Bijlage 4_De (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur uit 2009

Hoewel de Gemeentewet dit, met uitzondering van de onverenigbaarheid van functies van griffier en secretaris, niet expliciet uitsluit, zou deze variant, gegeven de uitgangspunten van het dualisme, niet moeten worden nagestreefd. In de toelichting op artikel 107 Gemeentewet, opgenomen in de Memorie van Toelichting van de Wet dualisering gemeentebestuur, staat dat de ‘raadsgriffier en zijn medewerkers formeel en functioneel los staan van de ‘gewone’ ambtelijke organisatie’. Ondersteuning van de raadscommissies door commissiegriffiers afkomstig uit de collegeorganisatie is vanuit dit oogpunt gezien onwenselijk en onverstandig. Het gevolg hiervan is dat de aansturing van ‘gedeeld’ personeel soms lastig is, vanwege een dubbele loyaliteit. Door vaststelling van een organisatieverordening griffie kan de positie van de griffie ten opzichte van de collegeorganisatie helder worden gemarkeerd. Het is goed om er als raad bij de inrichting van de griffie na te denken waar de grens moet worden getrokken en dit vast te leggen in een organisatieverordening. Structurele taken van de griffie zouden zoveel mogelijk moeten worden vormgegeven in zelfstandige functies. Een andere mogelijkheid is bepaalde taken, zoals het notuleren van vergaderingen, extern uit te besteden.

Voor levering van producten en diensten ten behoeve van de facilitaire ondersteuning van de raad kunnen afspraken het beste worden vastgelegd in dienstverleningsovereenkomsten. Bij incidentele onderbezetting of piekbelasting zou eventueel gebruik worden gemaakt van de inzet van medewerkers van een (commerciële) griffierspool. De raad doet er, aldus de commissie Aarts, verstandig aan te investeren in het structureel op peil brengen van de kwaliteit en kwantiteit van hun griffie ten gunste van de eigen

28

Binnenwerk Rechtspositie 28

09-02-2010 13:38:21

hoofdstuk 3 – ontwikkeling raadsondersteuning

werkbelasting. De griffie ‘is niet de sluitpost op de begroting, maar een belangrijke voorwaarde om het raadswerk goed te vervullen’.21 Het gaat daarbij niet alleen om de structurele formatie, maar ook om het kunnen opvangen van piekbelastingen of het wegvallen van personeel in geval van ziekte of langdurige afwezigheid. Daarvoor zou een voorziening getroffen kunnen worden in de raadsbegroting. Een vrij simpele maatregel is verder als raad werk te maken van de wettelijke verplichting de vervanging van de griffier te regelen en de plaatsvervangend griffier door de raad te laten benoemen.22

no ten 1

Tweede Kamerstuk 27751, nr. 27 en in de Gemeentewet opgenomen via de Wet dualisering gemeentebestuur, Stb. 2002, 111.

2

Supplement 17 De Gemeentewet, maart 2003, B. Commentaar op de gemeentewet, Hoofdstuk VII De secretaris en de griffier, paragraaf 1, pagina 100-2 en Tweede Kamerstuk 28243, nr. 15 en in de Gemeentewet opgenomen via de Wet van 6 februari 2003, houdende aanpassing van enkele wetten in verband met de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur, Stb. 2003, 56, artikel IXA.

3

‘Aangelegd om in vrijheid samen te werken, dualisering: bijsturing geboden’, pagina 24. In dit rapport wordt over een procesmatige invulling van de functie van griffier gesproken. De procesgriffier die in het Eindrapport ‘Staat van het dualisme’ vermeld wordt, is meer betrokken bij de politiek en hierdoor bij inhoudelijke aspecten rond de gemeenteraad als strategisch adviseur van de raad.

4

‘Aangelegd om in vrijheid samen te werken, dualisering: bijsturing geboden’, pagina 24.

5

Branz, R., ‘Gemeenteraadsgriffier, op weg van pionier naar professional’, pagina 27-30.

6

‘Staat van het dualisme’, pagina 47-50.

7

Branz, R., ‘Gemeenteraadsgriffier, op weg van pionier naar professional’, pagina 9.

8

Boogers, M.,’Nieuwe vergadervormen van gemeenteraden; meer doelmatigheid, meer democratie en meer debat’, pagina 38.

9

Branz, R., ‘Gemeenteraadsgriffier, op weg van pionier naar professional’, pagina 9.

10 Boogers M., ‘Nieuwe vergadervormen van gemeenteraden; meer doelmatigheid, meer democratie en meer debat’, pagina 38. 11 Vink, G. ‘Sologriffiers in de duale gemeente, Een praktijkgericht onderzoek naar de arbeidssituatie van sologriffiers’, paragraaf 1.3 en 7.4. 12 Boogers, M., ‘Nieuwe vergadervormen van gemeenteraden: meer doelmatigheid, meer democratie en meer debat’, pagina 9. 13 Branz, R.,’Gemeenteraadsgriffier, op weg van pionier naar professional’, pagina 10. 14 Het college is daartoe niet bevoegd volgens artikel 160 c van de Gemeentewet. 15 Boogers, M., ‘Nieuwe vergadervormen van gemeenteraden: meer doelmatigheid, meer democratie en meer debat’, pagina 9. 16 ‘Op weg naar de griffier van de toekomst’ en ‘Sterke koppels, sterk bestuur’ onderbouwen de keuze voor een stevige, toekomstbestendige invulling van de griffiersfunctie. 17 ‘Een sterk bestuur vraagt een sterke griffier’, Koers 2008-2015, pagina 24-31. 18 ‘Een sterk bestuur vraagt een sterke griffier’, Koers 2008-2015, pagina 24-31. 19 ‘KING bundelt krachten gemeenten’. 20 ‘Van werklast naar werklust, Aanbevelingen om het werk van lokale politici (nog) leuker te maken’, pagina 35. 21 ‘Van werklast naar werklust, Aanbevelingen om het werk van lokale politici (nog) leuker te maken’ pagina 35-36. 22 Gemeentewet, artikel 107 d 1. en 2.

29

Binnenwerk Rechtspositie 29

09-02-2010 13:38:22

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

in ter m e zz o: inte rview gemma vi nk

Gemma Vink: ‘Wanneer je als sologriffier te veel wil of te snel, dan ga je geheid kopje onder’ Sologriffiers, de naam zegt het al, moeten vrijwel alles in hun eentje zien te klaren. Zij moeten hun functie binnen de gemeentelijke organisatie vorm geven, maar er wordt ook van hen verwacht dat zij het totale griffiepakket uitvoeren, van procedure tot proces. En daarbij is het vaak ook lastig om vervanging te regelen bij ziekte of afwezigheid. Het is dus ook niet verwonderlijk te constateren dat velen van hen te maken hebben met een chronisch tijdgebrek. Gemma Vink, schrijver van de scriptie ‘Sologriffiers in de duale gemeente’, begrijpt de wens van een wettelijk vastgelegde taakomschrijving van de griffier, maar geeft aan dat zij denkt dat daarmee niet alle problemen voor de sologriffier zijn op te lossen. Het goed functioneren van een griffier hangt toch vaak af van persoonlijke capaciteiten en de positie van de griffier binnen de organisatie in relatie tot de ambities van de raad in het duale bestel. Het wensbeeld van de taakomschrijving zoals de Vereniging van Griffiers die schetst, vindt Gemma Vink zeker goed, maar de dagelijkse praktijk per gemeente ligt vaak ingewikkelder. De formatie van de griffier is namelijk niet los te zien van de organisatieomvang en hoe andere taken in de gemeente zijn georganiseerd.

De meeste sologriffiers werken bij kleinere gemeenten, waar de andere taken ook vaak uitgevoerd worden met beperkte middelen. Gemma Vink concludeert in haar scriptie dat de positie van de griffier voor een belangrijk deel wordt bepaald door de houding van de raad en de andere spelers in het veld ten opzichte van het dualisme. Daarnaast speelt de informele positie die de griffier binnen de organisatie heeft een belangrijke rol bij de tevredenheid over zijn eigen werk. Het gaat daarbij om het krijgen van medewerking en het verzamelen van informatie. Bij griffiers die al wat langer bij de gemeente werken gaat dat een stuk gemakkelijker. Hierbij gaat het voornamelijk om griffiers die vóór het dualisme bij de gemeente werkzaam waren, maar dan in een andere functie. Uit het onderzoek onder de solo’s kan verder worden opgemaakt dat fulltime werkende mannelijke griffiers van binnen de organisatie de meeste kans hebben op tevredenheid met hun baan; en dus naar eigen tevredenheid invulling geven aan de drie taken van de griffier: proces, herkenbaarheid raad en dualisme. Volgens Gemma Vink klopt de conclusie nog steeds, maar er is inmiddels wel een andere situatie dan in 2002. In het begin waren de andere spelers binnen de gemeente nog niet aan de rol van de griffier gewend. Nu zien steeds meer ambtenaren het dualisme als iets vanzelfsprekends. Het is niet meer nieuw en

30

Binnenwerk Rechtspositie 30

09-02-2010 13:38:23

intermezzo

colleges en raden beginnen te wennen aan hun nieuwe rol. Daarbij kijken ze zeker ook naar de manier waarop in andere gemeenten succesvolle werkwijzen worden gebruikt om het dualisme vorm te geven. Het onderzoek concludeert verder dat de organisatiestructuur van een gemeente bepaalt of een sologriffier goed kan functioneren of niet. Iedere gemeente heeft een eigen cultuur en iedere gemeente heeft daarom ook behoefte aan een eigen type griffier. Het maatpak van de sologriffier zou je kunnen beschrijven in een aantal voorwaarden waaronder hij goed kan functioneren. Hiervoor is bijvoorbeeld nodig een open cultuur, waarin vertrouwen is en waarin men bereid is om informatie met elkaar en de griffier te delen. Daarnaast moet de solo een sterke band hebben met de raad en bijvoorbeeld gebruik maken van het presidium om samen met hen de discussie te voeren over ambities en taken van de griffier. Het is van belang dat de griffier in staat is kennis te vergaren in de organisatie en dat hij goed ligt in het informele circuit. Maar daarbij moet hij wel zelfstandig blijven opereren. Dat betekent steeds opnieuw schipperen tussen zijn formele positie en meedoen in de organisatie. Wanneer het gaat om vervanging van de griffier raadt Gemma Vink de sologriffiers overigens aan vervangingsafspraken te maken met sologriffiers van buurgemeenten. Niet binnen de organisatie regelen dus.

Secretariële ondersteuning vanuit de organisatie is vooral voor parttime solo’s cruciaal, maar de griffier moet de inhoud zelf bepalen. Het zou in de ogen van Gemma Vink daarbij goed zijn om de formele positie van de griffier totaal gescheiden te houden van de rest van de organisatie. Dat maakt zijn positie duidelijker. Echter, voor vijftig procent griffier zijn en voor vijftig procent werken op een andere afdeling in het gemeentehuis heeft wel het voordeel van veel contacten binnen de organisatie en per saldo fulltime aanwezig zijn van de griffier in het gemeentehuis. Hierbij kan wel een probleem ontstaan in de hiërarchische verhoudingen binnen de organisatie. De griffier is voor de helft van de week gelijk aan de secretaris en voor de andere helft ondergeschikt. Dat kan een lastige situatie veroorzaken. Om als sologriffier succesvol en plezierig te kunnen werken is het heel belangrijk om een balans te vinden tussen de eigen ambities en die van de raad. Als je als sologriffier te veel wil of te snel, dan ga je geheid kopje onder. Vooral voor sologriffiers is het een uitdaging om hierin balans te brengen.

gem m a vin k is schrijver van de afstudeerscriptie ‘Sologriffiers in de duale gemeente’ en op dit moment werkzaam als projectassistent bij de Stadsregio Arnhem Nijmegen.

31

Binnenwerk Rechtspositie 31

09-02-2010 13:38:24

Binnenwerk Rechtspositie 32

09-02-2010 13:38:25

h o o f ds t uk 4

(Rechts)positie van de griffie(r) 4.1 Inleiding Wat betekent de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur voor de rechtspositie van de griffier? Hoe kijken we aan tegen de komst van deze nieuwe toetreders in het openbaar bestuur? De snelle invoering van de wet leidde tot veel vragen over de rechtspositie van de griffier. Het College voor Arbeidszaken (CvA) heeft in zijn ledenbrieven in 2002 en 2003 adviezen aangereikt om daaraan invulling te geven.1 Op onderdelen lijken deze adviezen anno 2009 aan een herijking toe. Al in 2004 werd, vanuit het perspectief van gescheiden werkgeversrollen van raad en college, kritiek geuit op de adviezen van het CvA. Volgens een notitie van de gemeente Landgraaf2 werd de werkgeversrol in gemeenten niet altijd juist ingevuld. Ook bij de Vereniging van Griffiers (VvG) en het CvA zijn in de loop der jaren veel vragen binnengekomen over de uitvoering van de adviezen uit 2002 en 2003. Dit was mede aanleiding om de (rechts)positie van de griffie(r) nader te onderzoeken. De notitie van de gemeente Westland ‘Dualisme anno 2009: Wie bepaalt de rechtspositie van de griffier?’ bood een goed kader voor herijking van de adviezen.

Deze notitie kon, mede gelet op de problemen die ontstonden in gemeenten en provincies rond de actualisering van functiegebouwen en functiewaarderingstrajecten, rekenen op grote belangstelling voor de wijze waarop de rechtspositie van de griffier is geregeld. Daarnaast leidde ook de behoefte aan maatwerk op onderdelen van het arbeidsvoorwaardenpakket, zoals vastgelegd in artikel 125 van de Ambtenarenwet, tot vragen over de vaststelling van de arbeidsvoorwaardenregeling en de rol van de raad hierin. De Landelijke werkgroep zocht prof. mr. D.J. Elzinga aan om de wettelijke ruimte voor delegatie en mandaat nader te onderzoeken. In het bijzonder moest het gaan om het overdragen van de bevoegdheid van de raad aan het college om rechtspositionele regelingen vast te stellen en rechtspositionele beschikkingen te nemen ten aanzien van de griffier en het griffiepersoneel. Het advies van Elzinga is gebaseerd op een uitleg van de hierover in de Gemeentewet en de Ambtenarenwet opgenomen bepalingen. Een benadering vanuit beide perspectieven is van belang om tot een zorgvuldige afweging te komen over de rechtspositionele plaats van de griffier en de betekenis van de wet voor het werkgeverschap van de raad. Tenslotte zal tegen de achtergrond van het advies van Elzinga stil worden gestaan bij het proces van arbeidsvoorwaardenvorming en overleg ten behoeve van de griffie(r).

33

Binnenwerk Rechtspositie 33

09-02-2010 13:38:26

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

4.2

Wettelijk kader

4.2.1

Gemeentewet3

In de artikelen 107 tot en met 107e Gemeentewet staat dat de raad de griffier en het overige griffiepersoneel benoemt, schorst en ontslaat en dat hij regels kan stellen over de griffie. In de toelichting van artikel 107 Gemeentewet, opgenomen in de Memorie van Toelichting van de Wet dualisering gemeentebestuur, · staat dat de ‘raadsgriffier en zijn medewerkers formeel en functioneel los staan van de ‘gewone’ ambtelijke organisatie’. In de artikelen 102 en 160 Gemeentewet is geregeld dat het college de secretaris en de ambtenaren, niet zijnde de griffier en de op de griffie werkzame ambtenaren, benoemt, schorst en ontslaat en dat het college regels kan vaststellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente, met uitzondering van de griffie. De Gemeentewet maakt onderscheid tussen de griffie en de ambtelijke organisatie. De raad is bevoegd gezag van de griffier en de op de griffie werkzame ambtenaren. Het college is bevoegd gezag van de secretaris en de collegeorganisatie. Daarmee kent een gemeente twee bestuursorganen die namens de gemeente de werkgeversrol vervullen, het college en de raad. De raadsondersteuning kan worden vormgegeven door de benoeming van alleen een griffier, maar ook door de inrichting van een griffie.

4.2.2

Ambtenarenwet

am btel ijke s t atus De griffier is een in de Gemeentewet aangewezen functionaris, die tevens ambtenaar is. Het begrip ambtenaar is omschreven in artikel 1 van de Ambtenarenwet. Kern van het ambtenaarschap is dat een medewerker een aanstelling heeft om in openbare dienst te werkzaam te zijn. Gemeenten en provincies worden gerekend tot de openbare dienst. Dus worden de griffier en de op de griffie werkzame medewerkers als ambtenaar aangemerkt. Het ambtenaarschap gaat niet verloren door detachering, ook al gebeurt dat bij een niet openbare dienst.4 r ec h tspos it ie re ge linge n en arbei d sv o o r w a a r d env o r mi ng In artikel 109 van de Grondwet is bepaald dat de rechtspositie van de ambtenaar geregeld wordt bij wet. Dit artikel is verder uitgewerkt in artikel 125 van de Ambtenarenwet. Hierin staat dat elke overheid de feitelijke, materiële rechtspositie moet regelen van de ambtenaren die bij haar in dienst zijn, evenals de wijze van overleg van ambtenaren met vakorganisaties over rechtspositie en arbeidsvoorwaarden. Binnen de overheid heeft iedere sector zijn eigen ambtenarenreglement. Voor de provincies is dat de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP), voor gemeenten de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling (CAR).5 De CAR is op grond van de statuten van de VNG en het LOGA-protocol6 bindend voor alle gemeenten.

De CAR is vervolgens nader uitgewerkt in een uitwerkingsovereenkomst (UWO). De CAR en de UWO hebben alleen lokale rechtskracht wanneer de tekst en de wijzigingen daarin door het bevoegd gezag zijn vastgesteld. De UWO is volgens het 34

Binnenwerk Rechtspositie 34

09-02-2010 13:38:27

hoofdstuk 4 – (rechts)positie van de griffie(r)

protocol alleen bindend voor gemeenten die zich hiervoor hebben aangemeld. Dat is overigens een grote meerderheid van gemeenten. De gemeenten die zich niet bij de UWO hebben aangesloten moeten op decentraal niveau uitwerkingsregelingen vaststellen. In artikel 125 Ambtenarenwet wordt de volgende opsomming gegeven van door het bevoegd gezag vast te stellen voorschriften: a aanstelling, schorsing en ontslag; b het onderzoek naar de geschiktheid en de bekwaamheid; c bezoldiging; d arbeidsduur en werktijden; e verlof en vakantie; f voorzieningen in verband met ziekte; g bescherming bij de arbeid; h woon-, verblijfs- en bereikbaarheidsverplichtingen; i medezeggenschap(georganiseerd overleg en ondernemingsraad); j overige rechten en verplichtingen; k disciplinaire straffen. Hoewel er op grond van de AW sprake is van eenzijdigheid van deze vaststelling door de werkgever, heeft de verplichting om overleg te voeren met de werknemers en de invoering van een overeenstemmingsvereiste, in de loop der jaren een grotere mate van tweezijdigheid doen ontstaan. Sinds 1993 zijn de onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden in de overheidssector gedecentraliseerd. In de sector gemeenten zijn de werkgevers vertegenwoordigd in het College voor Arbeidszaken van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

Voor de provincies is dat het Interprovinciaal Werkgeversverband (IWV) van het Interprovinciaal Overleg (IPO).7

4.3 Gevolgen dualisering Binnen de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente zijn twee bevoegd gezagen: de raad en het college.8 Deze zijn wat betreft de rechtspositie van hun personeel nauw aan elkaar gebonden door in ieder geval de CAR en in een groot aantal gemeenten ook de UWO. Mede daarom hebben raden het college bij delegatie9 de bevoegdheid gegeven ook beslissingen te nemen over de rechtspositie van de griffier en de griffiemedewerkers. Deze bevoegdheid is vervolgens door colleges vaak weer gemandateerd aan het hoofd van de afdeling P&O. Het advies van het CvA bood een opening voor dergelijke delegatie en mandaatconstructies. In de loop der jaren zijn vraagtekens geplaatst bij de bestuursrechtelijke houdbaarheid van dit advies. Staan de Gemeentewet en de Provinciewet delegatie en mandaat van raadsbevoegdheden wel toe? Hieronder zal eerst worden ingegaan op het advies van het CvA. Vervolgens komt het advies van Elzinga aan bod.

35

Binnenwerk Rechtspositie 35

09-02-2010 13:38:28

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

4.3.1 Advies CvA In de ledenbrieven van 2002 en 2003 heeft het CvA de gevolgen van de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur voor het gemeentelijk personeelsbeleid en de werkgeversaspecten toegelicht en adviezen gegeven hoe daarmee om te gaan ten aanzien van de griffier en het griffiepersoneel.10 Deze adviezen verschenen tegen de achtergrond van een snelle invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur, vlak na de gemeenteraadsverkiezingen. In kleinere gemeenten was veelal alleen (nog) de griffier verplicht benoemd en in grotere gemeenten waren griffieorganisaties nog in ontwikkeling. Zij werden vaak opgebouwd uit (voormalig) personeel van de collegeorganisatie. Het is niet vreemd dat in dit licht werd gekozen voor een pragmatische benadering: enerzijds erkenning van het bevoegd gezag van de raad ten aanzien van de griffier en het griffiepersoneel, anderzijds aansluiting bij de bestaande arbeidsvoorwaardenregeling met de mogelijkheid bevoegdheden ten aanzien van de griffier te delegeren aan het college.11 In de ledenbrief van het LOGA van 19 december 2002 die handelt over de ‘Wijzigingen CAR-UWO in verband met dualisering’ vinden we deze pragmatische benadering terug. Toegelicht wordt hoe de rechtspositie van de griffie(r) geregeld is door het opnemen van een nieuw artikel in de CAR (artikel 1:3a) en wat de werkgeversrol van de raad inhoudt.

De nieuwe CAR-bepaling heeft de volgende functies: a Zij maakt zichtbaar dat de raad bevoegd gezag is ten aanzien van de griffier en diens ambtenaren; b Zij maakt duidelijk dat de CAR-UWO van toepassing is op de griffier en diens ambtenaren; c Zij biedt een kapstok voor besluiten van de raad ten aanzien van de rechtspositie van de griffier. De raad kan, aldus een passage uit de ledenbrief: ‘de bevoegdheden ten aanzien van de griffier zelf uitoefenen of delegeren aan het college.’ In de bijlage van de ledenbrief is daartoe een modelraadsbesluit opgenomen. 12 In de ledenbrief wordt verder gesteld dat de griffier valt onder het de begripsomschrijving ‘ambtenaar’ uit artikel 1:1 van de CAR-UWO. Hieruit vloeit voort dat de CAR-UWO op hem van toepassing is. Daarmee is feitelijk aangesloten bij de Memorie van Antwoord op de Wet dualisering gemeentebestuur waarin over de arbeidsvoorwaarden van het griffiepersoneel werd opgemerkt dat ‘deze gelijk zullen zijn aan die van het overige gemeentepersoneel, omdat deze vallen onder de algemene afspraken die de VNG met de bonden voor de sector ‘gemeenten’ heeft gemaakt’.

Aangezien alle gemeenten zijn aangesloten bij de VNG, geldt de CAR als verplichte rechtspositie, ongeacht of de sectorale gemeentelijke onderhandelingsdelegatie uit collegeleden of raadsleden bestaat.13 De raad zal, zo wordt later in dezelfde ledenbrief gesteld, omdat hij bevoegd gezag is ten aanzien van de griffie, de lokale rechtspositie van toepassing moeten verklaren. Vervolgens

36

Binnenwerk Rechtspositie 36

09-02-2010 13:38:28

hoofdstuk 4 – (rechts)positie van de griffie(r)

bevat de brief een advies hoe in de praktijk van alledag toepassing gegeven kan worden aan de werkgeversrol van de raad. Omdat het vermoeden bestaat dat het niet wenselijk zal zijn de raad zelf met de gehele uitvoering van de rechtspositie te belasten, bevat de brief het advies de uitvoering van de CAR-UWO en de lokale rechtspositieregeling te delegeren aan het college. In de praktijk zal dat weer worden gevolgd door mandatering aan de ambtelijke organisatie. Maar het CvA adviseert niet alle werkgevershandelingen naar het college te delegeren. De bevoegdheid tot het vaststellen van een instructie, de aanstelling, schorsing en het ontslag lenen zich, aldus het advies, in het kader van het dualisme minder goed voor delegatie. Het advies is dan ook deze bevoegdheden bij de raad te laten.

4.3.2 Advies van Elzinga Elzinga geeft in zijn advies een helder inzicht in de wettelijke mogelijkheden voor delegatie. Hij legt uit dat de Gemeentewet posterieur is aan de Ambtenarenwet en daarmee, inzake de bevoegdhedenkwestie, boven de Ambtenarenwet gaat. De huidige tekst van de Gemeentewet lijkt delegatie van bevoegdheden van de raad aan het college niet in de weg te staan. In artikel 156, tweede lid Gemeentewet, zijn de beperkingen voor delegatie opgenomen. Het nemen van besluiten aangaande de griffie(r) over rechtspositionele regelingen en –beschikkingen, is daar vooralsnog, niet expliciet in opgenomen. Gelet op de gescheiden bevoegdheden van raad en college als werkgever kunnen bovengenoemde specifieke raadsbevoegdheden niet worden gedelegeerd aan het college, omdat de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet (artikel 156, eerste lid Gemeentewet). Zo geeft Elzinga in zijn advies aan dat er reden is om zoveel mogelijk onafhankelijkheid te scheppen voor de griffie(r). Het college moet zo weinig mogelijk aanknopingspunten hebben om invloed te genereren op de griffie(r). Bij de regeling van de positie van griffie(r) is de verhouding tussen raad en college in het geding, evenals het primaat van de raad en daarom valt een en ander bij uitstek onder het algemene beperkingscriterium van artikel 156, eerste lid Gemeentewet.

De aard van de bevoegdheid verzet zich tegen delegatie aan het college. Dat geldt zowel voor het vaststellen van rechtspositieregelingen, als voor het nemen van rechtspositionele beschikkingen. Aangezien de Gemeentewet delegatie van bovengenoemde bevoegdheden, niet expliciet uitsluit in artikel 156, tweede lid, kan niet worden gesproken over onbevoegd genomen besluiten. Maar het gaat, aldus Elzinga, in dergelijke gevallen in ieder geval wel om een ‘problematische categorie’ besluiten. Het is de raad die als bevoegd gezag van de griffie de rechtspositionele beslissingen neemt. De Ambtenarenwet voorziet niet in de mogelijkheid om het vaststellen van rechtspositieregelingen over te dragen aan een ander bestuursorgaan. Artikel 125 Ambtenarenwet heeft een verplichtend karakter. Elzinga zegt hierover dat dit betekent dat overdracht van de bevoegdheid tot het vaststellen van rechtspositieregelingen niet door de raad kan worden gedelegeerd aan het college of de burgemeester, tenzij een organieke wet14 hierin voorziet. Elzinga maakt in zijn advies verschil tussen delegeren van de bevoegdheid om rechtspositieregelingen vast te stellen en het lenen (lees: overnemen) van normen die gelden voor het overige gemeentepersoneel. Indien de raad op grond van zijn bevoegdheid wel zelf het besluit neemt, maar het in feite overneemt van het college, is geen sprake van delegatie,

37

Binnenwerk Rechtspositie 37

09-02-2010 13:38:29

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

maar van lenen. Elzinga adviseert de raadsbevoegdheden die moeten worden uitgesloten van delegatie aan het college, expliciet op te nemen in artikel 156, tweede lid van de Gemeentewet. Het zou daarbij gaan om het vaststellen van rechtspositieregelingen, zoals de in artikel 125 van de Ambtenarenwet, artikel 107 Gemeentewet (107a, tweede lid, 107d, eerste lid en 107, eerste lid)15 neergelegde bevoegdheden en de bevoegdheid tot het nemen van rechtspositionele beschikkingen. Artikel 107e, tweede lid (benoeming, schorsing, ontslag griffiepersoneel) zou eventueel wel voor delegatie in aanmerking kunnen komen. Deze opmerking maakt Elzinga in het licht van de ruimte die er is voor delegatie aan een bestuurscommissie (werkgeverscommissie). Daarbij moet ook worden gekeken naar situaties, waarbij het werkgeverschap is toegekend aan een deelraad.

4.4 Vaststelling rechtspositionele regelingen en beschikkingen Alle raden hebben ten gevolge van de wettelijke verplichting een griffier te benoemen invulling gegeven aan de rechtspositie van de griffie(r). Hierbij zijn verschillende mandaaten delegatieconstructies gehanteerd, die niet allemaal de wettelijke toets kunnen doorstaan. Op basis van het advies van Elzinga zal hieronder worden aangegeven welke vormen van mandaat en delegatie bij het vaststellen van arbeidsvoorwaardenregelingen en persoonsgebonden besluiten wel zijn toegestaan. 4.4.1 Arbeidsvoorwaardenregelingen Arbeidsvoorwaardenregelingen, door Elzinga rechtspositionele regelingen genoemd, zijn algemeen verbindende voorschriften. Dit brengt met zich mee dat op grond van artikel 10.3, tweede lid onder a van de Algemene wet bestuursrecht, de vaststelling in principe niet kan worden gemandateerd aan het college.16 Artikel 156, eerste lid, Gemeentewet biedt de raad de mogelijkheid bevoegdheden over te dragen aan het college, aan een door de raad ingestelde bestuurscommissie of aan een deelraad. Het tweede lid van artikel 156 sluit vervolgens een aantal bevoegdheden expliciet uit van delegatie. Daarin wordt geen melding gemaakt van de bevoegdheid tot het vaststellen van een arbeidsvoorwaardenregeling voor de griffie(r).

Volgens Elzinga moet deze bevoegdheid desondanks worden aangemerkt als een bevoegdheid die zich vanwege de aard verzet tegen delegatie aan het college. Deze bevoegdheid is namelijk sterk gerelateerd aan de positie van de raad. De griffier en de op de griffie werkzame ambtenaren werken voor de raad, niet voor het college. Bovendien kan delegatie alleen wanneer in de wet met zoveel woorden de mogelijkheid van delegatie is opengesteld. Zoals gezegd bevatten artikel 156 van de Gemeentewet noch artikel 125 van de Ambtenarenwet de ruimte daarvoor. De raad kan de bevoegdheid tot het vaststellen van arbeidsvoorwaardenregelingen aangaande de griffier en het griffiepersoneel wel delegeren aan een deelraad op grond van artikel 87, tweede lid, Gemeentewet. Er kan geen sprake zijn van mandaat tussen raad en deelraad. Delegatie van de bevoegdheid tot het vaststellen van arbeidsvoorwaardenregelingen aan een bestuurscommissie behoort niet tot de mogelijkheden. Ook hiertegen verzet de aard van de bevoegdheid zich. Daarnaast kan de raad geen mandaat verlenen tot het vaststellen van arbeidsvoorwaardenregelingen aan een ‘andere commissie’, zoals bedoeld in artikel 84 van de Gemeentewet17 of aan een presidium/ seniorenconvent. Artikel 10:3 van de Awb staat dat in de weg. 38

Binnenwerk Rechtspositie 38

09-02-2010 13:38:30

hoofdstuk 4 – (rechts)positie van de griffie(r)

4.4.2 Persoonsgebonden besluiten Persoonsgebonden besluiten ten aanzien van de griffier en de griffiemedewerkers die open staan voor bezwaar en beroep, vallen onder rechtspositionele beschikkingen in de zin van de Awb. Het advies van Elzinga is van toepassing op persoonsgebonden besluiten aangaande de griffie(r). Ook hier geldt het principe dat de aard van de bevoegdheid zich verzet tegen delegatie aan het college. Er bestaat meer ruimte voor delegatie van de bevoegdheid tot het nemen van persoonsgebonden besluiten over griffiemedewerkers aan een werkgeverscommissie, als dit een bestuurscommissie of presidium/seniorenconvent is, die is ingesteld op basis van artikel 83 van de Gemeentewet. Binnen door de raad te stellen kaders kunnen bevoegdheden tot het nemen van persoonsgebonden besluiten voor de medewerkers van de griffie ook worden gemandateerd aan de griffier, de voorzitter van de werkgeverscommissie of het presidium/seniorenconvent op grond van artikel 84 van de Gemeentewet. Voor organen die zijn ingesteld door de raad op grond van de artikelen 83 en 84 van de Gemeentewet geldt dat de burgemeester hiervan geen lid kan zijn.

del egat ie Delegatie is slechts mogelijk als een wettelijk voorschrift hierin voorziet.18 De raad mag als het gaat om persoonsgebonden besluiten, zelfs als het betreft de bevoegdheid de griffier te benoemen, te schorsen en te ontslaan, deze delegeren aan een deelraad19 en een bestuurscommissie ex artikel 83 Gemeentewet.20 Delegatie van persoonsgebonden besluiten aan overige commissies21 (waaronder een op grond van artikel 84 van de Gemeentewet ingesteld presidium) is gelet op artikel 156 van de Gemeentewet niet toegestaan. Op basis van voormeld artikel is immers alleen delegatie mogelijk aan een deelraad of een bestuurscommissie. Dit is ook logisch, aangezien het hier belangrijke besluiten betreft die gebaseerd zijn op artikel 107, 107d en 107e, tweede lid van de Gemeentewet22 en die het hart raken van de raad als politiek, controlerend, besturend en regelend bestuursorgaan. Dit principe geldt in mindere mate voor het benoemen, schorsen en ontslaan van het overige griffiepersoneel. De bevoegdheid tot het nemen van persoonsgebonden besluiten voor de laatstgenoemde medewerkers zou eventueel wel door de raad kunnen worden gedelegeerd aan een bestuurscommissie/ werkgeverscommissie ingesteld op grond van artikel 83 van de Gemeentewet.23 m a n d aat De bevoegdheid tot het nemen van rechtspositionele beschikkingen kan niet worden gemandateerd aan het college of de burgemeester.

Tussen twee bestuursorganen kan alleen sprake zijn van delegatie. De raad kan deze bevoegdheid echter wel mandateren aan een door de raad ingestelde ‘andere commissie’ ex artikel 84 Gemeentewet. In de praktijk zou men hierbij kunnen denken aan de instelling van een presidium. Daarnaast is het mogelijk de bevoegdheid te mandateren aan een presidium of seniorenconvent op grond van het reglement van orde voor de raad of een organisatieverordening. Deze oplossing heeft echter niet de voorkeur, gelet op de eerder genoemde overwegingen met betrekking tot artikel 156 van de Gemeentewet. Verder kan de bevoegdheid rechtstreeks in mandaat of eventueel door de werkgeverscommissie in ondermandaat gegeven worden aan de griffier en de voorzitter van het presidium, voor zover dit niet de burgemeester betreft. 39

Binnenwerk Rechtspositie 39

09-02-2010 13:38:31

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

Genoemde organen en functionarissen zijn immers ondergeschikt aan de raad. Dit mandaat kan zich in beginsel uitstrekken over alle typen persoonsgebonden besluiten, aangezien bij mandaat de raad het verantwoordelijke bestuursorgaan blijft en de bevoegdheid altijd aan zich kan houden. Positie burgemeester Voor welke vorm men ook kiest, de vraag is of de burgemeester, als voorzitter van de raad en het college,24 deel zou moeten uitmaken van het orgaan waaraan de raad deze bevoegdheid mandateert. De staatssecretaris van BZK ziet een rol weggelegd voor de burgemeester als voorzitter van het presidium. Hij is een verbindende schakel. Anderen wijzen op de spanningen die deze dubbele rol met zich meebrengt en de gescheiden verantwoordelijkheden van raad en college. Wat betreft de betrokkenheid van de burgemeester bij de werkgeverstaken van de raad heeft hij geen meebeslissende rol. Vanwege de intensieve samenwerking tussen de burgemeester en de griffier ligt echter een adviserende rol voor de hand. Voor het uitvoeren van persoonsgebonden besluiten wordt geadviseerd een dienstverleningsovereenkomst aan te gaan. Ook afspraken over ondersteuning bij de voorbereiding van deze besluiten en overige uitvoeringshandelingen kunnen hierbij worden betrokken.

Een dergelijke dienstverleningsovereenkomst kan worden aangegaan met de secretaris, of, bij ondermandaat,25 ook rechtstreeks met de afdeling P&O. Hierbij wordt aansluiting gezocht bij het artikel 33 in de Gemeentewet dat de ambtelijke bijstand van de raad en zijn leden regelt.

4.4.3 Hoe verder? Het advies van Elzinga zet de wijze waarop gemeenten invulling hebben gegeven aan de werkgeversrol van de raad in een ander perspectief. De raad kan arbeidsvoorwaardenregelingen en persoonsgebonden besluiten aangaande de griffie(r), hoewel de Gemeentewet dit niet expliciet uitsluit, niet delegeren aan het college omdat de aard van de bevoegdheid zich hiertegen verzet. Toch komt dit in de praktijk vaak voor. Wat moet er gebeuren om de ontstane situatie te repareren? aan p a ssing ge mee nte w et Om een einde te maken aan de onduidelijkheid over de verdeling van bevoegdheden tussen raad en college voor het vaststellen van de arbeidsvoorwaardenregelingen en persoonsgebonden besluiten ten aanzien van de griffie(r) zou in lijn met het advies van Elzinga een aanpassing van de wettekst kunnen worden overwogen. Daarin zouden de volgende aandachtspunten moeten worden meegenomen: – Er moet in aansluiting op de andere uitzonderingen in artikel 156, tweede lid, ook worden uitgezonderd dat het vaststellen van de rechtspositionele regelingen door de raad niet kan worden gedelegeerd aan welk orgaan dan ook behalve aan een deelraad (als we per deelgemeente verschillende rechtspositionele regelingen voor ogen hebben);

40

Binnenwerk Rechtspositie 40

09-02-2010 13:38:32

hoofdstuk 4 – (rechts)positie van de griffie(r)

– De raad en de deelraad moeten niet over elke beschikking een besluit hoeven te nemen, maar dat kan ook in handen worden gegeven van een werkgeverscommissie (bestuurscommissie ex art. 83 Gemeentewet),26 – Het gaat over alle rechtspositionele besluiten, dus ook die voortkomen uit de artikelen 107a t/m 107e Gemeentewet en de Ambtenarenwet (artikel 125 en 125 quinquies). De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken is inmiddels door de Vereniging van Griffiers in kennis gesteld van het advies van Elzinga.27

vaststelling arbe ids voorw aar d en r eg el en i n c a r -uw o Op dit moment staat in de CAR-UWO, artikel 1:3a, dat voor toepassing van de arbeidsvoorwaardenregeling de raad bevoegd gezag is ten aanzien van de griffier en de op de griffie werkzame ambtenaren. De term ‘van toepassing’ gaat minder ver dan de term ‘vaststelling’. De bevoegdheid om regelingen en andere regels vast te stellen is in de CAR-UWO toegekend aan het college. Het advies van Elzinga geeft aanleiding om nog eens kritisch te kijken naar de gekozen formulering in artikel 1:3a. r eparat ie cat egorie ‘ prob le ma ti sc he’ besl ui ten Arbeidsvoorwaardenregelingen De sinds 2002 door het college op basis van een delegatiebesluit vastgestelde arbeidsvoorwaardenregelingen (zowel direct afgeleid van de CAR-UWO of de CAP als de lokale regelingen) zijn op grond van de huidige Gemeentewet, artikel 156, lid 2, niet expliciet uitgesloten van delegatie. Desondanks verzet de aard van de bevoegdheid zich tegen voortzetting van de delegatie. Deze zogeheten categorie ‘problematische besluiten’ zal moeten worden gerepareerd. Dat kan op de volgende manier: – De raad besluit het met naam en datum te noemen delegatiebesluit in te trekken; – De raad stelt vervolgens de arbeidsvoorwaardenregelingen betreffende het griffiepersoneel vast.

Het CvA zou in haar ledenbrief vervolgens een regeling kunnen aanreiken die er in voorziet dat het college voortaan voorstellen aanbiedt aan de werkgeverscommissie die bedoelde regelingen, eventueel in aangepaste vorm, ter besluitvorming aan de raad voorlegt. De werkgeverscommissie krijgt daarin een eigen verantwoordelijkheid en (nog te regelen) bevoegdheid. Daar waar het gaat om griffiespecifieke regelingen kan vanzelfsprekend ook de werkgeverscommissie hiervoor voorstellen doen. Persoonsgebonden besluiten Persoonsgebonden besluiten kunnen zijn genomen door de raad/provinciale staten dan wel door het college. Deze besluiten hebben een direct rechtsgevolg ten aanzien van de in het besluit genoemde persoon (de griffier of een griffiemedewerker). De besluiten zijn gebaseerd op de arbeidsvoorwaardenregeling die bij delegatie of mandaat is vastgesteld door het college. Tenzij deze besluiten als gevolg van een lopende bezwaar- of beroepsprocedure nog niet definitief zijn, zijn deze inmiddels in kracht van gewijsde gegaan en

41

Binnenwerk Rechtspositie 41

09-02-2010 13:38:33

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

daarom niet meer vatbaar voor bezwaar en beroep. Deze persoonsgebonden besluiten behoeven dan ook, wanneer zij door het college zijn genomen, niet alsnog door de gemeenteraad te worden genomen. Het spreekt voor zich dat deze besluiten voor zover zij nog van toepassing zijn, door de raad/provinciale staten worden gerespecteerd.

gr iffies pe cifie ke re ge linge n De meeste colleges hebben sinds de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur nogal wat lokale uitvoeringsregelingen, aanvullende regelingen met arbeidsvoorwaarden en beleidsnota’s op personeelsgebied vastgesteld. De raad zal moeten oordelen of het in het belang van het goed functioneren van de griffier en de griffie noodzakelijk is deze regelingen, zoals Elzinga dit noemt ‘te lenen’ (lees: over te nemen) of daarvan gedeeltelijk af te wijken. Bestaande lokale regelingen en beleidsnota’s zullen zo nodig door de raad in aangepaste vorm moeten worden vastgesteld. Uit een ‘quick scan’ onder griffiers blijkt dat zij in het algemeen uit de voeten kunnen met de bestaande regelingen, maar dat er wel behoefte is aan maatwerk op specifieke onderdelen. Een aandachtspunt betreft de bezoldiging (en de beloningsstructuur).28 Daarbij springt in het oog de onvrede over de wijze waarop de functiebeschrijving en -waardering van de griffiersfunctie tot stand komt. Voor gemeenten en provincies geldt dat het bevoegde gezag voorschriften vaststelt over de bezoldiging.29 Hoewel de raad bevoegd gezag is ten aanzien van het griffiepersoneel, komt het vaak voor dat het college het initiatief neemt tot het beschrijven en waarderen van griffiefuncties als eigenaar van het functiegebouw en het functiewaarderingssysteem van een gemeente.

De raad zal zelf meer aan de voorkant van het proces van beschrijven en waarderen moeten gaan zitten. Daarnaast bestaat behoefte aan meer flexibiliteit met betrekking tot de invulling van arbeidsduur en werktijden. Griffies in gemeenten en provincies hebben, evenals de griffies van de Eerste en de Tweede Kamer, functies waaraan structurele inconveniënten verbonden zijn. Griffiers wijzen in dit kader op structureel overwerk, werk in de avonduren en het niet kunnen voldoen aan de Arbeidstijdenwet. Er zou een regeling kunnen worden gemaakt voor het compenseren van structurele inconveniënten. Het rijk heeft al een dergelijke regeling voor ‘vergadergebonden’ functies, die daarvoor model zou kunnen staan.30 Tenslotte pleiten griffiers voor maatwerk met betrekking tot medezeggenschap en het (verplicht) opnemen van vakantie in de recesperiodes van de raad. Omdat afspraken over wijziging van de CAR-UWO op landelijk niveau plaatsvinden, zal de VvG bij het LOGA formeel een verzoek moeten indienen om in lijn van de bovengenoemde behoefte aan maatwerk griffiespecifieke maatregelen te treffen. Bij toekomstige regelingen zal onderling afstemming plaats moeten vinden, waarbij de griffier en de secretaris een voorbereidende rol kunnen vervullen.

Daarvoor is het van belang dat griffiers, raads- en statenleden zich samen met personeelsfunctionarissen verdiepen in de mogelijkheden tot flexibilisering van CAR, UWO en lokale regelingen.

42

Binnenwerk Rechtspositie 42

09-02-2010 13:38:34

hoofdstuk 4 – (rechts)positie van de griffie(r)

zo r gvuld ige invulling w erkg ev er sr o l Zoals gezegd kan de raad zijn rechtspositionele bevoegdheden ten aanzien van de griffier en de overige griffiemedewerkers delegeren of mandateren. De raad zal daarbij zorgvuldig moeten afwegen welke rechtspositionele besluiten worden gedelegeerd of gemandateerd en hoe dat vervolgens wordt vormgegeven. Indien wordt gekozen voor mandaat dient er vervolgens ook aandacht te zijn voor de verantwoording van de in mandaat genomen besluiten. Bij delegatie bestaat de mogelijkheid om voor de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheid beleidsregels te geven. Er zijn verschillende manieren om de werkgeversrol van de raad vorm te geven In beginsel zou de raad als geheel invulling kunnen geven aan deze rol, maar dat lijkt niet erg praktisch. In de praktijk wordt de werkgeversrol divers ingevuld. Bijna veertig procent van de raadsgriffiers treft het presidium tegenover zich. Twintig procent heeft te maken met de burgemeester en in een tiende van de gemeenten is er een aparte commissie die bestaat uit de burgemeester en/of plaatsvervangend raadsvoorzitter en een mix van raadsleden. Recente waarneming leert dat het instellen van een werkgeverscommissie in opmars is.

Als het presidium niet in de Gemeentewet wordt geregeld, wordt geadviseerd een op wettelijk leest geschoeide commissie, die bestaat uit een kleine vertegenwoordiging van raadsleden, als serieuze optie te overwegen. Een dergelijke bestuurscommissie kan zich als zodanig volledig toeleggen op zijn werkgeverstaak. Het is zaak de commissie goed te laten bijstaan door deskundigen op het gebied van personeelszaken. Het zoeken naar kwaliteit en het vormen van een goede afspiegeling uit de raad zijn belangrijke uitgangspunten voor de samenstelling van de commissie. Daarbij zou in zijn algemeenheid kunnen worden uitgegaan van de plaatsvervangend voorzitter van de raad en twee raadsleden (iemand uit de coalitie en iemand uit de oppositie).

4.5 Medezeggenschap Uit het voorgaande blijkt dat de werkgeversrol van de raad veel meer inhoudt dan op het eerste oog vaak wordt gedacht. Er moet een arbeidsvoorwaardenregeling worden vastgesteld. Daarover zal soms eerst overleg gevoerd moeten worden. Bij de overheid is sprake van twee vormen van medezeggenschap. De oudste vorm is het Georganiseerd Overleg (GO). Na invoering van de Wet op de ondernemingsraden in 1995 is een nieuwe vorm van medezeggenschap ontstaan in gemeenten en provincies: het overleg tussen werkgever, i.c. de WOR-bestuurder, en een door de werknemers gekozen afvaardiging.31 4.5.1 GO Voor de sector Gemeenten vindt op centraal niveau het overleg over de arbeidsvoorwaarden plaats in het LOGA. Voor provincies gebeurt dat in het Sectoroverleg Provinciale Arbeidsvoorwaarden (SPA).32 Plaatselijk gebeurt dit in de commissie voor georganiseerd overleg (GO). Deze commissie is samengesteld uit een vertegenwoordiging van het gemeentebestuur en een vertegenwoordiging van de toegelaten werknemersorganisaties.33 De laatste bestaat uit in de organisatie werkzame leden van de vakorganisaties die door hen zijn aangewezen zitting te nemen in het GO. Zij worden meestal bijgestaan door regionale 43

Binnenwerk Rechtspositie 43

09-02-2010 13:38:35

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

bestuurders van de vakorganisaties die als adviseur deelnemen aan het overleg. Zo kan ter ondersteuning van de werkgeversvertegenwoordiging, naast de ambtelijke ondersteuning vanuit de afdeling P&O, ook de WOR-bestuurder als adviseur deelnemen aan het overleg.34 Het GO voert overleg over alle aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van de ambtenaren met inbegrip van de algemene regels volgens welke het personeelsbeleid zal worden gevoerd. Besluiten over deze onderwerpen worden pas genomen nadat de commissie haar gevoelen over de conceptbesluiten, respectievelijk voorstellen heeft kenbaar gemaakt.35 Besluiten op decentraal niveau of voorstellen die specifiek de rechtstoestand van de griffie en de griffiemedewerkers betreffen, moeten door de raad worden genomen, aldus de toelichting op artikel 12:2:1 CAR-UWO. Over wijzigingen in de plaatselijke arbeidsvoorwaardenregeling die rechtstreeks het gevolg zijn van de landelijke afspraken in het LOGA kan decentraal geen overleg worden gevoerd. Over het vaststellen van die wijzigingen kan worden volstaan met een mededeling aan het GO. Het feit dat er twee bevoegd gezagen zijn die namens de gemeente de werkgeversrol vervullen, vraagt om een herbezinning op de wijze waarop het decentrale overleg wordt gevoerd.

Tot 2002 bestond de vertegenwoordiging van het gemeentebestuur veelal uit de portefeuillehouder personeel en één of meer raadsleden. Als gevolg van de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur is de werkgeversrol ten aanzien van de collegeorganisatie geheel bij het college komen te liggen en van de griffier en de griffiemedewerkers bij de raad. In de ledenbrieven van het CvA en het LOGA over de gevolgen van de invoering van het dualisme is weliswaar de nieuwe werkgeverschapstructuur gevolgd, maar is om praktische redenen ook geadviseerd een deel van de uitvoering daarvan te delegeren of te mandateren aan het college. Het advies van Elzinga maakt duidelijk dat deze keuze strijdigheid oplevert met diverse uitgangspunten van de Gemeentewet en de Ambtenarenwet, zoals beschreven in paragraaf 4.1.2. Dit heeft gevolgen voor de arbeidsvoorwaardenvorming, de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden en voor de werkwijze van het GO. Het advies van Elzinga leidt ertoe dat een gezamenlijk GO zou moeten worden ingesteld op basis van artikel 12:1, lid 2, van de CAR en de Ambtenarenwet. De raad kan decentraal uitsluitend overleg voeren over de specifieke regelingen voor de griffier en de griffiemedewerkers die aanvullend op de CAR dan wel op de CAR-UWO worden vastgesteld.

Het is daarnaast van belang dat de raad als bevoegd gezag voor de griffie wel degelijk meepraat over de niet-specifieke griffieregelingen. De griffie krijgt hier immers mee te maken en de raad moet als bevoegd gezag voor de griffie dus voor deze regelingen ook zijn verantwoordelijkheid nemen. Het college is niet in de positie daarover overleg te voeren. Zo is de raad niet in de positie om overleg te voeren over specifieke regelingen voor medewerkers die onder het college ressorteren. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de vrijwillige brandweer. Anders ligt het natuurlijk voor die regelingen die op dezelfde wijze van toepassing zijn op alle medewerkers van de gemeentelijke organisatie. In lijn met de uitspraken van de minister van BZK in 2002 en Elzinga in 2009 zou gekeken kunnen worden naar een constructie van ‘lenen’ (lees: overnemen) van arbeidsvoorwaarden.

44

Binnenwerk Rechtspositie 44

09-02-2010 13:38:35

hoofdstuk 4 – (rechts)positie van de griffie(r)

Hieruit vloeit voort dat in de gemeente twee arbeidsvoorwaardenregelingen moeten worden vastgesteld bestaande uit in ieder geval de CAR-bepalingen, zoals die voor de sector Gemeenten in het LOGA zijn vastgesteld en voor zover daarin bepalingen zijn opgenomen die voor alle gemeenteambtenaren gelden. Dat geldt ook voor de UWO-bepalingen als de gemeente is aangesloten bij de UWO. Wanneer het LOGA voor specifieke groepen werknemers (griffiers, griffiemedewerkers, vrijwillige brandweer, beroepsbrandweer) bepalingen afspreekt, kunnen deze decentraal alleen door het bevoegd gezag van de betreffende werknemers worden vastgesteld. Eenzelfde situatie geldt voor decentrale afspraken. Voor het voeren van decentraal arbeidsvoorwaardenoverleg betekent dit weer dat het overleg dan ook zal moeten worden gevoerd door beide bevoegde gezagen en aan de kant van de gemeenteambtenaren, door zowel medewerkers ressorterend onder de raad als onder het college. Dit brengt dan ook met zich mee dat de samenstelling van de werkgeversdelegatie zowel bestaat uit een vertegenwoordiging van het college als een vertegenwoordiging van de raad. Deze mogen zich beide laten vergezellen door een of meer adviseurs: de secretaris en de griffier en ambtelijke ondersteuning vanuit de afdeling P&O.36

sa m en of apart ? Het is vanuit deze gedachtegang mogelijk te kiezen voor een apart of gezamenlijk GO. In het tweede geval zullen afspraken moeten worden gemaakt over wie waarover besluit. Het ligt voor de hand dat de vertegenwoordigers in het GO van raadszijde, inclusief de werknemersvertegenwoordiging vanuit de griffie, overeenstemming bereiken over de griffiespecifieke regelingen. En dat de vertegenwoordiging van het college en de werknemersvertegenwoordiging van de onder het college ressorterende ambtenaren over de specifiek voor dat deel van medewerkers af te spreken regelingen overeenstemming bereiken. Allen zullen gezamenlijk besluiten moeten nemen over de voor de gehele organisatie vast te stellen regelingen. Het voordeel van een gezamenlijk GO is dat er tevens afstemming plaatsvindt vanwege het uitgangspunt dat de arbeidsvoorwaardenregeling in principe voor de gehele organisatie dezelfde is, tenzij. Bij afzonderlijke GO’s moet er niet alleen goede afstemming plaatsvinden buiten de vergadering, maar is het risico aanwezig dat er ongewild toch tussen gelijke bepalingen verschillen gaan ontstaan. Gelet op zowel de overeenkomst tussen de beide arbeidsvoorwaardenregelingen en de grootte van de griffie ligt het niet voor de hand om als raad een ‘eigen’ commissie voor het GO in te stellen.

Omdat in veel gemeenten al een GO bestaat, kan de raad in overleg treden met het college en de werknemersvertegenwoordiging over de wijze waarop het overleg over de voor alle werknemers geldende regelingen zal worden gevoerd en hoe dat gebeurt voor de specifieke regelingen. Sommige gemeenten kennen geen GO meer of hebben een zogenaamd ‘slapend GO’. Deze gemeenten maken, als er geen GO is voor het raadplegen van de vakorganisaties over voorgenomen wijzigingen in de lokale arbeidsvoorwaardenregeling, vaak gebruik van de zogenaamde hoorbepaling.37 De voorstellen worden dan schriftelijk voorgelegd aan de vakorganisaties. Zij moeten dan binnen een bepaalde termijn schriftelijk reageren. De termijn mag niet korter zijn dan veertien dagen. Als de vakorganisaties dat wensen dan kan over

45

Binnenwerk Rechtspositie 45

09-02-2010 13:38:36

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

het betreffende voorstel mondeling worden onderhandeld. De hoorbepaling vindt meestal toepassing in gemeenten die zich hebben gebonden aan de UWO. Voor de overige lokale regelingen is dan vaak de afspraak gemaakt dat deze aan de OR worden voorgelegd in het kader van artikel 27 van de Wet op de ondernemingsraden (WOR) of op basis van een zogenaamde ‘ondernemingsovereenkomst’ als bedoeld in artikel 32 van de WOR. Vaak ook zijn de afspraken vastgelegd in een convenant dat dezelfde status heeft als een ondernemingsovereenkomst. Het ligt voor de hand dat college en raad met elkaar afstemmen op welke wijze het overleg over een aanpassing van de lokale arbeidsvoorwaardenregeling plaatsvindt. Het is echter noodzakelijk dat daarover eerst op landelijk niveau in het LOGA afspraken worden gemaakt omdat hiervoor wellicht een wijziging van hoofdstuk 12 van de CAR-UWO noodzakelijk is. Eerder werd al aangegeven dat het risico van het uiteenlopen van beide arbeidsvoorwaardenregelingen moet worden vermeden.

4.5.2

OR

wettel ijk kad er De WOR voorziet in overleg met de ondernemer over bedrijfsorganisatorische, economische en financiële aangelegenheden en over onderwerpen die regelingen over het sociale beleid van de onderneming betreffen. De ondernemingsraad (OR) ziet onder meer toe op een juiste uitvoering van de arbeidsvoorwaardenregelingen, de arbeidsomstandigheden en de werk- en rusttijden. Allemaal zaken dus die ook griffiemedewerkers betreffen. De wet bepaalt dat de structuur moet worden gekozen die het meest bevorderlijk is voor de kwaliteit van de medezeggenschap. De wet biedt veel aanknopingspunten om medezeggenschap vorm te geven, zowel op verplichte als vrijwillige basis. Ook voor kleine ondernemingen, zoals griffies in gemeenten en provincies. Aangezien er binnen gemeenten en provincies al een medezeggenschapsstructuur bestaat, kan dit meegewogen worden bij de te maken keuzes. Bepalende factor voor de vormgeving van medezeggenschap is niet de juridische zelfstandigheid van een onderneming, maar het aantal daarin werkzame personen.38 De omvang van het dienstverband speelt daarbij overigens geen rol.

Gedetacheerden en uitzendkrachten die tenminste 24 maanden in de onderneming werkzaam zijn, moeten ook worden meegeteld.39 aantal mede we rke rs g ri f f i e 40 v o r m v a n med ezeg g ens c ha p < 10 Verplicht periodiek overleg: griffier en medewerkers komen twee keer per kalenderjaar bijeen, of vrijwillige personeelsvertegenwoordiging ≥ 10 en < 35 Verplicht instellen personeelsvertegenwoordiging: drie gekozen leden, niet zijnde griffier ≥ 50 (sector Gemeenten ≥ 35) Verplicht instellen van een ondernemingsraad

46

Binnenwerk Rechtspositie 46

09-02-2010 13:38:37

hoofdstuk 4 – (rechts)positie van de griffie(r)

De toenmalige minister De Vries van BZK, heeft aanvankelijk in zijn antwoord aan de Eerste Kamer bij het wetsvoorstel dat de WOR ook van toepassing verklaarde op de overheid, aangegeven dat de collegeorganisatie en de griffie twee aparte ondernemingen vormen, terwijl de rechtspersoon gemeente de enige ondernemer is. Anders gezegd, de gemeentelijke ondernemer leidt twee ondernemingen. De WOR verplicht elke ondernemer die een zeker aantal medewerkers in dienst heeft, een OR in te stellen. Deze uitspraak van de minister deed verwachten dat geen enkele griffie aan deze verplichting zou kunnen voldoen, maar dat daardoor ook andere mogelijkheden voor een op de basis van de WOR gefundeerde vorm van medezeggenschap moeilijk zouden worden. Later heeft de minister deze opvatting genuanceerd. Door deze gewijzigde stellingname kwamen alle in de WOR denkbare opties open te liggen, waardoor in iedere gemeente maatwerk kan worden gerealiseerd.

wo r - be s t uurde r De ‘WOR-bestuurder’ vertegenwoordigt de ondernemer in het overleg met het medezeggenschapsorgaan. De griffier vervult daarbij de positie van ‘WOR-bestuurder’41 voor de griffieorganisatie, zoals de secretaris die heeft in de collegeorganisatie. Immers leden van het college noch van de gemeenteraad kunnen deze rol vervullen omdat de WOR hen daarvan uitsluit.42 Afhankelijk van de medezeggenschapsstructuur zijn de secretaris en de griffier ieder voor zich of gezamenlijk de WOR-bestuurders. Daarbij past de kanttekening dat een sologriffier moeilijk kan optreden als WOR-bestuurder, omdat er geen sprake is van medezeggenschap. Bij afzonderlijke ondernemingsraden voor organisatieonderdelen is iedere hoogste (ambtelijk) leidinggevende WOR-bestuurder voor zijn organisatieonderdeel. Als er een zelfstandige of gemeenschappelijke ondernemingsraad is ingesteld, dan zijn beiden WOR-bestuurder, zij het dat het voor de hand ligt dat ‘concernaangelegenheden’ worden besproken met de secretaris. Griffieaangelegenheden worden echter weer besproken door de griffier. De WOR voorziet er ook in dat als er meer ‘WOR-bestuurders’ zijn, zij samen bepalen wie het overleg voert met de ondernemingsraad.

Zij kunnen zich ook laten vervangen dan wel laten bijstaan.43 gr iffie organis aties en me d ez eg g ensc ha p sstr uc tur en Hoewel de ondernemer ‘raad’ in eerste instantie de taak heeft te zorgen voor een adequate vorm van medezeggenschap, is het mede aan de griffier en de medewerkers van de griffie een passende vorm te vinden. Door de beperkte omvang van de meeste griffies wordt de grens van het verplicht instellen van OR of PVT zelden of nooit gehaald. Welke mogelijkheden hebben kleine griffies verder nog om medezeggenschap vorm te geven? Een belangrijk aanknopingspunt hiervoor biedt artikel 35, lid b, c en d van de WOR, waarin achtereenvolgens de Personeelsvergadering (PV) en de Personeelsvertegenwoordiging (PVT) aan bod komen. Daarnaast biedt de WOR op grond van respectievelijk artikel 3 en artikel 15 de mogelijkheid om op te gaan in een gemeenschappelijke OR (GOR) of een onderdeelcommissie griffie te vormen binnen de bestaande OR.

47

Binnenwerk Rechtspositie 47

09-02-2010 13:38:38

de (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur

• PV Deze vorm is alleen mogelijk als er geen verplichting is om een OR of een PVT in te stellen. In dat geval verplicht de WOR de raad of een vertegenwoordiging van hem als werkgever, tweemaal per kalenderjaar de bij de griffie werkzame personen in de gelegenheid te stellen gezamenlijk met hem bijeen te komen. Organisatieveranderingen en aangelegenheden die de arbeidsvoorwaarden of arbeidsomstandigheden betreffen moeten voor advies aan het personeel worden voorgelegd. • PVT Hoewel er geen verplichting rust op het instellen van een PVT bij griffies kleiner dan 10 personen (de griffier uitgezonderd), kan de raad als ondernemer daartoe wel op vrijwillige basis besluiten. Hij kan daartoe niet worden verplicht door zijn personeel. De PVT bestaat tenminste uit drie personen die rechtstreeks bij schriftelijke stemming gekozen worden door de in de onderneming werkzame personen. Daaronder valt natuurlijk niet de griffier die immers in het overleg de ondernemer vertegenwoordigt. Een PVT bepaalt in beginsel de eigen werkwijze en is niet verplicht een huishoudelijk reglement te maken, ongeacht of de PVT vrijwillig of verplicht is ingesteld. Het is vanuit het oogpunt van goed functioneren van de PVT echter wel verstandig regels voor de verkiezingen en de werkwijze vast te leggen.44 Tussen 10-min en 10-plus ondernemingen bestaat verschil in bevoegdheden van een PVT.

Beide hebben instemmingsrecht over de werktijdenregeling, de regeling op het gebied van de arbeidsomstandigheden en het ziekteverzuim. Zonder instemming van de PVT met deze regelingen, is een besluit nietig. Maar een PVT van een 10-min onderneming heeft geen adviesrecht. Dat heeft een PVT van een 10-plus onderneming wel als het over besluiten gaat die tot het verlies van een arbeidsplaats, een belangrijke verandering van de arbeid of een verandering van arbeidsvoorwaarden voor een kwart van het personeel kunnen leiden. Overigens kunnen ondernemer en PVT afspreken bevoegdheden van de PVT uit te breiden.45 • GOR De wet maakt het mogelijk ondernemingen ’fictief’ samen te voegen. In artikel 3 van de WOR is de mogelijkheid opgenomen van een gemeenschappelijke OR. Dit wetsartikel biedt aan kleine niet OR-plichtige organisaties, al dan niet juridisch zelfstandig, de gelegenheid binnen een samenhangend verband van ondernemingen toch in een OR vertegenwoordigd te zijn. Het gevolg daarvan is dat er één OR wordt ingesteld voor de gezamenlijke onderneming waarvoor alle medewerkers van zowel de collegeorganisatie als de griffie actief en passief kiesrecht hebben. Zowel de secretaris als de griffier zijn WOR-bestuurder en hebben om die reden geen actief en passief kiesrecht. Eventueel kan binnen de kiesstelsels worden gekozen voor aparte lijsten voor bedrijfsonderdelen of personen.