Bijlage 1 Rapport Werkbedrijf - Onderzoek naar de effectiviteit van WerkBedrijf Rijk van Nijmegen 2020-2024

WERK VOOROP? Onderzoek naar de effectiviteit van WerkBedrijf Rijk van Nijmegen 2020-2024

Rekenkamer Beuningen, 6 november 2025

Inhoud Inleiding ............................................................................................................................................... 2 Afbakening, onderzoeksvraag en normenkader.................................................................................. 2 Onderzoeksaanpak .............................................................................................................................. 4 Organisatie en planning....................................................................................................................... 4 Bevindingen ......................................................................................................................................... 5 1.

Beleid en beleidsuitvoering Werk Voorop! 2020-2023 ........................................................... 5

2.

Beleidsnota ‘Klaar voor nieuwe kansen!’ 2024-2027 ............................................................ 11

3.

Doeltreffendheid en Doelmatigheid ...................................................................................... 12

4.

Governance en Sturing .......................................................................................................... 17

5.

Positie van en informatievoorziening aan de raad ................................................................ 21

Conclusies .......................................................................................................................................... 23 Aanbevelingen ................................................................................................................................... 24 Bestuurlijke reactie Gemeente Beuningen ........................................................................................ 25 Bestuurlijke reactie Regio Rijk van Nijmegen .................................................................................... 28 Nawoord ............................................................................................................................................ 30 Documentatie .................................................................................................................................... 31 Interviews .......................................................................................................................................... 31 Bijlagen .............................................................................................................................................. 32

1

Inleiding Werk neemt in het leven van mensen en binnen onze samenleving een belangrijke plek in. Je werk maakt deel uit van wie je bent. Het bepaalt mede je identiteit, je plek in de samenleving, hoe je je kunt ontwikkelen, geeft structuur en doel, en zorgt voor sociale contacten. Daarmee kan werk zingeving toevoegen aan het leven van mensen.1 Kortom, het maatschappelijk belang van het hebben van werk kan nauwelijks worden onderschat. Dat geldt ook voor het aantal huishoudens dat zonder gemeentelijke bijstand niet in een eigen inkomen kan voorzien. Dat waren er op 1 januari 2023 in de zeven deelnemende gemeenten namelijk circa 9.000. Iedereen die kan werken maar het op de arbeidsmarkt zonder ondersteuning niet redt, valt onder de Participatiewet. Deze wet moet ervoor zorgen dat meer mensen werk vinden, ook mensen met een arbeidsbeperking. Gemeenten in het Rijk van Nijmegen werken ten aanzien van de uitvoering daarvan samen in de vorm van WerkBedrijf Rijk van Nijmegen. WerkBedrijf Rijk van Nijmegen is ontstaan uit een samenwerking tussen voormalig Breed (sociale werkvoorziening) en de gemeenten Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen, Mook en Middelaar, Nijmegen en Wijchen. De afstemming en samenwerking binnen deze zeven gemeenten is geregeld in de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling (MGR).

WerkBedrijf geeft -namens deze gemeenten- uitvoering aan de arbeidsinschakelingstaak van de Participatiewet. In 2023 liep het (regionale) Beleidskader ‘Werk voorop!’ af. En in de eerste helft van 2024 stelden de deelnemende gemeenteraden het Beleidskader arbeidsmarkt en re-integratie 2024-2027 regio Rijk van Nijmegen ‘Klaar voor nieuwe kansen!’ vast. En daarmee de kaders voor de uitvoering van de arbeidsmarkt- en re-integratietaken van het regionaal WerkBedrijf voor de periode 2024-2027. Opvallend hierbij is dat, hoewel gebruikelijk bij de actualisatie van beleid, er geen evaluatie met betrekking tot de (gehele) periode 2020-2023 is uitgevoerd. In het nieuwe beleidskader wordt enkel vooruit gekeken. Opvallend kenmerk van het aflopende en ook (weer) het nieuwe beleidskader is het werken met zogenaamde ‘focusgroepen’. Daar waar de rekenkamer in Utrecht (in 2019) nog opmerkte dat de diversiteit erg groot was en er meer inzicht diende te worden verkregen wat betreft persoonskenmerken en omstandigheden (om maatwerk te kunnen leveren), kiest het Rijk van Nijmegen -aan de hand van kenmerken- voor een focus op een aantal specifieke groepen. Interessante vraag is daarbij uiteraard welke resultaten uit de vorige periode maken dat deze aanpak wordt gecontinueerd.

De omvang van de door de zeven samenwerkende gemeenten beschikbaar gestelde middelen ten behoeve van Werkbedrijf bedraagt circa €20 miljoen en wordt voor ruim driekwart ingebracht door de gemeente Nijmegen.

Afbakening, onderzoeksvraag en normenkader Het onderzoek richt zich -voor wat betreft het onderdeel Werk2- op de effectiviteit, doelmatigheid en rechtmatigheid van de deelname van de gemeente Beuningen aan WerkBedrijf Rijk van Nijmegen. Het moet inzicht geven in:

1

Zin verzoet de arbeid. Over arbeid en zingeving in een paradoxale samenleving. Inaugurele rede Prof. dr. ir. Maroesjka Versantvoort, uitgesproken op 14 oktober 2022 2 Betreft de toeleiding en begeleiding naar (betaald) werk. Dat wil zeggen exclusief de sociale werkvoorziening.

2

•

De bestuurlijke en financiële grip van de gemeente op de Gemeenschappelijke Regeling.

•

De behaalde resultaten en doelstellingen van WerkBedrijf op het onderdeel werk, met speciale aandacht voor het aantal gerealiseerde plaatsingen.

•

De mate waarin de gemeenteraad goed wordt geïnformeerd en kan bijsturen.

Gelet op het in 2024 vastgestelde beleidskader en de vaststelling dat er voorafgaand geen evaluatie van de hele scope van het beleidskader heeft plaats gevonden, hebben we onderzocht in hoeverre het WerkBedrijf in de periode 2020-2024 doeltreffend en doelmatig invulling heeft gegeven aan het in het beleidskader Werk Voorop! opgenomen kader. Daarnaast hebben we gekeken in hoeverre deze zijn meegenomen in het recent vastgestelde beleidskader voor de periode 2024-2027. Kortom: we hebben zowel een ex post evaluatie (achteraf) uitgevoerd als een ex durante evaluatie (tijdens de beleidsuitvoering). Dat laat zich vertalen in de volgende twee centrale onderzoeksvragen. a. Hoe doeltreffend en doelmatig was de inzet van WerkBedrijf Rijk van Nijmegen ten aanzien van het bereiken van de ambities zoals deze waren opgenomen in het ‘Beleidskader Werk Voorop!’? b. Hoe zijn de ervaringen en resultaten uit de periode 2020-2023 meegenomen in het beleidskader ‘Klaar voor nieuwe Kansen!’. Onderzoeksvraag a. laat zich beantwoorden aan de hand van het volgende normenkader: a. Er is sprake van een helder geformuleerd beleidskader; b. De in het beleidskader opgenomen ambities en doelen zijn vertaald naar concreet uitvoerbare en realistische activiteiten en instrumenten; c.

De in het beleidskader opgenomen activiteiten en instrumenten zijn door WerkBedrijf (daadwerkelijk en navolgbaar) opgevolgd en ingezet; d. Deze activiteiten hebben geleid tot de in het beleidskader opgenomen doelstelling (doeltreffendheid) ten aanzien van het aantal plaatsingen; e. De door WerkBedrijf ingezette middelen staan in een redelijke verhouding tot de uitgevoerde activiteiten, tot de bereikte resultaten en tot hetgeen door vergelijkbare organisaties aan vergelijkbare activiteiten wordt uitgegeven (doelmatigheid); f.

Het college en de gemeenteraad zijn periodiek geïnformeerd over de voortgang en resultaten, conform de daarover gemaakte afspraken dan wel op een wijze die recht doet aan de positie van beide organen. De informatie is voldoende verklarend voor de resultaten die worden gerapporteerd.

3

Onderzoeksaanpak De basis voor het onderzoek is een deskonderzoek aan de hand van de beschikbare documentatie. Specifiek hebben wij de nadruk gelegd op de kerntaak van WerkBedrijf ten aanzien van (de specifieke aanpak gericht op) focusgroepen als “effectieve methode om ook de groep die moeilijk aan de slag raakt te begeleiden”.3 Op basis van de uit de documentatie gedestilleerde bevindingen zijn er interviews afgenomen met ambtelijk betrokkenen.

Organisatie en planning Het onderzoek was aanvankelijk opgezet als een gezamenlijk onderzoek van de rekenkamers in de Regio Nijmegen. Uit te voeren, in opdracht van de deelnemende rekenkamers, door een extern bureau. Nu dit in tijd verder naar achter is geschoven en er binnen de Beuningse raad nadrukkelijk is verzocht dit onderzoek met voorrang op te pakken, besloot de directeur van de rekenkamer om dit onderzoek zelfstandig vanuit Beuningen te starten. Dat wil zeggen, tot moment waarop hij besloot om de plaatsvervangend directeur te vragen om dit onderzoek van hem over te nemen. Hij heeft u daarover geïnformeerd. Het onderzoek is (dus) onder aansturing van de plaatsvervangend directeur van de rekenkamer Beuningen in de periode mei t/m oktober 2025 uitgevoerd. De oorspronkelijke onderzoeksopzet is daarbij het uitgangspunt. Het WerkBedrijf heeft voorafgaand aan dit onderzoek aangegeven zelf ook een evaluatie te willen gaan uitvoeren. Nadere, ambtelijke afstemming met WerkBedrijf wees echter uit dat er op dat moment nog geen concrete onderzoeksvraag of onderzoeksopzet voorhanden was. Start van deze evaluatie was op dat moment niet eerder voorzien dan september 2025.

3

Werk Voorop! 3.1.2 Focus op groepen, pagina 10

4

Bevindingen 1. Beleid en beleidsuitvoering Werk Voorop! 2020-2023

Aanleiding De titel van en de eerste regel in het voorwoord van het beleidsplan Werk Voorop! uit september 2019 is duidelijk ‘Werk staat voorop’. Gericht op de vraag van werkgevers en gericht op het bieden van voldoende scholing en vaardigheden voor werkzoekenden. Een integrale aanpak met daarbij niet alleen voortdurende samenwerking en afstemming met werkgevers en onderwijs maar ook met zorgaanbieders en sociale wijkteams. Breed ingestoken dus. Ten opzichte van het beleidsplan uit 2015 (‘Werk is de uitkomst’) is sprake van een duidelijke koerswijziging. Dit beleidsplan had vooral betrekking op de re-integratie van bijstandsgerechtigden. Er wordt ook kort teruggekeken naar de voorafgaande periode getuige het citaat: “Terugkijkend op de behaalde resultaten heeft WerkBedrijf een goede inzet gepleegd.”4 Focus In ‘Werk voorop’ wordt ingezet op zogenaamde ‘kansberoepen’, beroepen met een grote kans op werk. Regulier werk is het ultieme doel en als dat niet mogelijk blijkt, op weg naar vrijwilligerswerk, een zinvolle dagbesteding of participatie in de buurt of wijk. Een verdieping is aangebracht ten aanzien van (de specifieke aanpak gericht op) groepen (waarop wordt gefocust) als “effectieve methode om ook de groep die moeilijk aan de slag raakt te begeleiden”.5 Dit betreft jongeren, 55plussers en statushouders.

Het beleidsplan vormt de basis voor een nieuwe dienstverleningsovereenkomst (van de deelnemende gemeenten) met het regionaal WerkBedrijf. Belangrijk is een integrale, leefdomeinoverstijgende aanpak en daar waar nodig ondersteuning en begeleiding van een kandidaat, waardoor werken mogelijk is. Werk staat dus echt voorop. Drie typen dienstverlening WerkBedrijf biedt drie typen dienstverlening, uitgewerkt in de in 2013 verschenen notitie ‘Sterke Werkwoorden’: a. Bedrijfsdienstverlening, zoals het adviseren van bedrijven over personeelsvraagstukken en het acquireren van werkzoekenden;

4 5

Werk Voorop! pagina 7 Werk Voorop! 3.1.2 Focus op groepen, pagina 10 en 11

5

b. Kandidaatsbenadering, zoals het screenen, activeren, diagnosticeren en activeren van kandidaten; c. Verbinden, zoals bemiddelen, begeleiden en monitoren. Dit is eind 2013 uitgewerkt in. Hierin werden werkgevers de ‘klanten’ genoemd en werkzoekenden de ‘kandidaten’.

Uit: Sterke Werkwoorden, november 2013

Niet alleen is het daarmee duidelijk wat WerkBedrijf levert, het is ook duidelijk dat het aan creativiteit ten aanzien van de benaming van beleidsdocumenten niet ontbreekt. Visie en ambities Centraal staat de ambitie om te bouwen aan een inclusieve en veerkrachtige arbeidsmarkt. Werk wordt daarbij nadrukkelijk gezien als meer dan een inkomstenbron: het vormt de basis voor zelfredzaamheid, zingeving en maatschappelijke participatie. De regio kiest daarom voor een integrale aanpak, waarin werk, scholing, welzijn en zorg met elkaar verbonden worden. De visie is gericht op het realiseren van een gezonde arbeidsmarkt waarin plaats is voor iedereen, ongeacht opleidingsniveau of eventuele beperking. Dit vraagt om samenwerking tussen onderwijsinstellingen, werkgevers, gemeenten en maatschappelijke partners. Mobiliteit op de arbeidsmarkt wordt gestimuleerd, zodat er ruimte ontstaat voor mensen die nu nog langs de kant staan. Daarbij is het cruciaal dat mensen beschikken over de juiste vaardigheden en ondersteuning. Het plan kent 10 ambities. 1. Maximaal inspelen op economische ontwikkelingen Beleidsruimte wordt geboden om in te kunnen spelen op conjuncturele schommelingen. In tijden van krapte wordt geïnvesteerd in de inzetbaarheid van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Bij tegenwind staat ondersteuning bij het vinden van werk centraal. 2.

Een inclusieve arbeidsmarkt Iedereen verdient een plek. Maatwerk en begeleiding zijn nodig om ook mensen voor wie regulier werk (nog) niet haalbaar is perspectief te bieden op deelname. 3. ‘Trek in de schoorsteen’ creëren Door doorstroom te stimuleren en opleidingsroutes beter te verbinden met kansrijke sectoren ontstaat ruimte voor nieuwe instroom vanuit kwetsbare groepen.

6

4. Ontwikkelen van Human Capital-agenda’s De vraag van ondernemers naar geschoold personeel vormt het vertrekpunt. Scholing, zijinstroom en interne doorgroei dragen bij aan het benutten van arbeidspotentieel. 5. Leven lang ontwikkelen Permanente ontwikkeling is onmisbaar. Het accent ligt op leerbaarheid en het versterken van vakvaardigheden van werkenden en werkzoekenden. 6. Versterken van basisvaardigheden en beperken laaggeletterdheid Taal, rekenen, digitale en gezondheidsvaardigheden zijn randvoorwaardelijk om te kunnen deelnemen aan werk en maatschappij. 7. Integraal en leefdomein-overstijgend werken Voor werkzoekenden is het essentieel dat ondersteuning zich niet beperkt tot werk alleen. Samenwerking met sociale wijkteams en zorgaanbieders is cruciaal om belemmeringen in andere leefdomeinen weg te nemen. 8. Inzetten van passende voorzieningen Kandidaten ontvangen ondersteuning die aansluit bij hun mogelijkheden, van loonkostensubsidie en beschut werk tot arbeidsmatige dagbesteding. Voor mensen met een arbeidsbeperking is blijvende begeleiding noodzakelijk. 9. Beperken van instroom en bevorderen van uitstroom uit de uitkering De focus ligt op activering vanaf het eerste contactmoment. Parttime en flexibel werk worden gezien als waardevolle opstap. Daarbij hoort ook handhaving als een kandidaat onvoldoende meewerkt. 10.

Regionale samenwerking Omdat de arbeidsmarkt niet stopt bij gemeentegrenzen, is regionale afstemming onmisbaar. Dit versterkt zowel beleidskracht als uitvoeringspraktijk. De ambities zijn onderling verbonden en gezamenlijk gericht op het vergroten van kansen, het benutten van talent en het versterken van de regionale economie. Werk staat voorop, met oog voor de mens en zijn mogelijkheden. Dit houdt meer in dan een klassieke rol van een organisatie die primair uitvoering dient te geven aan de Participatiewet.

Aanpak In het hoofdstuk ‘Hoe realiseren we onze ambities?’ van Werk voorop! is aangegeven op welke wijze het WerkBedrijf concreet invulling denkt te (gaan) geven aan de hiervoor vermelde ambities. De opgenomen activiteiten zijn gekoppeld aan de afzonderlijke ambities, zodat duidelijk is wat met de betreffende activiteiten beoogd wordt. Hoe de samenhang is tussen ambities en doelen is in het onderstaande figuur weergegeven. De ambitie ten aanzien van regionale samenwerking is een apart geformuleerde ambitie. Kandidaten worden niet alleen benaderd op basis van hun afstand tot de arbeidsmarkt, maar ook op hun ontwikkelpotentieel. Praktische werkopdrachten en gerichte trainingen helpen bij het ontwikkelen van vaardigheden, motivatie en leerbaarheid. Er wordt erkend dat veel kandidaten met complexe problemen kampen, zoals schulden, psychische klachten of een arbeidsbeperking. Deze

7

problematiek vraagt om intensieve en integrale begeleiding. Om dit mogelijk te maken, wordt de lokale samenwerking tussen WerkBedrijf en sociale wijkteams versterkt.

Ambtelijk wordt door WerkBedrijf opgemerkt dat deze weergave niet correct is. Het beleidskader zou niet de weergave zijn van de wijze waarop WerkBedrijf de ambities denkt te realiseren. “Dit is in gemeentehuizen opgeschreven (en vastgesteld door raad)”. WerkBedrijf heeft hier niet op meegeschreven en ook geen uitvoeringstoets op gedaan. In een later beleidskader heeft WerkBedrijf deze ruimte wel gekregen.6 De focus ligt nadrukkelijk op doelgroepen die extra ondersteuning nodig hebben. Jongeren krijgen een sluitende aanpak via leerplicht, RMC en het jongerenteam van WerkBedrijf, waarbij maatwerk wordt geboden voor jongeren met een zorgachtergrond. Voor kandidaten ouder dan 55 jaar wordt ingezet op samenwerking met gespecialiseerde uitzendbureaus en UWV, zodat hun ervaring en inzetbaarheid beter worden benut. Statushouders krijgen in aanloop naar de nieuwe Wet Inburgering te maken met een integrale werkwijze waarin participatie, taal en werk hand in hand gaan. Voor mensen met een arbeidsbeperking geldt dat reguliere arbeid niet altijd haalbaar is. Daarom wordt gewerkt met een breed palet aan voorzieningen, van beschut werk tot arbeidsmatige dagbesteding. Deze inzet is intensief, langdurig en vaak blijvend. Tegelijkertijd wordt gezocht naar manieren om bestaande voorzieningen efficiënter in te richten in verband met afnemende doelgroepen en stijgende kosten.

De inzet van loonkostensubsidies blijft essentieel voor wie betaald werk kan verrichten, maar niet volledig productief is. Daarbij wordt ook ingezet op betere financiële begeleiding en terugvalopties, zodat mensen veilig de overstap naar werk kunnen maken. Een andere belangrijke pijler is het versterken van basisvaardigheden. Veel werkzoekenden kampen met gebrekkige taal-, reken- of digitale vaardigheden. Gemeenten willen deze barrières actief doorbreken, onder meer via samenwerking met bibliotheken, werkgevers en landelijke programma’s als ‘Tel mee met Taal’. Dit moet leiden tot betere inzetbaarheid en meer kans op duurzame participatie. De aansluiting van de loonvormende en niet-loonvormende keten wordt versterkt. Gemeenten zetten lokaal in op activering via vrijwilligerswerk, sportprojecten en taalstages. WerkBedrijf pakt het stokje over wanneer kandidaten werkfit zijn. Door afstemming en gezamenlijke casuïstiekbespreking wordt de overgang soepel en effectief. Participatiecoaches spelen hierin een sleutelrol. Instroom in de bijstand wordt zo veel mogelijk voorkomen. Kandidaten die WW-uitkering verliezen, worden al vroeg benaderd, in samenwerking met het UWV. Nieuwe aanvragers van bijstand worden direct geactiveerd via een intake, vacatureaanbod en inschrijving bij uitzendbureaus. Waar nodig wordt handhaving ingezet als stok achter de deur.

Flexibele en tijdelijke banen worden beschouwd als waardevolle opstap naar zelfstandigheid. Werkgevers worden actief benaderd en ondersteund. In sectoren met personeelstekorten, zoals zorg en techniek, worden scholingstrajecten opgezet en doorstroommogelijkheden binnen bedrijven bevorderd. Dit creëert ruimte voor nieuwe instroom aan de onderkant. Door samenwerking met bestaande ondernemersnetwerken en het Inclusief Ondernemers Netwerk ontstaat een breder

6

Ambtelijke reactie Werkbedrijf op voorlopige bevindingen (e-mail 25 juni ’25)

8

draagvlak voor inclusief werkgeven. Het regionaal Leerwerkloket wordt versterkt als spil tussen werkzoekenden, werkgevers en onderwijsinstellingen. Het loket biedt onafhankelijk loopbaanadvies, ondersteunt werkgevers bij het opzetten van leerwerktrajecten en zet scholingstrajecten in gang. Het moet zichtbaarder en toegankelijker worden, met een centrale rol in het verbinden van vraag en aanbod. Samen met partners als ROC, HAN en Radboud Universiteit wordt gewerkt aan het vasthouden van studenten voor de regionale arbeidsmarkt. De uitvoering van het beleid vraagt om voortdurende regionale samenwerking. Gemeenten behouden ruimte voor lokale invulling, maar werken binnen gezamenlijk vastgestelde kaders. Deze combinatie van regionale regie en lokaal maatwerk moet leiden tot een effectiever, inclusiever en toekomstbestendig arbeidsmarktbeleid. Lokaal maatwerk 2020-2023 De gemeenten in de regio Nijmegen werkt op basis van de hiervoor opgenomen tien ambities samen wat betreft de opdracht aan WerkBedrijf. Zoveel is duidelijk. Het gaat hierbij vooral om het integraal werken, leveren van ondersteuning en begeleiding aan kandidaten zodat de weg naar werk wordt gemaakt en het aansluiten op de lokale sociale teams. Er is sprake van uitstroomdoelstellingen en een beoogde verlaging van de uitkeringslast. Er zijn lokale afspraken gemaakt.

De invulling daarvan is een zaak van de afzonderlijke gemeenten en WerkBedrijf. Deze afspraken kunnen dus per gemeente verschillen in aantallen, resultaten en financieel beslag. Belangrijk daarbij is dat de hiervoor vermelde centrale doelstellingen uitgangspunt zijn. In het beleidsplan wordt uitgegaan van een minimale omvang van lokale maatwerk van 25% van het Participatiebudget, waarmee zoveel als mogelijk een lokale kleuring kan worden gegeven. In artikel 4a van de dienstverleningsovereenkomst (DVO) is opgenomen dat voor het lokaal maatwerkbudget 25% van het (klassieke) Participatiebudget dat wordt ingezet voor regionale arbeidsbemiddeling is geoormerkt voor lokale accenten.7 De gemeente Beuningen heeft daarbij gekozen voor vier accenten. Deze worden vastgelegd in de dienstverleningsovereenkomst met het WerkBedrijf 8 a. Lokale arbeidsbemiddeling Beuningen kiest ervoor om arbeidsbemiddeling dicht bij huis te organiseren. WerkBedrijf ondersteunt hierbij met consulentendiensten op locatie. Bij nieuwe instroom in de bijstand wordt een intake en diagnose gedaan, waarna – indien nodig – scholing of andere ontwikkeltrajecten worden ingezet. Ook is er structureel overleg tussen gemeente en WerkBedrijf, met betrokkenheid van een commercieel manager voor bedrijfsbezoeken en regionale arbeidsmarktontwikkeling.

Doelgroepen zijn onder andere parttime werkenden, statushouders en alleenstaande ouders. b. Zorgjongeren Voor jongeren met complexe problemen op meerdere leefgebieden (zoals psychische klachten, schulden of verslaving) is er begeleiding richting werk via de methodiek Krachtwerk. De zorgjongerenconsulent van WerkBedrijf werkt hierin nauw samen met het Sociaal Team en

7 8

Ambtelijke reactie, 2 september 2025 MGR Jaarstukken 2023, pagina’s 111 en 112

9

zorginstellingen. In 2023 zijn 21 jongeren uit Beuningen begeleid, waarvan 9 zijn uitgestroomd naar werk. Voor 2024 is inzet gepland voor 12 jongeren. c. Doelgroepbenadering In plaats van vooraf een doelgroep af te bakenen, is gekozen voor een praktische aanpak waarbij bij 20 nieuw instromende bijstandsgerechtigden een zogeheten ABC-meting wordt uitgevoerd. Deze objectieve diagnose brengt motivatie en belastbaarheid in kaart, en vormt de basis voor verdere begeleiding. De uitvoering hiervan is gestart in november 2023. d. Project ‘Doe je mee’ Sinds eind 2022 nemen gemeente en WerkBedrijf deel aan het project Doe je mee, dat zich richt op inwoners met een Participatiewet-uitkering die onvoldoende in beeld zijn. Doel is om via persoonlijke gesprekken inzicht te krijgen in hun situatie op het gebied van werk, participatie, activering, financiën en gezondheid. Van de beoogde 180 inwoners zijn er inmiddels 177 inwoners gesproken. Daarmee lijkt het doel vrijwel gehaald.9 Middelen De in begroting 2020 van de gemeente Beuningen opgenomen lasten voor het taakveld ‘arbeidsparticipatie’ bedragen €1.090.000. In de begroting is opgenomen: “we leveren onze bijdrage aan regionale- en bovenregionale overlegtafels over de arbeidsmarkt.

Samen met het WerkBedrijf spannen we ons in om zoveel mogelijk mensen aan de onderkant van de arbeidsmarkt een passende werkplek te bieden.” Opvallend is dat er in de begroting echter geen enkele verwijzing staat naar het programma Werk Voorop, dat een maand later (op 19 november 2019) door de Beuningse gemeenteraad wordt vastgesteld. Ook niet onder het kopje ‘beleidskaders’. Een opvallende passage in het betreffende raadsvoorstel Arbeidsmarkt en re-integratiebeleid 2020 t/m 202310 is “Bij de oprichting van het WerkBedrijf (en bij de integratie van voormalig werkvoorzieningsschap Breed in het WerkBedrijf) is bepaald dat we het WerkBedrijf financieren uit de genoemde geldstromen. Wanneer er een tekort ontstaat (zoals in 2018 bij de arbeidsmatige dagbesteding) maken we afspraken met het WerkBedrijf om het financiële risico te beperken.” Kortom, in zekere zin is hiermee de Beuningse financiële bijdrage gemaximeerd op hetgeen er op de betreffende taakvelden (voor ons onderzoek arbeidsparticipatie) beschikbaar is. Het WerkBedrijf dient (dus) binnen die budgettaire kaders te blijven. In de Beuningse jaarrekening 2023, de laatste die betrekking heeft op de door ons onderzochte programmaperiode, is een last gerealiseerd van €1.327.000,-.

Zichtbaar is dat gedurende het jaar de omvang van de lasten zijn bijgesteld van €1.411.000,- (begroting 2023) naar €1.372.000 (gewijzigde begroting 2023) naar de hiervoor aangegeven €1.327.000,- (jaarrekening 2023). Gedurende het jaar zijn de lasten dus geleidelijk neerwaarts bijgesteld11. We merken op dat de onder taakveld 6.5 Arbeidsparticipatie opgenomen middelen weliswaar betrekking hebben op de activiteiten van Werkbedrijf, maar breder door Werkbedrijf worden ingezet dan enkel aan arbeidsparticipatie in enge zin, zoals door ons onderzocht. Omdat er geen verdere specificering beschikbaar is die een vergelijking mogelijk maakt met andere gemeenten, hebben we 9

Ambtelijke reactie, 2 september 2025 Gemeenteraad, 19 november 2019 11 In deze bedragen zijn ook arbeidsmatige dagbesteding en loonkostensubsidie opgenomen. Dit zijn twee losse onderdelen die ook door WerkBedrijf worden uitgevoerd. 10

10

gekozen voor een vergelijking op taakveldniveau. De doelstelling is immers dezelfde, namelijk arbeidsparticipatie. Ook een dergelijke vergelijking geeft naar onze overtuiging een betrouwbaar beeld ten aanzien de mate van doelmatigheid waarmee gemeenten en in het verlengde daarvan regionale werkbedrijven invulling geven aan de wettelijke opdracht. Deze vergelijking hebben we dan ook gehanteerd bij de beoordeling van doelmatigheid, verderop in deze rapportage. Dienstenboek Meer dan Werk (2020) De regionale dienstverlening is vastgelegd in het Dienstenboek ‘Meer dan werk’, zoals vastgesteld door de directie van WerkBedrijf. In dit dienstenboek wordt de dienstverlening beschreven vanuit drie perspectieven: ondernemers, kandidaten en samenwerkingspartners. De inhoud is afgestemd op gemeenten als doelgroep, met een focus op de praktijk. Het dienstenboek biedt daarmee een overzicht op hoofdlijnen van wat WerkBedrijf doet in de praktijk– het is nadrukkelijk geen handleiding of instructie voor de professionals die de arbeidsbemiddeling uitvoeren.

2. Beleidsnota ‘Klaar voor nieuwe kansen!’ 2024-2027 In 2023 werd de beleidsnota ‘Werk Voorop!’ vervangen door een nieuwe beleidsnota ‘Klaar voor nieuwe kansen!’12 De gemeenteraad van Beuningen stelde het document vast op 30 januari 2024. Opvallend is dat aan de totstandkoming van deze nieuwe nota geen evaluatie van de volledige voorgaande beleidsperiode voorafging. Reeds in 2021 is er een evaluatie uitgevoerd door De Beleidsmakers. Door de gemeentelijke organisatie en Werkbedrijf is aangegeven dat de aanbevelingen uit deze evaluatie zijn meegenomen in de nieuwe beleidsnota. Als reden voor deze vroege evaluatie wordt aangegeven dat de gemeenteraadsverkiezingen in maart 2022 plaatsvonden en dat het traject na de coalitievorming pas in oktober 2022 is vervolgd met een startnotitie. De uiteindelijke vaststelling volgde een jaar later, in oktober 2023. Hierdoor is een aanzienlijk deel van de beleidsperiode (vanaf begin 2022) niet meegenomen in de evaluatie. Dit had voorkomen kunnen worden door een aanvullend addendum toe te voegen, of ten minste door de keuze om deze periode niet te betrekken expliciet te onderbouwen. Deze aanbevelingen waren: a) Waak voor de uitholling van WerkBedrijf en voorkom a) terugkerende discussies over lokale prestaties en return on investment, b) toenemende inzet van maatwerk en c) eventuele overheveling van taken naar gemeenten.

b) Geef WerkBedrijf een meerjarige opdracht en meerjarige middelen om de taken adequaat uit te kunnen blijven voeren. c) Maak een heldere politieke keuze voor de beleidsvisie op WerkBedrijf: als een bemiddelingsbedrijf gericht op uitstroom of (vooral) als een mensontwikkelbedrijf gericht op participatie en ontwikkeling van mensen. d) Overweeg een beleidsvisie waarin participatie en ontwikkeling van mensen meer centraal komen te staan, maar vergeet daarbij niet dat ondernemers nodig zijn om werk te vinden. e) Leg meer nadruk op persoonlijke aandacht voor de wensen en beleving van kandidaten.

12

Beleidskader Arbeidsmarkt- en re-integratie 2024-2027 Regio Rijk van Nijmegen, oktober 2023

11

f)

Positioneer WerkBedrijf nadrukkelijker als strategische arbeidsmarktspeler binnen de ‘triple helix’ van overheid, ondernemers en onderwijs.

g) Formuleer als gemeenten gezamenlijke indicatoren die goed weergeven wat gemeenten van WerkBedrijf verwachten. h) Zoek naar indicatoren en vormen van verantwoording die – aansluitend bij de visie op WerkBedrijf – meer inzicht geven in de ontwikkeling van kandidaten en de kwaliteit van de uitstroom. i)

Participeer in benchmarks zodat een zuivere regionale vergelijking mogelijk is.

Opvallend verschil met de vorige programmaperiode is dat het aandeel voor lokale afspraken is aangepast (van 25%) naar 15%. Tijdens het raadsdebat betoogde het college dat dit niet betekent dat er (daarmee) ook minder middelen beschikbaar zouden zijn voor lokaal maatwerk. Daarnaast is er sprake van een bezuinigingsopgave van 5% van het participatiebudget, zonder -betoogde het college tijdens de raadsvergadering- de dienstverlening in het geding komt. Klaarblijkelijk is dat ook de gemeenteraad niet ontgaan, getuige vier tijdens de raadsbehandeling op 30 januari 2024 ingediende raadsmoties waarin een deel van het voorafgaande is aangekaart. Na een toelichting door de portefeuillehouder en een verwijzing naar een later afwegingsmoment zijn de moties ingetrokken. Een deel van het raadsdebat had nadrukkelijk betrekking op de in het nieuwe beleid verwerkte aanbevelingen uit de eerder genoemde evaluatie, zoals de procentuele omvang van het lokale maatwerk. De beleidsnota ‘Klaar voor nieuwe kansen!’ (2023) is in de kern een voorzetting van de nota ‘Werk Voorop!’ met meer aandacht voor de sociaal-maatschappelijke context (leefgebieden) van werkzoekenden.

Ook de expliciete aandacht voor focusgroepen is gebleven, getuige de passage “We behouden onverminderde inzet op de zogenoemde focusgroepen: mensen van 55 jaar en ouder, statushouders en inburgeraars, jongeren tot 27 jaar, mensen met een arbeidsbeperking en mensen die nieuw instromen in de bijstand”. Onduidelijk is wat er is geleerd van de beperkte resultaten van deze aanpak uit de voorafgaande periode, zoals u kunt lezen in het volgende hoofdstuk.

3. Doeltreffendheid en Doelmatigheid Bij de start van het onderzoek is geïnformeerd naar de totstandkoming van het vigerende beleidskader van het WerkBedrijf ‘Klaar voor nieuwe kansen!’ 2024-2027. Voorafgaand aan de vaststelling van dit programma is er geen evaluatie uitgevoerd. Bij de voorbereiding van dit programma is gesteund op bevindingen uit 202113. Dat betekent dat er (dus) geen evaluatie is gemaakt die de hele programmaperiode betreft (2020- 2023) en het vigerende programma daar (dus) ook niet op kan steunen.) Doeltreffendheid Om de doeltreffendheid te bepalen die betrekking heeft op de onderzochte programmaperiode (2020-2023) hebben we gebruik gemaakt van de jaarstukken 2023. In bovenstaande figuur uit de jaarstukken 2023 van WerkBedrijf is zichtbaar dat de uitstroom naar (betaald) werk sinds 2017 meerjarig- een gestaag dalend verloop laat zien. Uiteraard heeft de coronaperiode een rol gespeeld in het succes van de aanpak. In februari en maart 2022 werden echter de laatste beperkende

13

Samen aan het werk voor ondernemers en kandidaten, Samenvatting evaluatie WerkBedrijf Rijk van Nijmegen, 7 december 2021

12

maatregelen (zoals het verplicht dragen van een mondkapje in het OV) opgeschort. In 2023, het laatste jaar van deze programmaperiode, was er geen sprake meer van beperkende maatregelen.

Indien we deze ‘Beuningse’ resultaten vergelijken met de andere gemeenten in de regio Nijmegen dan zien we een vergelijkbaar beeld. De plaatsingen op (betaald) werk nemen geleidelijk af. Opvallend is wel de stevige daling van het aantal (Beuningse) plaatsingen op werk van prioritaire groepen ten opzichte van de vorige programmaperiode. In 2019 bedroeg het totaal aantal plaatsingen van deze drie groepen nog 69, in 2020 was dit al gedaald naar 39 en sinds 2021 schommelt dit aantal rond 30 personen. Een verklaring voor de initiële daling zou de coronaepidemie kunnen zijn, maar dat verklaart niet waarom er in en na 2022 geen herstel van dit aantal is geweest.

<27 55+ Statushouders Doelgroep arbeidsbeperking

2019

2020

2021

2022

2023

1e helft 2024

41 18 10

20 9 7

13 13 5

11 8 9

12 9 8

12 2 3

69

36 31 28 29 17 Verschil in uitstroom -33 -5 -3 +1 -12 Beuningse plaatsingen op werk prioritaire groepen. Bron: jaarstukken 2020-2023 en 1e helft 2024 Op regionaal niveau zien we eenzelfde beeld, dat goed wordt weergegeven door onderstaande figuur die we hebben ontleend aan de jaarstukken 2023 van het WerkBedrijf. Ook hier is de gestage afname 13

van de uitstroom naar werk zichtbaar. Van de plaatsing van 1.100 inwoners, werden er -bij een vrijwel stabiel kandidatenbestand) slechts 750 daadwerkelijk gerealiseerd. Datzelfde beeld zien we ook terug bij de prioritaire groepen waarbij de relatief geringe plaatsing van jongeren in het oog springt.

In de gesprekken die we hierover hebben gevoerd met de ambtelijk betrokkenen is aangegeven dat het WerkBedrijf (in de praktijk) uitgaat van maatwerk en het hanteren van prioritaire groepen (in de praktijk) meer een categorisering is dan een concrete aanpak, waarbij ook overlap mogelijk is. Soms voldoet iemand immers aan meer categorieën. Overigens worden deze groepen in de tussenrapportage van het WerkBedrijf (januari t/m juni) aangeduid als ‘prioritaire doelgroep’ en inderdaad (zo staat het in de tussenrapportage) kan een kandidaat onder meerdere prioritaire doelgroepen vallen. Een statushouder onder 27 jaar valt onder jongeren en statushouders. 14 Het is daarmee voor de rekenkamer onduidelijk welke kandidaten precies waar geteld worden en of er mogelijk sprake is van dubbeltellingen. Wat betreft de geringe uitstroomprestaties ten aanzien van jongeren merkt het college in de jaarrekening 2023 op dat (als gevolg van de afgesloten toegang tot de Wajong 15en sociale werkvoorziening (WSW) het aandeel jongeren in de bijstand groeit, van 56 in januari tot 76 in december 2023. Als gevolg hiervan stromen jongeren die voorheen naar deze specialistische voorziening met veel begeleiding gingen, nu binnen bij de Participatiewet.

Opvallend is dat het college meent dat dit bijdraagt aan lagere uitstroomcijfers, “omdat we verwachten dat deze jongeren langdurig afhankelijk zullen zijn van ondersteuning door WerkBedrijf en ons sociaal team, en dus langer gebruikmaken van hun participatie-uitkering.” Die redenering is voor ons niet navolgbaar. Immers een (aanzienlijker) groter aandeel jongeren met een uitkering zou in 14 15

WerkBedrijf, Tussenrapportage 2024 Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten.

14

potentie tot een (aanzienlijk) kwantitatieve grotere uitstroom kunnen zorgen. Uiteraard (gegeven de nuancering die het college geeft) niet in relatieve zin, maar toch zeker in absolute aantallen. Het college signaleert (op dat moment) dat de landelijke jeugdwerkloosheid aan het toenemen is en dat een substantiële groep van jongeren die kortdurend in onze dienstverlening zitten, statushouder zijn. Hun intensieve inburgeringsprogramma, dat ze volgen terwijl ze een uitkering ontvangen, beperkt hun kansen om naast het traject te werken. Om deze ontwikkeling aan te pakken, wil de gemeente meer participatiecoaching inzetten om meer jongeren te activeren.16 In de praktijk zien we ook dat dit (lokaal) gebeurt. In de tussenrapportage zien we dat de gemeente Beuningen (in 2024) 20 inwoners wil ondersteunen met een ABC-meting.17 Van die beoogde 20 metingen waren er medio 2024 19 afgenomen. Op basis van de meest recente gegevens (tussenrapportage 2024) is zichtbaar (12) dat halverwege het jaar de plaatsing van het aantal jongeren op dat moment net zo hoog was als in heel 2023 (12), maar ook dat met name de plaatsing van ouderen (2 vs. 9) en statushouders (3 vs. 8) nog stevig achterblijft. Zeker wanneer je daarbij rekening houdt met de relatief ‘rustige’ maanden juli t/m augustus en december die alle drie in de 2e helft van het jaar vallen.

We hebben deze cijfers eveneens verwerkt in de hiervoor opgenomen tabel ‘prioritaire groepen’. Ambtelijk wordt hiervoor als mogelijke verklaring gegeven dat in tijden van economische voorspoed het de reguliere arbeidsmarkt vaak beter lukt om mensen met een korte afstand tot werk zelf op te nemen. Werkgevers vinden dan gemakkelijker personeel en zijn sneller bereid om mensen aan te nemen die weinig begeleiding nodig hebben. Een ander onderdeel van het lokaal maatwerk is de begeleiding (door een zorgjongerenconsulent van het WerkBedrijf) van 12 jongeren met problemen op meerdere leefgebieden (bijvoorbeeld psychische problematiek, verslaving, schulden) richting werk. Dit gebeurt in samenwerking met zorginstellingen en sociaal (wijk)teams. In juni 2024 ontvingen (van de 12 afgesproken trajecten) 10 zorgjongeren van gemeente Beuningen deze dienstverlening en in het eerste half jaar van 2024 zijn er drie zorgjongeren geplaatst op werk. Als gevolg hiervan zouden de meest kansrijke cliënten sneller uitstromen, vaak nog voordat het WerkBedrijf in beeld komt. Wat overblijft, is een groep mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld door psychische, sociale of taalproblemen, laaggeletterdheid of schulden. Voor deze groep is het vinden van passend werk lastiger: plaatsingen vragen meer tijd, intensieve begeleiding, aanpassingen op de werkvloer of zelfs beschut werk.

Het aantal plaatsingen bij reguliere werkgevers neemt daardoor af, niet vanwege een gebrek aan werk, maar door de steeds moeilijkere match tussen vraag en aanbod. De inzet verschuift daarbij naar maatwerk, langdurige begeleidingstrajecten en samenwerking met zorg- en welzijnspartijen. Ook na plaatsing blijft het WerkBedrijf vaak betrokken met jobcoaching of nazorg. Om hier inzage in te geven ontwikkelt het WerkBedrijf een nieuwe infographic waarin niet alleen de uitstroom zichtbaar is gemaakt, maar ook het hele proces van instroom tot en met de begeleiding na plaatsing.18 Het geheel aan inspanningen overziend stelt de rekenkamer vast dat het aan afspraken, de opvolging daarvan en aan daadwerkelijke inzet niet ontbreekt. Tegelijkertijd zien we ook dat de beoogde doelen 16

Gemeente Beuningen, Jaarrekening 2023, programma Werk en Inkomen De ABC-meting is een diagnose-instrument dat kan worden ingezet bij kandidaten waarbij de motivatie en belastbaarheid voor werk nog onduidelijk is. 18 Interview, 28 mei ‘25 17

15

ten aanzien van de uitstroom uit de bijstand (en daarmee de doeltreffendheid) niet worden gerealiseerd: de aantallen nemen niet zodanig af als beoogd. Deze zijn mogelijk te ambitieus of de aanpak is onvoldoende doeltreffend om deze te behalen. Tegelijkertijd zijn er mogelijke verklaringen gegeven voor dit gebrek aan resultaat. Doelmatigheid Indien we de doelmatigheid van de middeleninzet beoordelen dan kijken we naar de door het WerkBedrijf ten behoeve van arbeidsparticipatie ingezette middelen en of deze een redelijke verhouding staan tot de uitgevoerde activiteiten, tot de bereikte resultaten en tot hetgeen door vergelijkbare organisaties aan vergelijkbare activiteiten wordt uitgegeven. Om dit relatief snel en eenvoudig te kunnen doen hebben we gebruik gemaakt van de door de gemeente Beuningen ingezette middelen op het taakveld ‘arbeidsparticipatie’. Hiertoe behoren alle op arbeid gerichte participatie- en re-integratievoorzieningen. Graag hadden we de gerealiseerde financiële resultaten over 2023 met elkaar vergeleken. In de selectie gemeenten in de regio Nijmegen in Venster voor Bedrijfsvoering waren echter de jaarcijfers van de gemeente Nijmegen niet opgenomen. Daarom hebben we ervoor gekozen om een vergelijking te maken op basis van de cijfers uit de jaarrekening 2022. Daarin is zichtbaar dat de lasten in Beuningen in 2022 iets lager waren dan het regionaal gemiddelde.

Deze bedroegen €48 per inwoner, tegen gemiddeld €52 per inwoner bij de andere zes gemeenten. Dat betekent op het totaal van de Beuningse begroting een verschil van circa €53.000,-. In 2023 gaf Beuningen €50 per inwoner uit aan arbeidsparticipatie en voor 2024 voorzag Beuningen een last van €54 per inwoner, hetgeen voor Beuningen een robuuste toename is van 8% ten opzichte van de begroting 2023. De overige zes gemeenten raamden voor 2024 gemiddeld een last van €58 per inwoner. Opvallend, maar natuurlijk niet verrassend, is het verschil met de bijdrage per Nijmegenaar en per inwoner van de gemeente Mook en Middelaar. Beuningen lijkt wat dit thema betreft een gemiddelde gemeente in onze regio. Zoals we eerder zagen nam de uitstroom naar (betaald) werk de afgelopen jaren geleidelijk af, terwijl de lasten per inwoner in diezelfde periode jaarlijks toenamen. In de regio van gemiddeld €42 per inwoner in 2020 (jaarrekening) tot €53 per inwoner in 2023 (begroting19). In Beuningen van gemiddeld €40 per inwoner in 2020 (jaarrekening) tot €50 per inwoner in 2023 (jaarrekening 2023). Vergeleken met alle andere Nederlandse gemeenten groeiden de lasten voor het taakveld ‘arbeidsparticipatie’ in diezelfde periode van gemiddeld €34 per inwoner naar €44 per inwoner.

Zelfs wanneer we rekening houden met gestegen lonen en prijzen is dit een meer dan stevige lastengroei van 25% in drie jaar, bij een -zoals u heeft kunnen hiervoor heeft kunnen lezen- afnemend inhoudelijk resultaat. Overigens wijken de regio Nijmegen en gemeente Beuningen wat betreft de procentuele ontwikkeling van de lasten niet af van het landelijk beeld. Indien we de lasten van de gemeente Beuningen vergelijken met dezelfde negen referentiegemeenten20 dan is zichtbaar dat de gemiddelde lastenontwikkeling binnen deze groep gemeenten zich in dezelfde periode heeft ontwikkeld van €28 per inwoner in 2020 naar €34 per 19

Gekozen voor begroting 2023 omdat de rekening 2023 van de gemeente Nijmegen niet in de benchmark is opgenomen. 20 Wmo Gemeentevergelijker (VNG, waarstaatjegemeente)

16

inwoner in 2023. Weliswaar procentueel gemeten een vrijwel zelfde ontwikkeling, echter gemeten in absolute bedragen een stevig verschil. Slechts één van deze referentiegemeenten kent hogere lasten ten aanzien van dit taakveld dan de gemeente Beuningen. Dat is opvallend omdat de gemeente Beuningen (op basis van het door de raad vastgestelde beleid en begrotingen) niet meer uitgeeft aan arbeidsparticipatie dan ze (op basis van historische cijfers) binnen het gemeentefonds aan middelen hiervoor ontvangt. Indien de andere referentiegemeenten datzelfde zouden doen, dan zou het verschil immers niet zo groot kunnen zijn. De rekenkamer tekent hierbij aan dat we niet kunnen uitsluiten dat -ondanks overeenkomende sociaal-maatschappelijke kenmerken- de gekozen referentiegemeenten wellicht minder goed aansluiten bij het thema arbeidsparticipatie dan de verdeling via het gemeentefonds.21 Resumeren stellen we vast dat -indien we de resultaten van het WerkBedrijf en de bijdragen van haar deelnemende gemeenten ingezette middelen vergelijken met het landelijk beeld- er sprake is van een lastenontwikkeling die in relatieve zin nauwelijks van het gemiddelde afwijkt.

Binnen de regio zijn er tussen gemeenten grote verschillen in bijdragen per inwoner zichtbaar, die samenhangen met de specifieke kenmerken van de afzonderlijke gemeenten en de bekostiging die ze op basis daarvan van het Rijk ontvangen via (de algemene uitkering van) het gemeentefonds. Indien we kijken naar de absolute bijdrage die de gemeente Beuningen bijdraagt dan zien we dat deze net onder het regionaal gemiddelde beweegt, maar een stuk hoger is dan van referentiegemeenten. Onduidelijk is wat hier precies de oorzaak van is. Indien we tot slot, deze lastenontwikkeling afzetten tegen de behaalde resultaten (in termen van uitstroom) dan is zichtbaar dat dalende uitstroomresultaten gepaard te gaan met sterk oplopende lasten, hetgeen duidt op een neerwaartse ontwikkeling van de doelmatigheid van ingezette publieke middelen.

4. Governance en Sturing De MGR Rijk van Nijmegen is een samenwerkingsverband tussen zeven gemeenten: Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen, Mook en Middelaar, Nijmegen en Wijchen. De governance-structuur bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en – indien van toepassing – bestuurscommissies. Dit biedt flexibiliteit en voorkomt een lappendeken van samenwerkingsverbanden. De huidige uitvoeringsmodules voor alle deelnemende gemeenten zijn: • •

WerkBedrijf Rijk van Nijmegen: Verantwoordelijk voor arbeidsbemiddeling en uitvoering van de Participatiewet en Wsw en stukje WMO ICT Rijk van Nijmegen (iRvN): Beheert de ICT-infrastructuur en -voorzieningen van de deelnemende gemeenten.

De MGR Rijk van Nijmegen omschrijft zich ook als een platform voor regionale afstemming

21

In 2023 zijn het re-integratiebudget, de participatiemiddelen voor de nieuwe doelgroepen ‘regulier’ en de voormalig Wajong overgeheveld naar het cluster Participatie van de algemene uitkering in het Gemeentefonds.

17

Het algemeen bestuur (AB) is samengesteld uit vertegenwoordigers van de colleges van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeenten en neemt besluiten over beleid en begroting. Het dagelijks bestuur (DB) voert besluiten uit en bereidt deze voor. Voor specifieke taakvelden, zoals de uitvoering van de Participatiewet, is er een bestuurscommissie Werk. De regeling kent een modulaire opzet waarbij gemeenten per module kunnen deelnemen. Dit maakt het mogelijk om samenwerking te organiseren rond afgebakende beleidsvelden.22 Op basis van de meest recente informatie over de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling (MGR) Rijk van Nijmegen, is de stemverdeling binnen het algemeen bestuur als volgt: Gemeente

Aantal stemmen

Nijmegen

36

Wijchen

13

Berg en Dal

11

Beuningen

8

Druten

6

Heumen

5

Mook en Middelaar

3

Deze verdeling is gebaseerd op het inwoneraantal per gemeente, zoals geldend vanaf 5 juli 2022, conform de staffel in de gemeenschappelijke regeling. Bij besluitvorming is een gekwalificeerde meerderheid vereist: een besluit is pas aangenomen bij meerderheid van de stemmen, waarbij minimaal drie gemeenten instemmen met het besluit.

22

https://www.regiorvn.nl/

18

Formele instrumenten: begroting en jaarrekening De begroting en jaarrekening zijn de formele instrumenten waarmee de financiële en beleidsmatige kaders van de regeling worden vastgesteld en verantwoord. Het dagelijks bestuur stelt jaarlijks een ontwerpbegroting op, die uiterlijk op 15 april wordt aangeboden aan de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten. Deze raden kunnen zienswijzen indienen. Vervolgens wordt de begroting definitief vastgesteld door het algemeen bestuur. De jaarrekening wordt op vergelijkbare wijze aangeboden en vastgesteld. Beide documenten bevatten informatie over bijdragen van de gemeenten, bestedingen en prestaties binnen de verschillende modules. Beleidskaders van gemeenten sturen regionale uitvoering De Participatiewet biedt ruimte voor lokaal beleid, bijvoorbeeld over tegenprestatie, re-integratieinspanningen, loonkostensubsidies of voorzieningen voor bijzondere doelgroepen. Gemeenteraden stellen hierover eigen beleidskaders vast. Deze kaders bepalen mede de wijze waarop het WerkBedrijf beleid uitvoert per gemeente. In de praktijk betekent dit dat het WerkBedrijf maatwerk levert: het voert niet één uniform beleid uit voor de hele regio, maar stemt de uitvoering af op de wensen en beleidskaders van de afzonderlijke gemeenten. Dit wordt vastgelegd in de dienstverleningsovereenkomst tussen de gemeenten en WerkBedrijf.

Dit vraagt om interne flexibiliteit binnen de uitvoeringsorganisatie. Bestuurlijke vertegenwoordiging als verbinding tussen beleid en uitvoering Wethouders van de deelnemende gemeenten nemen zitting in de bestuurscommissie WerkBedrijf. Zij brengen het lokale beleid in bij de besluitvorming over de uitvoering en adviseren het dagelijks bestuur. Daardoor ontstaat een bestuurlijke verbinding tussen gemeentelijke beleidskeuzes en de regionale uitvoering. Beleidsmatige afstemming en beleidsdoorvertaling Op ambtelijk niveau vindt er structureel overleg plaats tussen beleidsadviseurs van gemeenten en medewerkers van WerkBedrijf. In deze overleggen worden landelijke ontwikkelingen, regionale cijfers, beleidswensen en knelpunten besproken. Ook hier speelt gemeentelijk beleid een rol: de afstemming zorgt ervoor dat het beleid op papier werkbaar en uitvoerbaar wordt binnen de kaders van WerkBedrijf. Rol van de gemeenteraad De gemeenteraden van de deelnemende gemeenten, zoals de raad van Beuningen, hebben een rol in de besluitvorming via de zienswijzenprocedure op de begroting en de jaarrekening. Daarnaast oefenen zij indirect invloed uit via de lokale begroting en door het stellen van kaders aan de vertegenwoordigers in het algemeen bestuur van de MGR. Op deze manier blijft de controle door de gemeenteraad op regionaal samenwerkingsverband behouden.

Er is een agendacommissie die functioneert als een technische commissie. Deze commissie geeft adviezen over de planning van agendapunten voor de raden en zorgt voor de logistieke afstemming van stukken. Hierdoor worden de voorwaarden gecreëerd waarbinnen de raden hun kaderstellende en controlerende taken kunnen uitvoeren.

19

Zoeken naar balans tussen Regionale Samenwerking en Lokale Autonomie De governance- en sturingsstructuur van de MGR Rijk van Nijmegen is zodanig ingericht dat het zowel regionale samenwerking als lokale autonomie mogelijk maakt. De modulaire opzet zorgt voor flexibiliteit in deelname en samenwerking, waardoor gemeenten zelf kunnen bepalen op welke beleidsvelden zij gezamenlijk optrekken. Tegelijkertijd stelt de stemverdeling en de vereiste gekwalificeerde meerderheid binnen het algemeen bestuur zeker dat de belangen van zowel grotere als kleinere gemeenten meewegen in besluitvorming. De formele instrumenten, zoals begroting en jaarrekening, en de rol van de gemeenteraden, waarborgen transparantie en democratische controle. Een aandachtspunt blijft het balanceren van uniformiteit en maatwerk in de uitvoering, met name binnen het WerkBedrijf. Gemeentelijk beleid en lokale wensen moeten worden vertaald naar regionale processen, wat vraagt om voortdurende afstemming en bestuurlijke verbinding. De bestuurscommissie en de ambtelijke overleggen spelen hierin een cruciale rol. Prestatie indicatoren In het informatieprotocol van WerkBedrijf zijn prestatie indicatoren benoemd maar ook de kern van de dienstverlening van WerkBedrijf23: deze bestaat uit de bemiddeling, ontwikkeling en begeleiding van kandidaten op weg naar werk. Daarbij wordt ook het arbeidsbemiddelingsproces beschreven.

In de rapportages van het WerkBedrijf wordt verantwoording afgelegd over onderstaande kritieke prestatie indicatoren (KPI’s). Op deze KPI’s zit ook een doelstelling die jaarlijks wordt vastgesteld en vastgelegd in de begroting van de MGR. Aangegeven wordt dat in de dienstverleningsovereenkomst (DVO) tussen deelnemende gemeente en de desbetreffende module ook aanvullende KPI’s kunnen worden vastgelegd De KPI’s 2020 zijn: • • •

Het aantal kandidaten dat volledig is uitgestroomd naar werk op basis van de bijstandscijfers van gemeenten Het aantal plaatsingen op betaald werk (parttime en fulltime, met daarbij een onderscheid naar aangewezen prioritaire doelgroepen) Resultaten SW-voorziening: - verdeling van de werkvormen - ziekteverzuim - toegevoegde waarde per fte

Binnen de regionale samenwerking in het Rijk van Nijmegen wordt de samenwerking over het algemeen als positief ervaren. Er vindt een grote hoeveelheid bestuurlijke en ambtelijke overleggen plaats, waaronder het Portefeuillehoudersoverleg Werk en Inkomen (zogenaamde managersoverleg). Besluitvorming kent soms een langere doorlooptijd, mede door de noodzaak tot afstemming binnen en tussen gemeenten. Kleine gemeenten annoteren vaak gezamenlijk of werken samen bij de voorbereiding van stukken. Hoewel er sprake is van intensieve samenwerking, is op het vlak van governance nog niet eerder een expliciete evaluatie uitgevoerd.

23 Informatieprotocol 2020, MGR Rijk van Nijmegen

20

5. Positie van en informatievoorziening aan de raad In een bijlage van het raadsvoorstel waarmee de gemeenteraad op 19 november 2019 het arbeidsmarkt- en re-integratiebeleid vaststelde reageert het college op het advies van de Beuningse Cliëntenraad (dat eveneens is bijgesloten). In die reactie geeft het college zijn eigen verantwoordelijkheid en die van de Beuningse gemeenteraad aan wat betreft dit onderwerp. “U geeft aan dat het college slechts een indirecte verantwoordelijkheid voor het WerkBedrijf draagt. Dit is niet het geval. De gemeenten in de regio hebben er voor gekozen om hun kennis en expertise op het gebied van re-integratie te bundelen in het WerkBedrijf. Het WerkBedrijf voert re-integratietaken uit namens ons college. Dat gebeurt onder onze verantwoordelijkheid. De gemeente heeft dus een kaderstellende rol ten opzichte van het WerkBedrijf; wat moet er gebeuren? Deze kaders moeten uiteraard regionaal worden afgestemd. Dit is (opnieuw) gebeurd in de nota die nu voorligt. Het is aan het WerkBedrijf om uitvoering te geven aan de nota. Het WerkBedrijf bepaalt hoe ze dat het beste kan doen. Daarvoor heeft zij immers de kennis en expertise in huis. Afspraken daarover worden vastgelegd in de Dienstverleningsovereenkomst (DVO). Deze wordt momenteel opgesteld. Het WerkBedrijf rapporteert meerdere keren per jaar over de voortgang.

Dit biedt het college de mogelijkheid om bij te sturen als dat wenselijk is.”24 Kortom, de gemeenteraad stelt vast ‘wat’ hij belangrijk vindt en ‘wat’ er bereikt dient te worden, het college ziet er namens de raad op toe dat het WerkBedrijf hier werk van maakt. Het WerkBedrijf bepaalt (namens het college) ‘hoe’ ze dat doet. De klassiek-duale taakverdeling. Dat betekent echter ook dat de gemeenteraad de voortgang moet kunnen volgen en daarmee het college controleren. Welnu, deze laat zich goed volgen aan de hand van de factsheets en tussenrapportages die het WerkBedrijf publiceert. Deze geven een beknopt en goed leesbaar overzicht van de behaalde resultaten ten aanzien van het thema ‘werk’. Deze informatie is ook beschikbaar gesteld via de lijst van ingekomen stukken van de raad. Datzelfde geldt ook voor de jaarstukken die een goede inzage geven in de begrote en behaalde resultaten, ook op het niveau van de individuele gemeenten. Zowel de begroting als de jaarstukken van de MGR WerkBedrijf worden (voor zienswijze) aangeboden aan en behandeld door de afzonderlijke gemeenteraden. In de begroting 2019 van de gemeente Beuningen zijn een 4-tal verplichte (BBV) en een 8-tal facultatieve indicatoren opgenomen die de raad (in)zicht dienen te geven op de resultaten. Echter zonder historische data en zonder relevante context hebben deze naar onze overtuiging nauwelijks meerwaarde.

In de programmabegroting 2024 treffen we echter enkel nog de 4 verplichte indicatoren aan en (opvallend) bij de beleidskaders een verwijzing naar een dan inmiddels gedateerd programma Werk Voorop! Arbeidsmarkt en Re-integratiebeleid 2020 t/m 2023. De facultatieve indicatoren blijken in 2022 al uit de begroting verdwenen te zijn. Een toelichting over het waarom ontbreekt. Er is ook een informatieprotocol opgesteld dat wordt vastgesteld door het Algemeen Bestuur. Dit informatieprotocol beschrijft welke informatie de gemeenten op welk moment ontvangen van de 24

Bijlage 2 Reactie advies inzake nota Arbeidsmarktbeleid en Re-integratie 2020-2023, bij raadsvoorstel Arbeidsmarkt en re-integratiebeleid 2020 t/m 2023, 19 november 2019

21

MGR. Het geeft daarmee duidelijkheid over de informatievoorziening en ondersteunt de gemeenten in hun rol als toezichthouder op het functioneren van de MGR. Doel hiervan is om alle aangeboden informatie te stroomlijnen en aan te haken bij de gemeentelijke planning- en controlcylus. Daarnaast beschrijft het informatieprotocol welke methodes er zijn (naast de formele momenten) om informatie te delen en uit te wisselen met elkaar. In het onderstaande overzichtelijke schema zijn deze momenten weergegeven.

Informatieprotocol 2020

22

Conclusies Conclusies trekken is de onderzoeksvragen beantwoorden aan de hand van het door de rekenkamer gehanteerde normenkader. 1. Ruimte voor verbetering voor de doorvertaling van regionale ambities naar concrete doelen Er is sprake van een door de gemeenteraad vastgesteld beleidskader en de in het beleidskader opgenomen ambities en doelen zijn vertaald naar uitvoerbare en realistische activiteiten en instrumenten. Er is nog ruimte om de vertaling van ambities naar concrete doelen en activiteiten binnen de regionale samenwerking op onderdelen te verbeteren. Dit geldt in het bijzonder voor de samenwerking met WerkBedrijf. Hoewel de regiogemeenten duidelijke ambities formuleren op het gebied van arbeidsparticipatie, scholing en activering, ontbreekt het aan een helder en systematisch overzicht van hoe deze ambities zich vertalen in operationele doelen en hoe deze doelen vervolgens door WerkBedrijf worden vertaald in uitvoeringsactiviteiten. 2. Activiteiten zijn navolgbaar, maar missen volledige streefwaarden De keuze voor deze activiteiten en instrumenten is navolgbaar en worden door het WerkBedrijf (daadwerkelijk en navolgbaar) opgevolgd en ingezet. Er heeft geen doorvertaling van alle ambities plaatsgevonden naar doelen/streefwaarden. Daardoor wordt er in dit onderzoek vooral gekeken naar het aantal plaatsingen waarvoor wel doelen/streefwaarden zijn gesteld. 3.

Doelstellingen arbeidsparticipatie niet gerealiseerd ondanks inzet Op basis van het vastgestelde beleid, de begroting en jaarstukken van het WerkBedrijf is zichtbaar dat deze activiteiten, onder andere ten aanzien van de prioritaire focusgroepen, niet hebben geleid tot de in het beleid opgenomen doelstellingen (plaatsingen). 4. Hogere lasten in Beuningen waarschijnlijk vanwege sociaal-maatschappelijke kenmerken De ontwikkeling van de bijdragen van de gemeente Beuningen aan het WerkBedrijf is vergelijkbaar met de landelijke ontwikkeling. In vergelijking met referentiegemeenten kent de gemeente Beuningen hogere en ten opzichte van de andere gemeenten in de regio iets lager dan gemiddelde lasten per inwoner. De verklaring hiervoor is waarschijnlijk te herleiden tot de specifieke sociaalmaatschappelijke kenmerken van de gemeente Beuningen. 5. Beperkte afname doelmatigheid door teruglopende resultaten en oplopende lasten De resultaten van het WerkBedrijf blijven zowel op regionaal niveau als specifiek voor de gemeente Beuningen achter bij de vastgestelde ambities, ondanks een veelheid aan activiteiten. Het is niet aannemelijk dat de uitgevoerde activiteiten en daarmee gemoeide lasten in een redelijke verhouding staan tot de beoogde resultaten. Teruglopende resultaten en sterk oplopende lasten leiden naar het oordeel van de rekenkamer tot een beperkte, afnemende doelmatigheid. 6.