Bijlage 29 Uitspraak Raad van State 25 juni 2025 Windpark Beuningen

19.2. De raad stelt zich op het standpunt dat uit bovenvermeld artikel niet volgt dat bij iedere aanpassing van het bestemmingsplan die gevolgen heeft voor de omgeving, de indieners in de gelegenheid moeten worden gesteld om opnieuw een zienswijze naar voren te brengen. In dit geval wordt voldaan aan artikel 7.14, eerste lid, aanhef, en onder c, van de Wm, omdat in de nota van beantwoording zienswijzen is vermeld wat de raad heeft overwogen omtrent de zienswijzen die over het combiMER gaan. De milieunormen voor windturbines die zijn toegevoegd aan het plan zijn niet toegevoegd als gevolg van een ingediende zienswijze, maar zijn het gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395. 19.3. De Afdeling overweegt dat artikel 7.14, eerste lid, van de Wm, zoals dat gold op het moment van de vaststelling van het herstelbesluit, de verplichting bevatte voor het bevoegd gezag om bij de vaststelling van het plan-mer-plichtige plan te vermelden op welke wijze rekening is gehouden met de in het plan-MER beschreven milieugevolgen en wat is overwogen met betrekking tot de in dat rapport beschreven alternatieven, de naar voren gebrachte zienswijzen en het door de Commissie mer uitgebrachte toetsingsadvies.

Met de expliciete motiveringsplicht wordt verzekerd dat het bevoegd gezag de gegevens over de gevolgen voor het milieu van een voorgenomen activiteit daadwerkelijk in de planvorming meeweegt. Alleen de omstandigheid dat het plan materieel is gewijzigd ten opzichte van het ontwerp, is naar het oordeel van de Afdeling geen omstandigheid die tot de verplichting leidt om opnieuw de mogelijkheid te bieden tot het geven van zienswijzen. Dat de inhoudelijke, op de windturbines van toepassing zijnde milieunormen zijn gewijzigd ten opzichte van het ontwerp leidt ook niet tot deze conclusie. In de nota van beantwoording zienswijzen is naar het oordeel van de Afdeling toereikend gemotiveerd wat met de zienswijzen over het combiMER is gedaan. Hiermee is voldaan aan de in artikel 7.14, eerste lid, aanhef, en onder c, van de Wm opgenomen verplichting.

19

Het betoog slaagt niet. - Samenvoeging plan-MER en project-MER en ontbreken beoordeling enkele milieuaspecten en milieunormen 20. Rondeel Ewijk B.V. betoogt dat door een plan-MER en een project-MER samen te voegen de opzet van het document onduidelijk is en de behandelde thema’s versnipperd zijn geraakt. Zo ontbreekt in de opzet een beoordeling van het landschap, de afweging ten aanzien van het bedrijf van Rondeel Ewijk B.V. en mist een beoordeling van laag frequent geluid en de invloed daarvan op bedrijven. Daarnaast zijn de milieunormen die ten gevolge van de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395, in het plan zijn opgenomen, niet beoordeeld in het kader van het MER. 20.1. In paragraaf 3.2 van het combiMER staat beschreven waarom is gekozen voor een gecombineerd plan- en project-MER. Daarin staat dat de Wm het mogelijk maakt dat, wanneer zoals in dit geval voor één activiteit zowel een plan- als een project-MER worden opgesteld, deze gecombineerd kunnen worden tot één combi-MER. Voor een merbeoordelingsplichtig windturbinepark moet het bevoegd gezag beoordelen of een projectMER ten behoeve van de vergunningaanvraag nodig is. Omdat er voor het plan al een MER opgesteld moest worden, is er voor het projectdeel gekozen aan te sluiten bij het plan-MER door middel van een combi-MER.

Er is door de gemeente gekozen om geen mer-beoordeling uit te laten voeren voor het windpark, maar om direct een MER op te stellen. 20.2. In wat Rondeel B.V. aanvoert, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de raad redelijkerwijs niet voor een gecombineerd plan- en project-MER heeft mogen kiezen. De Wm verzet zich daar niet tegen. De Afdeling volgt ook het betoog niet dat door het plan- en project-MER samen te voegen, de in het MER opgenomen milieuinformatie versnipperd is geraakt, en de opzet van het document onduidelijk is geworden. Het combiMER bevat een voldoende duidelijke hoofdstukkenstructuur. Daarnaast bevatten de verschillende hoofdstukken de relevante inzichten over de milieueffecten van de planMER-alternatieven (hoofdstuk 5 en 6) en de project-MER-alternatieven (hoofdstuk 9 en 10) en het VKA (hoofdstuk 11). Het betoog slaagt niet. 20.3. Over het betoog dat in de opzet een beoordeling ontbreekt van de aspecten landschap, laagfrequent geluid en de gevolgen voor het bedrijf van Rondeel Ewijk B.V., overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het combiMER voldoende ingaat op de alternatieven en de gevolgen voor het landschap. Wat dit laatste aspect betreft, verwijst de raad naar paragraaf 4.9 van de plantoelichting. Deze paragraaf bevat een afweging ten aanzien van landschap.

Aandacht is besteed aan de volgende elementen: a. de ruimtelijke kenmerken van het landschap; b. de maat, schaal en inrichting in het landschap; c. de visuele interferentie met een nabijgelegen windturbine of windturbines; d. de cultuurhistorische achtergrond en waarden van het landschap; e. de beleving van de windturbines of het windturbinepark in het landschap. Ook in het combiMER is landschap uitdrukkelijk betrokken in de effectbeoordeling. Zie onder

20

meer de paragrafen 6.4, 10.7 en 11.7. In zoverre ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het combiMER op dit punt onvolledig is, en het niet aan het bestreden besluit ten grondslag kon worden gelegd. Het betoog slaagt in zoverre niet. 20.4. Over het aspect laagfrequent geluid en de invloed daarvan op het bedrijf van Rondeel Ewijk B.V., overweegt de Afdeling dat in het combiMER is beschreven dat een norm van 47 dB Lden ook voldoende bescherming biedt tegen laagfrequent geluid (zie paragraaf 10.2.5). Over de gevolgen van het windpark op de bedrijfsvoering van Rondeel Ewijk B.V. heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat er geen effecten te verwachten zijn op de gezondheid van dieren. Daarom is er ook geen reden om aan te nemen dat het windpark nadelige gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van Rondeel Ewijk B.V. Er is geen onderzoek bekend waaruit een verband blijkt dat windturbines effect hebben op dierenwelzijn de gezondheid van dieren. Daarbij betrekt de raad dat de Afdeling in de uitspraken van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1228 en 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1146 (Windpark Bijvanck), heeft overwogen dat niet aannemelijk is dat slagschaduw bij paarden tot stress gerelateerde klachten leidt. In wat Rondeel Ewijk B.V.

in het kader van het combiMER heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor de conclusie dat onvoldoende rekening is gehouden met aspecten als laagfrequent geluid en gezondheidseffecten van windturbines of het windturbinepark voor dieren, waaronder kippen in het bedrijf van Rondeel B.V.. De betogen slagen niet. 20.5. Over het betoog dat de milieunormen die in het plan zijn opgenomen ten gevolge van de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395, niet zijn beoordeeld in het kader van het combiMER en dat het daarom onvolledig is, overweegt de Afdeling het volgende. Het combiMER is aangevuld met drie oplegnotities van Bosch & Van Rijn van 1 oktober 2021, waarin is ingegaan op de normstelling voor het windpark voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid, en de gevolgen daarvan voor het milieu. In wat Rondeel B.V. heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het combiMER onvolledig is geweest. Het betoog slaagt niet. Eigen normen milieuaspecten formeel 21.

De Stichting en anderen betogen dat de raad en het college van B en W in de planregels en de voorschriften van de omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo (hierna: omgevingsvergunning voor de activiteit milieu) ten onrechte in plaats van de algemene windturbinebepalingen uit de paragrafen 3.2.3 van het Activiteitenbesluit en 3.2.3 van de Activiteitenregeling, eigen normen hebben gehanteerd voor de aspecten geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid, zonder dat voor die eigen normen een MER is gemaakt. Volgens de Stichting en anderen wordt daarmee het Unierecht, waaronder de SMB-richtlijn omzeild. Daarnaast moet volgens de Stichting en anderen worden gewacht op de nieuwe landelijke windturbinenormen. Verder betogen de Stichting en anderen dat de Regionale Energiestrategie (hierna: RES) en de Energievisie als kaderstellend plan of programma in de zin van de SMB-richtlijn moeten worden aangemerkt. Ook daarvoor is volgens de Stichting en anderen dus ten onrechte geen MER gemaakt. 21.1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395

21

(hierna: de Delfzijltussenuitspraak), over de algemene windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling overwogen dat deze, in strijd met de SMBrichtlijn, niet vooraf zijn gegaan door een milieubeoordeling als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de SMB-richtlijn. Anders dan de Stichting en anderen betogen, betekent het feit dat voor de algemene windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling geen milieubeoordeling op grond van de SMB-richtlijn is verricht, niet dat de raad en het college voor de door hen gekozen eigen normen als zodanig nu zo’n milieubeoordeling/MER moeten maken. De SMB-richtlijn, de Mer-richtlijn, de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage verplichten daar niet toe. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1433 (hierna: de Delfzijleinduitspraak), onder 17.4 en 17.5, en haar uitspraak van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1446 (hierna: de Karolinapolderuitspraak), onder 32.1 en 32.2. Gelet hierop was het opstellen van een MER voor de gehanteerde eigen normen in dit geval niet vereist. Anders dan de Stichting en anderen betogen, hoefde niet te worden gewacht op de nieuwe landelijke windturbinenormen, maar kunnen de raad en het college kiezen voor eigen normen. De Afdeling verwijst naar de Delfzijltussenuitspraak, onder 65-66.

Ook betekent de omstandigheid dat voor de RES en de Energievisie geen MER is gemaakt niet dat aan het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu een Unierechtelijk gebrek kleeft. Daarvoor is al van belang dat de RES en de Energievisie voor het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu niet kaderstellend waren, als is bedoeld in de Delfzijltussenuitspraak, onder 39 tot en met 45. In alleen de stelling van de Stichting en anderen dat naar aanleiding van de Energievisie nieuwe en meer integrale beleidskaders zijn ontstaan als basis voor "het proces van wind", ziet de Afdeling geen aanleiding voor een andere conclusie. Verder is wat betreft de RES door de raad en het college van B en W op de zitting nader toegelicht dat in dit geval de zogenoemde RES 1.0 van toepassing was, dat een vrijwillig karakter heeft, zonder externe werking. Ook hebben de raad en het college van B en W op de zitting onweersproken verklaard dat de RES niet bepalend of sturend is geweest voor de besluitvorming over het windpark. Het betoog slaagt niet. Uitspraken van de Afdeling van 18 september 2024 22.

De Stichting en anderen betogen in hun nader stuk van 11 oktober 2024 in reactie op de uitspraken van de Afdeling van 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3744 (Windplan Blauw) en ECLI:NL:RVS:2024:3745 (windpark De Rietvelden) dat het plan en de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu in strijd zijn met het Unierecht, omdat de SMBrichtlijn niet correct is geïmplementeerd. Volgens de Stichting en anderen verplicht het Unierecht daarom om het plan en de omgevingsvergunning te vernietigen. 22.1. Zoals hiervoor onder 21.1 is vermeld, heeft de Afdeling in de Delfzijltussenuitspraak, over de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling overwogen dat deze, in strijd met de SMB-richtlijn, niet vooraf zijn gegaan door een milieubeoordeling als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de SMBrichtlijn. Zoals in de Delfzijltussenuitspraak is overwogen, kleefde aan de besluiten die in die zaak in het geding waren geen gebrek vanwege strijd met de SMB-richtlijn, maar een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.

Omdat de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling wegens het geconstateerde SMBbeoordelingsgebrek buiten toepassing moeten blijven, hadden de bevoegde bestuursorganen in hun besluiten niet van de veronderstelling mogen uitgaan dat de initiatiefnemer zich bij het gebruik van het windpark aan deze windturbinebepalingen moest houden.

22

22.2. Het in de Delfzijltussenuitspraak geconstateerde SMB-beoordelingsgebrek heeft dus betrekking op de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Maar de raad en het college van B en W zijn in de onderhavige zaak voor het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu niet van de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling uitgegaan. In plaats daarvan hebben de raad en het college van B en W voor de aspecten geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid eigen normen gehanteerd. Deze eigen normen zijn geen landelijke normen voor windturbines, waarvoor op grond van de SMBrichtlijn een SMB-milieubeoordeling (MER) moet worden verricht. Het zijn normen die door de raad en het college van B en W zijn bepaald aan de hand van een op dit windpark toegespitste motivering. Ze gelden alleen voor dit windpark. Anders dan de Stichting en anderen betogen, betekent het op de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling betrekking hebbende SMB-beoordelingsgebrek daarom niet dat aan het plan en de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu in deze zaak een Unierechtelijk gebrek kleeft.

De windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling waren in dit geval voor het plan en de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu namelijk niet kaderstellend, als is bedoeld in de Delfzijltussenuitspraak, onder 39 tot en met 45. 22.3. Verder volgt uit de Delfzijltussenuitspraak en daaropvolgende uitspraken van de Afdeling, zoals de Delfzijleinduitspraak, onder 17.4 en 17.5, en de Karolinapolderuitspraak, onder 32.1 en 32.2, dat de SMB-richtlijn niet in de weg staat aan het hanteren van eigen normen in plaats van de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, als die eigen normen zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Of de door de raad en het college gehanteerde eigen normen in dit geval van een dergelijke motivering zijn voorzien, komt hierna onder 23 e.v. aan de orde. 22.4. In het nader stuk van 11 oktober 2024 hebben de Stichting en anderen, nadat zij op de zitting om de gelegenheid daartoe hebben verzocht, een reactie gegeven op de uitspraken van de Afdeling van 18 september 2024 over Windplan Blauw en windpark De Rietvelden.

In die uitspraken was de situatie aan de orde dat bij het verlenen van de betreffende omgevingsvergunningen voor de betreffende windparken er voor de beoordeling van de activiteiten met gevolgen voor het milieu van was uitgegaan dat de betreffende windturbines zouden moeten voldoen aan de toen geldende windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Het gaat in die uitspraken dus om omgevingsvergunningen waarvoor de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling kaderstellend waren als is bedoeld in de Delfzijltussenuitspraak, onder 39 tot en met 45. Verder waren de betreffende omgevingsvergunningen onherroepelijk geworden en zien de uitspraken van 18 september 2024 op verzoeken om die omgevingsvergunningen wegens strijd met het Unierecht in te trekken. Deze uitspraken zien dus op een wezenlijk andere situatie dan in de onderhavige zaak aan de orde is. Zoals hiervoor is overwogen, zijn in de onderhavige zaak de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling namelijk niet kaderstellend voor het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu en hebben de raad en het college van B en W in plaats daarvan voor de aspecten geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid eigen normen gehanteerd.

Verder zijn de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde besluiten niet onherroepelijk en is niet verzocht om intrekking daarvan. 22.5. De uitspraken van de Afdeling van 18 september 2024 over Windplan Blauw en windpark De Rietvelden zien dus op een andere situatie dan in de onderhavige zaak aan de

23

orde is. Verder vallen die uitspraken en de rechtbankuitspraken die daarin aan de orde zijn, als zodanig buiten de omvang van het geding. In de onderhavige uitspraak kan de Afdeling alleen ingaan op de gronden die de Stichting en anderen hebben aangevoerd tegen de in het procesverloop vermelde besluiten. Wat de Stichting en anderen in het nader stuk van 11 oktober 2024 aanvoeren tegen de uitspraken van de Afdeling van 18 september 2024 en de daarin aan de orde zijnde rechtbankuitspraken als zodanig, moet daarom onbesproken worden gelaten. De betogen slagen niet. Eigen normen milieuaspecten inhoudelijk: geluid 23. [appellant sub 1] en anderen en de Stichting en anderen betogen dat de eigen normen die de raad en het college van B en W in de planregels van het bestemmingsplan en de voorschriften van de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu hebben opgenomen, niet zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering, als is bedoeld in de Delfzijltussenuitspraak, onder 65 en 66. 23.1. Artikel 4.4.4 van de planregels luidt: "a. De geluidsbelasting van alle windturbines van Windpark Beuningen samen mag ten behoeve van het beperken van geluidhinder niet hoger zijn dan 47 dB Lden en 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen en terreinen. b.

Het laagfrequente geluidsbronvermogen van een windturbine, gedefiniëerd als de opgetelde geluidsbronvermogens in de octaafbanden 31,5; 63 en 125 Hz, mag niet hoger zijn dan 96 dB(A). Toetsing van deze waarde geschiedt door een meting conform de IEC 6140011 of de uitbreide methode van het reken- en meetvoor-schrift windturbines uit te voeren. Hierbij mag rekening worden gehouden met een meetonzekerheid van 3 dB." 23.2. Voorschrift 3.1.2 van de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu luidt: "De geluidbelasting van alle windturbines van Windpark Beuningen samen moet voldoen aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen en bij gevoelige terreinen op de grens van het terrein." - Jaargemiddelde dosismaat 24. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad en het college van B en W niet hadden mogen kiezen voor een normstelling van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight voor geluid, omdat deze normstelling uitgaat van jaargemiddelden, waarbij op sommige momenten een hoger geluidniveau kan optreden en piekgeluiden kunnen optreden. Volgens [appellant sub 1] en anderen had de raad daarom moeten kiezen voor grenswaarden voor de dag- avond- en nachtperiode. 24.1.

De Afdeling heeft eerder in de uitspraak van 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4038 (BurgerWindPark A2 Lage Rooijen), onder 26.2 overwogen dat het feit dat het bij een normstelling van dB Lden en dB Lnight om jaargemiddelde dosismaten gaat, niet maakt dat daarmee onvoldoende bescherming tegen geluid wordt geboden. De Afdeling heeft daarbij in zoverre verwezen naar de Delfzijleinduitspraak, onder 22.3. In wat [appellant sub 1] en anderen hierover aanvoeren, ziet de Afdeling geen aanleiding om hierover in dit geval anders te concluderen. Er zijn dan ook geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de raad en het college van B en W niet de normstelling van 47 dB Lden en 41 dB Lnight hebben mogen hanteren omdat het daarbij om jaargemiddelde dosismaten gaat. Het betoog slaagt niet.

24

- Dosishinderrelatie 25. [appellant sub 1] en anderen en de Stichting en anderen betogen dat in de Oplegnotitie geluid Windpark Beuningen van Bosch & van Rijn van 1 oktober 2021 (hierna: de Oplegnotitie geluid), op basis waarvan de eigen geluidnorm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight is gekozen, ten onrechte is uitgegaan van publicaties van TNO over de dosishinderrelatie. Het gaat daarbij om het rapport van TNO "Hinder door geluid van windturbines, Dosiseffectrelaties op basis van Nederlandse en Zweedse gegevens", door Janssen, Vos en Eisses, uit 2008, waarvan de resultaten ook in 2011 zijn gepubliceerd (hierna gezamenlijk: de TNO-publicaties). Volgens [appellant sub 1] en anderen en de Stichting en anderen zijn de TNO-publicaties over de dosishinderrelatie niet meer actueel en kan daarom geen sprake zijn van een actuele en deugdelijke motivering voor de eigen geluidnorm. [appellant sub 1] en anderen en de Stichting en anderen voeren daartoe aan dat windturbines steeds groter zijn geworden en dat ook de hier aan de orde zijnde windturbines groter zijn dan waarvan in de TNO-publicaties over de dosishinderrelatie is uitgegaan. Bij deze grote windturbines zou ter voorkoming van gezondheidsklachten door geluidhinder een afstandsnorm van minstens tien keer de tiphoogte moeten worden gehanteerd.

Dit wordt ook geadviseerd in de position paper "Windturbinegeluid & gezondheid" van 3 februari 2022, die door een klinisch-fysicusaudioloog van het Leids Universitair Medisch Centrum is opgesteld voor een rondetafelgesprek met de Tweede Kamer (hierna: de position paper). Verder is volgens de Stichting en anderen in de Oplegnotitie geluid ten onrechte vermeld dat de TNO-publicaties over de dosishinderrelatie nog actueel zouden zijn gelet op het WHO-rapport "Environmental Noise Guidelines fort the European Region" uit 2018 (hierna: de WHO-richtlijnen 2018), omdat de WHO zich daarin op de TNO-publicaties zou baseren en tot dezelfde conclusies zou komen. Volgens de Stichting en anderen is in de WHO-richtlijnen 2018 juist aanbevolen om een norm van ten hoogste 45 dB Lden te hanteren, waarbij nog steeds sprake zou zijn van 10% ernstig gehinderden. Ook is volgens de Stichting en anderen in de WHO-richtlijnen 2018 vermeld dat Lden niet geschikt is als geluidnorm en dat nader onderzoek moet worden gedaan naar de impact van windturbinegeluid op de volksgezondheid. Verder gaan de WHOrichtlijnen 2018 uit van hogere percentages gehinderden en ernstig gehinderden bij dezelfde decibellen dan de TNO-publicaties en de Oplegnotitie geluid.

Volgens de Stichting en anderen is daarnaast ook in de Notitie Reikwijdte en Detailniveau voor het planMER Windturbinebepalingen Leefomgeving van Arcadis van 19 december 2021 (hierna: de Notitie Reikwijdte en Detailniveau) vermeld dat de ouderdom van de TNO-publicaties over de dosishinderrelatie problematisch is. Verder is volgens de Stichting en anderen onjuist dat er geen onderzoeken zijn op grond waarvan de dosishinderrelatie uit de TNO-publicaties kan worden betwist. De Stichting en anderen verwijzen daarbij naar het onderzoek "Exposure to wind turbine noise: Perceptual responses and reported health effects" van David S. Michaud en anderen uit 2016 (hierna: het Canadese onderzoek) en het onderzoek van Tatsuya Ishitake "Wind Turbine Noise and Health Effects" uit 2018 (hierna: het Japanse onderzoek). 25.1. In de Oplegnotitie geluid is naar het oordeel van de Afdeling aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten uiteengezet hoe de milieugevolgen van Windpark Beuningen zouden kunnen worden genormeerd.

De raad en het college van B en W hebben erkend dat de TNO-publicaties relatief oud zijn en dat windturbines steeds groter zijn geworden, maar hebben zich op het standpunt gesteld dat er geen wetenschappelijke inzichten zijn waaruit volgt dat de TNO-publicaties niet meer bruikbaar zijn of dat de dosishinderrelatie bij grotere windturbines significant anders zou zijn. In wat [appellant sub 1] en anderen en de Stichting en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan deze toelichting van de raad en het college van B en W te

25

twijfelen. Daarbij houdt de Afdeling ook rekening met de aard en omvang van de onderzoeksplicht die van de raad en het college van B en W mag worden verwacht, zoals uiteengezet in de Delfzijleinduitspraak onder 18.1-18.2, en de Karolinapolderuitspraak, onder 33.1 en 33.2. Ook anderszins biedt wat [appellant sub 1] en anderen en de Stichting en anderen hebben aangevoerd, geen aanknopingspunt om ervan uit te gaan dat op het moment van het nemen van de bestreden besluiten andere algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de dosishinderrelatie beschikbaar waren dan die door de raad en het college van B en W zijn gehanteerd. De Afdeling verwijst naar de Delfzijleinduitspraak onder 23.4, en de Karolinapolderuitspraak, onder 37.3, waarin de Afdeling ook heeft overwogen dat de omstandigheid dat een robuust onderzoek naar geluidhinder van grotere windturbines ontbreekt, niet maakt dat de dosishinderrelatie uit de TNO-publicaties niet meer als beschikbare wetenschappelijke inzichten kunnen worden gehanteerd. In alleen de verwijzing naar de in de position paper geadviseerde afstandsnorm van minstens tien keer de tiphoogte, ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel. Uit de position paper valt namelijk op zichzelf niet af te leiden op basis van welke concrete nieuwe inzichten tot dat advies wordt gekomen.

Ook in de enkele stellingen van de Stichting en anderen dat uit het Canadese onderzoek volgt dat het aantal mensen dat ernstige geluidhinder ondervindt in de praktijk hoger is dan verondersteld en dat uit het Japanse onderzoek volgt dat slaapstoornissen twee keer zo vaak voorkomen bij omwonenden van een windturbine dan daarbuiten, ziet de Afdeling geen aanleiding om ervan uit te gaan dat op het moment van het nemen van de bestreden besluiten andere algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de dosishinderrelatie beschikbaar waren dan die door de raad en het college van B en W zijn gehanteerd. Daarbij betrekt de Afdeling dat de Stichting en anderen alleen met deze stellingen over deze onderzoeken hebben volstaan. Voor wat de Stichting en anderen verder aanvoeren over de WHO-richtlijnen 2018, verwijst de Afdeling naar de Delfzijleinduitspraak onder 27.3, en de Karolinapolderuitspraak, onder 41.3, waarin de Afdeling heeft overwogen dat de WHO-richtlijnen 2018 een voorwaardelijk advies vormen, met, zoals ook in de "Motie Schonis en de WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid (2018)" van het RIVM uit 2020 staat, als laag te beschouwen bewijs. De Afdeling heeft daarin dan ook uitgemaakt dat de WHOrichtlijnen 2018 niet tot de conclusie kunnen leiden dat niet mag worden gekozen voor een norm van ten hoogste 47 dB Lden. De betogen slagen niet. - Afstandsnorm 26.

[appellant sub 1] en anderen en de Stichting en anderen betogen, onder verwijzing naar onder meer de inzichten van een klinisch-fysicus-audioloog van het Leids Universitair Medisch Centrum en een artsencollectief, dat niet goed is gemotiveerd waarom niet is gekozen voor een afstandsnorm. Daarbij zou een afstand van minstens tien keer de tiphoogte tot woningen moeten worden aangehouden. 26.1. De raad en het college van B en W hebben toegelicht dat de Lden-systematiek een minder grove bescherming biedt dan een afstandsnorm, omdat een afstandsnorm geen rekening houdt met het daadwerkelijk optredende geluidniveau, dat afhangt van verschillende factoren waar in de Lden-systematiek wel rekening mee wordt gehouden. Bij de Ldensystematiek wordt een grens gesteld aan de geluideffecten ter plaatse van gevoelige objecten, waarbij de momenten waarop een bepaalde geluidbelasting optreedt, meewegen. Ook hebben de raad en het college van B en W gewezen op de beperkte ruimte op land in

26

Nederland en het grote belang bij duurzame energieopwekking. Een afstandsnorm van minstens tien keer de tiphoogte tot woningen of andere gevoelige objecten zou ertoe leiden dat de opwekking van windenergie op land niet mogelijk is. De raad en het college van B en W hebben hiermee naar het oordeel van de Afdeling deugdelijk gemotiveerd waarom niet is gekozen voor een afstandsnorm. De betogen slagen niet. - Handhaafbaarheid 27. [appellant sub 1] en anderen en de Stichting en anderen betogen tevergeefs dat de handhaafbaarheid van een normstelling van dB Lden problematisch is ten opzichte van een afstandsnorm, omdat bij een jaargemiddelde normstelling van dB Lden pas na lange tijd en achteraf kan worden geconstateerd dat de geluidnorm is overschreden. De Afdeling heeft eerder geoordeeld, in bijvoorbeeld de uitspraak van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1064 (Windlocatie Battenoord), onder 36 en verder, dat er geen aanleiding is voor de conclusie dat een normstelling van dB Lden niet is te handhaven en dat op ieder moment met een steekproefsgewijze controle van het geluidvermogen met behulp van modellen kan worden berekend of de jaargemiddelde geluidnorm bij omliggende woningen zal worden overschreden.

[appellant sub 1] en anderen betogen verder tevergeefs dat de in de onderzoeken vermelde geluidreducerende maatregelen om te kunnen voldoen aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight in de planregels moeten worden opgenomen. De geluidnorm is namelijk in de planregels en de voorschriften van de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu opgenomen. Als de geluidreducerende maatregelen niet zouden worden getroffen waardoor niet aan de geluidnorm zou worden voldaan, kan op grond van de in de planregels en de voorschriften van de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu opgenomen geluidnorm worden gehandhaafd. De betogen slagen niet. - Berekeningen Oplegnotitie geluid 28. De Stichting en anderen betogen dat onduidelijk is waar de aantallen ernstig gehinderden bij verschillende geluidsniveaus in de Oplegnotitie geluid op zijn gebaseerd. Ook ontbreken berekeningen en is onduidelijk van welke aannames in de modellen is uitgegaan. Verder is in de Oplegnotitie geluid vermeld dat geen metingen zijn verricht bij windturbines met een diameter groter dan 126 m, terwijl de voorziene windturbines een diameter van 150 tot 180 m zullen hebben, zo betogen de Stichting en anderen. 28.1.

De Afdeling stelt vast dat in Bijlage A van de Oplegnotitie geluid is vermeld dat in de daarbij gevoegde tabel voor meer dan 2.900 woningen is weergegeven hoeveel geluid op de gevel zal worden ontvangen als gevolg van het doorgerekende, representatieve windturbinetype, bij verschillende mogelijke geluidsnormen. Daarbij is vermeld dat op basis van de dosis-effectrelatie en het gemiddelde aantal bewoners per huishouden een statistische schatting is gemaakt van het aantal ernstig gehinderden, zowel per woning als in totaal per scenario. Anders dan de Stichting en anderen betogen, is hiermee naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk op welke berekeningen en uitgangspunten de aantallen ernstig gehinderden bij verschillende geluidsniveaus in de Oplegnotitie geluid zijn gebaseerd. Dat verder in de Oplegnotitie geluid is vermeld dat geen metingen zijn verricht bij windturbines met een diameter groter dan 126 m, betekent niet dat in de Oplegnotie geluid geen rekening is gehouden met de geluidsgevolgen van windturbines met een diameter groter dan 126 m. In de Oplegnotitie geluid is namelijk vermeld dat het representatieve windturbinetype dat voor de berekeningen is gehanteerd, het grootst mogelijke momenteel commercieel verkrijgbare windturbinetype is. Het betoog slaagt niet.

27

- Definitie Lden en reken- en meetmethode 29. [appellant sub 1] en anderen en de Stichting en anderen betogen, onder verwijzing naar paragraaf 2.1.2 van de Notitie "Windpark Beuningen: geluidsaspecten" van Peutz van 26 januari 2023 (hierna: de Notitie van Peutz van 26 januari 2023) en paragraaf 2.2 en 2.3 van de Notitie "Windpark Beuningen: geluidsaspecten in beroep tegen bestemmingsplan en omgevingsvergunning" van Peutz van 5 februari 2024 (hierna: de Notitie van Peutz van 5 februari 2024) dat in artikel 4.4.4, onder a, van de planregels ten onrechte niet is bepaald van welke definitie van Lden wordt uitgegaan en welke reken- en meetmethode daarbij van toepassing is. 29.1. Over dit betoog oordeelt de Afdeling als volgt. Weliswaar is in de plantoelichting vermeld dat het Reken- en meetvoorschrift Windturbines, zoals te vinden in Bijlage 4 van de Activiteitenregeling, van toepassing is en dat Lden conform dat reken- en meetvoorschrift wordt gedefinieerd, maar dat is niet in artikel 4.4.4, onder a, van de planregels opgenomen. De planregeling is daarmee in zoverre rechtsonzeker. De betogen slagen. - Laagfrequent geluid 30. [appellant sub 1] en anderen en de Stichting en anderen voeren verschillende betogen aan over laagfrequent geluid.

De Stichting en anderen betogen, onder verwijzing naar een in de Karolinapolderuitspraak onder 37.2 vermelde conclusie van de STAB en een overzichtsartikel in het Nederlands Tijdschrift voor Geneeskunde, dat in de verrichte geluidsonderzoeken voor laagfrequent geluid onvoldoende rekening is gehouden met het formaat van de voorziene windturbines. Daarnaast betogen de Stichting en anderen dat in de Oplegnotitie geluid ten onrechte is verwezen naar literatuuronderzoeken van het RIVM, waaruit zou volgen dat er geen bewijs is voor een specifiek gezondheidseffect van laagfrequent geluid van windturbines. Die literatuuronderzoeken van het RIVM zien volgens de Stichting en anderen op kleinere windturbines. Ook verwijzen de Stichting en anderen naar verschillende kritieken op de literatuuronderzoeken van het RIVM. 30.1. De Afdeling stelt allereerst vast dat de raad een specifieke bepaling voor laagfrequent geluid in de planregels heeft opgenomen. In artikel 4.4.4, onder b, van de planregels is bepaald dat het laagfrequente geluidsbronvermogen van een windturbine, gedefinieerd als de opgetelde geluidsbronvermogens in de octaafbanden 31,5, 63 en 125 Hz, niet hoger mag zijn dan 96 dB(A). Deze specifieke norm voor laagfrequent geluid is in hoofdstuk 4 van de Oplegnotitie geluid onderzocht.

Daarbij is het maximale laagfrequente geluidsbronvermogen in de octaafbanden 31,5, 63 en 125 Hz van zeven verschillende windturbinetypes met een rotordiameter van minimaal 150 en maximaal 180 m berekend. Dit is dezelfde minimale en maximale rotordiameter als in artikel 4.2.1, onder d en e, van de planregels voor dit windpark is bepaald. Het maximale laagfrequente geluidsbronvermogen van windturbines van deze afmetingen ligt volgens de berekening in de Oplegnotitie geluid rond de 96 dB(A). Dit is dus gelijk aan het maximum dat als eigen norm voor laagfrequent geluid in artikel 4.4.4, onder b, van de planregels is bepaald. Gelet op het voorgaande, is, anders dan de Stichting en anderen betogen, voor het bepalen van de eigen norm voor laagfrequent geluid wel degelijk rekening gehouden met het formaat van de voorziene windturbines. Verder is naar het oordeel van de Afdeling niet relevant dat in paragraaf 2.1.2 van de Oplegnotitie geluid is verwezen naar de literatuuronderzoeken van het RIVM, waaruit zou volgen dat er geen bewijs is voor een specifiek gezondheidseffect van laagfrequent geluid

28

van windturbines. De raad heeft in dit geval namelijk een specifieke norm voor laagfrequent geluid in de planregels opgenomen. De betogen slagen in zoverre niet. 31. [appellant sub 1] en anderen en de Stichting en anderen betogen, onder verwijzing naar de Notitie van Peutz van 26 januari 2023 en de Notitie van Peutz van 5 februari 2024, dat de eigen norm voor laagfrequent geluid in artikel 4.4.4, onder b, van de planregels onvoldoende bescherming biedt tegen onaanvaardbare hinder door laagfrequent geluid. In artikel 4.4.4, onder b, van de planregels is bepaald dat toetsing van het maximaal toegestane laagfrequente geluidsbronvermogen geschiedt door "een meting conform de IEC 61400-11 of de uitbreide methode van het reken- en meetvoorschrift windturbines uit te voeren. Hierbij mag rekening worden gehouden met een meetonzekerheid van 3 dB". In de Notitie van Peutz van 26 januari 2023 en de Notitie van Peutz van 5 februari 2024 is uiteengezet waarom hiermee volgens Peutz onvoldoende bescherming tegen onaanvaardbare hinder door laagfrequent geluid wordt geboden. Zo is de juistheid van het reken- en meetvoorschrift windturbines volgens Peutz momenteel onduidelijk en ligt het daarom voor de hand alleen de internationale meting conform de IEC 61400-11 te hanteren.

Maar daarbij is volgens Peutz onduidelijk welke versie van de IEC 61400-11 volgens de planregel precies van toepassing is. Verder moet volgens Peutz ter voorkoming van onaanvaardbare hinder door laagfrequent geluid de Vercammencurve worden gehanteerd in plaats van de hier gekozen normstelling. Ook de verdeling van de geluidsbronvermogens in de octaafbanden 31,5, 63 en 125 Hz in combinatie met een meetonzekerheid van 3 dB volstaat volgens Peutz niet om onaanvaardbare hinder door laagfrequent geluid te voorkomen. 31.1. De raad heeft op de zitting nader toegelicht dat het uitgangspunt van de raad is dat de geluidnorm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight in beginsel al voldoende bescherming biedt tegen onaanvaardbare hinder door laagfrequent geluid. Maar de raad heeft een goed handhaafbare norm willen formuleren op grond waarvan in uitzonderingsgevallen, waarbij een windturbine meer laagfrequent geluid produceert dan volgens de fabrieksgegevens zou moeten, kan worden opgetreden. Met de in artikel 4.4.4, onder b, van de planregels bepaalde meetmethode kan volgens de raad direct bij de windturbine zelf worden gemeten, waarbij aan de hand van de fabrieksgegevens van de windturbine duidelijk kan worden geconstateerd of de in de planregel opgenomen norm voor laagfrequent geluid is overschreden. Dit is op de zitting in zoverre ook nader toegelicht door de deskundige van de raad.

31.2. De Afdeling heeft in eerdere uitspraken, zoals de Karolinapolderpolderuitspraak, onder 39.2, overwogen dat bij windturbines, naast een algemene geluidnorm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight in beginsel geen afzonderlijke norm voor laagfrequent geluid is vereist. De raad mocht zich dus op het standpunt stellen dat de geluidnorm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight in beginsel al voldoende bescherming biedt tegen onaanvaardbare hinder door laagfrequent geluid. De gronden over de Vercammencurve en de verdeling van de geluidsbronvermogens over de octaafbanden, die zien op de vraag of voldoende bescherming tegen laagfrequent geluid wordt geboden, kunnen dus niet slagen. Dat neemt niet weg dat de raad er in dit geval voor mocht kiezen om, in aanvulling op de geluidnorm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight, een specifieke norm voor laagfrequent geluid te hanteren ten behoeve van de handhaafbaarheid. Wat in voormelde notities van Peutz over de in artikel 4.4.4, onder b, van de planregels opgenomen norm en meetmethode is vermeld, leidt naar het oordeel van de Afdeling niet tot de conclusie dat die planregel ongeschikt is om beter te kunnen handhaven tegen onaanvaardbare hinder door laagfrequent geluid. Daarvoor is van belang dat de raad heeft mogen kiezen voor de insteek van een zo goed mogelijk handhaafbare norm en meetmethode, waarbij door een meting

29

direct bij de windturbine en de fabrieksgegevens duidelijk kan worden geconstateerd of de in de planregel opgenomen norm voor laagfrequent geluid is overschreden. Verder is tussen partijen niet in geschil dat met de in de planregel bedoelde meting conform de IEC 61400-11 wordt bedoeld de op het moment van vaststelling van het plan geldende NEN-EN-IEC 6140011:2013/A1:2018/C1:2019. In zoverre is naar het oordeel van de Afdeling dan ook geen sprake van een rechtsonzekere planregeling. De betogen slagen ook in zoverre niet. 32. De Stichting en anderen betogen, onder verwijzing naar de Notitie van Peutz van 26 januari 2023, tevergeefs dat de planregel over laagfrequent geluid ten onrechte niet ook als voorschrift in de omgevingsvergunning is opgenomen. De Afdeling wijst in dit verband op wat hiervoor is overwogen over de bescherming die met de geluidnorm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight al wordt geboden tegen onaanvaardbare hinder door laagfrequent geluid. Verder wijst de Afdeling overigens nog op de in artikel 4.4.4, onder b, van de planregels opgenomen norm, waarmee voldoende is geborgd dat de daarin opgenomen norm voor laagfrequent geluid niet mag worden overschreden. De betogen slagen ook in zoverre niet. - Tonaal geluid 33.

Naar aanleiding van de betogen van [appellant sub 1] en anderen en de Stichting en anderen over tonaal geluid, heeft de raad de Afdeling op de zitting verzocht om zelf voorziend aan artikel 4.4.4 van de planregels een bepaling toe te voegen ter voorkoming van het incidenteel optreden van onaanvaardbare hinder door tonaal geluid. Hierin zou moeten worden opgenomen dat een windturbine, gemeten volgens IEC-61400-11, op het referentiepunt, de "reference position" zoals omschreven in IEC-61400-11, maximaal +3 dB "tonal audibility" mag veroorzaken. 33.1. Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het besluit van 28 februari 2023 heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, is dat besluit genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 van de Awb. De betogen slagen in zoverre. 34. Op de zitting hebben partijen aangegeven dat zij ermee kunnen instemmen als de Afdeling zelf voorziend de door de raad voorgestelde bepaling ter voorkoming van onaanvaardbare hinder door tonaal geluid aan artikel 4.4.4 van de planregels toevoegt. Niet aannemelijk is dat derden daarmee in hun belangen zouden worden geschaad.

Omdat de Afdeling de raad en het college van B en W in deze uitspraak echter al opdracht zal geven om andere, hiervoor en hierna geconstateerde gebreken te herstellen, ziet de Afdeling geen aanleiding deze bepaling zelf voorziend aan artikel 4.4.4 van de planregels toe te voegen. In plaats daarvan zal de Afdeling het toevoegen van de door de raad voorgestelde bepaling ter voorkoming van onaanvaardbare hinder door tonaal geluid aan de planregels betrekken in de aan de raad te geven opdracht om de in deze uitspraak geconstateerde gebreken te herstellen. - Geertjesgolf 35. De Stichting en anderen betogen dat bij het bepalen van de eigen normen voor het aspect geluid onvoldoende rekening is gehouden met de geluidreflectie door de (toekomstige) wateroppervlakten van het zandwinningsproject Geertjesgolf. Volgens de Stichting en anderen zou voor het aspect geluid een afstandsnorm moeten worden gehanteerd van minstens tien keer de ashoogte. Die afstand zou bij reflectie door water nog anderhalf keer zo groot moeten zijn. Daartoe verwijzen de Stichting en anderen naar een citaat in een artikel van de Volkskrant van een klinisch-fysicus-audioloog van het Leids

30

Universitair Medisch Centrum en een "brandbrief" van verschillende medici van eind maart 2021 aan de gemeenteraad van Amsterdam. Volgens de Stichting en anderen blijkt uit de verschillende geluidsonderzoeken onvoldoende dat de geluidreflectie door de (toekomstige) wateroppervlakten van Geertjesgolf bij het bepalen van de eigen normen voor het aspect geluid is betrokken. 35.1. De Afdeling stelt vast dat in figuur 4 van het Akoestisch onderzoek t.b.v. combiMer voor Windpark Beuningen van Bosch & van Rijn van 20 mei 2021 (hierna: het Akoestisch onderzoek) het westelijke deel van Geertjesgolf als reflecterende bodem met een bodemfactor van 0 is aangemerkt. Het oostelijke deel van Geertjesgolf is in figuur 4 van het Akoestisch onderzoek als zachte bodem met een bodemfactor van 1 aangemerkt. Dat deel zal namelijk deels uit water en deels uit gras bestaan. In het Memo "Aanvullende berekeningen en overwegingen n.a.v. beroepsgronden tegen bestemmingsplan windpark Beuningen" van Bosch & van Rijn van 30 november 2022 (hierna: het Veegmemo) is de situatie van Geertjesgolf "worst case" in beeld gebracht door ook het oostelijke deel als reflecterende bodem met een bodemfactor van 0 aan te merken. Dit is weergegeven in figuur 2 van het Veegmemo.

Uit tabel 2 van het Veegmemo blijkt dat de toename van het geluidniveau bij het bovengrens-voorkeursalternatief, indien ook voor het oostelijke deel van Geertjesgolf wordt uitgegaan van een reflecterende bodem met een bodemfactor van 0, voor alle onderzochte woningen in de omgeving minder dan 1 dB is en dat het geluidsniveau bij al die woningen ruim onder de norm van 47 dB Lden blijft. Gelet op het voorgaande bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat bij het bepalen van de eigen normen voor het aspect geluid onvoldoende rekening is gehouden met de geluidreflectie door de (toekomstige) wateroppervlakten van het zandwinningsproject Geertjesgolf. Ook bestaat alleen al gelet op de in tabel 2 van het Veegmemo weergegeven resultaten geen aanleiding voor de conclusie dat ten onrechte geen afstandsnorm van minstens tien keer de ashoogte, vermenigvuldigd met anderhalf, is gehanteerd. De enkele, niet onderbouwde of nader toegelichte stellingen van de Stichting en anderen dat de afgebeelde geluidscontouren in figuur 2 van het Veegmemo onduidelijk zijn en dat onduidelijk is op welke reken- en meetmethoden de resultaten in tabel 2 van het Veegmemo zijn gebaseerd, zijn onvoldoende voor de conclusie dat niet van het Veegmemo mocht worden uitgegaan.

Daarnaast betogen de Stichting en anderen tevergeefs dat het aanmerken van de wateroppervlakten als harde, reflecterende bodem onvoldoende is omdat water meer geluid kan reflecteren dan harde bodems. De (toekomstige) wateroppervlakten van Geertjesgolf zijn in het Veegmemo namelijk met de laagst mogelijke bodemfactor van 0 aangemerkt. Verder betogen de Stichting en anderen tevergeefs dat in figuur 1 van het Veegmemo een te klein gedeelte van het oostelijke deel van Geertjesgolf als water is aangemerkt. Figuur 1 van het Veegmemo ziet namelijk niet op de reflecterende waarden van de bodem. Het betoog slaagt niet. - Afweging geluidnorm 36. De Stichting en anderen betogen dat bij de keuze voor de geluidnorm van ten hoogste 47 dB Lden onvoldoende rekening is gehouden met het aantal ernstig gehinderden en met de negatieve gezondheidseffecten voor omwonenden. Daarbij wijzen zij op het voorzorgsbeginsel. Ook wijzen de Stichting en anderen op verschillende, deels buitenlandse, publicaties over het verband tussen negatieve gezondheidseffecten en geluidhinder bij omwonenden van windturbines. Verder stellen de Stichting en anderen dat in verschillende andere landen veel strengere normen gelden, bijvoorbeeld afstandsnormen. Dat bij de keuze

31

voor de norm van ten hoogste 47 dB Lden een bepaald percentage ernstig gehinderden aanvaardbaar is geacht is volgens de Stichting en anderen in de strijd met de doelstelling van de SMB-richtlijn om bij te dragen aan de bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu en de bescherming van de gezondheid van de mens. 36.1. In de Oplegnotitie geluid is op basis van de dosishinderrelatie het aantal ernstig gehinderden in beeld gebracht bij verschillende mogelijke geluidnormen. Dit is vervolgens afgezet tegen het gemiddeld productieverlies van de verschillende windturbinetypes. Op basis van de Oplegnotitie geluid hebben de raad en het college van B en W gekozen voor de norm van ten hoogste 47 dB Lden. Daarbij hebben de raad en het college van B en W betrokken dat het aantal ernstig gehinderden in absolute zin beperkt is en dat de milieuwinst van een strengere norm zo gering is dat deze niet opweegt tegen het nadeel van een beperking van de energieproductie en daarmee een lagere bijdrage aan het maatschappelijke doel van vermindering van de CO2-uitstoot door middel van de opwekking van duurzame energie.

In de Oplegnotitie geluid is er daarbij op gewezen dat het hanteren van bijvoorbeeld een norm van ten hoogste 45 dB Lden zou leiden tot circa vier minder ernstig gehinderde omwonenden, maar zou betekenen dat er jaarlijks circa 5.000 MWh minder elektriciteit wordt geproduceerd, evenveel als het verbruik van 1.800 huishoudens. 36.2. In wat is aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad en het college van B en W niet redelijkerwijs voor een norm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight hebben mogen kiezen. Zoals is geoordeeld in meerdere uitspraken over windparken, waaronder de uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616 (Windpark De Drentse Monden en Oostermoer), onder 119.3, strekt het voorzorgsbeginsel niet zover dat de raad en het college van B en W op basis van publicaties, waarin slechts een mogelijk verband wordt gelegd tussen windturbines en gezondheidsklachten, van de vergunningverlening hadden behoren af te zien. De omstandigheid dat er publicaties zijn die, om ieder risico bij voorbaat uit te sluiten, een hogere mate van bescherming of een grotere afstand tot windturbines aanbevelen, of dat het wenselijk is dat nader onderzoek wordt verricht, betekent dan ook op zichzelf niet dat de raad het plan niet had mogen vaststellen en het college van B en W de omgevingsvergunning niet mocht verlenen.

Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat zulk nader onderzoek jaren vergt en bij voorkeur op landelijke schaal zou moeten worden uitgevoerd. Verder betrekt de Afdeling hierbij dat, zoals ook in de Delfzijleinduitspraak onder 27.3, en de Karolinapolderuitspraak, onder 41.3, is overwogen, voorzorg van betekenis kan zijn bij de door het bestuursorgaan te maken afweging, maar dat het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico primair een bestuurlijke taak is. De Afdeling ziet in dit licht geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de door de raad en het college van B en W gemaakte belangenafweging onzorgvuldig is geweest. Dat de raad en het college van B en W vanwege de beperkte milieuwinst niet voor een strengere geluidnorm hebben gekozen acht de Afdeling ook niet onredelijk. Verder betekent de in de SMB-richtlijn geformuleerde doelstelling om bij te dragen aan de bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu en de bescherming van de gezondheid van de mens niet dat een ontwikkeling die leidt tot een bepaald percentage ernstig gehinderden alleen al daarom in strijd is met de SMB-richtlijn. De betogen slagen niet. - Overige gronden Oplegnotitie geluid 37.

De Stichting en anderen betogen dat in de Oplegnotitie geluid ten onrechte is gesteld dat het aantal ernstig gehinderden door het geluid van het voorziene windpark vergelijkbaar is met de norm die geldt voor weg- en railverkeer. Volgens de Stichting en anderen heeft windturbinegeluid een geheel eigen karakter en is het daarom totaal niet vergelijkbaar met geluid van weg- en railverkeer. De Stichting en anderen verwijzen daarbij naar verschillende,

32

deels buitenlandse, publicaties. Daarnaast betogen de Stichting en anderen dat de Oplegnotitie geluid is opgesteld door Bosch & van Rijn, die belang hebben bij de aanleg van windparken. In plaats daarvan zou objectief advies moeten worden ingewonnen, bijvoorbeeld bij de GGD of de STAB. 37.1. In paragraaf 2.5 van de Oplegnotitie geluid is vermeld dat het aantal gehinderden bij het hanteren van een norm van 47 dB Lden voor dit windpark vergelijkbaar is met de hinder als gevolg van weg- en railverkeer. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee evident bedoeld dat het aantal ernstig gehinderden bij het hanteren van een norm van 47 dB Lden voor dit windpark vergelijkbaar is met het aantal ernstig gehinderden dat bij geluid als gevolg van wegen railverkeer aanvaardbaar wordt geacht. Anders dan de Stichting en anderen lijken te betogen, is in de Oplegnotitie geluid verder niet gesteld dat hinder door windturbinegeluid vergelijkbaar is met hinder door weg- en railverkeer.

In de eveneens door Bosch & van Rijn opgestelde plantoelichting is in paragraaf 4.4.1.3 ook juist vermeld dat uit de daarbij opgenomen grafiek blijkt dat het hinderpercentage van 9-11% ernstig gehinderden bij windturbines al bij een lager geluidniveau optreedt dan bij andere geluidbronnen, zoals wegen railverkeer en industrielawaai, omdat windturbinegeluid als hinderlijker wordt ervaren dan geluid van andere bronnen, onder meer door de amplitudemodulatie. Verder is de enkele omstandigheid dat Bosch & van Rijn in opdracht onderzoeken voor windparken verricht onvoldoende voor twijfel aan de juistheid van de door Bosch & van Rijn verrichte onderzoeken. De betogen slagen niet. Eigen normen milieuaspecten inhoudelijk: Slagschaduw 38. [appellant sub 1] en anderen, de Stichting en anderen en Rondeel Ewijk B.V. betogen dat onvoldoende is geborgd dat de windturbines geen onaanvaardbare hinder door slagschaduw zullen veroorzaken, doordat, zo is op de zitting nader gespecificeerd, de technische stilzettijd niet juist is geborgd. 38.1. Artikel 4.4.3, aanhef en onder a, van de planregels luidt: "Ten behoeve van het voorkomen of beperken van slagschaduw en lichtschittering gelden de volgende regels: a.

de windturbine dient voorzien te zijn van een automatische stilstandvoorziening die de windturbine afschakelt indien slagschaduw optreedt ter plaatse van gevoelige objecten voor zover de afstand tussen de windturbine en de gevoelige objecten minder dan 12 maal de rotordiameter bedraagt en voor zover zich in de door de slagschaduw getroffen uitwendige scheidingsconstructie van gevoelige objecten of woonwagens ramen bevinden. In verband met de technische stilzettijd mag per jaar gemiddeld maximaal 30 minuten slagschaduw optreden ter plaatse van gevoelige objecten." 38.2. Voorschrift 4.4.1 van de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu luidt: "Ten behoeve van het voorkomen of beperken van slagschaduw en lichtschittering is de windturbine voorzien van een automatische stilstandvoorziening die de windturbine afschakelt indien slagschaduw optreedt ter plaatse van: a. gevoelige objecten; […] voor zover de afstand tussen de windturbine en de gevoelige objecten en […] minder dan 12 maal de rotordiameter bedraagt en voor zover zich in de door de slagschaduw getroffen uitwendige scheidingsconstructie van gevoelige gebouwen, woonwagens of […] ramen

33

bevinden. In verband met de technische stilzettijd mag gemiddeld per jaar maximaal 30 minuten slagschaduw optreden ter plaatse van gevoelige objecten. […] 38.3. Op de zitting hebben de raad en het college van B en W de Afdeling verzocht om zelf voorziend artikel 4.4.3, onder a, van de planregels en voorschrift 4.4.1 van de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu zodanig aan te passen dat duidelijk is dat in verband met de technische stilzettijd per jaar maximaal 30 minuten slagschaduw per gevoelig object mag optreden. 38.4. Omdat de raad en het college van B en W zich in zoverre op een ander standpunt stellen dan zij in het besluit van 28 februari 2023 en het besluit van 13 december 2021 hebben gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, zijn die besluiten genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 van de Awb. De betogen slagen in zoverre. 38.5. Op de zitting hebben [appellant sub 1] en anderen, de Stichting en anderen en Rondeel Ewijk B.V. aangegeven dat zij ermee kunnen instemmen als de Afdeling zelf voorziend artikel 4.4.3, onder a, van de planregels en voorschrift 4.4.1 van de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu op de door de raad en het college van B en W verzochte wijze aanpast. Niet aannemelijk is dat derden daarmee in hun belangen zouden worden geschaad.

Omdat de Afdeling de raad en het college van B en W in deze uitspraak echter al opdracht zal geven om andere, hiervoor en hierna geconstateerde gebreken te herstellen, ziet de Afdeling geen aanleiding zelf voorziend artikel 4.4.3, onder a, van de planregels en voorschrift 4.4.1 van de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu op de door de raad en het college van B en W verzochte wijze aan te passen. In plaats daarvan zal de Afdeling het aanpassen van die bepalingen betrekken in de aan de raad en het college van B en W te geven opdracht om de in deze uitspraak geconstateerde gebreken te herstellen. Lichthinder 39. [appellanten sub 1] vrezen als gevolg van het plan voor lichthinder. In de eerste plaats voeren zij aan dat de regeling in het herstelbesluit voor verlichting onduidelijk is. In het wijzigingsdocument schrijft de gemeente dat wordt gekozen voor vast brandende lampen om hinder zoveel mogelijk te beperken. Het verlichtingsplan dat als bijlage is opgenomen bij de planregels van het herstelplan beschrijft echter dat ook wit flitsende lampen in de dag- en schemerperiode zijn toegestaan. Daarnaast laten de in het verlichtingsplan opgenomen tekeningen lichten zien die zowel in de dag- als de nachtperiode 20 tot 60 keer per minuut flitsen.

Het verlichtingsplan zegt verder dat de exacte uitvoering van de verlichting afhankelijk is van de te kiezen lichtarmaturen, die op hun beurt weer afhankelijk zijn van het definitieve windturbinetype dat wordt gekozen. Gelet hierop is allerminst duidelijk wat voor type lampen gebruikt gaat worden. Rondeel Ewijk B.V. vreest dat het verlichtingsplan leidt tot horizonvervuiling. Zij voert aan dat de verwijzing naar het verlichtingsplan in artikel 4.4.6 rechtsonzeker is, omdat deze pas na ver door te klikken vindbaar is en niet zichtbaar is via de verbeelding op www.ruimtelijkeplannen.nl. Rondeel Ewijk B.V. voert verder aan dat de in artikel 4.4.6 van de planregels opgenomen voorwaardelijke verplichting onvoldoende waarborgen biedt voor het verzekeren van de vliegverkeersveiligheid. De voorwaardelijke verplichting is namelijk gekoppeld aan het gebruik van de windturbines. Dit impliceert dat zolang deze stilstaan, de windturbines geen gevaar

34

opleveren voor het vliegverkeer. Dit volgt echter nergens uit, en lijkt ook niet logisch, zodat de veiligheid van het vliegverkeer onvoldoende is gewaarborgd. Rondeel Ewijk B.V. voert verder aan dat in het kader van de ontheffing op grond van de Wnb ten onrechte geen rekening is gehouden met de obstakelverlichting. Rondeel Ewijk B.V. voert ten slotte aan dat artikel 4.4.6, onder b, van de planregels een hele ruime afwijkingsbepaling bevat voor het college om te bepalen op welke andere geschikte wijze kan worden voldaan aan de eisen omtrent obstakelverlichting van de ILT. 39.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het bepaalde in artikel 4.4.6 van de planregels een toereikende waarborg biedt voor het verzekeren van de vliegverkeersveiligheid. Deze bepaling is volgens de raad ook voldoende duidelijk. De planregel verwijst naar het verlichtingsplan dat als bijlage bij de planregels is gevoegd. Hieruit blijkt voldoende duidelijk waaraan de obstakelverlichting op de windturbines moet voldoen. Omdat in de nachtperiode wordt gewerkt met een rood vast-brandend licht met een gemiddelde lichtintensiteit type C, conform het informatieblad ‘aanduiding van windturbines en windparken op het Nederlandse vasteland’, juni 2020, is volgens de raad geen sprake van onaanvaardbare lichthinder. 39.2. Artikel 4.4.6 van de planregels van het herstelbesluit luidt: "a.

Een nieuwe windturbine mag slechts in gebruik worden genomen en gehouden indien er obstakelverlichting op die windturbine gerealiseerd is conform het verlichtingsplan zoals opgenomen in de bijlage bij de planregels. b. Burgemeester en wethouders kunnen bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid a van dit artikel indien op een andere geschikte wijze kan worden voldaan aan de eisen omtrent obstakelverlichting van de Inspectie Leefomgeving en Transport - Luchtvaart.". 39.3. Het betoog van Rondeel Ewijk B.V. dat de verwijzing naar het verlichtingsplan rechtsonzeker is omdat dit pas na door te klikken via www.ruimtelijkeplannen.nl raadpleegbaar is, volgt de Afdeling niet. Het is gebruikelijke praktijk om te werken met een verwijzing in de planregels naar een bij een bestemmingsplan te voegen bijlage. Die systematiek is in overeenstemming met het Besluit ruimtelijke ordening, en kan op zichzelf beschouwd niet de conclusie rechtvaardigen dat artikel 4.4.6 van de planregels rechtsonzeker is. Het betoog slaagt niet. 39.4. Over het betoog van Rondeel Ewijk B.V. dat de in artikel 4.4.6 van de planregels van het herstelbesluit opgenomen voorwaardelijke verplichting ten onrechte is gekoppeld aan het gebruik van de windturbine, overweegt de Afdeling het volgende.