Nota grondbeleid Bernheze 2024-2027
Tekst van het document
NOTA GRONDBELEID 2024
COLOFON Opdrachtgever
Opdrachtnemer
Niets uit deze publicatie mag worden gereproduceerd, verspreid of overgedragen in welke vorm of op welke manier dan ook, met inbegrip van fotokopiëren, opnemen, of andere elektronische of mechanische wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van GrondGidsen en de gemeente Bernheze, tenzij dit ten dienste staat voor ruimtelijke plannen, de omgevingsvisie e.d. ten behoeve van de gemeente Bernheze.
2
BEPALEN HOUDING
routekaart grondbeleid De gemeente overweegt een initiatief om(dat): 1 beleid, visie of bestuurlijke ambities waar te maken 2 een uitgesproken bestuurlijke wens te realiseren 3 er een kans voor (aankoop) voordoet 4 er gemeentelijk vastgoed vrijkomt
Welke houding wil de gemeente aannemen bij het initiatief? 1 Past het in het beleid/ toekomst van de gemeente? 2 Draagt het bij aan de ambities? 3 Heeft het prioriteit? 4 Is het interessant voor de gemeente en heeft het potentie?
Private partij heeft een initiatief
Toetsing aan omgevingsvisie, sectoraal beleid en bestuurlijke ambities
Beleid/visie Ambities Prioriteit Potentie
Beleid/visie Ambities Prioriteit Potentie
Actieve houding Afweging rol: actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid
Passieve houding Faciliterend grondbeleid
BEPALEN ROL
• Hoog op bestuurlijke agenda • Grote maatschappelijke meerwaarde • Daardoor volledige regie en sturing bij gemeente
• Gemeente kan (deels) loslaten en is bereid tot concessies • Gemeente laat initiatief over aan de initiatiefnemer
Noodzaak en urgentie Afhankelijk in hoeverre een initiatief binnen een bepaalde periode waargemaakt moet worden
• Realisatie binnen een bepaalde periode • Controle op voortgang en uitkomst door gemeente
• Realisatie binnen bepaalde periode is niet leidend • Gemeente kan dit (deels) loslaten
Financiële haalbaarheid Verwachte resultaat van de grondexploitatie en impact meerjarenbegroting
• Winst op de grondexploitatie is leidend of gemeente neemt verlies op grondexploitatie als investering in de kern
• Kostenverhaal is uitgangspunt of bij maatschappelijke meerwaarde is gemeente bereid om een bijdrage te leveren aan onrendabele top
Risicoprofiel Afhankelijk in hoeverre een initiatief binnen een bepaalde periode waargemaakt moet worden
• Het risicoprofiel is aanvaardbaar en beheersbaar
• Het risicoprofiel is te hoog en niet voldoende beheersbaar
Grondpositie en marktinitiatief Afhankelijk van de grondpositie of bereidheid tot aankopen
• Gemeente is grondeigenaar of bereid aan te kopen • De markt is niet bereid de grondexploitatie te voeren
• Gemeente kan (deels) loslaten en is bereid tot concessies • Gemeente laat initiatief over aan de initiatiefnemer
Samenwerking Afweging of met samenwerking het gewenste resultaat waargemaakt kan worden
• Gemeente voert zelf grondexploitatie of werkt samen vanuit haar grondexploitatie (o.a. bouwclaim, concessie)
• Initiatiefnemer voert grondexploitatie of gemeente gaat samenwerking aan zonder gemeentelijke grondexploitatie
Actief grondbeleid
Actief faciliterend grondbeleid
Initiatief gemeente, hoge prioriteit/urgentie om maatschappelijke meerwaarde/ambities te realiseren, volledige regie, grondproducent, hoger risicoprofiel is aanvaardbaar.
Marktinitiatief, hoge prioriteit, gemeente is bereid om deels los te laten, gemeente jaagt aan, maakt werkafspraken, met initiatiefnemer over samenwerking en ziet toe op naleving, maakt capaciteit vrij.
Geen medewerking verlenen of geen vervolg geven
Argumenten voor een faciliterend grondbeleid:
Argumenten om rol te bepalen: Sturing en regie Afhankelijk van de ambities, het maatschappelijk rendement
Beleid/visie Ambities
Borging kwalitatieve kaders en kostenverhaal Initiatiefnemer is bereid om een anterieure overeenkomst te sluiten met de gemeente over het volledige kostenverhaal en kwalitatieve kaders
Nee
Economische, zelfstandige uitvoerbaarheid Het initiatief is economisch uitvoerbaar zonder inzet van gemeentelijke middelen
Nee
Capaciteit
Naast het bepalen van de gewenste houding en rol, is het ook essentieel om te beoordelen of de beschikbare capaciteit voldoende is of voldoende uit te breiden is om een ambitie waar te maken. Het voeren van actief grondbeleid of actief faciliterend vragen beide inzet van de organisatie. Met ieder hun eigen zwaartepunt van verschillende disciplines. Ook bij een passieve houding is inzet van capaciteit nodig om de de zuiver faciliterende rol op te pakken.
Faciliterend grondbeleid Uitsluitend marktinitatief, geen actieve rol voor gemeente, geen urgentie /prioriteit voor gemeente, gemeente stuurt zuiver op haar publiekrechtelijke taken.
3
INZET GRONDBELEIDSINSTRUMENTEN 4
Privaatrechtelijke instrumenten
Actief grondbeleid
Actief faciliterend grondbeleid
Faciliterend grondbeleid
(Strategische) verwerving
Intentie-, anterieure en posterieure overeenkomst
Intentie- en anterieure overeenkomst
Voorkeursrecht, onteigening
Voorkeursrecht, onteigening, stedelijke kavelruil
Sturen via bestemming
Kostenverhaalsregels, sturen via de bestemming, voorbereidingsbesluit
Kostenverhaalsregels, sturen via bestemming, voorbereidsbesluit
samenwerkingsverbanden
Samenwerkingsverbanden en sluiten van overeenkomsten Voeren grondexploitatie Gronduitgifte (tender, vestigen zakelijke rechten)
Publiekrechtelijke instrumenten
INHOUDSOPGAVE
<Bodytekst>
ROUTEKAART
3
1
INLEIDING
6
2
PRINCIPES VAN HET GRONDBELEID
8
3
DOELSTELLING VAN HET GRONDBELEID
10
4
KOERS VAN HET GRONDBELEID
13
5
DE ROLLEN BINNEN HET GRONDBELEID
14
6
HET AFWEGINGSKADER GRONDBELEID
19
7
INZET VAN GRONDINSTRUMENTEN 7.1 Toelichting instrumenten
24 24
8
SAMENWERKEN
38
9
FINANCIEEL KADER
42
10 VERANTWOORDING EN GOVERNANCE
45
5
1 INLEIDING Het ruimtelijk domein is voortdurend in beweging, waarbij de (markt-)omstandigheden steeds aan verandering onderhevig zijn. De gemeente Bernheze blijft op deze veranderingen anticiperen en zorgt dat zij een duidelijke koers uitzet om haar ambities en ruimtelijke doelstellingen waar te maken. Bernheze is een gemeente met vijf kernen die ieder hun eigen kenmerken en dynamiek hebben. Deze diversiteit koestert de gemeente. De leefbaarheid van deze kernen, voor huidige en toekomstige generaties, is een ambitie in het bestuursprogramma. Het grondbeleid is een belangrijk middel om deze ambitie waar te maken. De vorige nota grondbeleid is vastgesteld in 2019. In deze nota zette de gemeente het situationele grondbeleid voort. Dit betekent dat de gemeente per ruimtelijke ontwikkeling bepaalt welke rol en inzet van grondbeleidsinstrumenten het beste past. In het nieuwe grondbeleid verandert dit niet, wel is een afwegingskader toegevoegd om de keuze voor de houding, de rol en inzet van instrumenten van de gemeente te beargumenteren. De nieuwe nota geeft meer ruimte om als gemeente beargumenteerd een actieve houding aan te nemen. Het ambitieniveau vraagt bij thema’s met een grote maatschappelijke meerwaarde om een sterke regie vanuit de gemeente. Denk hierbij aan woningbouw.
De druk op het ruimtegebruik neemt verder toe en de gemeente heeft een sterke ambitie om in iedere kern voldoende passende en betaalbare woningen te bouwen.
6
Dit vraagt om een tijdige en adequate sturing en regie van de gemeente met de juiste instrumenten. Grond is een middel dat de gemeente invloed geeft. Daarom is de gemeente terughoudend met het afbouwen van haar grondposities. Als gronden nu of in de toekomst kunnen bijdragen aan het waarmaken van gemeentelijke ambities, dan is verkoop niet aan de orde. In aanvulling op de nota grondbeleid komt er een beleidskader voor het kostenverhaal en financiële bijdragen. In dit beleidskader staat hoe de gemeente invulling geeft aan haar wettelijke taak om kosten te verhalen en de bevoegdheid om een financiële bijdrage te vragen bij private initiatieven. De nota grondbeleid is samengevat in de ‘Routekaart’ en in hoofdstuk 2 ‘Principes van het grondbeleid’.
7
2 PRINCIPES VAN HET GRONDBELEID I. GRONDBELEID ALS MIDDEL OM GEMEENTELIJKE AMBITIES WAAR TE MAKEN Grondbeleid is geen doel op zich, maar geeft een koers voor de grondpolitiek. Het is een middel om bestuurlijke ambities, de thema’s uit de omgevingsvisie (gezonde leefomgeving, leefbare kernen, klimaatbestendig en (herstel) biodiversiteit, duurzame landbouw en economie, landschap en erfgoed) en sectoraal beleid zoals volkshuisvesting waar te maken. Het grondbeleid helpt de gemeente om de leefbaarheid in de gemeente en haar kernen te vergroten en een evenwichtige keuze te maken tussen de verschillende belangen en ambities. II. DYNAMISCH GRONDBELEID De gemeente Bernheze kan de verschillende rollen van het grondbeleid inzetten. Met het dynamische karakter bepaalt het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) per beleidsopgave, bestuurlijke ambitie of wens en ruimtelijk initiatief (hierna samengevat: ruimtelijk initiatief) welke gemeentelijke houding, rol en inzet van instrumenten het beste past. De gemeente maakt op basis van onder andere ambitie, prioriteit en de gewenste regie de afweging tussen actief grondbeleid, actief faciliterend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. De woningbouwopgave is groot en de gemeente wil gedifferentieerde woonmilieus toevoegen.
Vooral de urgentie hierin een groot aandeel betaalbare woningen toe te voegen, maakt dat Bernheze hier een actieve houding aanneemt. Voor de overige thema’s heeft Bernheze geen doorslaggevende voorkeursrol. Als een ruimtelijk initiatief niet past in het gemeentelijke beleid of visie, geen bijdrage levert aan de gemeentelijke ambities of niet economisch zelfstandig uitvoerbaar is, dan kan de gemeente besluiten om geen medewerking te verlenen. III. (STRATEGISCHE) VERWERVING De gemeente kan bij een actieve houding verwerving als grondbeleidsinstrument inzetten, zowel strategisch als planmatig. Hierbij kan de gemeente een voorkeursrecht vestigen bij een (strategische) verwerving om grip te houden op de toekomstige aankoop. Om snel te kunnen acteren bij vrijkomende strategische posities, heeft het college de bevoegdheid om deze te verwerven. Hierbij geldt dat de totale balanswaarde van strategische verwervingen niet hoger wordt dan € 5,0 mln. Strategische verwervingen die een voorkeursrecht betreffen, tellen niet mee bij het bepalen van de balanswaarde. De raad is vooraf betrokken door het voorkeursrecht te bestendigen. Daarnaast geldt een limiet per transactie van € 2,5 mln.
Grondverwerving gebeurt onder marktconforme condities. De marktconformiteit wordt onderbouwd met een taxatie van een onafhankelijke, gecertificeerde taxateur1 (hierna: taxateur). Bij verwerving is de insteek van het college een minnelijke oplossing. Als het niet mogelijk is om minnelijk te verwerven en het maatschappelijk belang is groot, dan schuwt de gemeente het grondbeleidsinstrument van onteigening niet. IV. GRONDUITGIFTE Gronduitgifte geschiedt transparant en met respect voor de eisen uit relevante jurisprudentie zoals het zogenaamde ‘Didam-arrest’. Het uitgangspunt is dat gronduitgifte plaatsvindt met een openbare selectieprocedure met objectieve toetsbare, transparante en redelijke selectiecriteria. Een-op-een uitgifte is een uitzondering die het college onderbouwt en publiceert op basis van de uitgangspunten van het Didam-arrest en opvolgende jurisprudentie hierover. Gronduitgifte geschiedt onder marktconforme voorwaarden en grond- en uitgifteprijzen. V. GROND- EN UITGIFTEPRIJZEN Het college stelt jaarlijks een grondprijzenbrief vast. Hierbij raadpleegt hij een taxateur. De grondprijzenbrief bevat basisprijzen per kern, waarbij een verdere differentiatie naar project, typologie en prijssegment mogelijk is. In de grondprijzenbrief legt het college de mogelijkheden vast om op kavelniveau af te wijken.
Denk hierbij aan het verhogen van de grondprijs indien een bouwkavel een gunstige ligging heeft of juist het verlagen van de grondprijs bij incourante kavels. Daarnaast is het college bevoegd om beargumenteerd de grondprijs met maximaal 10% van de basisprijs te verlagen. Een eventuele verdere verlaging onderbouwt het college met een taxatie of een marktconformiteitstoets van een taxateur. Voor de vastgoedfuncties waarvoor geen basisprijs is opgenomen, vindt een taxatie plaats. VI. KOSTENVERHAAL Het kostenverhaal verzekert Bernheze bij voorkeur privaatrechtelijk met een anterieure overeenkomst. Het kostenverhaal voldoet aan de wettelijke kaders en is redelijk en billijk. Als het niet mogelijk is om met een anterieure overeenkomst tot overeenstemming te komen over onder andere het kostenverhaal, dan dient de gemeente het kostenverhaal publiekrechtelijk te verankeren als zij wil overgaan tot een planologische wijziging. Het kostenverhaal van de gemeente is verankerd in het omgevingsprogramma kostenverhaal en financiële bijdragen.
Als de aankoop meer dan € 2,5 mln. bedraagt of de balanswaarde van € 5,0 mln. overstijgt, dan vraagt het college de raad vooraf om instemming. Het college kan dan bijvoorbeeld een koopovereenkomst met als ontbindende voorwaarde de instemming van de raad sluiten.
1
8
Het college werkt bij taxaties voor wervingen en gronduitgifte enkel met onafhankelijke, gecertificeerde taxateurs. Dit zijn taxateurs die als Register-Taxateur zijn beëdigd en daarnaast gecertificeerd en geregistreerd zijn in het NRVT.
VII. FINANCIEEL Bij de grondexploitaties beperkt Bernheze de risico’s met flexibiliteit, effectieve monitoring, cashflowsturing en risicomanagement. Bernheze past de BBV-regels (Besluit, Begroting en Verantwoording) toe bij de grondexploitaties. Dit zijn de regels over onder andere de (tussentijdse) winstneming, de verliesafdekking, de rente, de disconteringsvoet en de looptijd. VIII. GOVERNANCE De gemeenteraad stelt met de nota grondbeleid de kaders voor het grondbeleid vast en heeft een controlerende rol. Het college voert het grondbeleid uit binnen de kaders van de nota grondbeleid en legt aan de raad verantwoording over de uitvoering af.
9
3 DOELSTELLING VAN HET GRONDBELEID Grondbeleid is een middel en geen doel op zich. Het grondbeleid helpt Bernheze om haar beleid, visie en ambities waar te maken en daarmee maatschappelijke meerwaarde te creëren. De ambities van Bernheze liggen vast in de omgevingsvisie2 en het bestuursprogramma. De beleidsdoelen liggen vast in de begroting en het sectoraal beleid. Het gaat hierbij over de ambities en doelen op het gebied van onder andere wonen, economie, bereikbaarheid, leefbaarheid, energietransitie en duurzaamheid.
Het grondbeleid geeft een strategische afweging over de manier waarop de gemeente schaarse ruimte (de grond) wil inzetten om maatschappelijke meerwaarde waar te maken. De gemeente hoeft hierbij niet zelf eigenaar van de grond te zijn of te worden.
Relatie grondbeleid met gemeentelijk(e) beleid, visie en ambities Strategische afweging inzet gronden
Wonen Economie grondbeleid
Ruimtelijke ordening
Beleid en advies
Natuur en landbouw Duurzaamheid Bestuursprogramma
2
10
De omgevingsvisie staat in het voorjaar van 2024 op de raadsagenda.
Bestuurlijke ambities
11
12
4 DE KOERS VAN HET GRONDBELEID
Keuze rol Met behulp van de afwegingskader grondbeleid
Stap 3
Bernheze maakt met het grondbeleid deze afweging in drie stappen.
Bepaling houding
Stap 2
Voor elke rol beschikt de gemeente over instrumenten die ze kan inzetten om te zorgen dat de ambities in een ruimtelijk initiatief worden gerealiseerd. Als de situatie in de tijd verandert, kan een bijstelling van de grondpolitiek nodig zijn. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat de houding, de rol en de inzet van instrumenten bij een specifiek ruimtelijk initiatief veranderen in de tijd.
Stap 1
Bernheze voert een dynamisch grondbeleid. Dit betekent dat het college voor ieder ruimtelijk initiatief bepaalt welke houding wordt aangenomen en welke rol het college hierin vervolgens wil nemen. De urgentie voor betaalbare woningen maakt dat Bernheze hier een actieve houding aanneemt. Voor de overige thema’s heeft Bernheze geen doorslaggevende voorkeursrol. Het dynamische karakter van het grondbeleid past bij de ambitie van Bernheze om meer regie te voeren en daar waar het nodig is actief te handelen.
Inzet grondbeleidsinstrumenten Afhankelijke rol en omstandigheden
KOERS Het college voert dynamisch grondbeleid en past per ruimtelijk initiatief maatwerk toe.
Stap 1 Houding
Het college bepaalt zijn houding door te beoordelen of het ruimtelijk initiatief past binnen het beleid / visie, bijdraagt aan bestuurlijke ambities en of het ruimtelijk initiatief prioriteit en potentie heeft.
Hoge bijdrage, prioriteit en potentie
Stap 2 Rol
Met argumenten maakt het college een afweging over zijn rol in de ontwikkeling.
Actieve houding
Actief grondbeleid Actief faciliterend grondbeleid
Passieve houding
Faciliterend grondbeleid
Stap 3 Instrumentarium
Het college bepaalt de instrumenten om zijn doel te bereiken binnen de gekozen rol.
Bijdrage maar geen prioriteit en potentie
Geen bijdrage
Niet meewerken
13
5 DE ROLLEN BINNEN HET GRONDBELEID In het dynamisch grondbeleid onderscheiden we drie gemeentelijke rollen. Deze drie rollen zijn: actief grondbeleid, actief faciliterend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. De rol van de gemeente kan gedurende het proces van het ruimtelijk initiatief verschuiven. Als een ruimtelijk initiatief ongewenst is, dan verleent het college geen medewerking aan het initiatief. ACTIEF GRONDBELEID De gemeente kiest voor actief grondbeleid als een ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities en de gemeente absolute regie wil houden op de gewenste uitkomst. Deze keuze voor actief grondbeleid kan ook op financiële motieven rusten. De gemeente stuurt dan ook op het tijdspad waarbinnen het ruimtelijk initiatief tot stand moet komen. Actief grondbeleid komt in beeld als het ruimtelijk initiatief voor Bernheze maatschappelijk zeer wenselijk is, de realisatie een hoge prioriteit en urgentie heeft en Bernheze door middel van de grondpositie zelf het initiatief wil houden. Actief grondbeleid sluit samenwerking met de markt niet uit. De gemeente kan vanuit deze actieve rol de samenwerking opzoeken. Bij actief grondbeleid treedt de gemeente op als private partij in de grondmarkt. De gemeente koopt (strategisch) grond aan en ontwikkelt deze terwijl zij het risico daarvoor draagt.
De gemeente doorloopt de planologische procedure om de gewenste bestemming te verkrijgen, zorgt ervoor dat de grond geschikt wordt gemaakt om op te bouwen (bouwrijp) en te leven (woonrijp) en geeft de bouwrijpe grond uit. De gemeente voert een gemeentelijke grondexploitatie met de daarbij behorende risico’s. ACTIEF FACILITEREND GRONDBELEID Ook actief faciliterend grondbeleid komt voort uit een actieve houding. De gemeente is van mening dat het ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities. Het verschil met actief grondbeleid is dat Bernheze niet als private partij en risicodragend op de markt wil treden en daarbij niet de grondexploitatie wil of kan voeren. Bijvoorbeeld omdat de gemeente het risico van de grondexploitatie niet wil lopen. Het kan ook zijn dat een private partij beschikt over de gronden en bereid is om binnen de gemeentelijke kaders het initiatief te realiseren. Dan voert de private partij de grondexploitatie en de gemeente faciliteert. Niet vanaf de zijlijn, maar juist vanuit die actieve houding. De gemeente ondersteunt het ruimtelijk initiatief dus actief en is in het visietraject en het planologisch proces als het nodig is de kartrekker.
De gemeente denkt actief mee met private partijen om het ruimtelijk initiatief binnen het door de gemeente gewenste tijdspad en de kaders te realiseren en maakt hiervoor capaciteit vrij.
14
Rollen in grondbeleid Actieve houding Rol
Kenmerken
Passieve houding
Actief grondbeleid
Actief faciliterend grondbeleid
Faciliterend grondbeleid
Regie en sturing, noodzaak en urgentie, grondeigendom gemeente of bereidheid aan te kopen, gemeentelijke grondexploitatie, hoger risicoprofiel
Gedeelde regie, deels loslaten, nadruk op samenwerken, aanjagen, stimuleren en verleiden indien nodig, risico voornamelijk bij de markt
Reguliere publiekrechtelijke taak en toetsing, geen of lage prioriteit gemeente
Niet meewerken
15
Bij het ontbreken van marktinitiatief stimuleert en verbindt de gemeente en schept ze het klimaat om een ruimtelijk initiatief van de grond te krijgen. De gemeente beschouwt zichzelf als partner in het ruimtelijk initiatief en zoekt bewust de samenwerking met de private partij op. De gemeente wil geen of een beperkt risico lopen. Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente ook overgaan tot grondverwerving of haar eigen gronden inzetten. Dit zal vaak gebeuren binnen afspraken in een samenwerkingsverband. Hierbij kan de gemeente haar gronden of grondbeleidsinstrumenten (bijvoorbeeld vestigen van een voorkeursrecht) inzetten om het ruimtelijk initiatief ten uitvoer te brengen. FACILITEREND GRONDBELEID Soms draagt een private partij een ruimtelijk initiatief aan dat in beperkte mate bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke ambities. Het ruimtelijk initiatief is niet slecht voor de gemeente, maar heeft geen prioriteit of urgentie. De gemeente neemt in dat geval een meer passieve houding aan dan bij actief faciliterend grondbeleid en kiest voor een zuiver faciliterende rol op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden. De gemeente werkt aan het ruimtelijk initiatief mee en stuurt op basis van de bestemming en beleidskaders. Als het college principemedewerking verleent, wordt er een intentieovereenkomst met de initiatiefnemer gesloten.
Bij kleine plannen kan de gemeente werken met een intentiebrief. In de intentieovereenkomst staan zakelijke afspraken over de planning en het kostenverhaal om de haalbaarheid te onderzoeken. Mocht het niet komen tot een haalbaar plan binnen het afgesproken tijdspad, dan vervalt de principemedewerking. Als het plan haalbaar is dan sluiten de initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. In deze overeenkomst liggen de afspraken over onder andere het programma en het kostenverhaal vast. Het initiatief en het ontwikkelproces liggen dus volledig bij de private partij, behoudens de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente. De gemeente stuurt aan op een efficiënte inzet van ambtelijke capaciteit. Het risico van de ontwikkeling ligt bij de private partij.
16
17
18
Aanleiding afweging grondbeleid
Kans om aan te kopen
Beleid en visie
Vrijkomende gemeentelijke locatie (bv maatschappelijk vastgoed)
Bestuurlijke wens
Bestuurlijke ambitie
Afweging houding en rol grondbeleid
Keuze rol Met behulp van de afwegingskader grondbeleid
Stap 3
Bepaling houding
Stap 2
WANNEER IS EEN AFWEGING VOOR DE GRONDPOLITIEK AAN DE ORDE? Er zijn meerdere invalshoeken om een afweging te maken bij de keuze voor een bepaald type grondbeleid. Zo kan een bestuurlijke ambitie het afwegingsproces initiëren, bijvoorbeeld de ambitie om in alle kernen betaalbare woningen te bouwen of een vitaal buitengebied te houden en te verbeteren. Ook kan een private partij een ruimtelijk initiatief voorleggen, dat al dan niet aan de ambities en opgaven van Bernheze voldoet. Onderstaand figuur geeft de verschillende invalshoeken weer, die vragen om een afweging en houding in het grondbeleid.
Stap 1
6 HET AFWEGINGSKADER GRONDBELEID Inzet grondbeleidsinstrumenten Afhankelijke rol en omstandigheden
Het college bepaalt eerst zijn houding voor een ruimtelijk initiatief. Het college kan een actieve of passieve houding aannemen. Welke houding het college inneemt, hangt af van de mate waarin een ruimtelijk initiatief bijdraagt aan de uitvoering van de omgevingsvisie, het beleid en bestuurlijke ambities. In hoeverre het realiseren van een ruimtelijk initiatief voor de gemeente prioriteit heeft en of het initiatief potentie heeft, weegt mee in het besluit. Draagt het initiatief in grote mate bij aan de verwezenlijking van de ambities of de beleidsopgave van de gemeente, dan zal het college eerder kiezen voor een actieve houding. Dat geeft de mogelijkheid om regie te voeren op het initiatief en te sturen dat het ruimtelijk initiatief het gewenste resultaat oplevert. Als een initiatief nauwelijks bijdraagt aan de beleidsopgave of ambities, dan kan het college een passieve houding aannemen en vanuit haar publiekrechtelijk kaders sturen. Daarnaast kan het college besluiten om niet mee te werken aan een ruimtelijk initiatief. Dit gebeurt als het ruimtelijk initiatief niet past binnen de gemeentelijke visies en het beleid.
Privaat initiatief
......
19
De gemeente overweegt een initiatief om(dat): 1 beleid, visie of bestuurlijke ambities waar te maken 2 een uitgesproken bestuurlijke wens te realiseren 3 er een kans voor (aankoop) voordoet 4 er gemeentelijk vastgoed vrijkomt
Welke houding wil de gemeente aannemen bij het initiatief? 1 Past het in het beleid/ toekomst van de gemeente? 2 Draagt het bij aan de ambities? 3 Heeft het prioriteit? 4 Is het interessant voor de gemeente en heeft het potentie?
Toetsing aan omgevingsvisie, sectoraal beleid en bestuurlijke ambities
Beleid/visie Ambities Prioriteit Potentie
Keuze rol Met behulp van de afwegingskader grondbeleid
Stap 3
Stap 2
Stap 1
Actieve houding Afweging rol: actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid
Bepaling houding
Inzet grondbeleidsinstrumenten Afhankelijke rol en omstandigheden
In de tweede stap wordt de gemeentelijke rol bepaald. Bij een actieve houding maakt het college een afweging op basis van verschillende factoren. Denk hierbij aan de gewenste sturing en regie, de noodzaak en urgentie, de financiële haalbaarheid, het risicoprofiel, grondposities en (strategische) aankoop, marktinitiatief en capaciteit. Per ruimtelijk initiatief kan de weging van de factoren anders zijn. Bij de actieve houding horen twee rollen, namelijk actief grondbeleid en actief faciliterend grondbeleid. Bij een passieve houding past het college faciliterend grondbeleid toe. Als het niet mogelijk is om met een anterieure overeenkomst de kwalitatieve kaders en/of het kostenverhaal te borgen, dan verleent het college alsnog geen medewerking aan het initiatief. Dit geldt ook als het initiatief niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen.
20
Private partij heeft een initiatief
Beleid/visie Ambities Prioriteit Potentie
Beleid/visie Ambities
Passieve houding Faciliterend grondbeleid
Geen medewerking verlenen of geen vervolg geven
HOE MAAKT HET COLLEGE DE AFWEGING WELKE ROL HET BESTE PAST BIJ EEN RUIMTELIJK INITIATIEF? De keuze voor de rol hangt af van meerdere aspecten. Het afwegingskader van dit grondbeleid helpt het college om beargumenteerd een afweging te maken welke gemeentelijke rol het beste past bij het ruimtelijk initiatief. Deze keuze van een rol is niet in beton gegoten. Als in de loop van de tijd de gemeente een nieuwe kijk heeft op het ruimtelijk initiatief of als de omstandigheden veranderen, dan kan de afweging en daarmee de keuze voor de rol veranderen. De weging van argumenten op de verschillende aspecten is niet voor ieder ruimtelijk initiatief hetzelfde. Soms is de ambitie zo groot dat een hoger risicoprofiel acceptabel is. Een andere keer weegt het financiële rendement zwaarder dan de ambities.
Afwegingskader grondbeleid bij actieve houding Actieve houding Afweging rol: actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid Argumenten om rol te bepalen: Sturing en regie Afhankelijk van de ambities, het maatschappelijk rendement
• Hoog op bestuurlijke agenda • Grote maatschappelijke meerwaarde • Daardoor volledige regie en sturing bij gemeente
• Gemeente kan (deels) loslaten en is bereid tot concessies • Gemeente laat initiatief over aan de initiatiefnemer
Noodzaak en urgentie Afhankelijk in hoeverre een initiatief binnen een bepaalde periode waargemaakt moet worden
• Realisatie binnen een bepaalde periode • Controle op voortgang en uitkomst door gemeente
• Realisatie binnen bepaalde periode is niet leidend • Gemeente kan dit (deels) loslaten
Financiële haalbaarheid Verwachte resultaat van de grondexploitatie en impact meerjarenbegroting
• Winst op de grondexploitatie is leidend of gemeente neemt verlies op grondexploitatie als investering in de kern
• Kostenverhaal is uitgangspunt of bij maatschappelijke meerwaarde is gemeente bereid om een bijdrage te leveren aan onrendabele top
Risicoprofiel Afhankelijk in hoeverre een initiatief binnen een bepaalde periode waargemaakt moet worden
• Het risicoprofiel is aanvaardbaar en beheersbaar
• Het risicoprofiel is te hoog en niet voldoende beheersbaar
Grondpositie en marktinitiatief Afhankelijk van de grondpositie of bereidheid tot aankopen
• Gemeente is grondeigenaar of bereid aan te kopen • De markt is niet bereid de grondexploitatie te voeren
• Gemeente kan (deels) loslaten en is bereid tot concessies • Gemeente laat initiatief over aan de initiatiefnemer
Samenwerking Afweging of met samenwerking het gewenste resultaat waargemaakt kan worden
• Gemeente voert zelf grondexploitatie of werkt samen vanuit haar grondexploitatie (o.a. bouwclaim, concessie)
• Initiatiefnemer voert grondexploitatie of gemeente gaat samenwerking aan zonder gemeentelijke grondexploitatie
Actief grondbeleid
Actief faciliterend grondbeleid
Initiatief gemeente, hoge prioriteit/urgentie om maatschappelijke meerwaarde/ambities te realiseren, volledige regie, grondproducent, hoger risicoprofiel is aanvaardbaar.
STURING EN REGIE IN RELATIE TOT DE MAATSCHAPPELIJKE MEERWAARDE Hoeveel sturing en regie Bernheze bij een ruimtelijk initiatief wil hebben, hangt samen met de ambities en de maatschappelijke meerwaarde. Hoe hoger een ambitie op de bestuurlijke agenda staat, hoe meer sturing en regie door de gemeente is gewenst. Daarnaast hangt de mate van de gewenste gemeentelijke regie ook af van de markt. Is er sprake van marktinitiatief, ontbreekt dit of is de markt niet bereid binnen de gemeentelijke kaders te ontwikkelen? Als binnen het beoogde plangebied naast de gemeente ook ontwikkelaars (grond)positie hebben, dan kan de gemeente een samenwerking met een bouwclaimmodel overwegen. Als één of meerdere marktpartijen willen ontwikkelen binnen de kaders van de gemeente en de gemeente kan dit contractueel borgen in een anterieure overeenkomst, dan heeft de gemeente geen noodzaak om actief grondbeleid te voeren. Een actief faciliterende rol volstaat dan. NOODZAAK EN URGENTIE De noodzaak van een ruimtelijk initiatief en de urgentie van de realisatie bepaalt de mate waarin Bernheze het voortouw wil nemen. Hierbij speelt een belangrijke afweging of Bernheze vertrouwen heeft dat de markt het ruimtelijk initiatief kan realiseren binnen de afgesproken tijd, ambities en voorwaarden. Het is denkbaar dat de gemeente volledige regie wil voeren vanwege de noodzaak die zij ziet.
Denk hierbij bijvoorbeeld aan de realisatie van betaalbare woningen.
Marktinitiatief, hoge prioriteit, gemeente is bereid om deels los te laten, gemeente jaagt aan, maakt werkafspraken, met initiatiefnemer over samenwerking en ziet toe op naleving, maakt capaciteit vrij.
21
Inzet capaciteit Naast het bepalen van de gewenste houding en rol, is het ook essentieel om te beoordelen of de beschikbare capaciteit voldoende is of voldoende uit te breiden is om een ambitie waar te maken. Het voeren van actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid vraagt inzet van de capaciteit. Ieder met hun eigen zwaartepunt voor de inzet van de verschillende disciplines. Bij actief grondbeleid speelt vaak grondverwerving, voert de gemeente de grondexploitatie en legt het openbaar gebied aan. Bij actief faciliterend grondbeleid ligt naast projectleiding het zwaartepunt op het sluiten en uitvoeren van de anterieure overeenkomst om de kwalitatieve kaders te borgen. Als de gemeente een passieve houding aanneemt, dan is de gemeentelijke inzet beperkter.
FINANCIËLE HAALBAARHEID Om de financiële haalbaarheid van een ruimtelijk initiatief te beoordelen, maakt de gemeente inzichtelijk wat de verwachte uitkomst van de grondexploitatie is. Als de uitkomst positief is, betekent dit dat de grondexploitatie de gemeente geld oplevert of dat zij haar kosten volledig kan verhalen. Daarnaast kan een ontwikkeling ook vragen om inzet van gemeentelijke middelen. Bijvoorbeeld een verlies op de grondexploitatie of het niet volledig kunnen verhalen van kosten. De gemeente kan hiervoor kiezen als het ruimtelijk initiatief een maatschappelijke meerwaarde creëert. Het is een investering in de verbetering van de leefbaarheid van de kern(en) of het buitengebied. RISICOPROFIEL Om het risicoprofiel te bepalen kijkt de gemeente naar de risico’s op financieel, bestuurlijk en maatschappelijk vlak. Deze weegt zij af tegen de keuze om een marktpartij het voortouw te laten nemen of om zelf actieve regie te gaan voeren, al dan niet in een samenwerkingsverband. GRONDPOSITIE EN MARKTINITIATIEF Heeft de gemeente de benodigde gronden voor de ontwikkeling in eigendom? Of is ze bereid deze aan te kopen? Of heeft een private partij de gronden in eigendom en is deze bereid om binnen de gemeentelijke kaders te ontwikkelen en deze afspraken contractueel vast te leggen?
Het college kiest voor een faciliterende rol als het ruimtelijk initiatief wel wenselijk is, maar de noodzaak en de urgentie ontbreken. De faciliterende rol beargumenteert het college als het ruimtelijk initiatief binnen het beleid past of iets toevoegt aan de ambitie. Met de initiatiefnemer zijn goede afspraken te maken over het kostenverhaal en de kwalitatieve kaders die aan de ontwikkeling worden gesteld. Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om het ruimtelijk initiatief op te pakken binnen de kaders en de afspraken. Als de initiatiefnemer niet voldoet aan de kaders of zich niet aan het afgesproken tijdspad houdt, dan stopt de medewerking van het college. Het college werkt niet mee aan een initiatief als dit in strijd is met beleid of ambities. Daarnaast werkt de gemeente ook niet (direct) mee als zij de kwalitatieve kaders of het kostenverhaal niet kan borgen met een anterieure overeenkomst of als het ruimtelijk initiatief niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen.
Afwegingskader grondbeleid bij passieve houding
Passieve houding Faciliterend grondbeleid Argumenten voor een faciliterend grondbeleid: Borging kwalitatieve kaders en kostenverhaal Initiatiefnemer is bereid om een anterieure overeenkomst te sluiten met de gemeente over het volledige kostenverhaal en kwalitatieve kaders
Nee
Economische, zelfstandige uitvoerbaarheid Het initiatief is economisch uitvoerbaar zonder inzet van gemeentelijke middelen
Nee
Faciliterend grondbeleid Uitsluitend marktinitatief, geen actieve rol voor gemeente, geen urgentie /prioriteit voor gemeente, gemeente stuurt zuiver op haar publiekrechtelijke taken.
22
Geen medewerking verlenen of geen vervolg geven
23
Keuze rol Met behulp van de afwegingskader grondbeleid
Stap 3
Bepaling houding
Stap 2
Stap 1
7 INZET VAN GRONDINSTRUMENTEN Inzet grondbeleidsinstrumenten Afhankelijke rol en omstandigheden
Bij elke rol hoort een palet van instrumenten die de gemeente kan inzetten om haar doel te bereiken. Deze instrumenten zorgen er voor dat de gemeente voorwaarden kan stellen en kan sturen bij een ruimtelijk initiatief. De inzet van deze instrumenten hangt af van de gekozen rol in het grondbeleid en de specifieke omstandigheden. In een ontwikkelstrategie wordt de inzet van instrumenten onderbouwd. Hieronder volgt een overzicht van de instrumenten per rol.
7.1 Toelichting instrumenten GRONDVERWERVING3 Met grondverwerving neemt het college bewust een grondpositie in om de gemeentelijke ambities te realiseren en zelf de volledige regie van de ontwikkeling in de hand te houden. Het besluit om gemeentelijk eigendom in te zetten of grond te verwerven kan een weloverwogen keuze zijn die volgt uit de keuze om actief grondbeleid te voeren. Grondverwerving is niet zonder risico. Het is goed om vooraf inzichtelijk te hebben waarvoor de verwerving nodig is. Daarnaast maakt het college een financiële onderbouwing (een grove grondexploitatieberekening) en brengt de risico’s van de aankoop in beeld met een risicoanalyse. De risico’s zijn met name financieel van aard. Denk hierbij aan: •
Afwaardering gronden Om de gemeentelijke ambities te realiseren is vaak een planologische wijziging nodig. Als deze gewenste planologische wijziging uitblijft, dan moet de gemeente wellicht afwaarderen naar de huidige waarde. Het kan zijn dat de grond is aangekocht voor een hogere waarde, omdat er rekening gehouden is met de toekomstige ontwikkeling;
Grondbeleidsinstrumenten per rol
Privaatrechtelijke instrumenten
Actief grondbeleid
Actief faciliterend grondbeleid
Faciliterend grondbeleid
(Strategische) verwerving
Intentie-, anterieure en posterieure overeenkomst
Intentie- en anterieure overeenkomst
Voorkeursrecht, onteigening
Voorkeursrecht, onteigening, stedelijke kavelruil
Sturen via bestemming
Kostenverhaalsregels, sturen via de bestemming, voorbereidingsbesluit
Kostenverhaalsregels, sturen via bestemming, voorbereidsbesluit
samenwerkingsverbanden
Samenwerkingsverbanden en sluiten van overeenkomsten Voeren grondexploitatie Gronduitgifte (tender, vestigen zakelijke rechten)
Publiekrechtelijke instrumenten
3
24
Grondverwerving kan breder zijn dan alleen grond en kan ook opstallen omvatten.
25
•
•
•
Kosten om de grond geschikt te maken voor de toekomstige bestemming Bij aankoop stelt de gemeente een globale grondexploitatie op. In deze berekening worden inschattingen gedaan voor de kosten van het bouw- en woonrijp maken. Het kan zijn dat de werkelijke kosten hoger uitvallen dan vooraf ingeschat; Prijsontwikkeling, opbrengsten en looptijd In de globale grondexploitatie staan inschattingen voor de ontwikkeling van de kostenen opbrengstenindex, de rente en de looptijd. Deze kunnen zich in de praktijk anders ontwikkelen; Gemeentelijke ambities, provinciaal en rijksbeleid Als na de aankoop van de grond, de gemeentelijke ambities of kaders vanuit de provincie of rijk veranderen, dan kan dit leiden tot bijvoorbeeld hogere kosten in de aanleg van openbare ruimte (hogere kwaliteitseisen), meer natuurcompensatie (strengere natuurwetgeving) of minder grondopbrengsten bij de verkoop van bouwgrond (hoger aandeel betaalbare woningen).
Een goede voorbereiding draagt bij aan een optimaal resultaat in het aankoopproces. Een aankoopstrategie helpt daarbij. Bij verwerving van grond wordt eerst een partijdeskundig waarde-advies opgesteld door een externe partij. Dit dient als financieel kader voor de gesprekken. Vervolgens starten de onderhandelingen. Onderstaande zes factoren komen in ieder geval in de onderbouwing voor verwerving aan bod. 1 Duiding van het ruimtelijk initiatief De gemeente moet al een duidelijk beeld of doel hebben waarvoor zij de grondverwerving doet. Denk hierbij aan een ontwikkelvisie of een masterplan. 2 Noodzaak van een sterke gemeentelijke sturing in het gebied Het toekomstige ruimtelijk initiatief behoeft een sterke gemeentelijke sturing. De gemeente wil volledige regie voeren om het ruimtelijk initiatief binnen haar ambities en termijnen te realiseren. Dit wil zij bereiken met de grondverwerving. 3 Toegevoegde waarde en effect voor de gewenste ontwikkeling De aankoop dient het belang, de ambities en beleidsdoelstellingen van de gemeente. Met de verwerving stuurt de gemeente op impact en waardecreatie op de lange termijn. Grondaankoop kan ook zorgen dat de prijsontwikkeling in het gebied niet verder oploopt. Zeker in combinatie met de toepassing van het vestigen van een voorkeursrecht kan dit een waardevol instrument zijn.
4 Prioriteit en urgentie De gemeente wenst snel in te zetten op een ruimtelijk initiatief en daarbinnen het gewenste programma en een vertaling van de ambities en beleidsdoelstellingen te realiseren.
26
5 Financiële dekking De grondverwerving wordt gedekt uit de reserve strategische verwervingen, bij planmatige aankopen uit de grondexploitatie of een ander het budget dat de raad ter beschikking heeft gesteld. 6 Marktconformiteit De aankoopprijs voor grondaankopen is marktconform (highest and best use) en is onderbouwd met een actuele taxatie van een taxateur. De taxateur neemt in de waardebepaling alle componenten van de grondaankoop mee. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het verkrijgen van een ontwikkelrecht (bouwclaim). Afhankelijk van de mate van concreetheid van het toekomstige ruimtelijk initiatief onderscheiden we twee vormen van aankoop, namelijk strategische aankopen en planmatige aankopen.
STRATEGISCHE VERWERVING Bernheze kan, vooruitlopend op een planologische beslissing of ander ruimtelijk bestuurlijk besluit, een (strategische) positie innemen op de grondmarkt of in een toekomstige ontwikkeling. Een strategische verwerving kan de gemeente helpen om op de middellange of lange termijn haar ambities en beleidsdoelen te realiseren. De grondverwerving draagt bij aan het verstevigen van de positie van de gemeente in de realisatie van een toekomstig ruimtelijk initiatief. De strategische verwerving heeft als voordeel dat de gemeente een concurrerende en marktconforme positie kan innemen. Door cruciale (grond)posities in te nemen, krijgt de gemeente een betere onderhandelingspositie om invloed te kunnen uitoefenen op de richting en uitkomst van de ontwikkeling in een gebied waar ook marktpartijen een positie hebben ingenomen of kunnen innemen.
Grondposities Gronden die het maatschappelijk doel kunnen dienen, houdt de gemeente in eigendom. Denk hierbij bijvoorbeeld aan agrarische gronden. Het college kan in de pachtvoorwaarden eisen opleggen waardoor de biodiversiteit verbetert of vervuiling wordt voorkomen. Ook kan de gemeente gronden als ruilgronden gebruiken om (toekomstige) ontwikkelingen mogelijk te maken. Grondposities die nu en in de toekomst geen maatschappelijke meerwaarde (direct of indirect) creëren en waar in de toekomst geen ontwikkelingen of aanleg van openbare infrastructuur worden voorzien, kan het college uitgeven.
Budgetten strategische verwervingen
De bevoegdheden van het college bij strategische verwervingen
Reserve strategische verwervingen De raad stelt een reserve in om het eventuele verschil tussen de verwervingskosten en de balanswaardering af te dekken en daarnaast om risico’s af te dekken. Het college kan de raad bij de integrale afweging van de kadernota voorstellen om hier budget toe te voegen. Dit kan voor het eerst bij de begroting 2025-2028.
Om snel te kunnen acteren op vrijkomende strategische posities, heeft het college de bevoegdheid om strategische verwervingen te doen tot een maximale balanswaarde van € 5,0 mln. Strategische verwervingen die een voorkeursrecht betreffen, tellen niet mee bij het bepalen van de balanswaarde. De raad heeft het voorkeursrecht bestendigd. Er geldt een limiet per transactie van € 2,5 mln.
Budget exploitatie strategische verwervingen Het hebben van strategische gronden brengt structurele lasten met zich mee. Van moment van aankoop totdat de grond in ontwikkeling wordt genomen. Denk hierbij aan rente, belastingen en heffingen. De raad kan hiervoor structureel budget beschikbaar stellen. De afweging maakt de raad bij de behandeling van de kadernota en de begroting.
Als de aankoop meer dan € 2,5 mln. Bedraagt of de balanswaarde van € 5,0 mln. overstijgt, dan vraagt het college de raad om instemming. Het college kan dan bijvoorbeeld een koopovereenkomst met als ontbindende voorwaarde de instemming van de raad sluiten.
Grondverwervingen kunnen ook gelegenheidsaankopen zijn. Dit speelt als een grondeigenaar zijn grond te koop aanbiedt aan het college. Bij een gelegenheidsaankoop beoordeelt het college of de gronden in de toekomst kunnen bijdragen aan het realiseren van de ambities van de gemeente. Daarnaast kan het college ook agrarische percelen verwerven, die hij bijvoorbeeld kan inzetten om te ruilen met grondeigenaren, bijvoorbeeld om de ambities op het vlak van landbouw, natuur en water waar te maken.
De aankoop van strategische gronden waarop Bernheze het voorkeursrecht heeft gevestigd zijn hierop een uitzondering. De raad heeft met het bestendigen van het voorkeursrecht al aangegeven dat zij die gronden als strategische gronden beschouwt. Het college is bevoegd dergelijke gronden bij aanbieding te verwerven. Wanneer er bij strategische aankopen een voorziening moet worden getroffen (waaronder gelegenheidsaankopen), dan is het college bevoegd om de reserve strategische verwervingen als dekking in te zetten. Als de strategisch verworven grond wordt ingebracht in een grondexploitatie of op een ander manier wordt afgedekt, dan vloeit dit bedrag weer terug naar de reserve strategische verwervingen.
Activeren van voobereidingskosten Voorafgaand aan het openen van een grondexploitatie kan het college budget beschikbaar stellen voor de voorbereidingskosten zoals het wijzigen van het omgevingsplan, apparaatskosten en onderzoeken. Deze voorbereidingskosten mag de gemeente activeren op de balans onder immateriële vaste activa (hierna: IMVA). Hieraan zijn conform de BBV regels de volgende voorwaarden verbonden: 1 de kosten moeten passen binnen de kostensoortenlijst; en 2 de kosten mogen maximaal 5 jaar geactiveerd blijven staan onder de IMVA. Na maximaal 5 jaar moeten de kosten hebben geleid tot een grondexploitatie en kunnen dan worden overgeboekt naar de desbetreffende BIE. Is dit niet het geval dan worden de kosten afgeboekt ten laste van het jaarresultaat; en 3 de raad neemt het besluit om een budget voor de voorbereidingskosten beschikbaar te stellen en deze te activeren onder de IMVA. De raad van Bernheze heeft dit gedelegeerd aan het college.
27
Doel verwerving
Ruilgronden
Strategische aankoop: gronden voor een toekomstige ontwikkeling
Planmatige aankoop
bijvoorbeeld van woningbouw of bedrijventerrein
Marktconforme verwervingsprijs
Huidige waarde
Huidige waarde of waarde toekomstige bestemming
Huidige waarde of waarde toekomstige bestemming
Activeren gronden op de balans
MVA - voorraad handelsgoederen
MVA - gronden en terreinen
OHW - BIE
Verwervingskosten
Verwervingskosten
Verwervingskosten
Waardering op de balans
Voldoet de verwerving aan alle vijf de voorwaarden? 1. De gronden maken deel uit van een visie of masterplan dat de raad heeft vastgesteld voor (een) concrete en binnen afzienbare tijd te starten grondexploitatie(s), waarin de gebiedsontwikkeling van totaalplan naar deelgrondexploitaties is vastgelegd; 2. de (toekomstige) bestemming(en)/functies (ontwikkeling) betreffende het plangebied zijn goed onderbouwd; 3. de gebiedsontwikkeling conflicteert niet zodanig met de uitkomst van de inventarisatie van bedreigingen die de ontwikkeling in de weg kunnen staan, bijvoorbeeld op het gebied van milieu of bereikbaarheid; 4. de visie/het masterplan is niet strijdig met beleid van de provincie en/of rijk; 5. periodiek (minimaal eens in de 2 jaar) worden de gronden getaxeerd tegen de waarde volgens de toekomstige bestemming, met inachtneming van de inherente onzekerheden van de ontwikkelmogelijkheden.
ja Verliesvoorziening
N.v.t.
Dotatie verliesvoorziening t.l.v.
N.v.t.
Activeren voorbereidingskosten op de balans
N.v.t.
IMVA maximaal 5 jaar de raad stelt voorbereidingskrediet beschikbaar
Grondexploitatie
Exploitatielasten en exploitatieopbrengsten Rente, tijdelijk beheer
Exploitatiebudget ruilgronden
Exploitatiebudget strategisch vastgoed
Grondexploitatie
MVA = materiële vaste activa IMVA = immateriële vaste activa OHW = onderhanden werk BIE = bouwgrond in exploitatie of grondexploitatie
28
nee
Verwervingskosten -/- waarde Verwervingskosten-/- huidige toekomstige bestemming waarde Reserve strategische aankopen Reserve strategische aankopen
Verwacht verlies grondexploitatie (breder dan alleen planmatige aankoop) Risicoreserve grondexploitatie
PLANMATIGE VERWERVING Een verwerving is planmatig als het verwervingsbudget beschikbaar is gesteld. Dit kan met een grondexploitatie of een investeringskrediet. Bij planmatige verwerving is de (voorgenomen) planologische beslissing of het ruimtelijk bestuurlijk besluit bekend. De grondeigenaar is dus bekend met de nieuwe bestemming. Bij zowel strategische als planmatige verwervingen onderbouwt het college de verwervingen met een taxatie door een taxateur. De taxatie is actueel. Om het aankoopproces van planmatige verwerving effectief te laten zijn, mag een eventuele onteigening nooit uit het oog verloren worden. Het is daarom verstandig om het in voorkomende gevallen al te handelen alsof de grondverwerving geschiedt in het kader van het algemeen belang. Het schadeloosstellingsrecht uit het onteigeningsrecht is dan van toepassing. Dit betekent dat volledige schadeloosstelling de basis vormt voor de verwerving. Op deze manier wordt geanticipeerd op een eventuele inzet van onteigening. Blijft overeenstemming uit, dan kan de gemeente zonder tijdverlies overschakelen naar de formele onteigeningsprocedure. Het onderhandelingsdossier is dan namelijk al op een onteigening afgestemd. VOORKEURSRECHT Een gemeente kan het voorkeursrecht inzetten om een (wettelijke) voorkeurspositie in te nemen in de grondmarkt (inclusief vastgoed, dus ook opstallen).
Het voorkeursrecht is een passief verwervingsinstrument. Zolang de grondeigenaar niet wenst te verkopen, gebeurt er niets. Het voorkeursrecht dwingt geen verkoop aan de gemeente af. Na vestiging van het voorkeursrecht, moet de eigenaar als hij zijn grond wil verkopen deze grond als eerste aan de gemeente te koop aanbieden. Hierdoor kan de gemeente de gronden tegen een marktconforme prijs en onder marktconforme voorwaarden aankopen. Wanneer zet de gemeente het voorkeursrecht in? Bernheze kan het voorkeursrecht vestigen als zij grip wil houden op de grondmarkt en regie op de ontwikkeling. Dit voorkomt dat de positie van de gemeente in het gebied wordt aangetast door (speculatieve) aankopen door private partijen. Ook als de gemeente voorziet dat private partijen gronden om prijsopdrijvende redenen aan willen kopen, is het verstandig om het voorkeursrecht te vestigen om speculatie te voorkomen. De gemeente kan haar voorkeursrecht ook inzetten om een plek aan de onderhandelingstafel af te dwingen. In dit geval gebruikt de gemeente haar voorkeursrecht niet om eigenaar van de grond te worden, maar regie te houden op de verkoop van de grond door de grondeigenaar.
Zo stuurt de gemeente vanuit een passief verwervingsinstrument op de partij die de grond wil aankopen en kan zij met deze partij aan de voorkant afspraken maken over het resultaat dat zij met de grond wil bereiken, zonder hiervoor eigenaar te worden en het (financiële) risico te dragen.
Om een gedegen besluit te kunnen nemen om voorkeursrecht te vestigen, is het essentieel om de globale ontwikkelmogelijkheden en businesscase helder te hebben. Wat voor (woningbouw) programma kan er gerealiseerd worden? Wat is het globale financiële plaatje? En wat zijn de risico’s? Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie of onderhandelingspositie in te nemen, is dus alleen effectief als: 1 de gemeente vooraf een duidelijk doel heeft voor de gronden en globaal de ontwikkelmogelijkheden voor ogen heeft; 2 een aankoopbudget beschikbaar stelt; 3 er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt. Vestigen van voorkeursrecht4 Een gemeente kan het voorkeursrecht vestigen als zij voor de betreffende gronden een andere bestemming beoogt. Er dient een concrete vestigingsgrondslag te bestaan. Deze grondslag geeft concreet inzicht in de voorziene functiewijziging van de grond. De functiewijziging is al toebedeeld in een omgevingsplan, een omgevingsvisie of een omgevingsprogramma. Als dit nog niet het geval is, kan de gemeente door middel van een gemotiveerde voorkeursbeschikking een functie toedenken aan een perceel grond. Het vestigen en bestendigen van een voorkeursrecht gaat gepaard met verplichte stappen en termijnen.
Denk hierbij aan de publicatie van het voorkeursrecht, het informeren van de grondeigenaren met een aangetekende brief, het inschrijven in de basisregistratie Kadaster Publiekrechtelijke beperkingen (BRK-PB) etc. Belanghebbenden kunnen een zienswijze, bezwaar of beroep indienen.
Duur voorkeursrecht onder Ow Actie Voorlopig voorkeursrecht (collegebesluit)
4
Termijnen 3 maanden
Zelfstandige voorkeursbeschikking (raadsbesluit)
3 jaar
Omgevingsvisie of omgevingsprogramma
3 jaar
Omgevingsplan
5 jaar
Beschikking tot verlenging voorkeursrecht op grond van omgevingsplan
5 jaar
Artikel 7.1 Ob
29
Aanbieding grondeigenaar Als de grondeigenaar de grond aanbiedt dan moet dit volgens de wettelijke regels5 gebeuren. Hij moet zijn voornemen kenbaar maken door een aangetekende brief te sturen die voldoet aan de wettelijke vereisten. De gemeente moet dan binnen zes weken6 met een collegebesluit laten weten of zij in beginsel de grond wil aankopen. De onderhandeling over de grondaankoop begint dan. De onderhandeling is niet aan een termijn gebonden. Prijsvaststelling Als de gemeente en de grondeigenaar geen overeenstemming bereiken over de prijs, dan kan de grondeigenaar de gemeente verzoeken om de rechtbank te vragen om een prijsvaststellingsprocedure7 te starten. De rechtbank benoemt dan deskundigen die de werkelijke waarde8 vaststellen. Na het vonnis van de rechtbank heeft de grondeigenaar de keuze om tot verkoop over te gaan. Als een grondeigenaar besluit om het verkoopproces te staken, blijft het voorkeursrecht gevestigd op deze gronden. De gemeente kan op basis van het voorkeursrecht de grondeigenaar niet dwingen om verder te gaan met het verkoopproces. Als de gemeente niet meewerkt aan een prijsvaststellingsprocedure of hierover geen besluit heeft genomen, dan kan de grondeigenaar de rechtbank verzoeken om te bepalen dat de gemeente medewerking verleent aan de eigendomsoverdracht9.
Gemeente koopt niet aan Als de gemeente niet overgaat tot aankoop, nadat de grondeigenaar zijn gronden aan de gemeente heeft aangeboden, dan is de grondeigenaar gedurende een periode van drie jaar vrij om zijn grond aan derden te verkopen. Het voorkeursrecht als grondbeleidsinstrument verliest dan zijn waarde. Bovendien kan het een stimulans zijn voor andere grondeigenaren om hun met voorkeursrecht belaste gronden ook aan te bieden aan de gemeente, in de hoop dat de gemeente deze gronden ook niet wil aankopen en zodoende het voorkeursrecht vervalt.
Bij actief faciliterend grondbeleid kan Bernheze ook overwegen om de instrumenten voorkeursrecht en onteigening in te zetten. Een private partij realiseert het ruimtelijk initiatief dat in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities en de gemeente zet vanuit haar actieve houding daarbij haar instrumenten in om te helpen.
30
5 6 7 8 9
Artikel 9.12 Ow Artikel 9.13 Ow Artikel 9.16 Ow Conform artikel 15.21 tot en met 15.25 Ow Artikel 9.18 Ow
ONTEIGENING De toepassing van het instrument onteigening geldt als laatste redmiddel. Onteigening kan alleen worden toegepast als is voldaan aan de criteria van onteigeningsbelang, noodzaak en urgentie. Om aan het onteigeningsbelang te voldoen moet het ruimtelijk initiatief planologisch mogelijk zijn gemaakt. Bijvoorbeeld met een vastgesteld omgevingsplan of een verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit (hierna: BOPA). De toekomstige vorm van ontwikkeling moet hierbij afwijken en is zelfs in de nieuwe situatie uitgesloten. In de onteigeningsprocedure wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het bestuursrechtelijke spoor en het privaatrechtelijke spoor. Het bestuursrechtelijke spoor regelt de eigendomsovergang. De gemeenteraad krijgt in dit publiekrechtelijke spoor een meer prominente rol. Zij neemt de onteigeningsbeschikking nadat de belanghebbenden hun zienswijze kenbaar hebben kunnen maken. De raad legt de onteigeningsbeschikking ter bekrachtiging voor aan de bestuursrechter. De belanghebbenden kunnen bij de bestuursrechter bedenkingen indienen. Hoger beroep dient bij de Raad van State aangetekend te worden. De eigendomsoverdracht vindt bij notariële akte plaats. De hoogte van de schadeloosstelling volgt het privaatrechtelijke spoor.
De gemeente verzoekt de civiele rechter na bekendmaking van de onteigeningsbeschikking om de schadeloosstelling vast te stellen. De gemeente streeft naar een minnelijke oplossing bij grondaankoop. Bernheze heeft daarom niet zonder meer de ambitie om het instrument van onteigening in te zetten. Echter, in uitzonderingsgevallen kan een onteigening uitkomst bieden voor de gemeente om het eigendom van de grond te verkrijgen. Dit speelt in de gevallen dat de gemeente binnen de grenzen van redelijkheid en billijkheid tot het uiterste is gegaan om de grond op minnelijke wijze te verkrijgen, maar de grondeigenaar niet wil verkopen of aan de verkoop objectief toetsbare onredelijke voorwaarden stelt. Als er geen alternatieven denkbaar zijn en de ontwikkeling dreigt hiermee te vertragen dan wel niet realiseerbaar te zijn, dan kan onteigening als instrument een oplossing bieden.
Het tweesporenbeleid wil zeggen dat de grondverwerving als het ware wordt beschouwd als een onteigening. Het doel blijft altijd om minnelijk overeenstemming te bereiken. Maar blijft deze overeenstemming uit dat kan Bernheze het middel van onteigening inzetten. Het tweesporenbeleid geeft hierin structuur: op de achtergrond worden de voorbereidingen voor een onteigening getroffen. Het onteigeningsdossier wordt in orde gemaakt zodat de raad efficiënt de onteigeningsbeschikking kan nemen als duidelijk wordt dat minnelijke aankoop niet lukt. Dit voorkomt onnodig tijdsverlies. Het tweesporenbeleid zorgt er ook voor dat het verwervingsproces en de onderhandeling met de grondeigenaren kaders krijgt. De kaders van de volledige schadeloosstelling als basis voor het aanbod aan de grondeigenaren is het uitgangspunt. De onderhandeling zal binnen die kaders lopen. De grondeigenaar weet daarmee wat hij kan verwachten en waar hij wettelijk gezien recht op heeft. Die kaders bepalen ook of de onderhandeling binnen de grenzen van redelijkheid en billijkheid verlopen. Het wordt hierdoor snel inzichtelijk of een grondverwerving kansrijk is of niet. De keuze om over te gaan tot een onteigening wordt hiermee beter onderbouwd.
Met een tweesporenbeleid en daarmee een onteigeningsprocedure achter de hand wordt vaak bereikt dat de onderhandeling zich concentreert op de werkelijke waarde van de eigendommen en de schade die de eigenaar leidt als gevolg van de verwerving. Het feit dat de onteigening concreet kan worden ingezet, werkt mee aan genormaliseerde verhoudingen aan de onderhandelingstafel en de uitgangspunten waarover de partijen in overleg zijn. Een aanbod op volledige schadeloosstelling is gebaseerd op een geldelijke vergoeding. De gemeente laat de werkelijke waarde van de eigendommen taxeren en maakt een inschatting van de schade die voortvloeit uit de grondverwerving. Hiermee volgt Bernheze de onteigeningsleer en blijft zij binnen de wetgeving en jurisprudentie.
De inzet van onteigening moet daarom een afweging zijn in een aankoopstrategie. Aan de voorkant van het aankoopproces kan de gemeente een inschatting maken of zij de gronden op een minnelijke wijze kan verkrijgen dan wel dat zij verwacht om eventueel het instrument van onteigening in te zetten. Deze afweging bepaalt de wijze waarop de grondverwerving wordt ingestoken. Bij een planmatige verwerving kan het zogenaamde ‘tweesporenbeleid’ een uitkomst bieden.
31
Voorbeelden van een-op-een uitgifte Woningcorporaties De gemeente wenst sociale huurwoningen te realiseren en duurzaam betaalbaar te houden voor de doelgroep. De gemeente maakt hiervoor concrete prestatie-afspraken met de woningbouwcorporatie. Cultureel, sociaal, maatschappelijk vastgoed Denk hierbij aan sport-, cultuur- en buurtverenigingen, onderwijsinstellingen en nutsbedrijven. Particuliere bouwkavels of bedrijfskavels Nieuwe particuliere bouwkavels en nieuwe bedrijfskavels brengt de gemeente volgens de criteria van het Didam-arrest in verkoop. Als na deze procedure kavels overblijven dan plaatst de gemeente deze op haar website. Voor de bouwkavels die op de gemeentelijke website staan is transparant en voor iedereen kenbaar dat ze te koop zijn en onder welke voorwaarden. Daarmee zijn er gelijke kansen voor iedereen en is sprake van mededinging. Als er een geïnteresseerde is voor een bouwkavel dan kan de gemeente hier een-op-een mee in gesprek gaan om te komen tot een verkoop. Bouwclaim Bij een gebiedsontwikkeling met versnipperd grondeigendom kan het werken met een bouwclaim de integraliteit van de visievorming en uitvoering bevorderen. Grondeigenaren kunnen in dat geval naar rato van hun grondeigendom ontwikkelrechten krijgen. Groen- en reststroken De gemeente verkoopt groen- en reststroken alleen aan de eigenaar of eigenaren van een aangrenzende onroerende zaak.