Bijlage 5_De (rechts)positie van de griffie(r) anno 2018

De (rechts)positie van de griffie(r) anno 2018

Een uitgave van de Vereniging van Griffiers in samenwerking met de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. Mede mogelijk gemaakt door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De (rechts)positie van de griffie(r) anno 2018

2

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

TEN GELEIDE Twee raadsperiodes geleden verscheen “De (rechts)positie van de griffie(r) in het decentrale bestuur, een handreiking”. Inmiddels zijn werkgeverscommissies uitgegroeid tot volwaardige werkgevers van de griffie(r), daarin vaak bijgestaan door medewerkers personeelszaken van de gemeente. Bij alle betrokkenen, ook de griffiers zelf, bleek die uitgave in een behoefte te voorzien. Omdat er het nodige is veranderd, heeft de commissie belangenbehartiging van de Vereniging van Griffiers het initiatief genomen tot een update van die uitgave. Met medewerking van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en in goede samenwerking met de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden ligt deze nu voor u. In deze update worden mede aan de hand van inmiddels verschenen rapporten de ontwikkelingen in de (rechts)positie van de griffier geschetst, de wijze waarop de raden en werkgeverscommissies daarmee om kunnen gaan en wordt ook alvast een vooruitblik gegeven op de gevolgen die de Wet ­normalisering rechtspositie ambtenaren voor de griffie(r) zal hebben. Ik verwacht dat deze nieuwe uitgave evenzeer in een behoefte voorziet. Mochten er niettemin nog vragen over blijven, dan kunt u zich altijd tot onze Vereniging wenden. Drs. R. Wiggers, voorzitter Vereniging van Griffiers.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

3

4

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

VOORWOORD In 2009/2010 verscheen de uitgave ‘De (rechts)positie van de griffie(r) in het decentrale bestuur, een handreiking’. Deze handreiking wilde ruim 7,5 jaar na de introductie van de griffiersfunctie meer helderheid verschaffen over de bestuursrechtelijke en arbeidsrechtelijke positie van de griffier in zowel de gemeenten als de provincies. Een landelijke werkgroep rechtspositionering bestaande uit vertegenwoordigers van de VNG, de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en de Vereniging van Griffiers stelde deze handreiking samen. Nu, weer 8 jaar later, was bij de Vereniging van Griffiers de behoefte de hand­ reiking te actualiseren. Dat gebeurt in samenwerking met de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, dankzij een subsidie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Vereniging van Griffiers. In 2018 en 2019 zullen nieuwe gemeenteraden en provinciale staten worden gekozen. Na de verkiezingen worden de werkgeverscommissies opnieuw samengesteld. Gemeenteraden zullen worden ondersteund door een ambtelijke staf waarover sinds 2002 gemeenteraden en sinds 2003 provinciale staten beschikken: de griffie onder leiding van de griffier. De wijze van ondersteuning is aan de gemeenteraad en provinciale staten.

De invulling van de onder­ steuning kan tussentijds als daar behoefte aan is of bij het aantreden van nieuwe volksvertegenwoordigers op onderdelen worden aangepast. De ondersteuning krijgt een financiële vertaling in de begroting van de gemeente en de provincie. Invulling van de ondersteuning kan echter niet zonder terug te blikken naar wat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die in 2001 en 2002 de voorstellen voor respectievelijk de ‘Wet dualisering gemeente­ bestuur’ en de ‘Wet dualisering provinciebestuur’ indiende, voor ogen had en hoe de Tweede Kamer daar met zijn recht op amendering op reageerde. Deze terugblik naar de ontstaansgeschiedenis beperkt zich in deze publicatie tot de introductie van het recht op ambtelijke ondersteuning en de introductie van de griffie.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

5

De gemeenteraad en provinciale staten zijn naast het feit dat zij gebruik maken van de ondersteuning ook werkgever van de griffier en medewerkers van de griffie. Dat houdt dus in dat zij werkgeverstaken te vervullen hebben en verantwoordelijk zijn voor werving en selectie, benoemen, functioneren en beëindigen van de arbeidsverhouding. Deze handreiking gaat daarom ook over werkgeverschap en de invulling daarvan. 15 Jaar griffie heeft veel ervaringen opgeleverd die terug te vinden zijn in onderzoeken. Het is van belang bij aanpassing van de ondersteuning kennis nemen van onderzoeken en ontwikkelingen die in de loop der jaren tot en met eind 2017 hebben plaatsgevonden. Zij beschrijven ervaringen over onder­ steuning, arbeidsvoorwaarden, de relatie tussen de griffier, de medewerkers van de griffie en de leden van de gemeenteraad en provinciale staten. Invulling van de ondersteuning en het werkgeverschap na verkiezingen moet dan ook mede gebaseerd zijn op ervaringen die zijn onderzocht en de aan­ bevelingen die daar uit voortkomen. In hoofdstuk 1 komen de meest relevante onderzoeken en ervaringen aan de orde en krijgen deze in de volgende hoofdstukken een plek. Ten slotte werpt de komst van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) zijn schaduwen vooruit. In de vorm van vragen zullen de wijzigingen die op stapel staan worden toegelicht.

Het gaat daarbij om de stand van zaken eind 2017. In de loop van de komende jaren zullen in dat proces nog verfijningen worden aangebracht. Kortom, een geactualiseerde handreiking die alle betrokkenen en belang­ stellenden ondersteunt om van het hoogste bestuursorgaan in ons demo­ cratisch bestel binnen de gemeenten en provincies een gerespecteerd orgaan te laten zijn. De redactie heeft er voor gekozen geen modelregelingen in deze uitgave op te nemen. De reden daarvoor is enerzijds het aantal regelingen, de vraag ‘met of zonder toelichting’ en ook de actualiteit. Modelregelingen zijn enerzijds onderhevig aan bijstellingen op basis van wet- en regelgeving en praktijk­ ervaringen. Anderzijds zullen enkele modellen ook wijzigen als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Daarom is er voor gekozen de meeste modelregelingen waarnaar wordt verwezen te plaatsen op de websites van de Vereniging van Griffiers en de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden.

6

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

De redactie dankt de Commissie Belangenbehartiging en de Commissie Integriteit van de Vereniging van Griffiers voor hun kritische beschouwing van de tekst en de suggesties voor aanpassing. De redactie, G.J.J.J. Heetman, Heetman Advies M. Sagel, raadslid Assen en lid algemeen bestuur Nederlandse Vereniging voor Raadsleden A.W.J.M. Cornelissen MMC, griffier gemeente Boxmeer en lid commissie Belangenbehartiging VvG maart 2018

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

7

INHOUD

8

Ten geleide

3

Voorwoord

5

Hoofdstuk 1 Duale organisatie van gemeenten en provincies

11

1.1 1.2 1.3 1.4 1.4.1 1.4.2 1.5

11 13 14 16 17 19 22

Inleiding en samenvatting Dualiseringsproces in de Tweede Kamer Belangenorganisaties en (beroeps)verenigingen Tussen toen en nu Taken van de griffie / Tijdsinvestering van raadsleden Werkgeverschap van de raad En dan 1 januari 2020

Hoofdstuk 2 De inrichting van de griffie

24

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

24 25 29 32 36

Inleiding en samenvatting De ondersteuning regelen Ondersteuning griffie regelen Taken van de griffie De griffie staat

Hoofdstuk 3 Rechtspositie ­griffie, arbeidsvoorwaarden, werkgeverschap

37

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.5.5 3.5.6 3.5.7 3.5.8 3.6

37 38 43 48 50 50 51 52 55 60 64 65 69 70

Inleiding en samenvatting Wettelijk kader Totstandkoming arbeidsvoorwaardenregeling Werkgeverscommissie Werkgevers(commissie) in actie Wijzigingen arbeidsvoorwaarden Inrichting griffie Werving en selectie Toepassing arbeidsvoorwaardenregeling Beoordeling en begeleiding Scholing en vorming Disciplinaire maatregelen Einde dienstverband Medezeggenschap werknemers

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Hoofdstuk 4 Integriteit & ­oneigenlijke b ­ eïnvloeding

74

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Inleiding en samenvatting Wettelijk kader Ondersteuning bij vragen over integriteit Oneigenlijke beïnvloeding Meer informatie

74 75 78 80 82

Hoofdstuk 5 Griffie en de Wet normalisering rechtspositie a­ mbtenaren (Wnra)

83

5.1 Inleiding en samenvatting 83 5.2 De gevolgen van de Wnra samengevat 85 5.2.1 Veranderingen door de Wnra 85 5.2.2 Gevolgen van de Wnra voor werkgeversrol van de gemeenteraad 86 5.2.3 Conclusie 87 5.3 De veranderingen door de Wnra toegelicht 88 5.3.1 Wat verandert er door de Wnra? 88 5.3.2 Wat verandert er niet door de Wnra? 90 5.3.3 Wat regelt de nieuwe Ambtenarenwet? 91 5.3.4 Voor welke vragen over de cao Gemeenten staat de VNG? 91 5.3.5 Wat gebeurt er met het plaatselijke Georganiseerd Overleg? 92 5.3.6 Hoe werkt de indiensttreding? 93 5.3.7 Sluiten gemeenten een (schriftelijke) ­arbeidsovereenkomst met alle ambtenaren? 93 5.3.8 Hoe ziet het ontslagrecht eruit na inwerkingtreding van de Wnra? 96 5.3.9 Blijft het mogelijk ambtenaren disciplinair te straffen? 98 5.3.10 Heeft de Wnra gevolgen voor de Wet normering bezoldiging ­topfunctionarissen? 99 5.3.11 Welke gevolgen heeft de Wnra voor de Gemeentewet? 99 5.3.12 Welke gevolgen heeft de Wnra voor de rol van de gemeenteraad als werkgever van de griffie van de gemeente? 99 5.3.13 Wie zijn bevoegd de gemeenten te vertegenwoordigen? 100 5.3.14 Maakt dit een einde aan de staatsrechtelijke bevoegdheid van de gemeenteraad te besluiten het ­personeel van de griffie te benoemen en te ontslaan?

Bijlagen

104

Bijlage 1 – Gemeentewet Bijlage 2 – Instellingsbesluit werkgeverscommissie Bijlage 3 – Delegatiebesluit werkgeverscommissie Bijlage 4 – Overzicht digitaal beschikbare modellen

104 109 113 116

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

9

10

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

HOOFDSTUK 1 DUALE ORGANISATIE VAN GEMEENTEN EN PROVINCIES

1.1 Inleiding en samenvatting Het jaar 2002 was voor de gemeenten en 2003 voor de provincies een belangrijk jaar. Er werd afscheid genomen van het monistisch stelsel en het dualisme deed zijn intrede. Wethouders en gedeputeerden mogen sindsdien geen deel meer uitmaken van de volksvertegenwoordiging.1 De wetsgeschiedenis2 van de twee wetten die daaraan ten grondslag lagen, de ‘Wet dualisering gemeentebestuur’ en de ‘Wet dualisering provinciebestuur’ verhaalt over de totstandkoming van de twee wetten. Op 23 mei 2001 werden het voorstel ‘Wet dualisering gemeentebestuur’ en op 4 juni 2002 van de ‘Wet dualisering provinciebestuur’ ingediend bij de

1

2

Direct na de verkiezingen kan een zittende wethouder/gedeputeerde ook nog lid zijn van de volksvertegenwoordiging als hij daar in is gekozen. De korte tijd geldt tot aan de installatie van het nieuwe college. Daarna is de combinatie van ambten weer verboden. Voor deze publicatie werd uit de wetgeschiedenis voornamelijk gebruik gemaakt van de Memorie van Toelichting, relevante amendementen, de Nota naar aanleiding van het Verslag en de Memorie van Antwoord behorende bij het wetsvoorstel ‘Wet dualisering gemeentebestuur’ (dossier 27 751).

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

11

Tweede Kamer. De eerstgenoemde wet trad op 7 maart 20023 in werking.4 De dualisering werd met ingang van 12 maart 2003 ingevoerd bij de ­provincies.5 In beide gevallen met ingang van de dag na de verkiezingen. De beide wetsvoorstellen komen voort uit het advies van de Staatscommissie ‘Dualisme en lokale democratie’ ook wel, naar de voorzitter, de ‘Commissie Elzinga’ genoemd. De Tweede Kamer6 bracht nog een aantal voor deze publicatie belangrijke wijzigingen aan: • ambtelijke bijstand voor de gemeenteraad en provinciale staten als geheel, maar ook de individuele leden, werd van een gunst omgezet in een recht; • de griffier7 werd niet alleen geïntroduceerd, maar door de Tweede Kamer van een keuzemogelijkheid gewijzigd in een verplichting; • de gemeenteraad en provinciale staten verkregen het exclusieve recht de ambtelijke ondersteuning, het werkgeverschap inclusief werkgeversrechten en werkgeversplichten ten aanzien van de griffier en de ambtenaren van de griffie en de organisatie van de griffie te regelen inclusief de daarvoor benodigde financiële middelen; • het werkgeverschap ten aanzien van de gemeentesecretaris, de provincie­ secretaris en de overige ambtenaren en de daarbij behorende werkgevers­ taken inclusief de organisatie van de ‘secretarie’ verschoof van de gemeenteraad en provinciale staten naar het college;8 • omdat in politiek gestuurde organisaties de

volksvertegenwoordiging het hoogste bestuursorgaan is, heeft dit ook tot gevolg dat de volksvertegen­ woordiging zelf en niet langer het college voorstellen doet over het beschikbaar stellen van de financiële middelen voor de ambtelijke bijstand en de inrichting van de griffie.

3 4

5 6

7

8

12

Staatsblad 2002, 111. Voor een aantal gemeenten die op dat moment in een herindelingsproces verwikkeld waren, trad de wet in werking op 1 januari 2003. Staatsblad 2003, 17. Vooral door amendementen van de Kamerleden Pitstra (GroenLinks), De Cloe (PvdA), Van der Hoeven (CDA) en Scheltema-de Nie (D66). Tot 12 maart 2003 kenden de provincies al een griffier die dezelfde functie vervulde als de gemeentesecretaris in de gemeenten. Met ingang van die datum werd zijn functienaam ­gewijzigd in ‘provinciesecretaris’. Voor de leesbaarheid wordt met ‘college’ zowel gedeputeerde staten als het college van ­burgemeester en wethouders bedoeld.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Sinds de invoering van het dualisme is een groot aantal onderzoeken ­uitgevoerd naar de werking van deze nieuwe bestuurlijke verhoudingen. Hieruit komen niet alleen ervaringen naar voren, maar ook aanbevelingen. In dit hoofdstuk is daarvan een korte weergave opgenomen.

1.2 Dualiseringsproces in de Tweede Kamer De beide dualiseringswetten hadden niet alleen gevolgen voor de verhouding tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders en in de provincies tussen provinciale staten en Gedeputeerde Staten. Minstens zo belangrijk voor de gemeenteraden en provinciale staten was dat al vanaf de indiening van het wetsvoorstel werd voorzien in de instelling van een griffie door zowel de aanstelling van griffier als van ambtenaren bij de griffie. In de inleiding werd aangegeven dat de beide wetsvoorstellen niet gelijk­ tijdig werden ingediend. Eerst werd de ‘Wet dualisering gemeentebestuur’ behandeld. De daarin tijdens dat proces aangebrachte wijzigingen werden ook aangebracht in het toen nog in te dienen wetsvoorstel voor de dualisering van het provinciebestuur. In het navolgende beperkt de informatie zich tot de behandeling van het wetsvoorstel voor de gemeenten, maar deze heeft dus directe gevolgen voor het wetsvoorstel ‘Wet dualisering provinciebestuur’. De Commissie Elzinga had in haar advies al gewezen op de wijziging in de verhouding van de secretaris ten opzichte van de raad en het college. Door de vergroting van de afstand tussen raad en college en de daarmee beoogde versterking van de controlerende en volksvertegenwoordigende taak van de gemeenteraad werd de positie van de secretaris namelijk direct geraakt.

De secretaris bevond zich altijd al in een ‘spagaat’ omdat hij met de overige ambtenaren zowel de gemeenteraad als het college moest ondersteunen. Dat zou alleen maar lastiger worden als de dualisering zou worden door­ gevoerd. Daarom werd voorgesteld te voorzien in een eigen ambtelijke ondersteuning. Aanvankelijk was de minister van oordeel dat de gemeenteraad zelf moest beslissen of men wel of niet een griffie zou instellen. De Tweede Kamer kon zich niet vinden in de facultatieve instelling van een griffie en het dus geheel aan de gemeenteraden over te laten of zij de ondersteuning bij het oude wilden laten of hun eigen ondersteuning wilde regelen. Er zouden op die manier, zo waren de Kamerleden van mening, twee soorten gemeenten ontstaan. In de loop van de behandeling van het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur werd een aantal amendementen ingediend.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

13

Inhoudelijk kwamen deze er op neer dat een dualistische raad die zich richt op de volksvertegenwoordigende taak voor de kaderstellende, controlerende en budgettaire taken geen facultatieve, maar een verplichte ondersteunende dienst in de vorm van een griffier moet hebben. Na enkele aanpassingen werden de amendementen 27 751, nr. 30 en 27 751, nr. 57 met de vereiste meerderheid aangenomen en, zoals gezegd, ook doorgevoerd in het wets­ voorstel voor de dualisering van het provinciebestuur. De amendementen hadden tot gevolg dat: • het college te allen tijde het werkgeverschap uitoefent over de secretaris en de overige ambtenaren met uitzondering van de griffier en de ­ambtenaren van de griffie. Het college heeft sindsdien zelf, behoudens voor zover het de griffie betreft, de zeggenschap over de inrichting van de gemeentelijke organisatie. De gemeenteraad heeft wel als hoogste bestuursorgaan het budgetrecht; • de raad expliciet werd aangewezen als werkgever van de griffier en de op de griffie werkzame ambtenaren en expliciet bevoegd te besluiten over de inrichting van de griffie. In bijlage 1 is de integrale tekst opgenomen van de artikelen die regelen dat de leden van de gemeenteraad en provinciale staten zowel individueel als in fractieverband en als gehele volksvertegenwoordiging aanspraak kunnen maken op ondersteuning en ambtelijke bijstand.

Tevens zijn daarin de artikelen opgenomen die voorzien in de instelling van de griffie, het exclusieve recht van de gemeenteraad en provinciale staten de griffier, zijn plaatsvervanger en de medewerkers van de griffie te benoemen en andere werkgeversbevoegd­ heden uit te oefenen.

1.3 Belangenorganisaties en (beroeps) verenigingen Gemeenten, provincies, waterschappen, de verschillende politieke ambtsdragers en de hen ten dienste staande ambtenaren zijn georganiseerd in verenigingen. Zij behartigen belangen van hun leden, adviseren hun leden en zijn opdracht­ gever van onderzoeken die in deze publicatie aan de orde komen.

Koepelorganisaties Gemeenten en provincies zijn lid van landelijke belangenorganisaties, ook wel koepelorganisaties genoemd. Voor de gemeenten is dit de Vereniging van

14

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Nederlandse Gemeenten (VNG) en voor de provincies het Interprovinciaal Overleg (IPO). Ook de waterschappen hebben een belangenorganisatie, de Unie van Waterschappen (UvW) die verder in deze uitgave niet ter sprake komt, omdat de waterschappen geen dualistische bestuursvorm hebben en ook geen griffie. Meer informatie over de koepelorganisaties is te vinden op de respectievelijke websites: www.vng.nl, www.ipo.nl en www.uvw.nl. De VNG en het IPO kennen in hun verenigingsstructuur commissies en ­(buitengewone) algemene ledenvergaderingen. Afhankelijk van de statuten zijn sommige besluiten van de algemene vergaderingen bindend voor de gemeenten resp. provincies in die zin dat zij verplicht zijn de uitwerking van die besluiten op lokaal niveau uit te voeren door middel van voorstellen aan de gemeenteraad resp. provinciale staten. Het is ook in het belang van de politieke ambtsdragers dat zij zich betrokken weten bij de algemene vergaderingen en congressen van de koepelorganisaties. Bijvoorbeeld op het jaarlijkse congres van de VNG waar ook de jaarlijkse statutaire algemene vergadering plaatsvindt, zijn niet alleen burgemeesters en wethouders, maar ook raadsleden, griffiers en gemeentesecretarissen welkom. Voor besluiten die worden genomen in de algemene vergadering van de VNG brengt elke gemeente één stem uit.

Bij de voorbereiding van de uit te brengen stem is het dan ook van belang dat deze het resultaat is van overleg tussen het college en de gemeenteraad. Ledenbrieven van de VNG worden dan ook altijd toegezonden aan zowel het college van burgemeesters en wethouders als aan de gemeenteraad.

(Beroeps)verenigingen Politieke ambtsdragers bij de gemeenten, provincies en waterschappen ­hebben bijna allemaal beroepsverenigingen die de belangen van hun leden behartigen bij de Eerste en Tweede Kamer, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en bij de drie koepelorganisaties. De beroepsverenigingen bespreken ook gezamenlijk met de koepelorganisaties bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorstellen over wijzigingen in de regelgeving over met name de rechtspositie van ­politieke ambtsdragers (rechtspositiebesluiten en samenhangende wijzigingen in de Gemeentewet, Provinciewet, Waterschapswet en in de Algemene pensioen­wet politieke ambtsdragers) en brengen hun reacties op wets­ voorstellen onder de aandacht van het Parlement.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

15

Voor raads- en commissieleden, wethouders en burgemeesters zijn de volgende beroepsverenigingen opgericht: Nederlandse Vereniging voor Raadsleden: www.raadsleden.nl; Wethoudersvereniging: www.wethoudersvereniging.nl; Nederlandse Genootschap van Burgemeesters: www.burgemeesters.nl. Op 1 juli 2017 is de Vereniging voor Statenleden opgericht: www.statenlidnu.nl. De gedeputeerden en de commissarissen van de Koning hebben overlegfora. Griffiers hebben een beroepsvereniging die zich in het bijzonder richt op de positie van de griffier en de griffies bij de gemeenten en provincies, de Vereniging van Griffiers (VvG): www.griffiers.nl. Ook de VvG behartigt de belangen van haar leden bij de genoemde koepelorganisaties, de rijksoverheid en de beroepsverenigingen van politieke ambtsdragers. Bij gezamenlijke belangen worden de belangen van de leden samen met andere beroeps­ verenigingen en koepelorganisaties behartigd. De gemeentesecretarissen kennen als de beroepsvereniging de Vereniging van Gemeentesecretarissen: www.gemeentesecretaris.nl. De provinciesecretarissen kennen een overlegorgaan genaamd de Kring van Provinciesecretarissen.

1.4 Tussen toen en nu In de vijftien jaar dat het dualisme in de gemeenten en bijna vijftien jaar in de provincies van kracht is, zijn geen wijzigingen in de wetgeving opgenomen. Wel hebben in de loop der jaren diverse evaluaties en onderzoeken plaats­ gevonden. Alle onderzoeken maken enerzijds helder dat in de politieke en bestuurlijke verhoudingen het pure dualisme niet is gerealiseerd, maar dat is zelfs in het Parlement, niet het geval. De onderzoeken en evaluaties over de griffie beperken zich voornamelijk tot de gemeenten en geven dus minder een beeld van de situatie in de provincies. De weergave van de uitkomsten betreft dan ook de gemeenten. Hierna wordt een aantal conclusies en aanbevelingen van enkele onderzoeken weergegeven. Voor de leesbaarheid zal, tenzij voor de provincies sprake is van een afwijkende situatie, verder alleen nog gesproken worden over de situatie in de gemeenten.

16

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Dat neemt echter niet weg dat, behoudens de genoemde uitzondering, de tekst ook van toepassing is op de provinciale griffie en Provinciale Staten als werkgever.

1.4.1 Taken van de griffie / Tijdsinvestering van raadsleden Onderzoeken in opdracht van de Vereniging van Griffiers, de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) geven op basis van ervaringen van de reacties en studies een beeld van de invulling van de griffiersfunctie en het raadslidmaatschap. Hieruit blijkt enerzijds dat de griffie de ondersteuning geeft waarvoor de functie in e­ ssentie is bedoeld en een intermediair en organisator is. De griffier vervult deze taken in eerste instantie en geeft leiding aan een team van raads­adviseurs waaronder de plaatsvervangend griffier en secretariële ondersteuning van de ‘griffie’. Wat de raadsleden betreft komt tot uiting dat veel gemeenteraden onvoldoende gebruik maken van de ondersteuning die de griffie op grond van de wet moet kunnen bieden aan de gemeenteraad als geheel, maar ook aan fracties en individuele raadsleden. De budgetten die de gemeenteraad in de begroting voor zijn eigen ondersteuning beschikbaar stelt, zijn vaak te gering om van de diensten optimaal gebruik te maken.

Mede daardoor is de belasting van raadsleden in uren per week gemiddeld hoog (15,9 uur volgens de Rob9), inmiddels (2017) toegenomen tot gemiddeld 16 uur per week.10 Bovendien blijkt uit een onderzoek onder griffiers dat de middelen die voor de gemeente­ raad in de begroting zijn opgenomen niet overzichtelijk en logisch geordend onder één hoofdstuk in de begroting te zijn opgenomen.11 Mede door een onvoldoende gebruik van de mogelijkheden die de griffie kan bieden en bezuinigingen op het raadsbudget, komen raadsleden ook onvoldoende toe aan een van specifieke elementen van het zijn van een volksvertegenwoordiger: het contact met de burger.12 Een van de onderzoeken die in de afgelopen jaren zijn uitgevoerd geeft een overzicht van de rol die de griffie als ondersteuner, intermediair en organisator voor de gemeenteraad als geheel, de afzonderlijke fracties en de leden kan vervullen:

9

10

11

12

Raad voor het openbaar bestuur: ‘15,9, De verbindende rol van het raadslid in een vitale ­democratie’, april 2016. ‘Daadkracht.nl’ in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden: ‘Nationaal Raadsledenonderzoek’, maart 2017. ‘Overheid in Nederland’ in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden i.s.m. de Vereniging van Griffiers: ‘Zelfstandig raadsbudget’, april 2016. ‘Overheid in Nederland’ in opdracht van NotuBiz: ‘Raadsleden zichtbaar genoeg?’, mei 2017.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

17

• • • • • • •

de burgemeester en de gemeentesecretaris adviseren over zaken die de gemeenteraad betreffen; namens de raad overleggen met externe partijen; raadsleden adviseren over formele procedures en beslissingstermijnen en politiek-strategisch advies verschaffen; attenderen op onderwerpen die aan de orde zijn in gemeenschappelijke regelingen; de raad attenderen op bestuurlijke trends en maatschappelijke trends; trainingen organiseren voor (nieuwe) raadsleden en voorstellen doen om werkprocessen te verbeteren; organiseren bijeenkomsten -- over specifieke thema’s; -- met raadsleden van buurgemeenten; -- met maatschappelijke partijen; -- voor inwoners over de lokale democratie; -- bemiddelen bij spanningen tussen raadsleden.13

De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) pleit voor een andere rolinvulling en tijdsbesteding van het raadswerk. Het versterken van de contacten met de samenleving staat daarin centraal en vraagt om tot scherpe keuze: 1. Wees meer volksvertegenwoordiger; 2. Maak afspraken over samenwerking tussen en binnen fracties; 3. Voorkom overmatige politisering; 4. Zorg voor de democratische kwaliteit van besluitvormingsprocessen. Daadkracht.nl voegt daar op basis van het Nationaal Raadsledenonderzoek nog aan toe: • maak keuzes, selecteer en stel prioriteiten; • focus op de hoofdlijnen: probeer niet alle dossiers bij te houden; • leer snel en selectief te lezen; • wees generalist en duik niet in de details; • ‘pick your battles’: alles doen is niet mogelijk; • regel voldoende ondersteuning; • zorg voor voldoende ontspanning; • verlang raadsstukken die kort en bondig zijn.

13

18

Tilburg University en Radboud Universiteit in opdracht de Vereniging van Griffiers, juli 2016, ‘Griffier in de Gemeente Geschetst, Het ambt anno 2016’.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Aandacht voor deze aanbevelingen biedt raadsleden meer mogelijkheden tijd vrij te maken voor het naar buiten treden van de raadsleden en daarmee de zichtbaarheid voor het werk van de gemeenteraad te vergroten. Bestudering van het rapport ‘Zelfstandig raadsbudget’ leidt niet tot specifieke aanbevelingen. Wel kunnen uit de antwoorden die de griffiers gaven een aantal bevindingen worden vastgesteld. De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden laat weten dat raadsleden aan de hand van het onderzoek met elkaar in gesprek moeten gaan om vast te stellen of zij voldoende budget reserveren voor ondersteuning (griffie, raadscommunicatie), onderzoek (Rekenkamer) en opleiding (algemene niet-partijpolitieke opleidingen voor de raad, raadsleden en scholing griffie). Het lidmaatschap van de belangen­ vereniging van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, dat wettelijk voor rekening van de gemeente komt, is maar beperkt terug te vinden in de begroting. Deelname aan het jaarcongres van de koepelorganisatie van de gemeenten, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, is eveneens ­nauwelijks in de begrotingen opgenomen. Voor inzichtelijkheid in de kosten kan gestreefd worden naar een clustering van de kosten van de raad. De Rob beveelt ten slotte aan gemeenten en BZK aan de randvoorwaarden waarbinnen raadsleden hun werk doen te verbeteren.

Meer informatie Aan de hand van de wetgeving, de intenties van de wetgever, de ervaringen uit de evaluaties en onderzoek zullen in hoofdstuk 2 bouwstenen worden aangereikt voor de beoogde ‘inrichting’ van de griffie en mogelijke aan­ passing daarvan.

1.4.2 Werkgeverschap van de raad Gemeenteraden hebben door de exclusieve bevoegdheid de griffier, diens vervanger en de medewerkers van de griffie te benoemen ook de rol van werkgever. Voor deze taak heeft de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, in 2012 de handreiking ‘Tien treden van goed werkgeverschap’14 laten ontwikkelen.

14

Necker van Naem in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, 2012.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

19

In dit stappenplan worden gemeenteraden vanaf de vraag welke ondersteuning wenselijk is via het wervings- en selectieproces geleid naar de benoeming van de griffier en de medewerkers van de griffie. Waar mogelijk worden de successievelijke stappen op relevante plaatsen herhaald.

20

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Eind 2017 verscheen het onderzoek ‘De raad als werkgever van de griffie(r)’.15 Uit het onderzoek blijkt dat de respondenten van mening zijn dat de raad beter moet worden betrokken bij de werkgeversfunctie over de griffie. Anderzijds blijkt uit het onderzoek dat het overgrote deel van de rest van de raad nooit of slechts soms de vraag stelt of het takenpakket van de griffier nog past bij de ambities van de gemeenteraad. Het merendeel van de raads­ leden vindt het een goede zaak dat de raad werkgever is van de griffie(r), maar daarmee is er nog niet het besef dat de raad ook kan bepalen wat de griffie als ondersteuning voor de raad kan betekenen. Minder dan de helft van de raadsleden is zich bewust van het feit dat de raad kan bepalen wat de taken van de griffie zijn. Het is dan ook goed om bij het aantreden van een nieuwe gemeenteraad stil te staan bij de drie eerste vragen uit de ‘Tien treden van goed werkgeverschap’:

De wetgeschiedenis en met name de amendementen die leidden tot een verplichte instelling van een ambtelijke ondersteuning van de raad leidden tot het antwoord op de vraag ‘Waarom is de raad werkgever?’ Immers het is de gemeenteraad die de griffier en de medewerkers van de griffie, zoals het in de wet is geformuleerd: benoemt, schorst en ontslaat. Bovendien is het college op grond van de wet niet bevoegd deze besluiten te nemen.16 Het antwoord op de vraag ‘Wat is het belang van het werkgeverschap?’ heeft direct te maken met de vragen vanaf vraag 4 waar een gemeenteraad stil staat bij wat voor raad men wil zijn en welke ondersteuning je nodig hebt om daar inhoud aan te geven en wat voor personen daarvoor nodig zijn. Zie ook ‘De raad bepaalt en is werkgever’ op pag. 34.

15

16

‘Overheid in Nederland’ in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, november 2017. Artikelen 107, 107e, lid 2, en 160, lid 1, onder d, Gemeentewet; artikelen 99, 104e, lid 2, en 158, lid 1, onder d, Provinciewet.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

21

Het is nauwelijks mogelijk om met gemeenteraden die variëren van 9 tot en met 45 leden gezamenlijk de werkgeverstaken uit te oefenen. Dat is onmogelijk door de vergaderfrequentie enerzijds en de noodzaak om sommige besluiten op korte termijn te nemen, nog daargelaten de getalsmatige verhoudingen in een overleg van werkgever en werknemer. Daarom wordt in antwoord op de vraag ‘Hoe organiseer je de werkgeversrol?’ een ‘werkgeverscommissie’ ingesteld die de meeste vaker terugkerende werkgeverstaken namens de gemeenteraad uitoefent. Zie daarover met name de aanbevelingen die de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en de Vereniging van Griffiers hebben gegeven naar aanleiding van het onderzoek ‘De raad als werkgever van de griffie(r)’.17 Meer over de werkgeverscommissie is te lezen § 2.2 en § 3.4. Zo is een noodzakelijke voorwaarde om de taak van de werkgever uit te ­kunnen oefenen dat arbeidsvoorwaarden inclusief de beloning kunnen ­worden vastgesteld. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) voert namens de gemeenten onderhandelingen met de vakorganisaties over de arbeidsvoorwaarden. De gemeenten (colleges en gemeenteraden) moeten de arbeidsvoorwaarden­ regeling en de wijzigingen daarin vaststellen om ze rechtsgeldig te laten zijn in de gemeente.

Meer informatie De rapporten die een relatie leggen met het werkgeverschap van de gemeente­ raad bieden aanknopingspunten die in hoofdstuk 3 worden uitgewerkt. Daarin komt een groot deel van de elementen van het werkgeverschap aan de orde.

1.5 En dan 1 januari 2020 Naar verwachting zal per 1 januari 2020 de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra)18 in werking treden die in arbeidsrechtelijk opzicht ­gevolgen zal hebben voor de verhouding gemeenteraad en provinciale staten als werkgevers en de griffier en de medewerkers van de griffie als werknemers. Hoofdstuk 5 zal daarop ingaan.

17

18

22

Overheid in Nederland in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, 2017. Zie verder pag. 31. Staatsblad 2017, 123.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Ervaringen genoeg om in de nieuwe zittingsperiodes opnieuw stil te staan bij de wijze waarop de gemeenteraad en provinciale staten, de fracties en de individuele leden optimaal kunnen worden ondersteund om enerzijds hun rol van volksvertegenwoordiger en anderzijds hun kaderstellende en controlerende taak ten opzichte van het college te optimaliseren. De hoofd­ stukken 2 en 3 hebben dan ook mede tot doel om de gemeenteraad en ­provinciale staten in 2018 respectievelijk 2019 in de nieuwe samenstelling opnieuw te laten nadenken over de wenselijke ondersteuning en de middelen die daarvoor in de begrotingen moeten worden opgenomen.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

23

HOOFDSTUK 2 DE INRICHTING VAN DE GRIFFIE

2.1 Inleiding en samenvatting De griffies zijn in de gemeenten gevormd na de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur in 2002 en de Wet dualisering provincie­ bestuur in 2003. De nieuwe gemeenteraden en provinciale staten moesten vanaf dat moment hun eigen ambtelijke ondersteuning regelen die tot ­verkiezingen in de beide bestuurslagen werd verzorgd door de secretaris en zijn ambtenaren. Voor de gemeenteraden en provinciale staten19 betekende het dat zij zich moesten bezinnen op vragen als ‘Hebben we voldoende ondersteuning als we een griffier benoemen?’ Het betekende ook dat zij zich bewust moeten zijn van de mate van ondersteuning die zij in het verleden genoten en in welke mate zij die wilden continueren. Anderzijds stelde het hen ook voor de vraag welke verwachtingen zij hadden van de inhoudelijke kant van de 19

24

Omwille van het leesgemak wordt voornamelijk gesproken over de griffie van gemeenteraad. De tekst is, tenzij dat expliciet wordt vermeld, ook van toepassing op de griffie van Provinciale Staten. Onder ‘griffier’ wordt dan ook zowel verstaan de griffier van de gemeenteraad als van Provinciale Staten; gemeenteraad staat ook voor Provinciale Staten en wordt met ‘voorzitter’ zowel de burgemeester als de commissaris van de Koning bedoeld.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

ondersteuning. Moest het, kort door de bocht gezegd, blijven bij het beant­ woorden van vragen over feiten om kaderstellend en controlerend hun taak uit te kunnen voeren en, naast het aanleveren van de stukken voor de diverse vergaderingen, het aanleveren van gewenste documenten? In dit hoofdstuk zal vooral gekeken worden de doelstelling van de wetgever over de ondersteuning van de gemeenteraad en de gevolgen daarvan voor de inrichting van de griffie. De werkgeversaspecten komen uitvoeriger aan de orde in hoofdstuk 3.

2.2 De ondersteuning regelen Gemeenteraden treffen na de verkiezingen een griffie aan die in ieder geval de taken uitvoert die de aftredende gemeenteraad heeft vastgelegd in veelal de Organisatieverordening en Instructie griffier. Op zijn beurt is deze al het resultaat van de daaraan voorafgaande gemeenteraden. Hoewel iedere gemeenteraad volledig bevoegd is te voorzien in de eigen ondersteuning is het een gegeven dat met de griffier en de medewerkers van de griffie een dienstverband is aangegaan. Uit een oogpunt van goed werkgeverschap zal een nieuwe gemeenteraad trachten zijn wensen met betrekking tot de ondersteuning door de griffie in eerste instantie in te vullen met behulp van de al werkzame formatie en deze zo nodig eventueel aan te passen. Het gevolg van de wetswijzigingen uit 2002 en 2003 is dat het enerzijds aan de gemeenteraad is om het recht op ambtelijke ondersteuning van zowel de individuele leden als de raad te regelen. Het is anderzijds ook aan dat bestuurs­ orgaan de omvang te regelen door het beschikbaar stellen van middelen in de begroting. De rol van het college beperkt zich dan ook tot een zienswijze over de omvang en de beschikbaar te stellen middelen. Uit het rapport ‘Zelfstandig raadsbudget’ 20 blijkt dat de voor de raad beschikbare middelen niet op een eenduidige wijze in de begrotingen zijn verwerkt.

Een afzonderlijk onderdeel ‘De raad’ kan daarin verbetering brengen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft voor de inrichting en verantwoording van de ambtelijke ondersteuning de modelverordening Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning opgesteld.

20

‘Overheid in Nederland’ in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, 2016.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

25

De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en de Vereniging van Griffiers hebben, in het kader van het ­verschijnen van het onderzoek ‘De raad als werkgever van de griffie(r)’ 21 een aantal aanbevelingen opgesteld voor de volgende raadsperiode: Het is als raad belangrijk om zich bewust te zijn van de positie die hij inneemt ten opzichte van de griffie(r). 1. Het eerste gesprekspunt voor de nieuwe raad is de vraag: wat voor raad willen we zijn en wat voor griffie(r) hoort daar bij? 2. De werkgeverscommissie informeert en betrekt de rest van de raad bij deze vraag en gesprek over rol, positie en taak van de griffie(r). 3. De werkgeverscommissie is zich bewust van haar rol en positie en voert daarom bij aanvang een gesprek met de gemeentesecretaris over hoe de ambtelijke ondersteuning vanuit HRM ten behoeve van het werkgeverschap van de raad wordt ingevuld. 4. De werkgeverscommissie en de griffier zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden: openheid en transparantie naar elkaar zijn essentieel. De werkgeverscommissie is daarom niet alleen een formele werkgever, maar geeft expliciete steun aan de griffier om de ogen en oren van de raad te kunnen zijn binnen de gemeentelijke organisatie. Zittende raadsleden hebben een aantal suggesties voor de nieuwe werkgeverscommissies: • wees je bewust van je rol als werkgeverscommissie.

Let op de rolverde­ ling van werkgeverscommissie en griffie(r); • schep helderheid met de griffier over wat er verwacht kan worden; • informeer en communiceer; geef aandacht aan je griffie(r); • laat de griffie(r) niet aan zijn lot over, maar wees een betrokken werkgever; • neem je taak serieus, onderschat deze niet, steun de griffier en ga er zichtbaar achter staan; • laat je niet leiden door de burgemeester, het college of ambtelijke organisatie; • betrek de rest van de raad bij wat je doet als werkgeverscommissie. Houd de communicatie naar de raad open en duidelijk.

21

26

Overheid in Nederland in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, 2017.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

De raad (lees de werkgeverscommissie) moet zich er van bewust zijn dat de griffier en zijn/haar medewerkers ‘24/7’ binnen de invloedsfeer werken van het college en het ambtelijk apparaat. De werkgeverscommissie doet er goed aan met dit besef de werk­ overleggen met de griffier te voeren en de positieve én negatieve betekenis van deze ‘massieve’ invloedsfeer te benoemen.

De griffie in de gemeentelijke organisatie Binnen de gemeentelijke organisatie neemt de griffie een aparte plaats in. Omdat de griffie specifiek werkzaamheden verricht voor de gemeenteraad en de griffier en de medewerkers door de gemeenteraad worden benoemd en, zoals de wet dat formuleert, geschorst en ontslagen, is er dan ook geen sprake van een gezagsverhouding met het college en de secretaris in zijn rol van algemeen directeur van de gemeente. Dit leidt er toe dat binnen de ­gemeentelijke organisatie enerzijds een groot organisatieonderdeel is dat in vroegere termen ‘de secretarie’ werd genoemd. De secretaris/algemeen directeur en alle medewerkers die er werkzaam zijn, worden benoemd, geschorst en ontslagen door of namens het college van burgemeester en wethouders. Zij verrichten hun werkzaamheden ten behoeve van het college dat op zijn beurt beleidsvoorstellen ter goedkeuring voorlegt aan de gemeente­ raad die er dan ook de benodigde financiële middelen voor toekent. Zij voeren ook de gemeentelijke taken uit die de wet aan de gemeente opdraagt of waartoe de gemeenteraad heeft besloten. Daarnaast is er de griffie waarvan de medewerkers dus een andere werkgever hebben en die ook alleen taken uitvoert voor de gemeenteraad. In de Organisatieverordening griffie22 zijn de structuur van de griffie, de aansturing, het beheer en de medezeggenschap geregeld.

Deze heeft vooral betekenis voor grotere griffies en is facultatief. De Instructie van de griffier23 bevat de beschrijving van de taken van de griffier en de overige medewerkers van de griffie.

22 23

Artikel 107e Gemeentewet Artikel 107a Gemeentewet

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

27

De raad bepaalt en is werkgever De artikelen 107 tot en met 107e en 160, lid 1, onderdelen c en d24 van de Gemeentewet laten er geen misverstand over bestaan wie verantwoordelijk is voor de inrichting en het werkgeverschap van de griffie. De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) schept in de tekst zoals die begin 2018 luidt onduidelijkheid over wie bevoegd is het werk­ geverschap over de griffie uit te oefenen. De arbeidsverhouding van een ambtenaar met een gemeente of provincie wijzigt van een publiekrechtelijke aanstelling in een burgerrechtelijke arbeidsovereenkomst. Een arbeids­ overeenkomst sluiten of ontbinden is een privaatrechtelijke rechtshandeling. De huidige tekst van de Wnra zoals die begin 2018 luidt, leidt er toe dat de gemeenten/provincies bevoegd zijn een arbeidsovereenkomst aan te gaan of te ontbinden. Zonder aanvullende wijziging van de Gemeentewet en de Provinciewet leidt dat er toe dat alleen het college bevoegd is te besluiten over te gaan tot een privaatrechtelijke rechtshandeling. Op basis van de huidige tekst van de Wnra verliezen de gemeenteraad en provinciale staten hun bevoegdheid een griffier en medewerkers van de griffie te benoemen en te ontslaan. De Wnra brengt in de huidige versie geen wijziging aan in de Gemeentewet en Provinciewet.

De Wnra zal dan ook in die zin moeten worden aangepast dat ook de gemeenteraad en provinciale staten bevoegd worden privaat­ rechtelijke overeenkomsten te sluiten over aangelegenheden die behoren tot het domein van de gemeenteraad resp. provinciale staten. Zie verder §3.5.4 en hoofdstuk 5.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een voorstel tot wijziging van de Wnra voorbereid dat er in voorziet dat de gemeenteraad resp. provinciale staten bevoegd blijven te besluiten over de benoeming, schorsing en ontslag van de griffier en de op de griffie werkzame ambtenaren. Bij de afronding van deze publicatie moet dit voorstel nog voor advies worden voorgelegd aan de Raad van State en vervolgens door de Tweede en Eerste Kamer worden behandeld.

24

28

Artikel 104 tot en met 104e en 158, lid 1, onderdelen c en d, Provinciewet.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

2.3 Ondersteuning griffie regelen Gemeenteraden staan, zo kan worden afgeleid uit het onderzoek ‘De griffier in de gemeente geschetst’ 25 kennelijk onvoldoende stil bij de vraag uit de ‘Tien treden van goed werkgeverschap’ 26 wat voor raad men wil zijn en welke ondersteuning hij daarvoor nodig heeft. Anders gezegd: geef een antwoord op de stappen 4 en 5.

Het antwoord op die vragen moet leiden tot een samenspel van griffie en raad die gemeenteraadsleden in staat stelt tijd te maken voor hun vertegen­ woordigende rol en de daaruit verkregen informatie in te zetten voor hun kaderstellende rol en de middelen daarvoor ter beschikking te stellen. Uit de wet en de onderzoeken worden elementen aangereikt die de raad als geheel, de fracties en de individuele raadsleden een zodanige ondersteuning moeten geven bij hun werkzaamheden dat zij deze zo efficiënt mogelijk, ook in tijd, kunnen uitvoeren. Daarvoor zullen de raad en de griffier een financieel plaatje op moeten stellen dat in de begroting zal moeten worden opgenomen. Het is vervolgens ook de gemeenteraad die door het vaststellen van de begroting de middelen ter beschikking stelt. Meer hierover is te lezen in § 2.4. De griffier is ambtelijk verantwoordelijk voor de uitgaven van de griffie waarvoor in de instructie van de griffier de kaders zijn vastgelegd.27 Fracties zijn zelf verantwoordelijk voor de uitgaven die op basis van de Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning aan de fractie ten goede komen.

De daarvoor beschikbare financiële middelen zijn het resultaat van wat in artikel 33 van de Gemeentewet wordt bedoeld met dat de raad en elk van zijn leden recht hebben op ambtelijke bijstand en dat de in de raad vertegenwoordigde groeperingen recht hebben op ondersteuning. De wet schrijft daarover voor dat de raad dit in een verordening vast legt. De verordening bevat bovendien regels waaraan de middelen mogen worden besteed en hoe deze jaarlijks moeten worden verantwoord. 25 26 27

Tilburg University en Radboud Universiteit in opdracht de Vereniging van Griffiers, juli 2016. Necker van Naem in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, 2012. Voor het doen van uitgaven moet de griffier worden aangewezen als budgethouder.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

29

Voor uitgaven die de gehele raad betreffen zal een afvaardiging van de raads­ leden, veelal vorm gegeven in bijvoorbeeld een presidium, met de griffier bepalen waaraan en hoe hoog die uitgaven zullen zijn. Denk daarbij aan algemene niet-politiek georiënteerde scholing, excursies, deelname aan het VNG-congres.

Budget en begroting Uit het onderzoek ‘Zelfstandig raadsbudget’ 28 blijkt dat gemeenten verschillend omgaan met het begroten van de kosten voor de griffie en voor de gemeente­ raad. Dat geldt niet alleen voor de voorstellen tot aanpassing van de begroting, maar ook met de plaatsen waar de kostenposten terug zijn te vinden. De intentie van de verenigingen was vast te stellen of in gemeentebegrotingen een zelfstandig raadsbudget is opgenomen. Op basis van de uitkomsten wil de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden in samenwerking met de Vereniging van Griffiers, zo staat in de inleiding van het rapport, “een instrumentenkader en stappenplan voor een eigen raadsbudget in de begroting, afgezonderd van de reguliere begroting, in beeld brengen met als belangrijkste betekenis zo de discussie en het debat over de waarde van een eigen, zelfstandige bestuurlijke verantwoordelijkheid in beeld te brengen.” 29 Onder griffiers zijn de meningen verdeeld, zij het dat iets meer dan 50% van mening is dat de kosten van de gemeenteraad en van de ondersteuning van de gemeenteraad (opleiding, griffie, rekenkamer) niet moeten worden onder­ gebracht in de algemene bestuurskosten van de gemeente. Zij zijn van mening dat de gemeenteraad moet streven naar een afzonderlijk onderdeel in de begroting voor de totale kosten van de gemeenteraad inclusief de griffie.

Eenzelfde percentage zet desondanks vraagtekens bij de consequenties die dat heeft voor de opstelling van de begroting. Aandachtspunten zijn behalve de kosten voor de gemeenteraad zelf en de griffie het budget voor de Rekenkamer die een van de instrumenten is die de gemeenteraad tot zijn beschikking heeft om zijn kaderstellende en contro­lerende taak uit te kunnen voeren. Raadsleden kunnen individueel of per gemeente collectief lid zijn van de Vereniging voor Raadsleden. Het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden bepaalt dat de kosten van het lidmaatschap door de gemeente (provincie) worden vergoed.30

28

29 30

30

‘Overheid in Nederland’ in opdracht van De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en de Vereniging van Griffiers, 2016. Zelfstandig Raadsbudget, pag. 2. Artikel 13, lid 3, Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden; artikel 12, lid 3, Rechtspositiebesluit staten- en commissieleden.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

In de meeste begrotingen ontbreekt een al dan niet concreet benoemde post voor deelname aan de congressen van de VNG en de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. Voorts geeft het onderzoek aan dat in het over­ grote deel van de gemeenten het de raad is die voorstellen doet over de aanpassing van het raadsbudget. Echter, in een beperkt aantal gemeenten komen de voorstellen uit het college. Zoals in § 2.2 al is aangegeven kan een afzonderlijk onderdeel ‘De raad’ in de begroting alle uitgaven voor de raad en de ondersteuning daar verbetering in brengen.

Organisatie van de griffie Met de organisatie van de griffie wordt bedoeld dat de gemeenteraad stil staat bij de inrichting van de ondersteuning die een griffie aan de gemeente­ raad als geheel, maar ook aan de fracties en individuele leden zou moeten geven. Dat is dus meer dan wat in de wet staat: • De griffier staat de raad en de door de raad ingestelde commissies bij de uitoefening van hun taak terzijde.31 en • De griffier is in de vergadering van de raad aanwezig.32 en • De stukken die van de raad uitgaan, worden door de burgemeester ­ondertekend en door de griffier medeondertekend.33 Het is de invulling van • De raad regelt de vervanging van de griffier.34 en • De raad stelt in een instructie nadere regels over de taak en de ­bevoegdheden van de griffier.35 De burgemeester kon al met instemming van het college de ondertekening van collegedocumenten overdragen aan een ander lid van het college, aan de gemeentesecretaris of aan ambtenaren. In navolging van deze mandatering kan de raad sinds 1 februari 2016 de burgemeester toestaan de ondertekening op te dragen aan de griffier of aan een of meer andere bij de griffie werkzame ambtenaren. Dit wordt nog meer van betekenis wanneer documenten digitaal gewaarmerkt (kunnen) gaan worden. 31 32 33 34 35

Artikel 103, lid 1, Gemeentewet; artikel 104a, lid 1, Provinciewet. Artikel 104, Gemeentewet; artikel 104b Provinciewet. Artikel 32a, lid 1, Gemeentewet; artikel 32a, lid 1, Provinciewet. Artikel 107d, lid 1, Gemeentewet; artikel 104d, lid 1, Provinciewet. Artikel 107a, lid 2, Gemeentewet; artikel 104a, lid 2, Provinciewet.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

31

Aan artikel 32a is daarvoor een tweede lid toegevoegd: • De raad kan de burgemeester toestaan de ondertekening op te dragen aan de griffier of aan een of meer andere bij de griffie werkzame ambtenaren. In dat geval blijft medeondertekening achterwege.

2.4 Taken van de griffie Door een bezinning op wat de griffie kan betekenen voor zowel individuele raadsleden als fracties en de gemeenteraad kan op passende momenten de ondersteuning worden aangepast. Griffies zijn een bestaand onderdeel van de organisatie. Alleen bij de vorming van een nieuwe gemeente kan nog sprake zijn van een ‘0-situatie’. Veelal wordt bij een op handen zijnde herindeling ook een ‘beoogd griffier’ benoemd die voorbereidingen kan treffen voor een nieuwe start vanaf de datum van herindeling.

De griffie: van en voor de raad Om dat alles uit te kunnen voeren bevatten enkele wetsartikelen bepalingen over de (basale) inrichting van de griffie: • in iedere gemeente is een griffier en een plaatsvervangend griffier. Zij kunnen vanuit die functie geen diensten verrichten voor het college omdat zij door de gemeenteraad en niet door het college van burge­ meester en wethouders worden benoemd; • de raad regelt de ambtelijke bijstand en de ondersteuning van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen bij verordening; • de raad stelt regels over de organisatie van de griffie en kan naast de griffier een of meer andere ambtenaren bij de griffie aanstellen.

De kernvraag: Wat wil de gemeenteraad? Deze vraag staat aan het begin van het proces om te komen tot een passende ondersteuning van zowel de individuele raadsleden als de fracties als de gemeenteraad als geheel. De taak van griffie is het ondersteunen van de leden van de gemeenteraad in hun werkzaamheden. Uit de wetsartikelen blijkt dat dit een recht is voor zowel de individuele leden als de fracties als, uiteraard, de gemeenteraad als geheel. Het is aan de gemeenteraad zelf dit te organiseren en daarvoor de noodzakelijke financiële middelen in de begroting op te nemen en vast te stellen.

32

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

De kernvraag roept ook een tweede vraag op: Betekent dit dat de gemeenteraad na de verkiezingen de hele griffie gaat reorganiseren? Theoretisch zou dit kunnen, maar om meerdere redenen is dit niet aan de orde en ook niet de bedoeling van de kernvraag. Het behoort tot goed werkgeverschap van de gemeenteraad dat zorgvuldig met het personeel wordt omgegaan bij organisatorische en functionele ­veranderingen binnen de werkorganisatie, i.c. de griffie. Een nieuwe gemeente­ raad die anders aankijkt tegen de bestaande inrichting van de griffie en de ondersteuning die daaruit voortvloeit, vraagt van de griffier en zijn mede­ werkers de nodige flexibiliteit zich daaraan aan te passen. Zo kunnen accenten in de bedrijfsvoering worden veranderd door aanpassing van de producten die geleverd worden, extra investeringen of verschuiving van middelen.

Uit de in hoofdstuk 1 genoemde onderzoeken kunnen de volgende aspecten worden genoemd die behulpzaam kunnen zijn voor de inrichting van de ondersteuning en daarmee de personeelsformatie van de griffie: De griffier en de raad kunnen zich bij de keuze welke ondersteuning nodig is naast de basale taken als het organiseren van raads- en commissievergade­ ringen en het notuleren van raads- en commissievergaderingen laten leiden door bijvoorbeeld de in ‘De griffier in de gemeente geschetst’ onderscheiden reeks van taken:36 • de burgemeester en de gemeentesecretaris adviseren over zaken die de gemeenteraad betreffen; • namens de raad overleggen met externe partijen; • raadsleden adviseren over formele procedures en beslissingstermijnen en politiek-strategisch advies verschaffen; • attenderen op onderwerpen die aan de orde zijn in gemeenschappelijke regelingen; • de raad attenderen op bestuurlijke trends en maatschappelijke trends; • trainingen organiseren voor (nieuwe) raadsleden en voorstellen doen om werkprocessen te verbeteren; • organiseren bijeenkomsten -- over specifieke thema’s; -- met raadsleden van buurgemeenten; -- met maatschappelijke partijen; -- voor inwoners over de lokale democratie; • bemiddelen bij spanningen tussen raadsleden.

36

Tilburg University en Radboud Universiteit in opdracht de Vereniging van Griffiers, juli 2016.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

33

Maar er is meer. Taken als deze stellen een griffier en zijn medewerkers in staat de raadsleden niet alleen te ondersteunen, maar bovendien de rol te vervullen van strategisch adviseur. Door taken als deze en vooral de contacten met de ambtelijke organisatie kan de griffie raadsleden in staat stellen meer tijd te besteden aan contacten met inwoners, maatschappelijke en culturele organisaties in de gemeente en sportverenigingen. De griffier kan de raad behulpzaam zijn bij de keuzes voor de ondersteuning. Daarbij ligt het voor de hand dat de griffier voorstellen doet die de positie van de gemeenteraad als hoogste en in laatste instantie bepalend bestuurs­ orgaan zichtbaar maakt en die anderzijds een goede mix bevatten van tijd voor externe oriëntatie van de individuele raadsleden over de onderwerpen die spelen in de gemeente en de uitvoering van de wettelijke taken. De keuzes zijn de invulling van trede 4 van het stappenschema37: ‘wat voor raad wil je zijn?’ en vervolgens het bepalen van welke ondersteuning de griffie zal moeten gaan geven en hoeveel fte daarvoor nodig zijn. De keuzes bepalen ook in hoeverre de griffier en zijn medewerkers een ­strategische positie in kunnen nemen in de ondersteuning van de raad. De financiële vertaling daarvan wordt door de raad in de begroting opgenomen.

Dit is een belangrijk aandachtspunt voor de raad die een zelfstandige afweging moet maken in relatie tot zijn eigen positie en zeker in dit geval niet bij voorbaat het college volgt, zo er op dat punt al voorstellen aan de raad zouden worden gedaan. Afhankelijk van de uitkomst werft, selecteert en benoemt de raad de ambtenaren die op de griffie werkzaam zullen zijn. Het zijn elementen van zowel de raad als budgetverantwoordelijke als van werkgeverschap.

De griffier is ‘poortwachter’ Een niet expliciet genoemde taak van de griffier is de rol van ‘poortwachter’.38 De griffier • is in algemene zin het aanspraakpunt van college en gemeentesecretaris voor de gemeenteraad. De voorstellen van het college worden via de griffie voorgelegd aan de gemeenteraad; • zorgt dat vragen vanuit de raad(sleden) aan het college worden door­ geleid en bewaakt ook de tijdige beantwoording ervan; • ontvangt en verwerkt circulaires van ministeries, brieven van koepel­ organisaties als de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO), beroepsverenigingen zoals de Nederlandse 37

38

34

‘Tien treden van goed werkgeverschap’, Necker van Naem in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, 2012. ‘poortwachter’ is hier niet bedoeld als in de Wet poortwachter, maar wel als een overeen­ komstige rol.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

•

Vereniging voor Raadsleden, Statenlid.Nu en de Vereniging van Griffiers, publicaties, brieven van belangenorganisaties en aanbieders van scholing en vorming; is ook aanspreekpunt voor individuele of groepen burgers en de vele instanties die de gemeenteraad benaderen met bijvoorbeeld zaken waarop zij de gemeenteraad willen attenderen of aandacht voor willen vragen.

Het ‘document management systeem’ en het raadsinformatiesysteem zijn daarbij belangrijke hulpmiddelen. De rol van poortwachter draagt zodoende bij aan een efficiëntere besteding van de tijd van het zijn van volksvertegen­ woordiger en lid van het uiteindelijk beslissende bestuursorgaan.

De gemeentelijke driehoek In gemeenteland is de term ‘driehoek’ al vele jaren een bekend begrip. Daarmee wordt van oudsher bedoeld het overleg tussen de burgemeester, de (hoofd)officier van justitie en het hoofd van de plaatselijke politie-eenheid. Zij bespreken de aangelegenheden die te maken met de openbare orde en veiligheid van de gemeente. Sinds de introductie in 2002 van de griffier als ambtelijk ondersteuner van de gemeenteraad is het meer dan ooit van belang dat de werkzaamheden van de gemeentelijke organisatie en de gemeenteraad op elkaar zijn afgestemd. Denk daarbij aan planning op korte en langere termijn, het vergaderrooster van de gemeenteraad van zowel de voorbereidende vergaderingen en ­bijeenkomsten als de veelal besluitvormende raadsvergadering. Het college van burgemeester en wethouders heeft er baat bij dat de gemeenteraad tijdig de noodzakelijke besluiten neemt. De gemeenteraad daarentegen heeft er belang bij dat hij zijn rol als volks­ vertegenwoordiging, ook als het gaat om voorstellen die het college aanbiedt, kan vervullen. Voor de gemeenteraad is ook van belang dat de leden, gelet op de beperkte tijd die zij voor hun taak beschikbaar kunnen stellen, de voor­ stellen zo efficiënt mogelijk kunnen behandelen. De griffier vervult daarin een sleutelrol.