprake van overlap. Over deze criteria wordt niet afzonderlijk gerapporteerd in de rechtmatigheidsverantwoording. Deze zes criteria blijven wel onderdeel uitmaken van het control-framework van het College. Daarnaast blijven deze criteria onderdeel uitmaken van de reguliere jaarrekeningcontrole en de controleverklaring van de accountant.
9
Momenteel vallen deze 9 criteria ook al onder het interne controleproces, waarbij het interne controleproces gelet op de rechtmatigheidsverantwoording explicieter gericht gaat worden op de laatste 3 criteria. De diepgang van deze controle zal met name bepaald worden door de door de raad aan te geven verantwoordingsgrenzen.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
Blijven over de laatste drie criteria: begrotingscriterium, voorwaardencriterium, misbruik & oneigenlijk gebruik. Deze komen expliciet tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording. 3.5.1.1 Begrotingscriterium De financiële beheershandelingen moeten tot stand komen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting. Als blijkt dat de gerealiseerde bedragen hoger zijn dan de geraamde bedragen op programmaniveau is er sprake van een onrechtmatigheid (begrotingsonrechtmatigheid). Dit aangezien de overschrijding een inbreuk vormt op het budgetrecht van de raad. 3.5.1.2 Voorwaardencriterium Het voorwaardecriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen, dit betreft in feite het normenkader. De voorwaarden zijn afkomstig uit de regelgeving en hebben betrekking op aspecten zoals: doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. De overdrachten van onder andere subsidies en uitkeringen zijn bijvoorbeeld aan bepaalde voorwaarden verbonden. Het niet in acht nemen van deze voorwaarden kan leiden tot een onrechtmatigheid. 3.5.1.3 Misbruik & Oneigenlijk gebruik criterium De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens, die door de belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen.
Dit ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving. Misbruik is het bewerkstelligen van geen of te geringe betaling van verplichte bijdragen aan de gemeente en van het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering door bewust niet, niet tijdig, niet juist of niet volledig verstrekken van gegevens en inlichtingen. Misbruik van overheidsgelden kan gelijk gesteld worden met het plegen van fraude, aangezien onrechtmatig overheidsgelden worden toegeëigend. Oneigenlijk gebruik is het in overeenstemming met de bewoordingen van wet- en regelgeving verrichten van rechtshandelingen, maar in strijd met het doel en de strekking ervan (geest van de wet). Met betrekking tot dit criterium is het aan te bevelen dat de gemeente een geactualiseerde nota risicomanagement opstelt en ter uitvoering daarvan twee keer per jaar een geactualiseerde risicoanalyse10. Ten aanzien van de rechtmatigheidscriteria dient opgemerkt te worden dat per criterium een andere rapporteringstolerantie gehanteerd kan worden.
4 4.1
De huidige situatie rondom borging rechtmatigheid Drie verdedigingslinies
Het management en het college zijn verantwoordelijk voor het realiseren van de strategie, doelstellingen en een goede sturing en beheersing op hoofdlijnen. Het lijnmanagement is hierbij primair verantwoordelijk voor het aansturen en beheersen van de uitvoering van activiteiten in samenhang met de strategie en doelstellingen, het beheersen van risico’s en het verstrekken van betrouwbare verantwoordingsinformatie. Om voldoende zekerheid te hebben over de betrouwbaarheid van de informatievoorziening heeft een organisatie adequate interne controlemaatregelen nodig. Daarbij kunnen meerdere verdedigingslinies worden ingericht: 10
De laatst vastgestelde nota weerstandsvermogen en risicomanagement dateert uit 2005
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
• •
•
1 e lijn: de interne controlemaatregelen die belegd zijn binnen het uitvoerende organisatieonderdeel; 2 e lijn: toets of de interne controlemaatregelen op uitvoeringsniveau aanwezig zijn en adequaat worden uitgevoerd. Deze interne toetsingswerkzaamheden worden uitgevoerd door de controller. 3 e lijn: de interne auditfunctie (welke voldoet aan de eisen inzake NV COS 610). Dit betreft veelal een onafhankelijk orgaan binnen de gemeente.
Figuur 4 11 geeft de samenhang tussen de linies, organisatie en accountant weer.
4.2
Huidige (V)IC bij de gemeente Borsele
In de huidige situatie kent de gemeente Borsele de 1e en 2e lijn als onderdeel van de verdedigingslinies. De 1e lijn komt overeen met de interne controle (IC). Deze IC wordt uitgevoerd binnen de diverse teams. Elke domeinmanager heeft inzicht nodig in wat er fout kan gaan in zijn/haar proces en welke maatregel(en) hij/zij heeft getroffen om te voorkomen dat er fouten worden gemaakt. Deze IC in de 1e lijn moet geborgd zijn in het proces. In het proces moeten de beheersmaatregelen goed functioneren en de uitvoering hiervan zichtbaar worden vastgelegd. Het sluitstuk van ‘control’ vormt de verbijzonderde interne controle (VIC), wat overeenkomt met de 2e lijn. Deze controle wordt uitgevoerd door de concerncontroller. In deze lijn wordt vastgesteld of: • • •
Er in opzet sprake is van een goede AO/IC; De processen worden uitgevoerd conform de beschreven opzet; De interne controlemaatregelen worden uitgevoerd conform de gestelde kwaliteitseisen.
Het doel van de VIC is tekortkomingen in de uitvoering en de procesbeheersing op te sporen. De concerncontroller vormt zich hiermee ook een beeld van de uitgevoerde controles.
11
Dit is het algemene model afkomstig uit het rapport van de Commissie BADO (Commissie BADO, 2019). Waar in het model gemeentesecretaris en directie zijn opgenomen, betreft dit bij de gemeente Borsele het managementteam bestaande uit de gemeentesecretaris en de domeinmanagers. Ander verschil betreft het ontbreken van de 3e lijn.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
Op deze wijze kunnen er correcties en acties worden ondernomen en worden doorgevoerd. Handvat voor het beschrijven van de VIC van de gemeente Borsele is opgenomen in de tabel tabel afkomstig uit een rapport van de commissie BADO (Commissie BADO, 2019). Deze tabel geeft een aantal factoren weer om de effectiviteit van de opzet van de VIC te evalueren. Dit is uitgewerkt in bijlage 3.
4.2.1 Werkzaamheden (V)IC Onderstaand is de kern van de werkzaamheden van de VIC uiteengezet. •
•
•
• •
•
•
5 5.1
Op circa 15 processen worden verbijzonderde interne controles uitgevoerd zoals opgesteld verschillende financiële volumes. De aard en de omvang van de controles verschillen per proces. De processen waar het financiële volume het grootst is, worden de meeste controle-inspanningen verricht. Per proces wordt er jaarlijks een controleverslag opgesteld. Hierin worden de bevindingen (eventuele afwijkingen en onzekerheden) en aanbevelingen opgenomen. Daarnaast wordt er twee keer per jaar een controleverslag opgesteld. Dit document betreft een samenvattend overzicht van de controleverslagen van de gecontroleerde processen. Jaarlijks worden doelmatigheidsonderzoeken uitgevoerd naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van organisatieonderdelen en/of (delen van) processen. Het doel van deze onderzoeken is het verbeteren van de kwaliteit van de bedrijfsvoering. De onderwerpen zijn veelal gebaseerd op risico’s die worden gesignaleerd binnen de gemeente. Voor de meeste financieel relevante processen wordt er in 2021 een procesbeschrijving opgesteld. Er is een model beschikbaar dat inzicht verschaft in de risico’s per proces. Dit model wordt jaarlijks geëvalueerd. Er wordt gekeken of processen moeten worden aangepast of geüpdatet. Er wordt een nota risicomanagement opgesteld en twee keer per jaar wordt de risicoanalyse geactualiseerd.
Deze nota bevat risico’s gericht op fraude, diefstal en misbruik en oneigenlijk gebruik. Aan de hand van de relevante processen en bezittingen van de gemeente wordt een inventarisatie gemaakt van de risico’s en de aanwezige beheersmaatregelen. Naast de risicoanalyse opgesteld door de controller, wordt er aandacht besteed aan risicomanagement in het kader van het weerstandsvermogen van de gemeente. Naast de reguliere werkzaamheden worden overleggen, cursussen en informatiebijeenkomsten omtrent control bijgewoond. Een voorbeeld van een overleg betreft het Zeeuws Controllers Overleg. Tijdens dit overleg wordt kennis en ervaring gedeeld. Ook wordt waar mogelijk op regionaal niveau samengewerkt (via het controllersoverleg de Bevelanden) Zo wordt o.a. samengewerkt aan de implementatie van de rechtmatigheidsverantwoording 2021.
De gewenste situatie rondom borging rechtmatigheid De huidige situatie in relatie tot de varianten
In hoofdstuk 3 zijn verschillende varianten van de rechtmatigheidsverantwoording uiteengezet. Vervolgens is in hoofdstuk 4 de huidige situatie van de (V)IC geschetst. Als de huidige situatie geplaatst moet worden in één van de benoemde varianten, komt dit het meest overeen met variant 1: financiële rechtmatigheid, ofwel voldoen aan de wettelijke norm. Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
In deze variant wordt een rechtmatigheidsverantwoording opgesteld door het college welke alleen iets zegt over het naleven van wet- en regelgeving en hiermee betrekking heeft op financiële beheershandelingen inzake de drie rechtmatigheidscriteria. Dit is gelijk aan de reikwijdte in de huidige situatie, waar nu de accountant een oordeel over geeft. De overall conclusie van de accountant, blijkend uit de managementletter (Baker Tilly, 2020) in het kader van de interim controle 2020, is dat de interne beheersing van voldoende niveau is maar dat er nog ruimte is voor verbetering.
5.2
Ambitieniveau
De keuze voor de na te streven variant van de rechtmatigheidsverantwoording hangt af van een aantal factoren. Door het ambitieniveau tegen het verandervermogen af te zetten, volgt een aantal scenario’s: • • • •
‘Behoud’ van de strategie zoals geschetst in hoofdstuk 4; ‘Door ontwikkelen’ van de strategie zoals geschetst in hoofdstuk 4; ‘Herstructureren’ van de strategie zoals geschetst in hoofdstuk 4; ‘Transformeren’ van de strategie zoals geschetst in hoofdstuk 4.
Gebaseerd op de scenario’s liggen het behoud of het door ontwikkelen van de strategie voor de hand. Dit heeft te maken met het feit dat er een goede basis qua administratieve organisatie en interne controle aanwezig is. Het is doelmatiger om vanuit deze basis verder te opereren, in plaats van een herstructurering of transformatie door te voeren. Naast de aanwezige verandercapaciteit in de organisatie, speelt financiële capaciteit een rol. Immers, het vergroten van de controlecapaciteit leidt direct tot de behoefte aan een groter controlebudget. Dit is dan ook een afweging die moet worden meegenomen in de keuze van de raad voor een na te streven ambitieniveau en een daarbij behorende variant.
5.3
Gewenste situatie in relatie tot de benoemde (1e en 2e variant)
Zoals eerder benoemd komt de huidige situatie overeen met variant 1: financiële rechtmatigheid. Bij de keuze voor het ambitieniveau zijn een aantal onderliggende factoren aangegeven. Het meest reëel is het behoud of doorontwikkeling van de huidige strategie. Het behouden van de strategie spreekt voor zich, dit moet namelijk leiden tot het implementeren van variant 1 van de rechtmatigheidsverantwoording: financiële rechtmatigheid. De doorontwikkeling dient in dit geval te leiden tot het implementeren van variant 2 van de rechtmatigheidsverantwoording: financiële rechtmatigheid + aantal relevante processen/thema’s.
5.3.1 In control statement (3e variant) Volgend uit de notitie van de commissie BADO (Commissie BADO, 2020) kan de wettelijke opdracht ook de start zijn van een hoger niveau: het in control statement. Een voorbeeldgemeente welke een dergelijk ICS afgeeft betreft Leiden. In control gaat verder dan rechtmatigheid. Het gaat naast risico’s over rechtmatigheid, om doelmatigheid en doeltreffendheid. Niet alleen financiële thema’s vallen eronder, maar ook IT, veiligheid en privacy. Ook speelt de inrichting van de verdedigingslinies hierbij een rol. De gemeente kent zoals gezegd de 1e en 2e lijn als onderdeel van de verdedigingslinies. Voor het voorbereiden, uitwerken en afgeven van een ICS is het hebben van een interne auditfunctie (IAF) een belangrijk aspect. De IAF komt overeen met de 3e lijn als onderdeel van verdedigingslinies. De 3e lijn is niet verantwoordelijk voor het nemen van de beslissingen (1e lijn) en evenmin voor het ontwerpen en implementeren van de systemen voor de beheersing van bedrijfsprocessen (2e lijn). Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
De IAF toetst de opzet, het bestaan en de werking van de systemen. Hierdoor wordt de 1e en de 2 e lijn een spiegel voorgehouden. Het betreft een oordeel over de effectiviteit van de besturing, het risicomanagement en de interne beheersing. Dit omvat mede de betrouwbaarheid en rechtmatigheid van de interne informatievoorziening. Dit leidt ook tot een andere (beperktere) rol van de externe accountant en heeft mede gevolgen voor de (kleiner wordende) scope van de door de gemeentelijke rekenkamer uitgevoerde onderzoeken. Het instituut van Internal Auditors in Nederland (IIA) heeft een praktijkgids uitgebracht die ingaat op de kleine IAF. Een kleine IAF kent onder meer de volgende karakteristieken (Commissie BADO, 2019): • • •
Een team van één tot vijf auditors; Minder dan 7.500 directe interne audits per jaar; Beperkte outsourcing.
Gebaseerd op de bovenstaande omschrijving kan geconcludeerd worden dat een IAF een organisatorische verandering vereist. Logischerwijze zitten hier (veel) meer kosten aan verbonden, dan doorvoering van het eerste of tweede niveau, aangezien deze niveaus naar verwachting doorgevoerd kunnen worden met behulp van de huidige controlecapaciteit. De vorm waarvoor gekozen wordt, zal onder andere gebaseerd zijn op het resultaat zijn van een kostenbatenafweging. Hierbij is de meest intensieve en geavanceerde vorm niet noodzakelijkerwijze de beste vorm. Een investering in de controlecapaciteit, levert namelijk niet een evenredige besparing op in de kosten van de controle door de accountant. De intern uitgevoerde controlewerkzaamheden kunnen immers geen volledige vervanging zijn, van de eigen waarnemingen door de accountant. Daar staan echter andersoortige baten tegenover, in de vorm van een betere beheersing van processen en risico’s.
5.4
Onderbouwing rechtmatigheidsverantwoording
De gemeente dient een onderbouwing op te stellen voor de rechtmatigheidsverantwoording. De onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording kan bestaan uit de volgende elementen: • • •
de uitkomsten van de uitgevoerde interne controles; bevindingen naar aanleiding van gesprekken met het management; fraudesignalen en uitgevoerde data-analyses.
5.4.1 Onderbouwing (verbijzonderde)interne controle De uitgevoerde (verbijzonderde) interne controles dienen onderbouwd te worden. In de notitie van de Commissie BADO (Commissie BADO, 2020) zijn hiervoor een aantal criteria opgenomen. Deze criteria zijn weergegeven in tabel 1. Vervolgens is in dezelfde tabel aangegeven of en hoe de gemeente Borsele hier invulling aan geeft.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
6. Welke acties moeten worden uitgevoerd om tot het gewenste resultaat te komen? In hoofdstuk 4 is de huidige situatie omschreven gericht op de borging van de rechtmatigheid. Hoofdstuk 5 geeft weer wat reële en gewenste varianten van de rechtmatigheidsverantwoording zijn. Door de huidige en gewenste situatie met elkaar te vergelijken worden de actiepunten zichtbaar, zoals dit gedeeltelijk naar voren komt in tabel 1. In dit hoofdstuk is de tweede variant (financiële rechtmatigheid + aantal relevante processen/thema’s) als uitgangspunt gehanteerd.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
6.1
Controller
6.1.1 Aanpak werkzaamheden: risico- en procesgericht De huidige jaarlijks uitgevoerde werkzaamheden zijn gebaseerd op kennis over en ervaring met de processen. Relevanter is het om de werkzaamheden uit te voeren gebaseerd op uitkomsten van de risicoanalyse. Waar lopen wij de grootste risico’s, zijn hiervoor beheersmaatregelen getroffen en functioneren deze naar behoren? Daarnaast zijn huidige uitgevoerde controles hoofdzakelijk gegevensgericht van aard. De reden hiervoor is enerzijds dat de controllers werkzaamheden verrichten die feitelijk behoren tot de 1e lijn, anderzijds ontbreken (eenduidige) vastleggingen waardoor procesgerichte controles niet (goed) mogelijk zijn. Het is van belang dat voor de (kritische) processen (inkoop- en aanbesteding, personeels- en salarisadministratie, treasury enz.) uniforme procesbeschrijvingen beschikbaar zijn. Gebaseerd hierop kan worden gekeken of eventuele werkzaamheden van de controllers (2e lijn) overgeheveld kunnen worden naar het primaire proces (1e lijn). Tevens kan gebaseerd op de procesbeschrijvingen het gesprek worden aangegaan met de sleutelfiguren van het proces, zodat meer inzicht wordt verkregen in de ontwikkelingen en de risico’s rondom het proces. Tot slot zijn procesbeschrijvingen dienstbaar voor het bespreken van de checks and balances die verweven zijn in het proces.
Verloopt het proces zoals het in theoretisch opzicht beschreven is, of vertoont de praktijk een ander procesverloop. Meer inzet op deze werkzaamheden leidt er toe dat de huidige gegevensgerichte controles meer procesgericht van aard gaan worden. Een specificatie van de aanpak van de werkzaamheden is uitgewerkt in het intern controleplan 2020.
6.1.2 Indeling werkzaamheden: af- en opschalen gebaseerd op prioriteit Voor circa 25 processen worden rechtmatigheidscontroles uitgevoerd en controleverslagen opgesteld. Door kennis over en ervaring met deze processen, is er inzicht in welke processen minder aandacht vereisen. Er zijn namelijk processen waarvan de controleverslagen aantonen geen aanbevelingen te bevatten. Bij deze gevallen is het gewenst de huidige controle-intensiteit terug te schroeven van bijvoorbeeld jaarlijkse controle naar tweejaarlijkse controle of minder steekproeven uit te voeren. Deze aanpak leidt er toe dat er controlecapaciteit beschikbaar komt, die ingezet kan worden op het uitdiepen van relevante processen/thema’s (additionele aspect van de tweede variant). Te denken valt hierbij aan inzet van controlecapaciteit op het sociaal domein. Daarnaast dient breder ingezet te worden op de werkzaamheden rondom de risicoanalyse en risicomanagement. De huidige wijze van risicomanagementvoering is gefragmenteerd. De financieel adviseurs stellen de risicoparagraaf op en de controllers stellen de risicoanalyse samen. Het is zaak deze aspecten te integreren en onderdeel te laten zijn van integraal risicomanagementkader. Dit jaar wordt dan ook een nieuwe nota Risicomanagement opgesteld. Een specificatie van de indeling van de werkzaamheden is uitgewerkt in het intern controleplan 2020.
6.3 Managementteam Het college dient een rechtmatigheidsverklaring op te stellen waarin staat dat: “zij van mening is dat de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties, (niet) rechtmatig tot stand zijn gekomen binnen de daarvoor gestelde grens. De geconstateerde afwijkingen betreffen …….”.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
Deze verantwoording betreft de rechtmatige uitvoering van de taken en omvat het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik en oneigenlijk gebruik criterium bij de desbetreffende financiële beheershandelingen en transacties. Voor het afgeven van deze verantwoording dient het college te kunnen steunen op de aanwezigheid en het goed functioneren van controlemechanismen binnen de financieel relevante werkprocessen. Dit aangevuld met uitvoering van de VIC door de controller, waarvan de bevindingen worden vastgelegd in de controllersrapportage. Het managementteam wordt in de toelichting op de rechtmatigheidsverklaring niet afzonderlijk benoemd. De domeinmanagers geven leiding aan de medewerkers van de teams en zijn verantwoordelijk voor de efficiënte en effectieve totstandkoming van de producten en diensten. Zij vervullen derhalve een belangrijke rol in het bewaken en controleren van de processen binnen hun domein. Zij leveren een bijdrage aan het verklaren van afwijkingen in de toelichting op de jaarrekening.
6.3
Actiepunten in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording
In tabel 2 is een overzicht weergegeven van de actiepunten in het kader van de rechtmatigheidsverklaring.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
7.
Literatuurlijst
Commissie BADO. (2019). De verbijzonderde interne controle bij decentrale overheden. Commissie BADO. Commissie BADO. (2020). Notitie Rechtmatigheidsverantwoording. Commissie BADO. Deloitte. (2019). Managementletter 2020. Borsele: Baker Tilly. VNG. (2020). Invoering rechtmatigheidsverantwoording - adviezen en best practices. VNG.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
8.
Bijlagen
8.1 Standaardtekst rechtmatigheidsverantwoording
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
8.2 Ingevulde tabel met betrekking tot effectieve opzet VIC
1. Deskundigheid en objectiviteit van de verbijzonderde interne controle. 1.1 Rechtstreekse rapportage aan directie en college. Van de uitgevoerde interne controles worden rapportages gemaakt. De rechtmatigheidsonderzoeken worden samengevat in een controleverslag. Dit verslag wordt ter kennis gebracht van het managementteam, het college en de auditcommissie. 1.2 Bevoegdheid om zonder nader overleg naar de auditcommissie te gaan indien hij dit noodzakelijk acht. De concerncontroller heeft de bevoegdheid om zich gevraagd en ongevraagd rechtstreeks te wenden tot het college. Hij kan niet rechtstreeks aan de auditcommissie rapporteren. In de praktijk wordt de controller uitgenodigd voor en neemt deel aan de auditcommissie voor zover het relevante agendapunten betreffen: controleplanning, accountantsverantwoording, doelmatigheidsonderzoeken enzovoort. 1.3 Afdelingsbudget beschikbaar voor onderhouden van kennis en ervaring. Er is opleidingsbudget beschikbaar. Jaarlijks wordt geïnventariseerd welke opleiding en trainingen gewenst zijn. 1.4 Zichtbare aandacht voor training-on-the-job (bespreken casussen, interne mailwisselingen, werkoverleg, overnemen van elkaars werk). De controller voert regelmatig overleg met het team financien, over de planning en control vraagstukken.
Daarnaast vindt er regelmatig bilateraal overleg plaats (mondeling en per email) over specifieke controlebevindingen. Er is ook een kwaliteitsmedewerker control die de concerncontroller ondersteunt bij de controlewerkzaamheden. 1.5 Persoonlijke attitude van degenen die de verbijzonderde interne controle uitvoeren. Komt aan de orde en tot uitdrukking in functionerings- en beoordelingsgesprekken en gesprekken met de accountant over managementletter en controleverslag. 1.6 Relevante opleiding en werkervaring. De controller heeft een opleiding op HBO-niveau. In 2020 is de functie van kwaliteitsmedewerker control ingevuld. Er wordt deelgenomen aan specifieke kennisplatforms (control en fiscaal) en bij nieuwe ontwikkelingen wordt deelgenomen aan trainingen (bijvoorbeeld Vennootschapsbelasting). 2. De wijze waarop de werkzaamheden van de verbijzonderde interne controle worden vormgegeven 2.1 De planning is periodiek (per jaar) vastgelegd in een door de auditcommissie of rekenkamer of het college vastgesteld jaarplan. Dit houdt in dat duidelijk is welke processen gecontroleerd worden en wat (welke geldstromen) hieronder worden verstaan. Jaarlijks wordt er een controleplan opgesteld. In dit plan is opgenomen welke processen gecontroleerd worden en wat (welke geldstromen) hieronder worden verstaan. In dit plan is eveneens de planning voor de verbijzonderde interne controle opgenomen.
Dit controleplan wordt vastgesteld door het college en ter kennis gebracht van en besproken in de auditcommissie.
Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording 2021
2.2 De accountant wordt (na vaststelling van het controlejaarplan) geïnformeerd over het controlejaarplan. Optie is ook vooraf afstemming en gezamenlijke bespreking in de auditcommissie. Het controlejaarplan wordt apart naar de accountant gestuurd voorafgaand aan de behandeling in de auditcommissie. Hierbij wordt de gelegenheid geboden om op het controleplan te reageren. De managementletter en het controleverslag van de accountant kan aanbevelingen bevatten voor het verder ontwikkelen van de verbijzonderde interne controle. Na afronding van de controle van een rekeningjaar vindt een evaluatiegesprek plaats met de accountant. 2.3 De opzet van de controle kent een vast stramien waarin onder andere evaluatie van het proces, een risico-inschatting, bepaling van de massa, bepaling van de deelwaarneming en specifieke aandachtspunten uit voorgaande jaren een plaats hebben. De controles worden volgens een vast stramien uitgevoerd waarbij alle hiervoor genoemde aspecten aan de orde komen en in het controleverslag worden beschreven. Aan de hand van bevindingen en opmerkingen van de accountant en nieuwe ontwikkelingen kunnen de controles worden aangevuld en/of aangepast. 2.4 Indien er een rapportage wordt opgesteld, wordt deze zichtbaar afgestemd met het betreffende team of verantwoordelijke medewerker, bijvoorbeeld doordat de reactie wordt verwerkt in de rapportage.