Bijlage 4_De (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur uit 2009

Indien de griffieorganisatie bestaat uit alleen de griffier, biedt de GOR aan de griffier de gelegenheid om zijn actief kiesrecht uit te oefenen. De GOR komt overeen met de al bestaande OR voor de gemeente, zij het dat daardoor duidelijker tot uiting wordt gebracht dat het een OR is voor alle onderdelen van de gemeente, inclusief de griffie.

48

Binnenwerk Rechtspositie 48

09-02-2010 13:38:39

hoofdstuk 4 – (rechts)positie van de griffie(r)

• Onderdeelcommissie griffie in bestaande OR Binnen de bestaande OR is het mogelijk om voor specifieke onderdelen van de organisatie een commissie in te stellen die zich specifiek buigt over aangelegenheden voor het betreffende organisatieonderdeel: de onderdeelcommissie. Het is dan ook mogelijk om voor de griffie een onderdeelcommissie in te richten, zoals is geregeld in artikel 15 van de WOR. Deze is dan een onderdeel van de OR van de gemeente. De OR wordt dus gekozen uit en door alle medewerkers van de gemeente, inclusief de medewerkers van de griffie. De OR kan het grootste deel van de bevoegdheden ter zake van het onderdeel ‘griffie’ overdragen aan de onderdeelcommissie. Wettelijk is het voor een onderdeelcommissie niet mogelijk procedures bij de Ondernemingskamer, de Bedrijfscommissie en de kantonrechter te voeren. In de praktijk stelt de OR de zaak formeel aan de orde en voert de onderdeelcommissie in aanwezigheid van de voorzitter van de OR de procedure. Het zwaar optuigen van medezeggenschap is voor de meeste griffies geen haalbare kaart. Het verplicht instellen van een PVT of het instellen van een OR op vrijwillige basis is alleen weggelegd voor grote griffieorganisaties. Kleine griffies komen waarschijnlijk het beste uit met een PV, die twee maal per jaar bijeenkomt.

Het instellen voor een PVT voor griffieorganisaties die minder dan 10 medewerkers tellen, is al snel behoorlijk belastend, gelet op het feit dat drie leden deel uit zouden moeten maken van een PVT. Bij 10-plus ‘ondernemingen’ is een PVT te verkiezen boven een PV, omdat die meer bevoegdheden heeft. Het biedt bovendien een kans om te participeren in een gemeenschappelijke ondernemingsraad (GOR). Nadeel daarvan is dat de vertegenwoordiger van de griffie relatief veel tijd kwijt zal zijn met aangelegenheden die niet griffiespecifiek zijn. En ook dat kan voor een kleine organisatie behoorlijk belastend zijn. De figuur van een onderdeelcommissie griffie binnen een bestaande OR van een gemeente is weliswaar mogelijk, maar wordt afgeraden, omdat deze zich slecht verhoudt met de gescheiden werkgeversrol van de raad en het college.

k iesste ls els Binnen zowel de structuur van gemeenschappelijke OR als van een afzonderlijke OR zijn varianten mogelijk om de vertegenwoordiging zoveel mogelijk een afspiegeling te laten zijn van de diverse onderdelen van de organisatie of groepen medewerkers. Daarnaast blijft het mogelijk een onderdeelcommissie in te stellen. In de eerste plaats kan er een keuze worden gemaakt worden voor een integraal stelsel of een kiesgroepenstelsel. In een integraal stelsel wordt de OR in zijn geheel gekozen door en uit in de onderneming werkzame personen. In een kiesgroepenstelsel worden de in de onderneming werkzame personen verdeeld in kiesgroepen. Dat zijn groepen van in de onderneming werkzame personen, of afdelingen van de onderneming, die ieder uit hun midden een bepaald aantal leden van de OR kiezen. Een combinatie van het integrale stelsel en het kiesgroepenstelsel is mogelijk. Wanneer voor de onderneming één OR is ingesteld of een GO, dan is het mogelijk voor de griffie een kiesgroep in te stellen die vervolgens – afhankelijk van de grootte van de griffie – een of meer vaste zetels in de OR heeft.

49

Binnenwerk Rechtspositie 49

09-02-2010 13:38:40

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

De WOR en het modelreglement voor de overheidsondernemingsraden46 voorzien ook in varianten hoe kandidaten kunnen worden gekozen: het personenstelsel of het lijstenstelsel.47 Deze vinden toepassing binnen het gekozen kiesstelsel. Het kiesstelsel moet zijn opgenomen in het reglement van de OR. Afwijking daarvan tijdens de verkiezingen is niet toegestaan op straffe van het ongeldig verklaren van de verkiezingen. Als men wijziging wil in het kiesstelsel, dan zal dat voorafgaande aan de start van de verkiezingsprocedure moeten worden geregeld in het reglement van de OR.

noten 1

LOGA-brieven d.d. 30 mei 2002, 158 ‘Werkgeversaspecten Wet dualisering gemeentebestuur’, CvA/2002001861; d.d.19 december 2002, 171 ‘Wijzigingen CAR-UWO in verband met dualisering’, CvA/2002004761; d.d. 11 februari 2003, 176 ‘Inwerkingtreding Aanpassingswet dualisering gemeentebestuur’, CvA/2003000554.

2

Discussienota rechtspositie griffier en medewerkers griffie.

3

Zie ook artikel 99, 104 t/m 104e en 158 Provinciewet en de toelichting op artikel 104 in de Memorie van Toelichting van de Wet dualisering provinciebestuur.

4

Praktijkgids ambtenarenrecht 2009, pagina 13 en 15 en CAR/UWO verklaard, pagina 11.

5

Vraagbaak overheid, Editie 2009-2010, pagina 46-48.

6

LOGA: Landelijk Overleg Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden waarin het CvA als werkgeversorganisatie en de vakorganisaties ABVAKABO/FNV, CNV Publieke Zaak en de CMHF afspraken maken over de arbeidsvoorwaarden voor het gemeentepersoneel. Het CvA heeft op grond van de statuten van de VNG tot taak met de vakorganisaties hierover afspraken te maken.

7 8

Praktijkgids ambtenarenrecht 2009, pagina 22. Vóór invoering van de dualisering stelde de raad als bevoegd orgaan de rechtspositieregelingen/arbeidsvoorwaardenregelingen vast voor het gemeentepersoneel.

9

Delegatie is het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent.(Art. 10:13 Awb) Delegatie geschiedt niet aan ondergeschikten (art. 10:14 Awb) en kan alleen als die mogelijkheid bij wet is toegestaan (art. 10:15 Awb).

10 LOGA-brieven d.d. 30 mei 2002, 158 ‘Werkgeversaspecten Wet dualisering gemeentebestuur’, CvA/2002001861; d.d.19 december 2002, 171 ‘Wijzigingen CAR-UWO in verband met dualisering’, CvA/2002004761; d.d.11 februari 2003, 176 ‘Inwerkingtreding Aanpassingswet dualisering gemeentebestuur’, CvA/2003000554. 11 Deze arbeidsvoorwaardenregeling was vaak voor het dualisme door de raad als bevoegd gezag vastgesteld (of door het college in het geval van delegatie). 12 LOGA brief d.d. 19 december 2002, CvA/200200471 ‘‘Wijzigingen CAR-UWO in verband met dualisering’. 13

Eerste Kamerstuk 27751, 10b, pagina 69.

14 Organieke wet: wet waarvan het bestaan uitdrukkelijk door de Grondwet is voorgeschreven, zoals de Gemeentewet en de Provinciewet. 15 Elzinga vermeldt in zijn advies expliciet de benoeming, schorsing, ontslag van een griffier, de vaststelling van de instructie van de griffier en de vervanging van de griffier. 16 De wetgever heeft hierin bij de verlening van de bevoegdheid tot het vaststellen van de arbeidsvoorwaardenregelingen niet voorzien. 17 Artikel 82 Provinciewet. 18 Artikel 10:15 van de Algemene wet bestuursrecht. 19 Delegatie aan een deelraad is geregeld in artikel 87, tweede en derde lid en artikel 156 Gemeentewet.

50

Binnenwerk Rechtspositie 50

09-02-2010 13:38:41

hoofdstuk 4 – (rechts)positie van de griffie(r)

20 Artikel 81 Provinciewet. 21 Hiermee wordt gedoeld op commissies ingesteld op grond van artikel 84 van de Gemeentewet. 22 Artikel 104 Provinciewet. 23 Artikel 81 Provinciewet. 24 Sinds 15 juli 2008 is artikel 125 lid 3 uit de Grondwet geschrapt, waarin staat: ‘De commissaris van de Koning en de burgemeester zijn voorzitter van de vergaderingen van provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad.’ Daarmee is in de Grondwet de vanzelfsprekendheid waarmee de burgenmeester voorzitter is van de raad verdwenen. Wel staat in artikel 9 van de Gemeentewet nog dat de burgemeester voorzitter is van de raad. 25 Artikel 10:9 Awb staat ondermandaat toe, mits de raad als mandaatgever dit heeft toegestaan. 26 Alhoewel de voorkeur uitgaat naar een commissie ex artikel 83 Gemeentewet, respectievelijk 81 Provinciewet, is de keuze voor een ‘artikel-84-commissie’, respectievelijk ‘artikel 82-commissie’ niet uitgesloten. 27 Advies Elzinga inzake wettelijke ruimte voor delegatie van specifieke raadsbevoegdheden, brief Vereniging van Griffiers d.d. 4 juni 2009. 28 Vraagbaak overheid, Editie 2009-2010, pagina 276. Bezoldiging is de financiële tegenprestatie die de ambtenaar ontvangt voor het verrichten van zijn werkzaamheden. De bezoldiging betreft naast het salaris ook de toelagen en toeslagen waarop de ambtenaar recht heeft. 29 Art. 125, tweede lid, Ambtenarenwet.

30 Staatsblad 2004, 628, pagina 1-7; Staatsblad 2004, 6, pagina 1-7. 31 Vraagbaak overheid, Editie 2009-2010, pagina 219. 32 Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies, pagina 2, 113-114. 33 CAR-UWO, artikel 12:1, lid 2. 34 CAR-UWO, artikel 12:2:7. 35 Artikel 12:2:1 CAR-UWO. 36 Wanneer het lokale overleg voor de griffie gevoerd wordt door leden van de raad, dan kan op grond van artikel 12:2:7 van de CAR-UWO de griffier als adviseur daarbij worden betrokken. 37 Bijlage III bij de tekst van de CAR-UWO zoals die door het LOGA is vastgesteld. Het is een alternatieve tekst voor artikel 12:1 van de CAR. 38 Praktijkgids Arbeidsrecht 2009, pagina 2009. 39 Inzicht in de ondernemingsraad, pagina 31 en Praktijkgids Arbeidsrecht 2009, pagina 209-210. 40 Art. 2 van de WOR spreekt over 50 werknemers, maar in de sector Gemeenten is afgesproken dat al bij 35 werknemers een OR verplicht is (art. 14:1:1 CAR-UWO. Voor kleinere ondernemingen kent de WOR aangepaste verplichtingen (art. 35b t/m 35d). 41 Art. 1, eerste lid, onderdeel e, Wet op de ondernemingsraden. 42 Art. 46d, onderdeel a, Wet op de ondernemingsraden. 43 Art. 23, lid 4 t/m 6, Wet op de ondernemingsraden. 44 Praktijkgids arbeidsrecht 2009, pagina 213-214. 45 Praktijkgids arbeidsrecht 2009, pagina 221-222. 46 Zie onder andere de website van de Bedrijfscommissie voor de Overheid.

(http://www.overheidenarbeid.nl/Kennisruimte/Pages/bedrijfscommissie–voor–de–overheid.aspx) en het A+O-fonds gemeenten (www.aeno.nl > medezeggenschap). 47 Artikel 9 en 10 WOR.

51

Binnenwerk Rechtspositie 51

09-02-2010 13:38:42

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

in ter m e zz o: inte rview me t ve rt r o uw ensp er so o n j a n-d i r k p r ui m

‘Een andere burgemeester, een andere raad: voor je het weet gaan de panelen schuiven’ Een onwerkbare situatie die iedereen kan overkomen

Jan-Dirk Pruim is griffier van Almere. Hij vertelt dat hij al op informele manier vertrouwenspersoon was bij de Vereniging van Griffiers (VvG) vanaf het eerste begin van de vereniging tot 2008. In het eerste jaar bestond het instituut vertrouwenspersoon formeel nog niet, maar in die tijd werd hij als voorzitter al wel door collega’s gebeld die om advies vroegen. Daarbij zaten vogels van diverse pluimage, waarbij de sologriffiers de overhand hadden. Hij schat in dat hij als vertrouwenspersoon ongeveer zeven keer per jaar een collega aan de lijn kreeg die om advies vroeg. In totaal schat hij in dat het er nu zo’n dertig zijn geweest, die dusdanige problemen hadden dat zij als griffier zijn opgestapt bij de gemeente waar ze werkten. Dit is ongeveer 10% van de griffiers. De aard van de problemen ligt vaak in de relationele sfeer. Regelmatig gaat het volgens Jan-Dirk Pruim om onverenigbaarheid van karakters. Dus bijvoorbeeld als griffier niet goed kunnen samenwerken met de burgemeester en de secretaris. Daarbij speelt dan mee dat de burgemeester voorzitter is van het presidium en de griffier bijvoorbeeld geen steun krijgt uit de raad omdat die er van uit gaat dat de burgemeester het wel bij het rechte eind zal hebben. Dan is het gedaan met de griffier.

De problemen die een griffier ondervindt komen verder regelmatig voort uit een wisseling van personen in het presidium, en het gaat ook nog wel eens mis als de ambities van de griffier niet stroken met de ambities van de raad. Met andere woorden: de griffier wil meer dan de raad, of juist minder. Dat leidt onherroepelijk tot conflicten. Wat ook tot problemen kan leiden is de situatie waarin de griffier bijvoorbeeld is aangesteld voor 32 uur. Om toch fulltime te werken werkt hij ook nog eens voor 6 uur op een andere plek in de organisatie. Dit heeft er wel toe geleid, dat de griffier regelmatig dienstopdrachten kreeg van de secretaris, ook in de tijd dat hij zou moeten werken voor de griffie. Er ontstond een situatie van wegpesten.

52

Binnenwerk Rechtspositie 52

09-02-2010 13:38:43

intermezzo

Je kunt dan vervolgens als griffier wel in een soort vechthouding blijven steken, maar dat werkt niet. Zowel voor het werk als voor de thuissituatie niet. Je ziet dan een griffier die steeds meer uitgeput raakt en uiteindelijk het veld zal moeten ruimen. En dat gebeurde zeker in de eerste jaren regelmatig. De functie was nog niet uitgekristalliseerd en de burgemeester en de secretaris vonden het maar een inferieure functie. De vertrouwenspersoon is op zich een prima vraagbaak, maar de vereniging kan in de ogen van Jan-Dirk Pruim ook veel doen in het voortraject. Deze kan de vertrouwenspersoon bijvoorbeeld goede instrumenten aanreiken. Met andere woorden: hij moet de beschikking hebben over goede persoonlijke coaches en de beste juristen waar hij de bellers eventueel mee in contact kan brengen als dat nodig is. Verder kan de vereniging er met enige regelmaat een congres aan wijden, de kringen aansporen om het onderwerp van arbeidsconflicten op de agenda te zetten of er voor te zorgen dat er regelmatig publicaties verschijnen waarin ontwikkelingen en trends worden beschreven en waarin ook het professionaliseren en het stimuleren op dit vlak wordt gestimuleerd. Voor dit laatste kunnen we denken aan cursussen op het gebied van persoonlijke zelfreflectie en omgevingssensitiviteit.

De vereniging zou het onderwerp bijvoorbeeld ook steeds op de agenda moeten houden; en daarbij vooral niet indutten is zijn devies, want het kan iedereen overkomen dat je niet meer door een deur kan met de burgemeester de secretaris of het presidium. Voor je het weet gaan de panelen schuiven, bij het aantreden van een nieuwe burgemeester of raad.

jan d ir k pr uim is griffier van Almere en voormalig voorzitter van de Vereniging van Griffiers

53

Binnenwerk Rechtspositie 53

09-02-2010 13:38:44

Binnenwerk Rechtspositie 54

09-02-2010 13:38:44

h o o f ds t uk 5

Praktische aspecten werkgeversrol De werkgever en de werknemer zijn op grond van artikel 125 ter van de Ambtenarenwet (AW) verplicht zich als goed werkgever en goed werknemer te gedragen. Hoewel de begrippen in de wet niet zijn gedefinieerd, geeft de Memorie van Toelichting aan dat bij de uitleg van deze begrippen moet worden uitgegaan van ‘redelijkheid en billijkheid’, zoals dat bij de uitvoering van alle overeenkomsten geldt.1 Reden om in dit hoofdstuk vanuit het perspectief van raden en griffiers wat uitvoeriger stil te staan bij praktische aspecten van de werkgeversrol, zoals het beschrijven en waarderen van griffiefuncties en het aanstellen, beoordelen, en opleiden van griffiepersoneel. Het begrip functie2 speelt een centrale rol in de rechtspositie van een ambtenaar. Het dient als basis voor de aanstelling, beoordeling, beloning, schorsing en ontslag van een medewerker.

5.1

Beschrijven en waarderen

5.1.1 Beschrijven In de functiebeschrijving legt het bevoegde gezag vast met welk samenstel van werkzaamheden de ambtenaar is belast. Voor gemeenten en provincies geldt dat het bevoegde gezag voorschriften vaststelt over de bezoldiging (en de beloningsstructuur).3 In lijn met de Gemeentewet en de Provinciewet en het advies van Elzinga zal de raad de bezoldiging van de griffier en het griffiepersoneel zelf moeten regelen.4 De raad stelt daartoe zelf de regeling functiebeschrijving- en waardering vast. Dit onderdeel van de rechtspositie van de griffie(r) behoort tot de zogenaamde griffiespecifieke regelingen (paragraaf 4.4.3). Er zijn verschillende functiebeschrijvingen te onderscheiden: persoonsgericht, organiek en generiek.5 De laatste jaren is een ontwikkeling gaande naar het meer generiek beschrijven van functies. Dat is merkbaar bij actualisering van functiegebouwen in gemeenten en provincies. En ook de ontwikkeling van een functiewaarderingssysteem voor de sector gemeenten past in dit beeld.6 In een dergelijk proces worden alle functies binnen een organisatie teruggebracht tot enkele functiegroepen of functiefamilies. Een functiefamilie bestaat uit functies die min of meer dezelfde positie in een organisatie hebben. Daarbinnen kan overigens wel een verschil van zwaarte worden aangebracht.

Het geheel van functies wordt opgenomen in een functieboek, dat ook wel wordt aangeduid als het functiegebouw. Aan het functiegebouw is ook de waardering gekoppeld, waarbij, gelet op de gelaagdheid van de organisatie, alles is afgeleid van het hoogst beschikbare functieniveau. Het gevolg van het korter en globaler beschrijven van functies is dat wat een ambtenaar in de praktijk doet, kan verschillen met wat in de beschrijving staat. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid wordt het daardoor belangrijker met andere middelen aan te tonen wat de functie inhoudt. Als ‘bewijslast’ kan bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt van benoemingsbesluiten, jaarplannen, jaarverslagen, verslagen van functionerings- en beoorde-

55

Binnenwerk Rechtspositie 55

09-02-2010 13:38:46

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

lingsgesprekken. Een griffier kan zich daarnaast beroepen op zijn instructie die op grond van de Gemeentewet moet worden vastgesteld door de raad.

5.1.2

Waarderen

do el Het belangrijkste doel van functiewaardering is het onderbouwen en legitimeren van beloningsverhoudingen binnen een organisatie. Het gaat om ‘het creëren van een evenwichtig functiegebouw dat recht doet aan de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van functiehouders’. Door middel van functiebeschrijving en -waardering, kortweg FUWA, wordt de aard van de functie weergegeven en de zwaarte van de functies ten opzichte van elkaar bepaald. Functiewaardering leidt daarmee tot een rangordening van functies. Deze rangorde wordt gebruikt om verschillen in beloning op een transparante en rechtvaardige wijze vast te stellen. Het waarderingsresultaat wordt vertaald naar een salarisschaal. Deze vertaling wordt conversie genoemd en vindt plaats op basis van een conversietabel.7 Worden in een organisatie alle functies of een groot deel van de functies gewaardeerd, dan wordt deze conversietabel opnieuw vastgesteld, na overleg met Georganiseerd Overleg (GO).8 De voorschriften voor bezoldiging worden vastgelegd in een ‘regeling van arbeidsvoorwaarden’ en een bezoldigingsverordening. Daarin kan bepaald worden dat de bezoldiging plaatsvindt door middel van functiewaardering. Vaak wordt een afzonderlijke procedureregeling functiewaardering vastgesteld, waarin beschreven is wie de functiebeschrijving opstelt en waardeert en welke procedure gevolgd moet worden bij geschillen.

Over de wijze waarop de waardering van de functies plaatsvindt wordt overleg gevoerd met de lokale commissies voor georganiseerd overleg. Daartoe wordt een waarderingsadvies voorbereid door een extern bureau of de afdeling P&O. Dat advies wordt voorgelegd aan een waarderingscommissie, waarin naast het diensthoofd meestal ook een vertegenwoordiger namens de werknemers c.q. vakorganisaties is vertegenwoordigd, evenals een onafhankelijk persoon. De vaststelling vindt vervolgens plaats door het bevoegd gezag. Voor de griffie is de raad het bevoegd gezag. Na vaststelling van de waardering vindt koppeling plaats aan een salarisschaal middels een door het bevoegd gezag vast te stellen conversietabel.

h isto r ie Eind 1980 verplichtte de toenmalige minister van BZK alle gemeenten in Nederland vóór 1 januari 1986 over te gaan tot invoering van functiewaardering om de zwaarte van functies te bepalen. De verplichte waardering van functies gold niet voor functies die bij wet waren vastgesteld. De invoering van functiewaardering stond in het teken van de herziening van de zogenaamde Ubink-normen. Bij de herziening werd het aantal inwonersklassen voor de indeling van gemeenten naar grootte teruggebracht van 22 naar 11. De inwonersklassen werden vervolgens gekoppeld aan de 18 vereenvoudigde schalen in het BBRA 1984.9 De functies van griffier van de Tweede Kamer, de directeur generaal en de secretaris generaal, bleven buiten schot. Zij kregen een vast salaris op basis van hun positie in het staatsbestel. Het maximum salaris van de gemeentesecretaris werd afgestemd op vergelijkbare functies

56

Binnenwerk Rechtspositie 56

09-02-2010 13:38:46

hoofdstuk 5 – praktische aspecten werkgeversrol

bij de rijksoverheid. Alle functies onder het niveau van de secretaris werden ingedeeld in de beschikbare salarisschalen op basis van functiewaardering. Kern van het rijksbeleid was: 1 De secretaris behield zijn spilpositie binnen het gemeentelijk bezoldigingstelsel, maar de functie werd wel hergewaardeerd. Als criterium bleef het inwoneraantal van de gemeente gelden. 2 De functie die de ambtenaar heeft te vervullen werd principieel bepalend voor zijn salariëring. 3 Lokale autonomie: iedere gemeente bleef vrij om een eigen functiewaarderingsysteem te kiezen. Gemeenten werden vrij gelaten in de keuze van het functiewaarderingssysteem, voor zover de waarderingsverhoudingen van het rijk in acht werden genomen. In 1993 werd de bezoldiging van gemeenteambtenaren een lokale aangelegenheid. Gemeenten waren vanaf dat moment alleen gebonden aan het loongebouw, bestaande uit schalen en periodieken, waarover centraal bindende afspraken werden gemaakt.10

m eth od en van functiew aard er i ng Vorengenoemd beleid resulteerde in de praktijk in een grote verscheidenheid aan functiewaarderingssystemen. Op dit moment hanteert het grootste deel van de gemeenten het functiewaarderingssysteem ODRP (58%) of een afgeleide daarvan. Veel commerciële adviesbureaus werken met eigen functiewaarderingssystemen of varianten van bestaande systemen. De gemiddelde leeftijd van de gebruikte systemen is relatief hoog. Bij bijna tweederde van de gemeenten is het functiewaarderingssysteem langer dan vijf jaar in gebruik, bij ruim een derde tien jaar of langer. De indruk bestaat dat bij de toepassing van functiewaarderingssystemen de eindverantwoordelijkheid van de griffier nog in onvoldoende mate doorklinkt in de verschillende gezichtspunten.11 Dit heeft er toe geleid dat de griffier qua zwaarte van functie vaak vergeleken wordt met een senior bestuursadviseur of een lijnmanager. Deze ‘ondergeschoven’ positie doet geen recht aan wat met de functie bij wet werd beoogd en biedt zeker geen goede uitgangspositie om in de driehoek op voet van gelijkwaardigheid te participeren. Alle reden om aandacht te vragen voor de scheve verhouding die dreigt te ontstaan tussen griffier en secretaris ten gevolge van de ‘neerwaartse druk’ op de griffiersfunctie.

Om de verhoudingen ‘recht te trekken’ zou naar analogie van de functie van griffier van de Tweede Kamer gekozen kunnen worden voor ‘positiebeloning’. De bezoldiging van Rijksambtenaren wordt geregeld in het BBRA. Volgens artikel 1.2 van het BBRA is dit besluit niet van toepassing op de ambtenaar, wiens bezoldiging is geregeld bij wet.12 In bijlage A staan de ambten vermeld die op grond hiervan in aanmerking komen voor een vast salaris. Daaronder vallen onder andere de griffier van de Tweede Kamer, de secretaris generaal en de directeur generaal, maar ook de voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.13 Door bovengenoemde systematiek toe te passen bij gemeenten en

57

Binnenwerk Rechtspositie 57

09-02-2010 13:38:47

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

provincies wordt de onafhankelijkheid van de griffier ten opzichte van de collegeorganisatie, respectievelijk gedeputeerde staten gewaarborgd. Ten behoeve van de vaststelling van het salaris zou een koppeling kunnen worden gemaakt met het aantal raadsleden of het inwonertal van een gemeente, zoals dat destijds ook met de secretaris is gebeurd.14 Verder bepaalt het BBRA in artikel 24 dat de bezoldiging van de ambtenaren werkzaam bij de Eerste en Tweede Kamer, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer e.a. geschiedt door het desbetreffende bevoegd gezag. De bezoldiging voor alle overige ambtenaren is neergelegd bij de minister. Een andere optie is aan te sluiten bij het, thans bij de VNG in ontwikkeling zijnde, sectoraal functiewaarderingssysteem. Dit systeem bestaat straks uit groepen vergelijkbare functies of functiefamilies. Daarin zou ook het ambt van griffier een plek kunnen krijgen ingeval het systeem een eindverantwoordelijk functionaris als hoofdgroep of functiefamilie kent. Daarin zouden ook functies als die van directeur gemeentelijke rekenkamer en gemeentelijk ombudsman kunnen worden ondergebracht. Dit in lijn met de systematiek van het BBRA. Door introductie van deze nieuwe functiefamilie, kan aan de griffier een duidelijke plek gegeven worden binnen lokale functiegebouwen.

De verwachting is dat dit uiteindelijk in positieve zin zal doorwerken in de score op verschillende gezichtspunten. Binnen deze hoofdgroep van eindverantwoordelijke functies zal voor wat de griffier betreft ook voldoende tot uitdrukking moeten komen dat deze zich beweegt in een politiek/ bestuurlijke omgeving met een hoog afbreukrisico. Als aan die voorwaarden wordt voldaan kan overwogen worden om ook de griffier binnen die hoofdgroep volgens het te ontwikkelen systeem te waarderen.

5.1.3 Rechtsbescherming Op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een ambtenaar bezwaar maken en tegen het besluit tot vaststelling van de beschrijving en tegen de waardering van zijn functie. Het indienen van een bezwaar gebeurt door middel van een bezwaarschrift. De indiening is aan een termijn gebonden. De ambtenaar moet binnen zes weken zijn bezwaarschrift indienen. Als het bezwaar ongegrond is verklaard, kan de ambtenaar daartegen nog beroep aantekenen. Is een functiebeschrijving eenmaal vastgesteld, dan kan men zich in de procedure niet meer op beroepen dat onderdelen van de beschrijving niet juist zouden zijn.15 In de procedureregeling is vaak geregeld dat een onafhankelijke bezwarencommissie, zoals bedoeld in artikel 7:13:1 van de Awb, het bezwaar toetst aan de vastgestelde functiebeschrijving en -waardering. De bezwarencommissie brengt op basis van deze toets een niet bindend advies uit aan het bevoegd gezag. De commissie hoeft zich in haar advies overigens niet te beperken tot de gezichtspunten waartegen bezwaar is ingediend. Dit kan betekenen dat de waardering voor niet bestreden gezichtspunten lager of hoger uitvalt. Overigens behoort een ambtenaar volgens de beginselen van behoorlijk bestuur vóór behandeling van zijn bezwaarschrift door de commissie op de hoogte te worden gesteld dat er een integraal advies wordt gegeven.

Daarnaast zal de bezwarencommissie overtuigend duidelijk moeten beargumenteren waarom niet bestreden gezichtspunten lager uitvallen en wat het belang is om ze bij de waardering te betrekken.16

58

Binnenwerk Rechtspositie 58

09-02-2010 13:38:48

hoofdstuk 5 – praktische aspecten werkgeversrol

De rechter oordeelt of een besluit open staat voor beroep. In de regel toetst een rechter functiebeschrijvingen en waarderingsresultaten met een zekere terughoudendheid. De rechter baseert zich daarbij op de door het bestuursorgaan gegeven uitleg en toetst of deze in redelijkheid houdbaar is.17

5.2 Werven en selecteren Voordat een griffier kan worden benoemd, moet deze worden geworven en geselecteerd. Er bestaat geen algemene wettelijke regeling voor werving en selectie van personeel. Wel zal door de raad als bevoegd gezag een aantal specifieke regels in acht moeten worden genomen, die zijn vastgelegd in diverse wetten (wet gelijke behandeling, e.d.). Ook van de sollicitant mag zorgvuldigheid in de sollicitatieprocedure verwacht worden. Het geven van valse informatie of het achterhouden van relevante informatie in de sollicitatiefase kan aanleiding geven tot ontslag.18 In de meeste gemeenten is met instemming van de OR een sollicitatiecode vastgesteld. Deze bevat bepalingen over de vertrouwelijkheid van de procedure en hoe met de stukken, zoals sollicitatiebrieven, moet worden omgegaan. Het is aan te bevelen deze code analoog toe te passen voor de griffier en de griffiemedewerkers. De raad zal deze sollicitatiecode dan wel moeten vaststellen via een algemeen besluit. 5.2.1 Opstellen functieprofiel Voordat wordt overgegaan tot de werving en selectie van een nieuwe griffier is het als raad zinvol stil te staan bij wat precies van de griffier wordt verwacht. Dit kan bijvoorbeeld door van te voren een profielschets te maken, waarin een gedetailleerde beschrijving wordt gegeven van de uit te voeren taak en verantwoordelijkheden.

Een functieprofiel heeft in tegenstelling tot een functiebeschrijving geen rechtspositionele status. Het profiel moet een goede weergave zijn van de kwaliteiten die nodig zijn om te functioneren als griffier. Aandachtspunten daarbij zijn de specifieke kenmerken en ontwikkelingen van een gemeente, de politiek-bestuurlijke dynamiek en de taken en rollen die de griffier daarin zou moeten vervullen. Het opstellen van deze omschrijving helpt te concentreren op de vereiste competenties. Het einddocument stelt de raad in staat geschikte kandidaten te selecteren en geeft kandidaten een beter inzicht in de wensen en verwachtingen van de raad ten aanzien van de kwaliteit van de raadsondersteuning. Een nuttig hulpmiddel voor het opstellen van de profielschets kan de functiebeschrijving zijn. Ook zou gebruik kunnen worden gemaakt van de instructie van de griffier. Daarin zijn door de raad nadere regels gesteld over de taak en bevoegheden van de griffier. Indien er geen functiebeschrijving voor handen is, kan de functiebeschrijving van de VvG wellicht goede diensten bewijzen. Hierin staan ook de meest voorkomende competenties benoemd. Steeds zal de plaatselijke situatie in ogenschouw moet worden genomen. Hierover zal de raad zich zelf een oordeel moeten vormen. Zij weten immers wat gevoelig ligt en wat de wensen zijn.

59

Binnenwerk Rechtspositie 59

09-02-2010 13:38:49

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

Als het profiel is vastgesteld, kan gericht het sollicitatiegesprek gevoerd worden. Het is dan zaak om naast alle objectiveerbare zaken te achterhalen of de persoon past bij de raad en bij de gemeente. Het blijft mensenwerk, er moet dus een klik zijn.

5.2.2 Wie werft en selecteert? Voor de samenstelling van een selectiecommissie die wordt ingezet om een griffier te werven bestaan geen voorschriften. Het ligt voor de hand dat bij de werving en selectie van een nieuwe griffier een stevige vertegenwoordiging uit de raad de gesprekken voert. Bij de werving van griffiepersoneel kan, indien de bevoegdheid is gemandateerd aan de griffier, de selectie plaatsvinden door de griffier en een vertegenwoordiging van het medezeggenschapsorgaan (OR, PVT) of de Personeelsvergadering (PV) van de griffie. De ‘zware’ commissie die zich bezighoudt met de selectie van de griffier bestaat vaak uit de plaatsvervangend voorzitter van de raad en de overige leden van het presidium of de voorzitters van de raadscommissies. Het komt ook regelmatig voor dat het voeren van gesprekken is belegd bij een werkgeverscommissie. De wet biedt de ruimte om de werkgeversrol van de raad te delegeren aan bovengenoemde commissies. Hoewel de burgemeester en de secretaris geen deel uitmaken van deze commissie, kan hun advies wel meegewogen worden in het proces van werving en selectie. In toekomstige samenwerkingsrelaties zijn dit voor de griffier immers sleutelfiguren waar hij dagelijks mee te maken heeft. Dit geldt mutadis mutandis ook voor de griffier bij de benoeming van de burgemeester en de secretaris.

Als er griffiemedewerkers zijn, past bij een wervingsprocedure voor een griffier dat ook zij een adviserende stem hebben. Dat kan door hen een plek te geven in de selectiecommissie. Ook is het mogelijk het medezeggenschapsorgaan een adviserende rol te geven. Een OR heeft op grond van artikel 30 van de WOR een (niet bindend) adviesrecht. Deelname aan een selectiecommissie kan niet in de plaats treden van het adviesrecht, omdat het betreffende OR-lid niet met volledig mandaat deel kan uitmaken van de commissie. Voor een andere vorm van medezeggenschap is in artikel 30 geen plaats ingeruimd. Dat neemt niet weg dat, zoals gezegd, de griffiemedewerkers wel betrokken kunnen worden bij de wervingsprocedure als lid van de PVT (zie 4.5.3) of als medewerker van de griffie. Het verdient altijd aanbeveling dat een selectiecommissie zich door een deskundige laat bijstaan bij de werving. Dat kan een deskundige personeelsmedewerker zijn uit de collegeorganisatie, maar ook een externe adviseur op het gebied van werving en selectie. Voor de functie van griffier is dit laatste niet ongebruikelijk.

5.2.3 Intern of extern werven? De beslissing om tot vervulling van een vacature over te gaan wordt genomen door het bevoegd gezag. De raad kan zelf bepalen welke selectieprocedure wordt doorlopen. Er zijn verschillende manieren om kandidaten te werven: alleen intern, tegelijkertijd intern en extern of alleen extern. Het plaatsen van interne kandidaten bij de griffie kan vanwege de gescheiden bevoegdheden niet worden vormgegeven door overplaatsing, maar binnen het wettelijke kaders door ontslag door het college en benoeming door de raad. 60

Binnenwerk Rechtspositie 60

09-02-2010 13:38:50

hoofdstuk 5 – praktische aspecten werkgeversrol

Binnen de sector Gemeenten is expliciet bepaald dat de vervulling van een vacature bij voorkeur geschiedt uit het personeel van de gemeente, tenzij het dienstbelang zich naar het oordeel van het tot aanstelling bevoegde bestuursorgaan, zich daartegen verzet.19 Afspraken hieromtrent zijn vastgelegd in een met de OR of PVT afgesproken aanstellingsbeleid.20 Daarin staat ook hoe de interne en externe werving plaatsvindt. Een OR ziet vaak nauwlettend toe op de uitvoering van deze regeling, omdat dit consequenties heeft voor het interne loopbaanperspectief. Hiervoor is al betoogd dat de griffieorganisatie en de collegeorganisatie in de zin van de WOR aparte ‘ondernemingen’ zijn. De betreffende regeling is over het algemeen vastgesteld door het college en geldt dus voor de collegeorganisatie. De raad zal zelf een afweging moeten maken of deze regeling wordt ‘geleend’ (lees: overgenomen) en vervolgens voor de griffie wordt vastgesteld. Een andere mogelijkheid is dat de raad zich, evenals het college, verplicht in te spannen om overtollig personeel te plaatsen. Maar daarbij moet in ogenschouw worden genomen dat het voorrangs- en terugkeerbeleid tussen collegeorganisatie en griffie tot problemen zou kunnen leiden. Het kan interessant zijn intern te werven als het van belang is mensen te werven die al bekend zijn met de organisatie(cultuur).

Anderzijds kan de historie die een medewerker met zich meebrengt, juist door de medewerker als een last worden ervaren bij het uitoefenen van de nieuwe functie. Ook kan meespelen dat vanwege specifieke ervaring en kwaliteiten die van de kandidaat gevraagd worden, werving in bredere kring de voorkeur verdient. In de praktijk wordt bij de werving en selectie van een nieuwe griffier, vaak extern of tegelijkertijd intern en extern geworven. Lokale regelingen zouden op het punt van herplaatsing dan ook moeten worden herijkt op basis van de verschillende werkgeversrollen van raad en college.

5.2.4

Assessment

Aan een assessment ligt een functieanalyse ten grondslag. De functie wordt ontleed in taken (functiebeschrijving), waaruit diverse soorten criteria (categorieën gedragsvormen) worden afgeleid. Bij deze criteria worden vervolgens diverse beoordelingsinstrumenten gezocht. In Nederland is de belangstelling voor het toepassen van een assessment bij de werving en selectie van nieuwe medewerkers toegenomen. Een assessment kan dus ook onderdeel uitmaken van de werving- en selectieprocedure van een griffier. Aan een assessment moet een goede functieanalyse ten grondslag liggen om tot een goede beoordeling te komen. Het is dus van belang dat de raad duidelijk aangeeft welke specifieke eisen aan de functionaris worden gesteld, zodat het niveau van de opdracht daarop optimaal kan worden afgestemd. Reden temeer om als raad wat uitvoeriger stil te staan bij het opstellen van een profielschets om problemen later in het proces te voorkomen.

5.2.5 Arbeidsvoorwaardengesprek Als de kandidaat geselecteerd is, zal er nog een arbeidsvoorwaardengesprek moeten plaatsvinden. Dit is het sluitstuk van de werving en selectieprocedure. In dit gesprek komen 61

Binnenwerk Rechtspositie 61

09-02-2010 13:38:51

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

zaken aan de orde als de start van het dienstverband, de duur van de aanstelling, de arbeidsduur per week en de bezoldiging. Het arbeidsvoorwaardengesprek is voor de kandidaat die wordt geworven dus het moment om de zaakjes goed te regelen. Een goede voorbereiding op dit gesprek is dan ook aan te bevelen. Meestal zal het arbeidsvoorwaardengesprek plaatsvinden met een adviseur van de afdeling P&O.

5.3 Aanstelling Als een kandidaat eenmaal is geworven, volgt de benoeming. Het benoemingsbesluit van een griffier wordt door de raad genomen. De aanstelling wordt vastgelegd in een aanstellingsbesluit, of de akte van aanstelling. Dat is een op schrift gesteld besluit dat dient als bewijs voor het overeengekomen dienstverband en rechtspositie. Deze besluiten kunnen niet door het college worden ondertekend. Een aanstelling is een publiekrechtelijke rechtshandeling, waardoor een ambtelijke rechtsverhouding in de zin van de Ambtenarenwet ontstaat. De bevoegdheid tot aanstelling van gemeente- en provinciepersoneel is respectievelijk geregeld in de CAR-UWO en de CAP. 21 De griffier en het griffiepersoneel worden aangesteld bij raadsbesluit of een besluit van provinciale staten. Dat blijkt duidelijk uit artikel 107 van de Gemeentewet respectievelijk artikel 104 van de Provinciewet. In formele zin is het aanstellingsbesluit te kwalificeren als besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en dus vatbaar voor bezwaar en beroep. Dit houdt tevens in dat de besluiten moeten voldoen aan de eisen die deze wet stelt aan beschikkingen, dus zorgvuldig voorbereid en goed gemotiveerd.

5.3.1 Vast of tijdelijk? Een ambtenaar kan vast of tijdelijk in dienst worden genomen. Uitgangspunt van de ambtelijke rechtspositieregelingen is dat vaste dienst regel en tijdelijke dienst uitzondering is. Een aanstelling in vaste dienst is voor onbepaalde tijd In 2006 was 96% van de griffiers in vaste dienst van de gemeente.22 Een tijdelijk dienstverband kan gelden voor bepaalde of onbepaalde tijd. Voor het verlenen van tussentijds ontslag gelden dezelfde gronden als bij de ambtenaar in vaste dienst.23 Ook kan men tijdelijk worden aangesteld bij wijze van proef. Een proefaanstelling onderscheidt zich van de andere tijdelijke aanstellingen doordat het uiteindelijke doel is na het slagen van de proef een vaste aanstelling te verlenen. De proefaanstelling kan tussentijds op elke redelijke grond worden beëindigd en biedt aan de ambtenaar weinig rechtsbescherming. Een tijdelijke aanstelling kan niet onbeperkt worden verlengd. Er is een grens aan zowel het aantal als de totale maximale duur. In de CAR-UWO en de CAP is geregeld dat een tijdelijke aanstelling niet langer mag duren dan 36 maanden. Hetzelfde geldt voor maximaal drie elkaar opvolgende tijdelijke aanstellingen, ook als daar onderbrekingen tussen zitten van korter dan drie maanden. Die korte onderbrekingen worden daarbij meegeteld.

Overschrijding van de termijn van 36 maanden leidt van rechtswege tot een aanstelling in vaste dienst. Ook een proefaanstelling kan bij stilzwijgende voortzetting van rechtswege leiden tot een vaste aanstelling.

62

Binnenwerk Rechtspositie 62

09-02-2010 13:38:52

hoofdstuk 5 – praktische aspecten werkgeversrol

Als detachering plaatsvindt binnen de gemeente, dan heeft dat geen gevolgen voor de aanstelling die betrokkene al heeft. Echter, als hij voor die aanstelling nog een tijdelijk dienstverband heeft, dan zijn, los van de detachering, de flexbepalingen wel van belang.

5.3.2 Voltijd of deeltijd? Griffiers kunnen voltijd of in deeltijd worden aangesteld. Werknemers hebben op grond van de Wet aanpassing arbeidsduur in principe recht op het werken in deeltijd. Deeltijdwerkers hebben dezelfde rechten en verplichtingen als medewerkers die voltijd werken. Een werkgever, en namens deze het bevoegd gezag die de werkgeversrol vervult, heeft de verplichting om een verzoek om vermindering of uitbreiding van het aantal uren te honoreren. Kleine werkgevers met minder dan tien werknemers zijn hiervan echter uitgezonderd.24 De wet geldt zowel voor de marktsector als de overheid. In hoofdstuk drie is apart aandacht besteed aan de structurele onderbezetting bij griffies. Een verzoek om in deeltijd te gaan werken kan hiermee op gespannen voet staan. Dit zou voor het bevoegd gezag aanleiding kunnen zijn om verzoeken om in deeltijd te werken nog eens kritisch te bezien.

5.4 Beoordelen en begeleiden Als de griffier en het griffiepersoneel eenmaal zijn aangesteld is het van belang regelmatig te reflecteren op het functioneren van de ambtenaar om tijdig bij te kunnen sturen, indien gewenst. De raad stelt de procedure voor het functioneren en beoordelen van het griffiepersoneel vast. Het is ook van belang te investeren in de verdere professionalisering van het griffiepersoneel. Daartoe maken de raad en de griffier samen heldere afspraken over de gewenste resultaten en de te volgen procedure met daaraan gekoppeld een reële planning. De resultaten zijn meetbaar zodat een objectieve beoordeling mogelijk is. 5.4.1

Welke instrumenten kunnen worden ingezet?

fu n c tionerings ges pre k Een functioneringsgesprek is geen beoordelingsgesprek. Een functioneringsgesprek kan meerdere malen per jaar plaatsvinden. Op verzoek van de leidinggevende, maar ook op verzoek van de medewerker. Een functioneringsgesprek is een tweezijdig, open gesprek waarin het functioneren van de medewerker centraal staat. Het is één van de instrumenten waarmee medewerkers gemotiveerd en bijgestuurd kunnen worden. Gesprekken over functioneren dienen altijd gebaseerd te zijn op afspraken die daarover aan het begin van een periode zijn gemaakt tussen de leidinggevende en de medewerker. Aan het functioneringsgesprek behoren geen consequenties verbonden te zijn in de zin van beloning. beo o rd elings ges pre k In de regel vindt één keer per jaar een beoordelingsgesprek plaats. In het beoordelinggesprek wordt de manier waarop de medewerker gedurende de beoordelingsperiode heeft gefunctioneerd door de leidinggevende gewaardeerd. Naar aanleiding van de beoordeling worden afspraken over het functioneren in de toekomst gemaakt. Een beoordelings63

Binnenwerk Rechtspositie 63

09-02-2010 13:38:53

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

gesprek is een uitstekend middel om de medewerkers op een aantal organisatiewaarden (voortkomend uit de visie en missie) te beoordelen. Naast deze organisatiewaarden dienen de medewerkers tevens op een aantal functiegerelateerde waarden (competenties) te worden beoordeeld.25 Bovendien komt men terug op de afspraken en doelstellingen die tijdens het vorige gesprek zijn gemaakt. De functiegerelateerde waarden zijn dus per functie(groep) verschillend en worden afgeleid van de functiebeschrijvingen. Op basis van het beoordelingsgesprek kunnen maatregelen genomen worden. Vaak is salarisverhoging gebaseerd op het eindoordeel. Verder kan het gaan om promotie, (bij)scholing of een bonus.

5.4.2 Wie voert de gesprekken? In de collegeorganisatie houden leidinggevenden met hun medewerkers functioneringsen beoordelingsgesprekken. Eveneens is gebruikelijk geworden dat het college (of een delegatie daaruit) met de secretaris een functionerings- en beoordelingsgesprek voert. Daarbij wordt over het algemeen aansluiting gezocht bij het gebruikelijke kader in de organisatie en anderzijds gekeken naar de specifieke positie die de secretaris als eindverantwoordelijk functionaris inneemt. Als bevoegd gezag zal de raad ook functionerings- en beoordelingsgesprekken moeten voeren met de griffier en het griffiepersoneel. Daarvoor zal een regeling moeten worden vastgesteld door de raad. In de praktijk voert een kleine vertegenwoordiging van de raad vaak de gesprekken met de griffier. Geadviseerd wordt deze taak te delegeren aan een op wettelijke leest geschoeide (bestuurs)commissie die op grond van artikel 83 van de Gemeentewet kan worden ingesteld door de raad. De uitvoering van de werkgeversrol zou wellicht het beste kunnen worden gedelegeerd aan een werkgeverscommissie bestaande uit de plaatsvervangend voorzitter van de raad en twee fractievoorzitters: één van de coalitie en één van de oppositie. De burgemeester kan optreden als informant van de werkgeverscommissie. Het voeren van gesprekken met het griffiepersoneel, wordt vaak overgelaten aan de griffier.

Dit is in lijn met wat er binnen de collegeorganisatie gebeurt. De griffier zal aan deze taak als leidinggevende op professionele wijze invulling moeten geven.26 De meeste griffiers hebben functionerings- en beoordelingsgesprekken met de raad.27 Maar het voeren van deze gesprekken is nog geen automatisme. Als de gesprekken wel plaatsvinden, heeft de griffier daar vaak zelf voor gezorgd. Van de griffiers geeft 70% aan dat zij zelf het initiatief moeten nemen om tot een gesprek te komen. frequentie Jaarlijks Om het jaar Nooit Halfjaarlijks Totaal

f un ct i o n e ri n g sg e s p rek ( % ) 59 18 16 7 100

beo o r d eli n g s g es p r ek ( % ) 50 18 17 15 100

64

Binnenwerk Rechtspositie 64

09-02-2010 13:38:54

hoofdstuk 5 – praktische aspecten werkgeversrol

De functiebeschrijving dient vaak als leidraad voor de gesprekken met de griffier. In bijna de helft van de gemeenten wordt gebruik gemaakt van de algemene procedure die bestaat binnen de collegeorganisatie. Belangrijk is vooral dat een vorm wordt gekozen die past bij de betreffende gemeente en dat die gesprekkencyclus zich een vaste plaats verwerft in het kwaliteitsbeleid van de gemeente. Valkuilen – Slechte voorbereiding. Veel voorkomend en over het algemeen erg jammer! Zo vaak gaan we er niet echt voor zitten om het functioneren te bespreken. – Mocht er sprake zijn van kritiek, geef die dan duidelijk en zakelijk. Maak nieuws niet mooier dan het feitelijk is (maar ook niet erger). De leidinggevende moet bedenken dat met het stijgen van het ambitieniveau van de medewerker ook zijn of haar behoefte aan heldere en kritische feedback toeneemt. – Spreek bij kritische feedback niet in de vraagvorm: ‘vind je zelf dat het beter gegaan is de laatste periode…?’. Iedereen voelt hem aankomen, maar slechts weinigen zullen dat toegeven. Als u kritische feedback hebt, geef die dan! – Vage beloften en afspraken. Maar al te vaak wordt een op zich goed functioneringsgesprek afgesloten zonder goede afspraken. Zaken blijven daardoor in de lucht hangen en gewenste acties worden niet of niet tijdig ondernomen. Verzuim daarom niet om in de afsluiting van het gesprek SMART afspraken te maken.

5.4.3 Wie verleent advies en bijstand? Om de raad te ondersteunen bij de uitvoering van zijn werkgeverstaken is het verstandig advies en bijstand te vragen aan de afdeling P&O. Afspraken hieromtrent kunnen worden vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst. De rol van de afdeling P&O is in eerste instantie adviserend met betrekking tot de juiste toepassing van procedures. Daarnaast kan in opdracht van de raad of de griffier door de afdeling P&O bijstand worden verleend bij de feitelijke uitvoering van procedures: van werving en selectie tot aanstelling, beoordeling en ontslag. Uit onderzoek onder griffiers bleek dat bijna tweederde van hen de kennis van de afdeling ontoereikend vond met betrekking tot de (rechts)positie van de griffie(r).28 Op dit punt valt dus nog winst te behalen. Overigens kan een raad desgewenst besluiten expertise van buiten in te huren.

5.4.4

Scholing en vorming

een pers oonlijk ont w ikke lpla n In het kader van mobiliteit en loopbaanbeleid is het van belang dat de griffier en het griffiepersoneel de mogelijkheid krijgen zich verder te ontwikkelen. In het LOGA is afgesproken dat ontwikkeldoelen van de organisatie en van de medewerker worden vastgelegd in een Persoonlijk Ontwikkelplan (POP). Dat dient te worden besproken in een POP gesprek. Deze afspraken zijn opgenomen in hoofdstuk 17 van de CAR-UWO. Achterliggende 65

Binnenwerk Rechtspositie 65

09-02-2010 13:38:55

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

gedachte is de professionaliteit van de medewerker te behouden en zo mogelijk op een hoger niveau te brengen. Voor raden en griffiers zijn dergelijke gesprekken nog een relatief onbekend fenomeen. Het verdient aanbeveling om als griffier aan te dringen op een POP. Voor de griffier zou dit wellicht kunnen worden vormgeven in het formuleren van Persoonlijke Management Doelstellingen (PMD’s), een niet ongebruikelijk concept voor managers binnen gemeentelijke organisaties. Het biedt aan het bevoegd gezag een handvat om de griffier aan te sturen en de kwaliteit van de raadsondersteuning te borgen. Hetzelfde geldt voor een griffier ten aanzien van het griffiepersoneel. Ontwikkeldoelen zouden idealiter in een apart gesprek aan de orde moeten komen. Maar als dat niet mogelijk is, kan een koppeling gemaakt worden met een functioneringsgesprek. In dat gesprek kan immers een verband gelegd worden tussen het functioneren, het gewenste functioneren en het benoemen van wat daarvoor nodig is.

sc h o l in gs budget Een punt dat hierbij zeker nog aandacht verdient is het budget voor scholing en vorming. De meeste organisaties hebben een budget voor scholing en vorming. Vaak is dat een percentage van de loonsom. De percentages lopen uiteen maar liggen vaak in de orde van grootte van rond de 2 procent. Daar waar ambtelijke organisaties een behoorlijke omvang hebben, betekent dit dat het budget in absolute zin een behoorlijke omvang heeft. Griffieorganisaties zijn in de regel beperkt van omvang. Een percentage van de loonsom van de griffie geeft nauwelijks ruimte om een opleiding te kunnen volgen. Aangezien de raad het budgetrecht heeft, wordt in overweging gegeven om ten aanzien van griffieorganisaties de griffier opdracht te geven in beeld te brengen wat de gewenste opleidingen zijn, hoeveel deze kosten en deze vervolgens als budget aan te merken in de begroting, verhoogd met een bedrag voor kortlopende cursussen en seminars. o pl eidings aanb od vereniging va n g r i f f i er s De Vereniging van Griffiers pleit voor een blijvende professionalisering van de beroepsgroep. Het vak leren gebeurt tijdens intervisies met collega-griffiers, of door het bijwonen van specifiek opleidingen gericht op griffiers, die worden georganiseerd door diverse opleidingsinstituten. Het is voor een komende griffier soms lastig in te schatten welke opleiding hij het beste kan volgen.

Vanuit de VvG wordt gestructureerd ingezet op de ontwikkeling van de griffier en het vakgebied. Het opleidingsaanbod moet beter worden afgestemd op de succesfactoren en de competenties van de griffier. Leidraad daarbij is het functieprofiel, waarin uitgegaan is van een sterke griffier. Aan de horizon staat een gecertificeerd griffier. Ook wat dat betreft dus de aanbeveling aan raden om de griffier te faciliteren om daarin te participeren.

66

Binnenwerk Rechtspositie 66

09-02-2010 13:38:55

hoofdstuk 5 – praktische aspecten werkgeversrol

5.5

Optreden tegen ongewenst gedrag

5.5.1 Disciplinaire straffen Het ambtenarenrecht kent een eigen systematiek van sancties en straffen om te kunnen optreden tegen plichtsverzuim. Artikel 125 van de Ambtenarenwet bevat een opsomming van een aantal onderwerpen waarover het bevoegd gezag een regeling moet vaststellen. Daaronder valt het onderwerp disciplinaire straffen. Ieder ambtenarenreglement kent een limitatief aantal in zwaarte oplopende disciplinaire straffen.29 Doel hiervan is plichtsverzuim van de ambtenaar tegen te gaan en integer handelen binnen de organisatie te bevorderen. Plichtsverzuim is de term die wordt gebruikt voor ontoelaatbaar gedrag van een ambtenaar. Het bevoegd gezag kan alleen een straf opleggen als sprake is van enige vorm van plichtsverzuim. Het opleggen van een disciplinaire straf is aan strakke procedures gebonden. Daarin worden verschillende fases onderscheiden: dossieropbouw, aankondiging voornemen tot strafoplegging, verantwoording, strafoplegging en berichtgeving, bezwaar en beroep.30 Bij de oplegging van een disciplinaire straf draait het om de ‘tenlastelegging’. Daarin moet precies omschreven staan welk gedrag aanleiding geeft tot het opleggen van welke disciplinaire straf. Dit moet met feiten worden gestaafd. Bovendien moet de ambtenaar (hebben kunnen) begrijpen dat hij iets deed wat niet mocht. De straf moet evenredig zijn aan de zwaarte van het plichtsverzuim.

De ‘tenlastelegging’ vormt de basis van de gehele procedure. Een disciplinair besluit staat open voor bezwaar en beroep. Zo’n procedure kan drie tot vier jaar in beslag nemen.31 Disciplinaire straffen kunnen voorwaardelijk worden opgelegd. Gevolg hiervan is dat de straf niet wordt uitgevoerd als de ambtenaar zijn gedrag gedurende een bepaalde periode heeft verbeterd. Ook straffen die niet voorwaardelijk zijn opgelegd worden niet direct ten uitvoer gebracht. Een straf wordt pas onherroepelijk als de rechter aldus oordeelt of als tegen het disciplinair besluit geen bezwaar of beroep wordt aangetekend binnen de gestelde termijn. In het disciplinair besluit kan, mits goed gemotiveerd, een bepaling worden opgenomen om direct tot uitvoering van de straf over te gaan. De ambtenaar kan tegen dit besluit een voorziening aanvragen. 5.5.2 Schorsing als ordemaatregel Rechtspositieregelingen bepalen in het algemeen dat ambtenaren kunnen worden geschorst door het bevoegd gezag. Dit gebeurt bijvoorbeeld als het dienstbelang daartoe noodzaakt of als de ambtenaar in een Huis van Bewaring of gevangenis terechtkomt of strafrechtelijk wordt vervolgd vanwege een misdrijf. De schorsing is dan niet bedoeld als disciplinaire straf. Het uiteindelijke schorsingsbesluit is een besluit op grond van de Algemene wet bestuursrecht.

De reden voor schorsing moet, evenals het tijdstip en de duur, worden vermeld in een schorsingsbesluit. Het bevoegd gezag moet bij zijn besluit een afweging maken of de schorsingsmaatregel proportioneel is. Voordat het besluit wordt genomen, wordt de ambtenaar gehoord. Hij kan zich daarbij laten bijstaan of vertegenwoordigen door een raadsman. Dat kan in principe ieder ander persoon zijn, maar is in de regel een vertegenwoordiger van zijn vakorganisatie of een advocaat. Omdat een schorsing als ordemaatregel meestal niet uitgesteld kan worden, kan 67

Binnenwerk Rechtspositie 67

09-02-2010 13:38:56

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

het horen snel plaatsvinden, eventueel op een neutrale plaats buiten het gemeentehuis. Van het horen wordt een proces-verbaal opgemaakt. Tegen het uiteindelijke schorsingsbesluit staat bezwaar en beroep open. Wanneer de ambtenaar bezwaar aantekent, wordt de schorsing niet opgeschort. Afhankelijk van de reden voor de schorsing kan de werkgever besluiten de bezoldiging niet of gedeeltelijk uit te betalen en daarbij besluiten de niet-uitgekeerde bezoldiging te betalen aan personen of instanties die de ambtenaar in het levensonderhoud ondersteunen. De werkgever is altijd verplicht om in ieder geval de pensioenpremie uit te betalen, zodat de ambtenaar tijdens zijn schorsing zijn pensioen blijft opbouwen.

5.6

Ontslag

5.6.1 Ontslagrecht Het bestuursorgaan dat is bevoegd tot aanstelling, is ook bevoegd tot ontslag. Het ambtenarenontslagrecht is eenzijdig bepaald. De werkgever kan zonder tussenkomst van de rechter de aanstelling beëindigen. Als een ambtenaar zijn ontslag wil aanvechten, moet hij dat doen langs de weg zoals de Algemene wet bestuursrecht dat voorschrijft: reageren op een voornemen tot ontslag, bezwaar maken tegen een besluit en beroep instellen tegen een beslissing op bezwaar.32 Een gebrek in de besluitvorming kan leiden tot vernietiging van het besluit. Een goede en zorgvuldige voorbereiding is dan ook vereist. Zeker als het gaat om dit soort besluiten moet het bevoegd gezag zich ervan bewust zijn dat het hier gaat om de uitoefening van een werkgeverstaak en niet om politieke besluitvorming. Kortom voor impulsieve afrekening moet gewaakt worden en zeker bij een besluit waarbij het gaat om ‘gedwongen’ ontslag verdient het aanbeveling om tijdig deskundige bijstand te zoeken, bij voorkeur al in de fase dat men voornemens is dat besluit te nemen. Het is raadzaam om een ontslag minnelijk te regelen, aangezien een eenzijdig ontslag altijd een zeker procesrisico met zich meebrengt. Maar ook het treffen van een dergelijke regeling kan tot problemen leiden, als dat niet zorgvuldig gebeurt.

Bevestig daarom een mondelinge overeenstemming altijd schriftelijk en laat bepalingen van een minnelijke regeling eenduidig zijn. Kom altijd een finale kwijting overeen en kom regelingen getrouw na.

5.6.2 Ontslaggronden Een ambtenaar kan om vele redenen ontslagen worden. Het ambtenarenontslagrecht kent een gesloten systeem van ontslaggronden. Dit betekent dat in principe alle denkbare situaties waarin ontslag aan de orde zou zijn, door de rechtspositieregeling moeten worden afgedekt. Als het ontslag verleend wordt in goed overleg tussen raad en griffier, is er niets aan de hand. Dat is gelukkig meestal het geval. De meeste problemen ontstaan bij ontslag op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid of als er sprake is van ontslag op andere gronden, zoals in geval van incomptabilité d’humeurs, verstoorde arbeidsverhoudingen 68

Binnenwerk Rechtspositie 68

09-02-2010 13:38:57

hoofdstuk 5 – praktische aspecten werkgeversrol

in brede zin of een impasse in de arbeidsrelatie, waarin geen uitzicht meer bestaat op het herstel van een vruchtbare samenwerking. In 2008 is onderzoek gedaan naar de redenen van vertrek van griffiers. Dat biedt inzicht in de ontslaggronden. In de periode 2002-2008 zijn de meeste griffiers weggegaan omdat zij zelf een andere functie wilden. Bij andere griffiers was sprake van een beëindiging van de loopbaan of een tijdelijke vervulling van de functie. Andere reden voor vertrek komen voort uit een herindeling33 of conflict. Hoewel de functie van griffier gekenmerkt wordt door een hoog afbreukrisico, is het aantal griffiers dat expliciet met een conflict is vertrokken, te overzien. Onduidelijk is hoe vaak sprake is geweest van een ‘sluimerend’ conflict dat op een meer elegante wijze is opgelost door eerder met FPU te gaan of door zelf een andere functie te ambiëren. vertrekre de n Wilde zelf andere functie

a a nta l 117

VUT/ FPU/ pensioen/ pré-pensioen

51

Interim/ tijdelijke aanstelling/ kwartiermaker

45

Functie opgeheven vanwege herindeling

37

Conflict

33

Onbekend

31

Anders (WAO, verhuizing, zorgtaken)

19

Totaal

333

o n tslag op eige n verzoe k Een ambtenaar kan niet zijn eigen dienstverband opzeggen. Hij moet daartoe een verzoek tot ontslag doen. Dat kan mondeling of schriftelijk. Een dergelijk verzoek kan in beginsel niet worden geweigerd. Een ontslag op verzoek geldt niet als zodanig als geen sprake is van een onmiskenbare en ondubbelzinnige wilsuiting van de betrokken ambtenaar. Een verzoek onder dwang tot stand gekomen is geen geldig ontslagverzoek. Een mededeling van aanvaarding van een andere betrekking elders mag als een verzoek om ontslag worden aangemerkt. Een ontslagverzoek mag worden geweigerd als voor de ambtenaar strafontslag dreigt. Wanneer een ontslagverzoek wordt ingetrokken en kenbaar wordt gemaakt voor het nemen van het ontslagbesluit, is er geen grondslag meer waarop ontslagverlening op verzoek kan steunen. Vraag bij een verzoek om ontslag de betreffende ambtenaar naar de beweegredenen van zijn ontslag. Houd hem/haar uitdrukkelijk de financiële consequenties voor alvorens op het ontslagverzoek te beslissen. Zou een ontslag op verzoek onderdeel (moeten) uitmaken van een met de ambtenaar te treffen minnelijk overleg, biedt de ambtenaar daartoe een redelijke bedenktijd en de gelegenheid daarover te overleggen met een adviseur, zodat daarmee een geheel eigen en weloverwogen keuze kan worden gemaakt.