24042.7 - Handboek integriteit BZK
Tekst van het document
< vorige pagina
volgende pagina >
55
• het vervullen van de nevenfunctie mag geen afbreuk doen aan het aanzien van het ambt; • de nevenfunctie mag niet zoveel tijd kosten dat het functioneren als politieke ambtsdrager in het geding komt; • de (hoogte van de) honorering van de nevenactiviteiten van een bestuurder mag geen aanleiding geven tot discussies.
De beslissing om een nevenfunctie te aanvaarden of aan te houden is primair de verantwoordelijkheid van de politieke ambtsdrager zelf, maar hij moet er wel open over zijn en zich erover verantwoorden. Daarnaast kan het wel politieke gevolgen hebben als een bestuurder een nevenfunctie aanvaardt terwijl de volksvertegenwoordiging dit onwenselijk vindt. Bestuurders hebben een wettelijke meldplicht aan de volksvertegenwoordiging als zij een nevenfunctie willen aanvaarden. Ook moeten zij daarom nevenfuncties openbaar maken. Sinds 1 januari 2023 is verduidelijkt dat functies en nevenfuncties onmiddellijk na benoeming of aanvaarding van de nevenfunctie openbaar gemaakt moeten worden en dat dit online (op elektronische wijze) en op een fysieke locatie moet gebeuren. Voor de voltijdsbestuurder geldt aanvullend dat ook de inkomsten uit de nevenfuncties openbaar moeten worden gemaakt. Raadsleden en wethouders die hun functie in deeltijd uitoefenen hoeven hun inkomsten uit de nevenfuncties niet openbaar te maken. Boven een wettelijk vastgestelde grens geldt bovendien dat neveninkomsten moeten worden verrekend met het inkomen van de voltijdsbestuurder (artikel 44, lid 6, Gemeentewet, artikel 43, lid 6, Provinciewet, artikel 44, lid 5, Waterschapswet).
3.6.3
Qualitate qua nevenfuncties van bestuurders en kroonbenoemden Een bijzondere categorie zijn zogenoemde ‘qualitate qua’ (q.q.) nevenfuncties. Dit zijn nevenfuncties die bestuurders en kroonbenoemden en in mindere mate volksvertegenwoordigers vervullen, uit hoofde van hun politieke functie. Inkomsten uit deze nevenfuncties mogen door bestuurders en kroonbenoemden niet worden behouden omdat deze worden beschouwd als behorend bij het ambt. In het blok vindt u meer informatie over ‘qualitate qua’ nevenfuncties:
De volgende criteria bepalen of een nevenfunctie een ‘qualitate qua’ nevenfunctie is: • er is een aantoonbaar belang voor de betreffende overheid (provincie, gemeente, of waterschap) dat de nevenfunctie door een politieke ambtsdrager wordt vervuld. Hij behartigt dan (in)direct de belangen van de provincie, gemeente of waterschap door het vervullen van die nevenfunctie; • de nevenfunctie is gekoppeld aan de inhoud en duur van het politieke ambt. Wordt dat politieke ambt beëindigd, dan moet de nevenfunctie ook worden neergelegd. Kroonbenoemden hoeven, in tegenstelling tot andere bestuurders, hun q.q.-functies volgens de wet niet te melden of openbaar te maken. Weliswaar is het geen formele verplichting, maar dringend advies is om dit wel te doen.
56
Handboek Integriteit
/ 3 Integriteitsnormen
Inkomsten uit q.q.-nevenfuncties mogen niet worden behouden. Bij wet is geregeld dat bestuurders en kroonbenoemden geen vergoedingen, in welke vorm dan ook, genieten voor q.q.-nevenfuncties (artikel 43 en 65 Provinciewet, artikel 44 en 66 Gemeentewet en artikel 44 en 48 Waterschapswet). Dit geldt ongeacht of de vergoeding ten laste van de provincie-, gemeente- of waterschapskas komt.
Een q.q.-nevenfunctie waarvoor veel aandacht bestaat, is die van het commissariaat bij bedrijven. De rijksoverheid is zeer terughoudend geworden in het benoemen van overheidscommissarissen. De Staat wil transparante verhoudingen met zijn deelnemingen en wil daarom geen bijzondere positie innemen jegens private aandeelhouders. Ook de andere overheden hebben - mede onder invloed van het rijksbeleid en de ontwikkelingen op het gebied van corporate governance - de positie van de overheidscommissaris tegen het licht gehouden. Provincies, gemeenten en waterschappen hebben overigens ook de mogelijkheid om anderen dan overheidsbestuurders als commissarissen te benoemen. Dat kan helpen om de schijn van belangenverstrengeling tegen te gaan.
3.6.4 Nevenfuncties: volksvertegenwoordigers Naast hun politieke ambt hebben veel politieke ambtsdragers (neven)functies, betaald of onbetaald. Voor volksvertegenwoordigers zijn deze vaak hun hoofdfunctie. De wet regelt inhoudelijk niets over hoofd- en nevenfuncties van volksvertegenwoordigers. Wel zijn volksvertegenwoordigers wettelijk verplicht om hun (neven)functies terstond na benoeming tot volksvertegenwoordiger of aanvaarding van de nevenfunctie openbaar te maken. Sinds 1 januari 2023 is verduidelijkt dat functies en nevenfuncties onmiddellijk na benoeming of aanvaarding van de nevenfunctie openbaar gemaakt moeten worden en dat dit online (op elektronische wijze) en op een fysieke locatie moet gebeuren. Online openbaarmaking kan door het register van nevenfuncties op de website van de overheidsorganisatie te plaatsen. Op decentraal niveau is terughoudendheid geboden op dit punt. Een raadslid, statenlid of lid van het AB oefent zijn ambt immers uit in deeltijd, en heeft vaak een andere baan ernaast. Aanbevelingen 1. Houd een actueel, openbaar register bij met de (neven)functies van alle politieke ambtsdragers, inclusief de q.q.-functies van bestuurders. Beleg in de organisatie wie het register beheert. 2. Publiceer het ‘nevenfunctieregister’ op de website van de provincie, gemeente of het waterschap en vermeld daarbij in elk geval: a. wat de nevenfunctie inhoudt; b.
voor welke organisatie deze wordt verricht; c. wat ongeveer het tijdsbeslag is; d. of het wel of geen q.q.-nevenfunctie is; e. of de nevenfunctie bezoldigd of onbezoldigd is; f. bij voltijdsbestuurders wat inkomsten daaruit zijn.
< vorige pagina
volgende pagina >
57
3. Organiseer een regelmatige bespreking in de staten, raad of algemeen bestuur over de vraag of nevenfuncties en –neveninkomsten van de leden van het college met het ambt te verenigen zijn en bijdragen aan een goed en gedragen bestuur. 4. Maak afspraken over hoe procesmatig te handelen in: a. situaties dat persoonlijke belangen de onafhankelijke oordeelsvorming in de weg kunnen staan; b. situaties die de schijn van onzuivere oordeelsvorming kunnen oproepen. 5. Kijk kritisch naar commissariaten door politieke ambtsdragers in overheidsbedrijven waarin de provincie, gemeente of het waterschap aandelen heeft, zoals vervoers- en energiebedrijven. Benoem eventueel anderen dan politieke ambtsdragers tot commissaris.
3.7
Ook voor een marktverkenning (voordat een uitvraag wordt gedaan), zijn er procedures ontwikkeld in lijn met de algemene beginselen. Het is af te raden om als bestuurder zonder overleg de markt te verkennen en partijen uit te nodigen.
3.7.2
Een overheid moet passende maatregelen nemen om fraude, bevoordeling, corruptie en belangenconflicten tijdens een aanbesteding te voorkomen, te onderkennen en op te lossen. Zo wordt vervalsing van de mededinging (concurrentie) vermeden, de transparantie van de procedure gewaarborgd en gelijke behandeling van de ondernemers verzekerd. Elke fase van een aanbesteding kent zijn eigen integriteitsrisico’s. Bij de start kan het gebeuren dat een bedrijf wordt betrokken bij de opdrachtformulering en daarop vervolgens ook een offerte uitbrengt. Dit bedrijf kan dan de aanvraag zo opstellen dat deze goed aansluit bij wat de eigen organisatie kan leveren en weet precies wat in de offerte moet worden opgenomen. Dat is ontoelaatbaar.
Inkopen en aanbesteden Inkopen en aanbesteden zijn kwetsbaar voor schending van integriteit. Daarom is het van belang een strikt (wettelijk) kader te hanteren voor overheidsaanbestedingen. In dit deel is aandacht voor regelgeving, belangenverstrengeling en beïnvloeding en de integriteit van ondernemers.
Bij de aanbesteding zelf bestaat het risico dat de opdracht wordt verstrekt vanwege persoonlijke belangen van de bestuurder of volksvertegenwoordiger of diens familie of vrienden. Soms gaat het dan om een verboden handeling (zie 3.2 voor meer informatie). Maar ook daarbuiten bestaan risico’s, bijvoorbeeld als een oud-bestuurder of een persoonlijke relatie van een bestuurder meedoet aan een aanbesteding. Dit hoeft op zich geen reden te zijn om de opdracht niet aan deze partij te gunnen, omdat niet altijd de zuiverheid van belangen in het geding is.
Elke overheid koopt zaken in. Denk bijvoorbeeld aan wegen aanleggen, catering en het uitvoeren van onderzoek. Inkopen en aanbesteden zijn kwetsbaar voor schending van integriteit omdat het risico bestaat dat bedrijven oneerlijk een opdracht krijgen en daardoor ‘oneigenlijk’ worden bevoordeeld. Daarom is het van belang een strikt (wettelijk) kader te hanteren voor overheidsaanbestedingen.
3.7.1
Het is belangrijk om de uitgangspunten van objectiviteit, transparantie en non-discriminatie te hanteren en alle offertes op dezelfde wijze te beoordelen (gelijke behandeling). Dat betekent ook dat tijdens een lopende procedure de mogelijkheid tot contact met de overheid voor partijen gelijk moet zijn en dat het niet is toegestaan om informatie wel met sommige partijen te delen en met andere niet.
Regelgeving Voor inkoop en aanbesteding gelden de volgende algemene beginselen:11 • Objectiviteit • Non-discriminatie en gelijke behandeling • Proportionaliteit of evenredigheid • Transparantie Welke procedure gevolgd moet worden, is afhankelijk van het bedrag van de opdracht. Als de opdracht groter is dan het Europese drempelbedrag, dan moet deze in beginsel ‘Europees’ en openbaar worden aanbesteed, zodat iedereen binnen de EU kan inschrijven.12 Voor aanbestedingen onder dit bedrag hebben overheidsorganisaties eigen beleid. Dit beleid moet passen binnen het kader van de Aanbestedingswet 2012 en de daarop gebaseerde voorschriften van de Gids Proportionaliteit. In algemene zin zijn er drie soorten aanbestedingen: 1. Europees aanbesteden (openbare inschrijving) 2. Meervoudig onderhands aanbesteden (er worden meerdere offertes gevraagd) 3. Enkelvoudig aanbesteden (‘gunning uit de hand’, waarbij één aanbieder een aanbod mag doen)
58
Handboek Integriteit
/ 3 Integriteitsnormen
Belangenverstrengeling en beïnvloeding13
Als een oud-bestuurder of een persoonlijke relatie van een bestuurder als beste uit de bus komt, dan is er geen reden om hun de opdracht te onthouden. Een enkelvoudige aanbesteding bij oud-bestuurders of persoonlijke relaties ligt niet voor de hand en het is niet wenselijk dat een politieke ambtsdrager invloed uitoefent op de aanbesteding als hij familie- of vriendschapsbanden heeft met een van de aanbieders.
3.7.3
Integriteit van ondernemers De overheid moet voorkomen dat zij met criminele ondernemers betrekkingen aangaat. Om die reden is bij overheidsopdrachten zowel boven als onder de Europese aanbestedingsdrempel het Uniform Europees Aanbestedingsdocument (UEA) verplicht. 14 Dit is een verklaring over de financiële toestand, de bekwaamheden en de geschiktheid van ondernemingen om deel te nemen aan een aanbestedingsprocedure. Daarnaast is er de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob). Mocht er bij een aanbesteding twijfel zijn over de integriteit van een ondernemer,
< vorige pagina
volgende pagina >
59
dan kan op basis van de wet Bibob informatie over de inschrijvers worden ingewonnen. Hiermee kan de integriteit van ondernemers worden gecontroleerd. In sommige gevallen kunnen en moeten gegadigden voor een overheidsopdracht worden uitgesloten. Aanbevelingen 1. Vermijd integriteitrisico’s door een eenduidig, transparant en objectief beleid vast te stellen met spelregels voor de inkoop en aanbesteding van werken, leveringen en diensten. 2. Let op de wet- en regelgeving over verboden handelingen. 3. Als een oud-bestuurder meedoet in een aanbestedingsprocedure, dan is het van belang dat er offertes worden aangevraagd bij meerdere partijen. 4. Formuleer geschiktheidseisen of selectiecriteria bij de aanbesteding en beoordeel inschrijvers daarop. 5. Formuleer uitsluitingsgronden om te voorkomen dat zaken worden gedaan met nietintegere opdrachtnemers. 6. Zorg voor een helder beslismodel om te kunnen vaststellen in welke situatie voor welke vorm van aanbesteden wordt gekozen. 7. Wees transparant over de wijze waarop de inkoop- en aanbestedingsprocedures zijn verlopen. 8. Raadpleeg voor meer informatie de websites van expertisecentrum PIANOo, Kenniscentrum Europa Decentraal en de OECD Principles for Integrity in Public Procurement.
3.8
Omgang met informatie
3.8.2
Oneigenlijk gebruik van niet-openbare informatie Het is niet integer om als politieke ambtsdrager informatie die (nog) niet openbaar is, te gebruiken om jezelf of anderen te bevoordelen. Het kan dan gaan om informatie waar je vanuit het ambt over beschikt, of die je (ongevraagd) wordt toegespeeld door relaties. Soms blijft de informatie niet openbaar, soms wordt de informatie later wel openbaar en ontstaat een voordeel doordat je de informatie eerder hebt. De verleiding kan groot zijn om in de privésfeer melding te maken van informatie die voor anderen van direct belang is, maar dat is onwenselijk. Voorbeelden zijn de aan- en verkoop van een huis of een stuk grond, of de gunning van opdrachten.
3.8.3
Beslotenheid Er zijn wettelijke regels en regels in het reglement van orde over de beslotenheid van vergaderingen en de geheimhouding over wat in een vergadering is behandeld. Een transparante overheid is het uitgangspunt en er moet daarmee een goede reden zijn om in beslotenheid te vergaderen. Wettelijk is voorgeschreven dat er onderwerpen zijn die nooit in beslotenheid mogen worden behandeld, zoals de begroting en de jaarrekening, en de invoering, wijziging en afschaffing van een belasting. Er zijn op internet veel voorbeelden te vinden van protocollen over beslotenheid en geheimhouding.
3.8.4 Geheime en vertrouwelijke informatie De omgang met vertrouwelijke of geheime informatie verschilt niet van elkaar.15 Beide termen hebben als strekking dat de informatie die wordt behandeld niet openbaar gemaakt mag worden. Per 1 april 2023 ligt er automatisch geheimhouding op de informatie die is besproken tijdens een besloten vergadering, totdat de volksvertegenwoordiging de verplichting tot geheimhouding opheft. Op grond van een belang, genoemd in artikel 5.1 Wet open overheid, kan geheimhouding worden opgelegd door:
Politieke ambtsdragers beschikken over veel informatie. Daar moeten zij goed mee omgaan. Anders wordt de geloofwaardigheid van zowel henzelf als van hun overheid aangetast. In dit stuk staan de basisregels voor omgaan met informatie, gaat het over oneigenlijk gebruik van niet-openbare informatie, beslotenheid, omgang met geheime en vertrouwelijke informatie en over het gebruik van e-mail, internet en sociale media.
3.8.1
Basisregels voor omgaan met informatie Politieke ambtsdragers beschikken over veel informatie. Daar moeten zij goed mee omgaan. Anders wordt de geloofwaardigheid van zowel henzelf als van hun overheid aangetast. Er is een aantal basisregels over hoe een integer politieke ambtsdrager met informatie moet omgaan: 1. Ga zorgvuldig en correct om met informatie waarover je privé of vanuit het ambt beschikt. 2. Verstrek geen onjuiste informatie (controleer uw bronnen). 3. Gebruik (nog) niet openbare informatie die je hebt gekregen bij de uitoefening van het ambt niet te eigen bate of ten bate van derden. 4. Verstrek geen vertrouwelijke of geheime informatie met derden. 5. Ga, bij twijfel, te rade bij een deskundige binnen de organisatie of bij collega’s. 6. Neem uiteraard alle privacywet- en regelgeving in acht, waaronder de AVG.
60
Handboek Integriteit
/ 3 Integriteitsnormen
• Provinciale Staten/Statencommissie; • Gemeenteraad/ raadscommissie; • Algemeen bestuur van een waterschap; • Gedeputeerde Staten; • Commissaris van de Koning; • College van B&W; • Burgemeester; • Dagelijks bestuur, voorzitter en commissie van een waterschap.
3.8.5 E-mail- en internetgebruik; sociale media Het is raadzaam voor bestuurders om afspraken te maken over e-mail- en internetgebruik. Bestuurders zijn uiteindelijk verantwoordelijk voor de informatiebeveiliging binnen de eigen organisatie. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van de handreiking “De tien bestuurlijke principes voor informatiebeveiliging”.16 Sociale media zijn voor politieke ambtsdragers een mogelijkheid om de dialoog met burgers aan te gaan en te zien wat er speelt. Het gebruik kan echter ook risico’s met zich meebrengen.
< vorige pagina
volgende pagina >
61
Aanbevelingen 1. Maak afspraken in de volksvertegenwoordiging over het zorgvuldig en correct omgaan met informatie waarover men uit hoofde van het politieke ambt beschikt. 2. Tref maatregelen om te voorkomen dat onbevoegden vertrouwelijke gegevens kunnen bezitten, raadplegen of beschadigen. Denk daarbij ook aan je computer, cloud, usbstick, smartphone, tablet, etc. en maak de harde schijf van je computer na afdanken ervan onbruikbaar. 3. Maak als bestuurders afspraken over het gebruik van e-mail en internet (sociale media). Neem kennis van de Tien bestuurlijke principes voor informatiebeveiliging.
3.9
Geschenken, diensten en uitnodigingen Politieke ambtsdragers geven en ontvangen met enige regelmaat geschenken. Het is belangrijk dat dit transparant gebeurt en dat er geen (schijn van) afhankelijkheid ontstaat. In dit stuk gaat het over het geven en ontvangen van geschenken en het accepteren van uitnodigingen.
3.9.1
Nooit in ruil voor een tegenprestatie Als politieke ambtsdrager mag je geen geschenken aannemen of geven, of beloften doen in ruil voor een tegenprestatie. In de ambtseed of belofte verklaart een politieke ambtsdrager aan niemand iets te hebben gegeven of beloofd om te worden benoemd en ook in de toekomst geen geschenken aan te nemen of beloften te doen in ruil voor een tegenprestatie. Het gaat niet alleen om persoonlijke bevoordeling (zoals een goedkope verbouwing), maar ook om bijvoorbeeld donaties aan de politieke partij met het oog op een gunstige overheidsbeslissing.
3.9.2
Geven van geschenken In de modelgedragscode staat een aantal bepalingen over de omgang met geschenken en uitnodigingen. Het begrip geschenken moet ruim worden opgevat: het gaat bijvoorbeeld ook over uitnodigingen voor evenementen, aangeboden faciliteiten of diensten. Terughoudendheid is het uitgangspunt bij aanbieding en ontvangst van geschenken, uitnodigingen, diensten en faciliteiten. Als je als politieke ambtsdrager een geschenk geeft, doe je dat niet op persoonlijke titel, maar namens je overheid. Bij zulke relatiegeschenken is het verstandig transparant te zijn, door: • richtlijnen op te stellen • een administratie bij te houden • als het om grotere geschenken gaat: een gemotiveerd besluit hiertoe in het bestuur te nemen • open te zijn over de verstrekte geschenken, bijvoorbeeld in het jaarverslag.
62
Handboek Integriteit
/ 3 Integriteitsnormen
3.9.3
Ontvangen van geschenken Ook bij het ontvangen van geschenken past zorgvuldigheid en terughoudendheid. • Geschenken worden nooit geaccepteerd als de onafhankelijkheid in de besluitvorming kan worden aangetast, bijvoorbeeld bij overleg- of onderhandelingssituaties. • Geschenken tot 50 euro kunnen als uitzondering worden geaccepteerd. De grens van 50 euro is niet wettelijk, maar wordt wel door veel overheden gebruikt als richtlijn. Het liefst overlegt de politieke ambtsdrager vooraf kort of het geschenk (tot 50 euro) kan worden geaccepteerd. Bestuurders melden geschenken in de wekelijkse vergaderingen van hun bestuur. Een lid van de volksvertegenwoordiging wordt geadviseerd het krijgen van een geschenk te melden in de fractie. • Geschenken worden niet op het huisadres ontvangen. Dat strookt niet met de gepaste openheid die hoort bij het ontvangen van geschenken. • Het komt voor dat een bestuurder uit hoofde van zijn ambt een geschenk van méér dan 50 euro aangeboden krijgt. De bestuurder besluit, in overleg met de ambtelijke leiding, of het geschenk geaccepteerd kan worden. Is dat het geval, wordt het geschenk geregistreerd, wordt het eigendom van de overheid en wordt het bewaard in het overheidshuis of andere aan te wijzen instellingen. Bestuurders melden ook deze duurdere geschenken in de wekelijkse vergaderingen van hun bestuur.
Als een geschenk niet wordt geaccepteerd, wordt het met uitleg geretourneerd aan de schenker. Een volksvertegenwoordiger doet er goed aan het krijgen van een geschenk te melden in zijn fractie. • Het is verstandig een openbaar register bij te houden van alle ontvangen geschenken. • Het helpt om relaties op de hoogte te stellen van de geldende regeling voor de omgang met geschenken. Dat kan door plaatsing van deze regels op de overheidswebsite.
3.9.4 Etentjes, excursies en evenementen Onder een geschenk kan ook een uitnodiging voor een diner, een excursie, werkbezoek of een (gezamenlijk) bezoek aan een evenement zijn. Dit kan van marktpartijen of semipublieke partijen zijn. Er zijn enkele vuistregels voor de acceptatie van zulke uitnodigingen: • De excursie, het werkbezoek of het diner waarvoor de ambtsdrager wordt uitgenodigd, moet functioneel, sober en in het belang van de betreffende overheid zijn. Bij de keuze om in te gaan op de uitnodiging, moet de context worden meegenomen, zoals de vraag of er sprake is van een onderhandelingssituatie. Deze afweging kan ertoe leiden dat de overheid (of bij een lid van de volksvertegenwoordiging, de fractie) zelf de reis- en verblijfkosten betaalt. • Als meerdere personen of instanties waarmee het bestuursorgaan contacten onderhoudt, aanwezig zijn bij het ‘evenement’, is dat een reden om op de uitnodiging in te gaan. • Openheid (melding) en registratie zijn essentieel. Dit geldt zeker bij excursies, (internationale) evenementen en buitenlandse reizen voor rekening van anderen. Aanbevelingen 1. Maak afspraken over het geven en ontvangen van geschenken, diensten en uitnodigingen door de organisatie. Leg de afspraken vast in de gedragscode integriteit.
< vorige pagina
volgende pagina >
63
2. Houd een openbaar register bij van alle ontvangen geschenken. Bewaar geschenken in het overheidsgebouw of een andere aan te wijzen instelling (musea e.d.). 3. Informeer de volksvertegenwoordiging regelmatig over door het bestuur gegeven en ontvangen geschenken en uitnodigingen, bijvoorbeeld in het jaarverslag. 4. Houd een openbaar register bij van alle excursies, evenementen en buitenlandse reizen voor rekening van anderen dan de betreffende overheid.
3.10 Vergoedingen en verstrekkingen politieke ambtsdragers Dit hoofdstuk beschrijft de soorten kosten van voorzieningen voor politieke ambtsdragers: bedrijfsvoeringskosten, bestuurskosten en kosten die voor eigen rekening blijven en waarvoor een vaste onkostenvergoeding wordt verstrekt.
3.10.1 Soberheid en transparantie bij vergoeding van kosten Politieke ambtsdragers maken gebruik van voorzieningen die de overheid hun ter beschikking stelt en ze maken kosten bij de uitoefening van hun ambt. Voor dat laatste krijgen zij een vergoeding. In de wet staat dat geen andere vergoedingen zijn toegestaan dan waarin de wet voorziet.17 Alle andere kosten komen voor rekening van de ambtsdrager zelf. In deze paragraaf worden verschillende kosten en vergoedingen behandeld.
De kwetsbaarheid van politieke ambtsdragers op dit punt moet er niet toe leiden dat zij niet meer durven te declareren. Van belang is dat er duidelijke regels en toelichtingen beschikbaar zijn die een politieke ambtsdrager voldoende houvast bieden. In het ‘grijze gebied’ zal een politieke ambtsdrager extra alert moeten zijn, extra zorgvuldig vooraf moeten (laten) nagaan of een en ander past binnen de regels en hier open over zijn. Een periodiek gesprek hierover in het bestuur of in de fractie kan daarbij helpen.
Uitgangspunten Als belangrijke uitgangspunten voor het vergoeden van voorzieningen voor politieke ambtsdragers zijn te noemen: • Bij uitgaven voor voorzieningen van politieke ambtsdragers gaat het uitsluitend om functionele kosten om het ambt te kunnen vervullen. Er moet een directe en aantoonbare relatie zijn tussen de uitgave en de taken van een overheid. • Als met de uitgave geen duidelijk belang van de overheid is gediend, blijven de kosten voor eigen rekening. • Kosten die een bestuurder uit hoofde van een nevenfunctie (uit hoofde van het ambt) maakt, worden vergoed door de instantie waar de nevenfunctie wordt uitgeoefend. Er worden geen kosten gedeclareerd die reeds op andere wijze worden vergoed. • Voorzieningen en bestuurskosten worden zo veel mogelijk direct door de overheid zelf betaald. De bestuurder dient alleen bij hoge uitzondering zelf een declaratie in. • Politieke ambtsdragers dienen verantwoord om te gaan met publieke middelen. Verantwoording van kosten – en openheid daarover – is essentieel. Daarbij moet altijd worden beoordeeld of de uitgave in hoogte of soort ook in de openbaarheid kan worden gemotiveerd. • Veel overheden maken de bestuurskosten actief openbaar.
Kwetsbaarheid Politieke ambtsdragers bevinden zich onder een vergrootglas als het gaat over het vergoeden van gemaakte kosten of het gebruikmaken van voorzieningen. Van politieke ambtsdragers mag een zekere soberheid worden verwacht en zij hebben een voorbeeldfunctie. Het is moeilijk uit te leggen als een politieke ambtsdrager in economisch moeilijke tijden een beroep doet op de soberheid van burgers, terwijl die zelf veel kosten declareert. Politieke ambtsdragers dragen immers vaak zelf de eindverantwoordelijkheid voor het kostenniveau van een bepaalde voorziening of verstrekking. Uitgaven die ogenschijnlijk van ondergeschikt belang zijn, kunnen in de publiciteit breed worden uitgemeten en de reputatie van een politieke ambtsdrager aantasten. Een voorbeeld daarvan is de kosten van de (her) inrichting van de werkplek wanneer de bestuurder aantreedt.
Transparantie Vergoedingen voor voorzieningen voor politieke ambtsdragers moeten in ieder geval transparant zijn. De financiële en administratieve organisatie moet zo zijn ingericht dat er een getrouw beeld is van de juistheid en rechtmatigheid van de uitgaven. Ook zijn er procedures nodig over de wijze waarop functionele uitgaven rechtstreeks in rekening worden gebracht of worden gedeclareerd.
64
Handboek Integriteit
/ 3 Integriteitsnormen
3.10.2 Bedrijfsvoeringskosten Bedrijfsvoeringskosten betreffen de voorzieningen die een politieke ambtsdrager net zoals de andere werknemers van de overheidsorganisatie nodig heeft om diens werk te kunnen doen. Het zijn voorzieningen die vanuit de begroting worden gefinancierd of in bruikleen ter beschikking worden gesteld. Voorbeelden zijn de werkkamer, het meubilair, ICT-apparatuur en -toepassingen, ondersteunend personeel, koffie/thee, abonnementen op het werkadres, vakliteratuur en beveiliging. Het is niet de bedoeling om overheidsvoorzieningen en eigendommen te gebruiken voor privédoeleinden. Denk aan het voor rekening van de overheid inzetten van kantinepersoneel voor privéfeestjes, de technische dienst voor reparaties aan het eigen huis of de plantsoenendienst voor het tuinonderhoud. Bij twijfel of iets wel of niet functioneel is, zijn afspraken vooraf handig, binnen het bestuur of de fractie.
3.10.3 Bestuurskosten Bestuurskosten vloeien voort uit de uitoefening van het ambt. Het zijn kosten die aan de uitoefening van het ambt van politieke ambtsdrager verbonden zijn. De hoogte van de vergoedingen voor bestuurskosten is vaak precies vastgelegd.
< vorige pagina
volgende pagina >
65
De soorten bestuurskosten zijn: • Algemene bestuurskosten - voor deze categorie moet altijd een afweging worden gemaakt of deze kosten of voorzieningen voor eigen rekening moeten blijven, dan wel uit de begroting van het bestuursorgaan kunnen worden betaald. Een voorbeeld zijn de kosten van beveiliging. • Specifiek geregelde bestuurskosten - de verstrekking van deze bestuurskosten is strak gereguleerd en genormeerd en de hoogte van de vergoeding of verstrekking is in regelgeving vastgelegd. Een voorbeeld is een verhuiskostenvergoeding voor burgemeesters en wethouders met een verhuisplicht.
Algemene bestuurskosten Algemene bestuurskosten zijn aan het ambt verbonden en vormen een aanvulling op de reguliere bedrijfsvoering van de organisatie. Het gaat vooral om voorzieningen als reis- en verblijfvoorzieningen, beveiliging buiten de organisatie, cursussen, opleidingen, congressen en functionele lunches en diners buitenshuis. De omgang met kosten voor dienstreizen in het buitenland is als voorbeeld uitgewerkt.
Dienstreizen buitenland Een buitenlandse reis valt onder de algemene bestuurskosten, op voorwaarde dat deze een functioneel karakter heeft. Deze reizen liggen onder een vergrootglas. Van belang is dat over de bestuurlijke noodzaak van een dienstreis in alle openheid vooraf besluitvorming plaatsvindt en dat achteraf verantwoording wordt afgelegd. Bij de afweging is het van belang om het tijdstip, het tijdsbeslag en de omvang van de delegatie erbij te betrekken. Is het bijvoorbeeld echt nodig met het voltallige college een buitenlandse dienstreis naar een sportevenement te maken? Draagt het bezoek bij aan een functioneel belang? Het is slim om aan het begin van een bestuursperiode een toetsingskader voor dienstreizen op te stellen en dat te bespreken. Is de functionaliteit van de reis aangetoond, dan horen de in redelijkheid gemaakte reis- en verblijfkosten voor rekening te komen van de overheid. Kan de functionaliteit niet worden aangetoond, dan komen de kosten voor eigen rekening. Bij het opstellen van het toetsingskader, kunnen ook afspraken gemaakt worden over gedragsregels, bijvoorbeeld over meereizende partners en verlenging van de reisduur. De lijn is dat meereizen van partners, mits vooraf gemeld, onder nader te bepalen voorwaarden is toegestaan, maar dat de kosten geheel voor eigen rekening komen.
De kosten kunnen alleen voor rekening van de eigen overheidsinstelling komen als de aanwezigheid van de partner tijdens de reis noodzakelijk is voor de behartiging van het overheidsbelang. Een andere uitzondering is als de partner expliciet door de buitenlandse gastheer/-vrouw is uitgenodigd. Verlenging van de reisduur voor privédoeleinden is af te raden. Mocht verlenging zich echter bij uitzondering voordoen, dan is melding vooraf gewenst. De extra reis- en verblijfkosten komen in dat geval uiteraard geheel voor eigen rekening. Bij de rijksoverheid geldt als regel dat een buitenlandse reis met maximaal 72 uur privétijd op eigen kosten wordt verlengd.
66
Handboek Integriteit
/ 3 Integriteitsnormen
Bekostiging, geheel of gedeeltelijk, van buitenlandse reizen door derden wordt in beginsel afgewezen. Soms hoeft dit echter geen bezwaar te zijn, bijvoorbeeld bij de uitnodiging voor een bezoek aan een partnergemeente. Openheid hierover is wel een voorwaarde.
Specifiek geregelde bestuurskosten Voor politieke ambtsdragers zijn in wet- en regelgeving bepaalde voorzieningen specifiek geregeld. Te denken valt aan ICT-voorzieningen voor thuis en onderweg, verhuiskosten, een ter beschikking gestelde auto, een vergoeding tijdelijke woonruimte en reis- en verblijfkosten. Regel is dat declarabele kosten met bewijsstukken moeten worden aangetoond. ICT-voorzieningen en het gebruik van een ter beschikking gesteld auto zijn hier als voorbeeld uitgewerkt.
• ICT - ICT-voorzieningen voor thuis en onderweg (aansluitingen, abonnementen, vervangingen, apparatuur, software e.d.) worden, voor zover functioneel, op grond van het geldende rechtspositiebesluit beschikbaar gesteld. • Auto - Met het gebruik van een ter beschikking gestelde auto moet het zakelijk belang van de overheid zijn gediend. Bij de aanschaf en het gebruik ervan past de al eerder genoemde soberheid, inclusief een openbare aanbesteding. Punt van overweging is daarbij of voor elke bestuurder afzonderlijk een dienstauto beschikbaar moet zijn. De belastingdienst legt een bijtelling op voor gebruik van een ter beschikking gestelde auto bij niet-ambtsgebonden nevenfuncties. Dit is ongeacht of de bestuurder voor deze nevenfunctie toestemming heeft van het bestuursorgaan. Daarom kan een overheid een compensatie bieden als politieke ambtsdragers belasting moeten betalen voor het niet-ambtsgebonden bestuurlijk gebruik van de hun ter beschikking gestelde auto. Eventueel privégebruik van een ter beschikking gestelde auto wordt met de ambtsdrager verrekend.
3.10.4 Kosten die voor eigen rekening blijven Politieke ambtsdragers ontvangen een maandelijkse onkostenvergoeding voor kosten die niet zuiver functioneel zijn, maar ook niet zuiver privé. De ambtsdrager moet deze kosten betalen uit de onkostenvergoeding en kan deze – bij hogere uitgaven – niet declareren. De hoogte van de onkostenvergoeding is gebaseerd op gemiddelde uitgaven en is vastgelegd in het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers. De vaste onkostenvergoeding is in ieder geval bedoeld voor de volgende kosten: • Representatie • Vakliteratuur • Excursies • Bureaukosten • Contributies, lidmaatschappen, zoals contributies van verenigingen en regionale beroepsverbanden (met uitzondering van landelijke beroepsverenigingen met een professionaliseringsdoelstelling; die vallen onder de bestuurskosten) • Ontvangsten thuis • Zakelijke giften
< vorige pagina
volgende pagina >
67
Ook voor eigen rekening blijven kosten als: • Individuele lunches en maaltijden op de werkplek of kantine • Individuele consumpties buiten de werkplek (zoals koffie, thee, drankjes) • Fooien in Nederland • Attenties en cadeaus voor naaste collega’s • Gelegenheidskleding, huur en reiniging van kleding, uitgaven voor persoonlijke verzorging • Activiteiten van partijgenootschappelijke aard • Abonnementen op kranten en tijdschriften en vakliteratuur die thuis worden ontvangen • Representatieve aanpassingen aan de eigen woning en representatieve ontvangsten thuis
Bedrijfsvoeringskosten
Bestuurskosten
Kosten voor eigen rekening
Werkplek zoals bureau, meubilair
Verhuiskosten
Attenties en cadeaus voor naaste ondersteunende medewerkers
Bedrijfsvoeringskosten
Bestuurskosten
Kosten voor eigen rekening
Verzekeren of vergoeden schade (door diefstal, verlies of beschadiging) aan persoonlijke eigendommen ontstaan tijdens de ambtsvervulling
Lidmaatschap landelijke beroepsvereniging met professionaliserings-oogmerk
Contributies overige beroepsverenigingen
Jaarlijkse bijdrage zakelijke creditcard
Geschenken t.b.v. ambtsbezoek bij jubilea, openingen
Verkeersboetes
Wisselkosten buitenlandse valuta
Fooien (in Nederland)*
Pilotenkoffer voor vervoer van stukken
Persoonlijke schrijfwaren en benodigdheden zoals vulpen of aktetas
Pantryvoorziening (koffie/thee)
Representatieve aanpassingen aan de woning
Inrichting werkkamer Ondersteunend personeel (secretaresse, bode, chauffeur)
Vergoeding tijdelijke woonruimte
Uitgaven voor persoonlijke verzorging
Beveiliging werkplek
Basismaatregelen beveiliging eigen woning
Maatregelen politiekeurmerk eigen woning
Compensatie bijtelling ter beschikking gestelde auto Aanpassingen werkplek in verband met arbeidsomstandigheden
ICT thuis (aansluiting, abonnementen, hard- en software)
ICT op de werkplek
Reis- en verblijfkosten binnen- Miniaturen van onderscheien buitenland (met inbegrip van dingen inclusief bevestiging op benodigde vaccinaties) het kostuum
Mobiele telefoon/tablet
68
Kleding (huur/aanschaf/ reiniging)
Functionele consumpties, lunches en diners (uitsluitend in het buitenland inclusief de fooien)
Individuele consumpties buiten de werkplek
Kantoorbenodigdheden
Deelname aan congressen, cursussen en opleidingen
Alle partijpolitieke kosten zoals onderhoud politiek netwerk en bezoek partijgenootschappelijke bijeenkomsten inclusief reis- en verblijfkosten
Ontvangsten delegaties, werklunches en –diners en functionele borrels op de werkplek
Abonnementen en vakliteratuur Ontvangsten zakelijke relatie thuis op de werkplek
Handboek Integriteit
/ 3 Integriteitsnormen
Inrichting werkkamer/ ontvangstruimte thuis Abonnementen kranten en tijdschriften thuis Visitekaartjes
Individuele consumpties buiten de werkplek
Bijeenkomsten voor strategieontwikkeling organisatie
Individuele lunches en maaltijden op de werkplek
Relatiegeschenken (mits functioneel verstrekt voor een externe)
Persoonlijke relatiegeschenken
Kerstkaarten Functionele persoonlijke website of weblog * In Nederland is een fooi een persoonlijke blijk van waardering voor de geboden service. In het buitenland vormt een fooi vaak een substantieel deel van de beloning van personeel en is daarmee niet onderhevig aan een persoonlijk oordeel over de serviceverlening. Alleen bij buitenlandse dienstreizen komt de fooi voor rekening van het bestuursorgaan, als onderdeel van de bestuurskosten.
< vorige pagina
volgende pagina >
69
Hoofdstuk 4 4.1 Inleiding
72
4.2 Melden van een vermoeden
76
4.3 Beoordeling melding
77
4.4 Onderzoek
79
4.5 Communicatie
82
4.6 Voor het onderwerp van onderzoek
84
< vorige pagina
volgende pagina >
71
4.1
Inleiding Over de Commissaris van de Koning Het kan voorkomen dat iemand een vermoeden van een integriteitsschending heeft. Het is belangrijk dat na een melding zorgvuldig wordt opgetreden en dat partijen weten waar zij aan toe zijn. Dit stuk gaat in op de keuzevrijheid van overheden, de rol van de kroonbenoemde, integritisme en soorten integriteitsschendingen, waar goed integriteitsonderzoek op hoofdlijnen aan moet voldoen en hoe een overheid kan leren van een melding of onderzoek. Deze informatie is relevant voor politieke ambtsdragers die een melding (willen) doen, voor politieke ambtsdragers die onderwerp zijn van een melding of onderzoek, voor de kroonbenoemde als regisseur bij integriteitskwesties en voor volksvertegenwoordigers die een integriteitsonderzoek begeleiden. De informatie over integriteitsschendingen en -onderzoek in dit handboek is grotendeels afkomstig uit de ‘Wegwijzer vermoeden integriteitsschending politieke ambtsdragers’.
Het kan voorkomen dat iemand een vermoeden van een integriteitsschending heeft. Het is belangrijk dat zorgvuldig met zo’n vermoeden wordt omgegaan als deze wordt gemeld en dat onderzoek op een juiste manier plaatsvindt. Ook moeten melder en degene(n) op wie de melding betrekking heeft, weten waar zij terecht kunnen en waar zij recht op hebben. Daarnaast is het essentieel dat communicatie helder en zorgvuldig is, richting betrokken partijen en daarbuiten.
4.1.1
4.1.2
Een Commissaris van de Koning heeft naast de rol van coördinator en aanspreekpunt bij integriteitskwesties binnen de provincie ook de wettelijke opdracht te adviseren en te bemiddelen als de gemeentelijke integriteit in het geding is of als er sprake is van verstoorde bestuurlijke verhoudingen. Die zorgplicht is aan hem toebedeeld in het kader van diens hoedanigheid als rijksorgaan. De burgemeester kan de commissaris van de Koning inschakelen bij een lokale integriteitskwestie. Als een gemeente niet of onvoldoende acteert, kan de commissaris van de Koning deze taak ook uit eigen initiatief oppakken. Als een commissaris van de Koning wil overleggen, kan deze contact opnemen met het ministerie van BZK. Per 1 januari 2023 is de wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur in werking getreden. Daarmee heeft de CvdK een betere informatiepositie gekregen in het geval van bestuurlijke problemen of gemeentelijke integriteitskwesties (bestuurlijke toegangsbevoegdheid). Concreet houdt de wijziging in dat de CvdK de mogelijkheid krijgt alle vergaderingen van het gemeentebestuur bij te wonen – dus ook de geheime c.q. besloten vergaderingen – en alle documenten in te zien waarvan hij kennisneming redelijkerwijs nodig acht om zijn specifieke adviserende en bemiddelende taak te vervullen.
De CvdK zal gelet op de gevoeligheid in de interbestuurlijke verhoudingen in het gebruik niet te lichtvaardig met dit instrument omgaan.
Wettelijk kader en keuzevrijheid van overheden
Over het Steunpunt Integriteitsonderzoek Politieke Ambtsdragers
Verschillende decentrale overheden hebben een eigen werkwijze voor de omgang met (vermoedens van) integriteitsschendingen. Zij hebben daar alle ruimte toe. In het wettelijk kader is namelijk weinig vastgelegd en vanuit het Rijk zijn op dit punt (nog) geen richtlijnen of modellen ontwikkeld. De informatie in het handboek over de omgang met (vermoedens van) integriteitsschendingen moet dus vooral als handvatten en aandachtspunten worden gezien.
Het vereist specifieke deskundigheid om onderzoek te laten doen naar integriteitskwesties of de communicatie erover in goede banen te leiden. Omdat bestuurders in hun loopbaan weinig met integriteitsschendingen te maken hebben, beschikken ze veelal in beperkte mate over die deskundigheid. Om altijd toegang te hebben tot de juiste kennis en ervaring stelde het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in januari 2015 het Steunpunt Integriteitsonderzoek Politieke Ambtsdragers in.
De kroonbenoemde is regisseur De kroonbenoemde heeft de wettelijke taak gekregen om de bestuurlijke integriteit van zijn overheid te bevorderen en bij (vermoedens van) integriteitsschendingen door het bestuur handelend op te treden.18 De kroonbenoemde is, als er niks anders is afgesproken, regisseur en aanspreekpunt bij integriteitskwesties.19 Om deze taak goed uit te kunnen voeren moet de kroonbenoemde de beschikking hebben over de daarbij behorende instrumenten, zoals menskracht en budget. De volksvertegenwoordiging zal de kroonbenoemde daarin tegemoet moeten komen door de benodigde middelen beschikbaar te stellen.
Het Steunpunt functioneert onafhankelijk en is gepositioneerd binnen het CAOP, het kennis- en dienstencentrum op het gebied van arbeidszaken in het publieke en private domein. Aan de inzet van het Steunpunt zijn voor bestuurders geen kosten verbonden. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bekostigt het Steunpunt. Het SIPA adviseert over de aanpak van vermoedens van integriteitsschendingen door politieke ambtsdragers en de manier waarop een integriteitsonderzoek dient te verlopen. Het SIPA kan worden ingeschakeld door de persoon/instantie die (mogelijk) de opdracht geeft tot een integriteitsonderzoek naar een politieke ambtsdrager. Dit doet meestal de kroonbenoemde, maar soms kan dit ook de volksvertegenwoordiging zelf zijn. Verder kan ook de begeleiding van een onderzoek bij de griffier of gemeentesecretaris liggen.
72
Handboek Integriteit
/ 4 Integriteitsschendingen en -onderzoek
< vorige pagina
volgende pagina >
73
Het ligt voor de hand het SIPA in te schakelen vanaf het eerste signaal van een mogelijke integriteitsschending door een politieke ambtsdrager. Het Steunpunt kan echter ook worden ingeschakeld voor meer algemene voorlichting.
4.1.3
• meestemmen en beraadslagen over een onderwerp uit persoonlijk belang • cliëntelisme Lekken en misbruik van informatie • politieke of bestuurlijke informatie lekken • persoonsgebonden gegevens lekken • informatie lekken over aanbestedingen, offertes, e.d. • diefstal of verduistering van informatiedragers • verlies van informatiedragers • bewust niet volledig informeren van de volksvertegenwoordiging • verspreiden van desinformatie Misbruik van bevoegdheden • misbruik van dwangmiddelen • meineed • valsheid in geschrifte • vergunningen, subsidies, e.d. Misbruik van bedrijfsmiddelen • ongewenst gebruik e-mail of internet • misbruik van (mobiele) telefoon • privégebruik van bedrijfsmiddelen Ongewenste omgangsvormen • discriminatie • seksuele intimidatie • pesten, treiteren • andere vormen van intimidatie, zoals grof taalgebruik of bedreiging • fysieke bedreiging/geweld
Integriteit en ‘integritisme’ Een integriteitsschending is een gedraging van een politieke ambtsdrager die in strijd is met het handelen als ‘goed bestuurder’ of ‘goed volksvertegenwoordiger’. Het kan gaan om feiten die wettelijk strafbaar zijn, maar ook om handelingen die in strijd zijn met geschreven of ongeschreven regels. Een beschuldiging van niet-integer gedrag raakt aan de betrouwbaarheid en geloofwaardigheid van een persoon. Om daar verweer tegen te voeren is geen eenvoudige opgave. Een beschuldiging is makkelijker gedaan dan rechtgezet en kan reputaties blijvend beschadigen. Zeker politieke ambtsdragers kunnen hierdoor (doelbewust) worden geraakt in hun functioneren. Maar ook de politiek of de organisatie kan langdurig last ondervinden van beschuldigingen van niet-integer handelen. Het oprekken van het begrip integriteit tot zaken die niets te maken hebben met integriteit of het ten onrechte uiten van beschuldigingen van niet-integer gedrag wordt ook wel ‘integritisme’ genoemd. Hierdoor verwatert integriteit en zorgt het voor verwarring over wat integer handelen is. Dit vraagt om scherpte en zorgvuldigheid bij de beoordeling van een melding en de communicatie hierover.
Mogelijke integriteitsschendingen zijn te categoriseren in financiële schendingen, misbruik van positie en belangenverstrengeling, lekken en misbruik van informatie, misbruik van bevoegdheden, misbruik van bedrijfsmiddelen en ongewenste omgangsvormen20. Meldingen over ongewenste omgangsvormen vallen niet binnen de scope van dit handboek. Politieke ambtsdragers die zelf te maken hebben met fysiek geweld, intimidatie, bedreiging of scheldpartijen kunnen dit stappenplan21 gebruiken om te melden.
4.1.4
Goed integriteitsonderzoek en procesafspraken Voor een gedegen, respectvol en bruikbaar integriteitsonderzoek zijn een aantal zaken van belang:
Overzicht van mogelijke integriteitsschendingen Financiële schendingen • diefstal • verduistering • fraude • onrechtmatige declaraties Misbruik van positie en belangenverstrengeling • ongeoorloofde nevenactiviteiten • ongeoorloofde financiële belangen • omkoping • aannemen of vragen van giften, geschenken, uitnodigingen, e.d. • ongewenste contacten
74
Handboek Integriteit
/ 4 Integriteitsschendingen en -onderzoek
• een realistische en heldere onderzoeksopdracht • beoordeling van de melding • afspraken over tussentijdse terugkoppeling • een inschatting van de benodigde werkzaamheden en samenhangende kosten • afspraken over vertrouwelijkheid en publiciteit • er is een geldend onderzoeksprotocol dat kan worden gevolgd • toepassing van hoor en wederhoor op gespreksverslagen en rapportages • streven naar onbevooroordeeldheid in het gehele onderzoek • verantwoording afleggen over de methode en de beoordeling van de melding
< vorige pagina
volgende pagina >
75
Het verdient aanbeveling om, vóórdat er een melding is, algemene procesafspraken te maken over hoe te handelen bij een vermoeden van integriteitsschending. Dat staat ook in de modelgedragscode van de VNG (artikel 6.2, lid 2, onder c): de gemeenteraad maakt op voorstel van de burgemeester afspraken over de processtappen die gevolgd worden in geval van een vermoeden van een integriteitsschending. De procesafspraken kunnen een routekaart of stappenplan bieden voor alle politieke ambtsdragers wanneer zij twijfelen aan een eigen handeling of die van een ander. Daarnaast bieden de procesafspraken ook het instrumentarium voor de kroonbenoemde om zijn rol als regisseur goed uit te oefenen en een zorgvuldige procesgang van melding tot mogelijke sanctionering te garanderen. Een voorbeeld is het protocol van de gemeente Eindhoven (Procesafspraken handhaving integriteit van het gemeentebestuur van Eindhoven. Een protocol over hoe te handelen bij een vermoeden van een integriteitsschending d.d. 15 december 2020).
4.1.5
4.2.1
Het melden van vermeende integriteitsschendingen is alleen verplicht als er ook een verplichting tot aangifte is. Dat is het geval bij de misdrijven zoals genoemd in artikel 160 Wetboek van Strafvordering (WvSv). Grofweg gaat het daarbij om misdrijven die tegen de veiligheid van de Staat zijn gericht, levensdelicten, verkrachting en mensenroof. Als iemand daarvan weet, is diegene verplicht om aangifte te doen. In andere gevallen zijn politieke ambtsdragers dus niet verplicht om integriteitsschendingen te melden.
4.2.2 Anonieme meldingen Anonieme meldingen kunnen rechtstreeks van een melder afkomstig zijn of via de Vertrouwenslijn van de onafhankelijke stichting NL Confidential. Bellers kunnen bij de Vertrouwenslijn anoniem informatie verstrekken over integriteitsvraagstukken. Anonieme meldingen nemen bij de beoordeling een aparte plek in. Het is namelijk complexer als de identiteit van de melder niet bekend is. Zo is het bijvoorbeeld voor onderzoekers niet mogelijk om nadere vragen te stellen aan de melder wanneer dat noodzakelijk zou zijn. NL Confidential is gespecialiseerd in specifiek het uitvragen van anonieme meldingen waarbij die anonimiteit altijd prevaleert.
Leren van integriteitsonderzoek Er bestaat bij veel mensen de neiging om na afronding van een onderzoek naar een melding over te gaan tot de orde van de dag. Het is goed om, na afdoening van een melding of na een onderzoek, stil te staan bij de verschillende belangen en personen die hierbij betrokken zijn. Hecht de kwestie bij iedereen af en voorkom zo dat het een open zenuw wordt die aan de overheid of delen daarvan blijft kleven. Een integriteitsonderzoek geeft inzicht over wat er precies is gebeurd, maar leidt ook tot adviezen over hoe zaken in de toekomst anders kunnen worden georganiseerd zodat een vergelijkbare situatie zich in de toekomst niet opnieuw voordoet. Het is daarom goed om aan de onderzoeker te vragen aanbevelingen te formuleren en die aanbevelingen met elkaar te bespreken. Neem de tijd en de ruimte om van de uitkomsten van een integriteitsonderzoek te leren, daar heeft de organisatie baat bij.
4.2
76
4.2.3 Bij twijfel Als een politieke ambtsdrager twijfelt om een vermoeden van een schending te melden bij een kroonbenoemde, kan hij ook terecht bij de contactpersoon integriteit (CPI) of een coördinator integriteit (CI) binnen de eigen overheid. Die luistert naar de politieke ambtsdrager en geeft advies over hoe in de gegeven situatie met de melding kan worden omgegaan. Consultatie bij de CPI en CI is vertrouwelijk. Dat wil zeggen dat de identiteit niet aan anderen bekend wordt gemaakt. Verplichtingen inzake melding en aangifte gelden ook voor deze functionaris.
4.3
Melden van een vermoeden In dit stuk staat informatie over het melden van een vermoeden: wanneer is een melding verplicht, waar kan een melding worden gedaan, waar kan anoniem melding worden gedaan en wat te doen bij twijfel. Deze informatie is relevant voor politieke ambtsdragers die een melding (willen) doen, voor politieke ambtsdragers die onderwerp zijn van een melding en/of onderzoek, voor de kroonbenoemde als regisseur bij integriteitskwesties en voor volksvertegenwoordigers die een integriteitsonderzoek begeleiden.
Handboek Integriteit
/ 4 Integriteitsschendingen en -onderzoek
Meldplicht
Beoordeling melding Dit stuk gaat over relevante criteria bij de beoordeling van een melding en de mogelijke uitkomsten van een beoordeling. Deze informatie is relevant voor politieke ambtsdragers die een melding (willen) doen, voor politieke ambtsdragers die onderwerp zijn van melding en/of onderzoek, voor de kroonbenoemde als regisseur bij integriteitskwesties en voor volksvertegenwoordigers die een integriteitsonderzoek begeleiden.
4.3.1
Beoordeling melding Om een melding te (laten) onderzoeken, moet het om een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden gaan, dat is gebaseerd op eigen kennis of waarneming van de melder en niet op basis van ‘horen zeggen’ of (vooral) ingegeven door de eigen (politieke) opvatting van de melder. Het advies is om heel zorgvuldig om te gaan met een melding en een goede en volledige integriteitstoetsing te maken alvorens een melding daadwerkelijk in behandeling wordt genomen.
< vorige pagina
volgende pagina >
77
Het is verstandig om de beoordeling van een melding niet alleen aan de kroonbenoemde over te laten. De objectiviteit en het draagvlak van de beslissing zijn erbij gebaat als bijvoorbeeld de secretaris (bij bestuurders), of het presidium of de griffier (bij volksvertegenwoordigers) hierbij ondersteunt. Daarnaast kan ook iemand die ervaring heeft met integriteitsonderzoeken worden ingeschakeld. Dat kan iemand uit de eigen organisatie zijn, een onafhankelijke deskundige, zoals het Steunpunt, of een adviesbureau.
4.3.3
Resultaat van de beoordeling Op basis van bovenstaande beoordeling van de melding zijn verschillende uitkomsten mogelijk: • De melding is te mager om nader onderzoek te rechtvaardigen. Denk aan één anoniem schrijven zonder concrete, verifieerbare aanwijzingen zonder mogelijkheid om ‘onder de radar’ te polsen of er toch iets van waar kan zijn.
4.3.2 Beoordelingscriteria
• Er zijn onvoldoende aanwijzingen voor onderzoek. Er zijn bijvoorbeeld wel meerdere op naam gestelde meldingen, maar een gesprek met de melders levert geen concrete onderzoekbare feiten op.
De weging van de melding vindt plaats langs de volgende toetsingscriteria:
1. Aard van het feit Wat is er aan de hand? Is er sprake van een integriteitsschending, en zo ja, wat voor soort integriteitsschending is het? Is het een strafbaar feit, is er een geschonden norm aan te wijzen? Is de melding voldoende concreet?
• Er is aanvullende informatie nodig. Denk aan een scenario waarbij de kroonbenoemde bij wijze van ‘vooronderzoek’ ambtelijk laat nagaan of er aanwijzingen zijn voor de gestelde malversaties.
2. Ontvankelijk Valt de gedraging binnen de (invloeds)sfeer van het bestuursorgaan? Is het bestuursorgaan in staat om hier een oordeel over te geven of onderzoek naar uit te voeren? Zijn er procedures voor?
• Er is een ander traject van toepassing, zoals een klachtenprocedure. Denk aan een bestuurder die zich onmatig grievend uitlaat in de richting van bijvoorbeeld een journalist. Dat lijkt eerder op onhandigheid en disfunctioneren dan op een integriteitsschending.
3. Ernst van de zaak Hoe ernstig is het voorval? Hierbij wordt gelet op het feit zelf, de omstandigheden, de (functie van de) persoon op wie de melding betrekking heeft en eventueel acuut gevaar of de maatschappelijke en/of politieke gevoeligheid. Hoe valt de weging van een onderzoek uit tegenover de eventuele gevolgen ervan? Is het op een andere manier op te lossen om daarmee de schade zoveel mogelijk te beperken?
• Er wordt een onderzoek ingesteld. Denk aan een melding over een wethouder ruimtelijke ordening die een woning koopt met een hoge korting van een regionaal actieve projectontwikkelaar.
4. Valideerbaarheid
• Er wordt aangifte gedaan bij de politie vanwege een vermoedelijk strafbaar feit. Denk aan sterke aanwijzingen voor omkoping of cliëntelisme. Of er zijn dubieuze geldstromen die specialistisch onderzoek vergen.
Zijn de feiten en omstandigheden goed controleerbaar? Zijn er voldoende aanknopingspunten en is de informatie voldoende gedetailleerd? Zijn er bijvoorbeeld nog interne mogelijkheden om meer zicht te krijgen op de relevante feiten?
5. De bron Ook de bron moet worden afgewogen. Heeft die voldoende kennis? Hoe betrouwbaar is de bron? Spelen er politieke belangen mee?
4.4
Onderzoek
6. De ambtsdrager op wie de melding betrekking heeft Kan de eventuele schending zijn gepleegd door de politieke ambtsdrager in kwestie? Was de ambtsdrager bijvoorbeeld wel op een plausibele positie op het moment van de schending?
7. Waarschijnlijkheid Is er een logisch verband tussen de feiten uit de melding en andere bekende feiten?
8. Actualiteit Hoe spoedeisend is de melding? Betreft het een zittende politieke ambtsdrager of één uit het verleden? Zijn de media er al bij betrokken?
78
Handboek Integriteit
/ 4 Integriteitsschendingen en -onderzoek
Dit stuk gaat over het doen van onderzoek: het opstellen van een onderzoeksprotocol, de selectie van een onderzoeker (en andere zaken in de voorbereiding) en aandachtspunten voor de regievoering. Deze informatie is relevant voor politieke ambtsdragers die een melding (willen) doen, voor politieke ambtsdragers die onderwerp zijn van melding en/of onderzoek, voor de kroonbenoemde als regisseur bij integriteitskwesties en voor volksvertegenwoordigers die een integriteitsonderzoek begeleiden.
< vorige pagina
volgende pagina >
79
4.4.1
Onderzoeksprotocol Het is aan te raden om voor elk onderzoek een onderzoeksprotocol op te stellen en te gebruiken. Daarin staan de stappen die worden genomen bij een melding van een integriteitsschending. Deze kan gebaseerd worden op algemene procesafspraken over hoe te handelen bij een vermoeden van een integriteitsschending (klik hier voor meer informatie). In het onderzoeksprotocol staat onder meer: • De fasering van het onderzoek. • Bevoegdheden en verantwoordelijkheden. - Wie heeft de regie en is beslissingsbevoegd? - Wie geeft advies over de beslissingen? - Wat is de rol van de volksvertegenwoordiging? • De te gebruiken onderzoeksmethodieken. • De communicatie tijdens en na het onderzoek. • De rechten en plichten van de personen die bij het onderzoek betrokken zijn. • De naam van de onderzoeker of het onderzoeksbureau.
4.4.2 Zorgvuldige voorbereiding op een onderzoek Indien een besluit is genomen tot het uitvoeren van een vervolgonderzoek, kan er gekozen worden voor een intern vervolgonderzoek of een extern vervolgonderzoek. De keuze voor het soort onderzoek is afhankelijk van diverse factoren, maar dient bij voorkeur gebaseerd te zijn op de onderzoeksopdracht die geformuleerd moet gaan worden. Als gekozen wordt voor een extern vervolgonderzoek, is het bij de keuze voor een onderzoeker van belang dat diegene kennis heeft van en feeling heeft met de politiek-bestuurlijke context. Bestuurders hechten over het algemeen grote waarde aan de autoriteit van een onderzoeker. Hierdoor is het niet ongebruikelijk om hoogleraren of (oud-)bestuurders te benaderen voor een onderzoek, die eventueel worden ondersteund door een extern onderzoeksbureau. In complexe casussen is het goed om vanuit meerdere disciplines naar de casus te laten kijken. Bij het nog ontbreken van uniforme kaders voor het doen van integriteitsonderzoek is het wenselijk hierover aan de voorkant en tijdig afspraken te maken met alle betrokken partijen. Het is zaak om met de volgende aspecten rekening te houden: • Het is belangrijk om uit te kunnen leggen waarom in het ene geval wel en in het andere geval geen onderzoek is ingesteld. Daarbij moeten niet onnodig gegevens van derden openbaar worden gemaakt.
• Ga zorgvuldig om met de media zolang de ruimte bestaat om feiten te onderzoeken. De druk van de media kan ertoe leiden dat vroegtijdig politieke posities worden ingenomen. • Houd rekening met schade aan de reputatie van de politieke ambtsdrager bij de inrichting van het onderzoek en het vaststellen van de reikwijdte van het onderzoek. Betracht hierbij de nodige zorgvuldigheid tegenover zowel de eventuele schender als het slachtoffer. • Zorg dat het onderzoek en de onderzoeksmethoden in verhouding staan tot de schending. • Aan een onderzoek zijn niet zelden hoge kosten verbonden. Blijf altijd afwegen of de kosten nog proportioneel zijn. Bij een zorgvuldig ingericht onderzoek is het risico op
80
Handboek Integriteit
/ 4 Integriteitsschendingen en -onderzoek
onverwachte kosten minder groot. Het is verstandig om in een onderzoeksprotocol ook de criteria voor het tussentijds beëindigen of uitbreiden van een onderzoek vast te leggen. • Bepaal wie inzage krijgt in stukken en welke informatie geheim of openbaar is. Denk bijvoorbeeld aan hoe wordt omgegaan met gespreksverslagen (status en beschikbaarheid voor de beklaagde). • Beschrijf hoe dient te worden omgegaan met anonieme melders of bronnen en informatie die als geheim of vertrouwelijk wordt gedeeld met de onderzoekers. • Maak van tevoren duidelijk hoe wordt omgegaan met persoonsgegevens en zorg ervoor dat de aanpak in overeenstemming is met de AVG. • Bedenk wat een ieders verantwoordelijkheid c.q. rol is, bijvoorbeeld t.a.v. de kroonbenoemde vanuit zijn rol om toe te zien op de bestuurlijke integriteit en als boven de partijen staand. • Spreek af hoe en aan wie een rapportage wordt opgeleverd.
4.4.3 Onderzoeksopdracht Het is, zowel bij een intern als bij een extern onderzoek, belangrijk dat een heldere en nauwkeurige onderzoeksopdracht wordt geformuleerd. De onderzoeksopdracht bevat ten minste de volgende elementen: 1. de aanleiding van het onderzoek; 2. het doel dan wel de opdracht; 3. de onderzoeksvragen, onderzoeksmethoden en onderzoekscapaciteit; 4. het onderzoeksprotocol dat van toepassing is; 5. het normenkader dat gehanteerd zal worden; 6. de (vermoedelijke) duur en het beschikbare budget; 7. de wijze waarop gecommuniceerd zal worden gedurende het vervolgonderzoek; 8. de wijze van rapportage aan de opdrachtgever; 9. de rolverdeling tussen onderzoeker en opdrachtgever; 10. de omgang met tussentijdse wijzigingen en eventuele uitbreiding van de werkzaamheden; 11. de afbakening van het onderzoek (welke werkzaamheden worden wel van de onderzoekers verwacht en welke niet). Het kan waardevol zijn de onderzoeksopdracht voor te leggen aan de beoogde onderzoekers zodat zij vanuit hun ervaring en expertise mee kunnen denken.