Uitspraak ELWM 24 december 2024

ECLI

ECLI:NL:RVS:2024:5417

Datum uitspraak

24 december 2024

Inhoudsindicatie

Bij besluit van 9 februari 2021 heeft de raad van de gemeente Bergen het bestemmingsplan "Energielandgoed Wells Meer" vastgesteld. Bij besluit van 23 februari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor de bouw en het oprichten, veranderen of in werking hebben van het windpark met vier windturbines. Het bestemmingsplan, de omgevingsvergunningen, de watervergunning en de leggerwijziging maken het wind- en zonnepark Energielandgoed Wells Meer mogelijk. Deze ontwikkeling vindt plaats in een gebied van ongeveer 400 ha. Hiervan is ongeveer 180 ha bestemd voor zonnevelden. Ook worden er vier windturbines met een maximale tiphoogte van 250 m in een clusteropstelling mogelijk gemaakt. Ook worden er een innovatieve zone voor zonnepanelen (hierna: de testvelden), een bezoekerscentrum, een bedrijfsverzamelgebouw en natuurontwikkeling mogelijk gemaakt.

Volledige tekst 202102858/1/R2 en 202303596/1/R2 Datum uitspraak: 24 december 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in de gedingen tussen: 1. [appellante sub 1A], [appellante sub 1B], [appellante sub 1C], [appellante sub 1D], Ecofuels B.V., [appellante sub 1E], [appellant sub 1F], [appellant sub 1G] en [appellant sub 1H] en

1

[appellant sub 1I] (hierna: [appellante sub 1] en anderen), allen wonend/gevestigd te Well, gemeente Bergen, 2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna: [appellant sub 2]), beiden wonend te Well, gemeente Bergen, 3. [appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] en [appellant sub 3E] en [appellant sub 3F] (hierna: [appellant sub 3] en anderen), allen wonend te Well, gemeente Bergen, 4. [appellant sub 4], wonend te Well, gemeente Bergen, 5. [appellante sub 5], gevestigd te Heythuysen, gemeente Leudal, 6. [appellant sub 6], wonend te Well, gemeente Bergen, appellanten, en 1. het college van burgemeester en wethouders van Bergen (hierna: het college), 2. de raad van de gemeente Bergen (hierna: de raad), 3. het dagelijks bestuur van het waterschap Limburg (hierna: het dagelijks bestuur), verweerders. Procesverloop Bij besluit van 9 februari 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Energielandgoed Wells Meer" vastgesteld. Bij besluit van 23 februari 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor de bouw en het oprichten, veranderen of in werking hebben van het windpark met vier windturbines.

Bij besluit van 23 februari 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo voor de bouw van circa 180 hectare zonnevelden en het afwijken van het bestemmingsplan. Bij besluit van 11 maart 2021 heeft het dagelijks bestuur een watervergunning verleend voor diverse werkzaamheden in de Wellsmeerlossing en de Waterlossing op de Oever. Bij besluit van 11 maart 2021 heeft het dagelijks bestuur het besluit leggerwijziging vastgesteld, ten behoeve van deze werkzaamheden. Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid met toepassing van de gemeentelijke coördinatieregeling als bedoeld in artikel 3.30, eerste lid, onder b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Daartoe heeft het college op 21 april 2020 een coördinatiebesluit genomen. Tegen deze besluiten hebben [appellante sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen, [appellant sub 4] en [appellante sub 5] beroep ingesteld. Bij besluit van 25 april 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Energielandgoed Wells Meer" gewijzigd en opnieuw vastgesteld. Bij besluit van 10 mei 2022 heeft het college de op 23 februari 2021 verleende omgevingsvergunning voor het windpark gewijzigd verleend. Bij besluit van 16 mei 2022 heeft het dagelijks bestuur de op 11 maart 2021 verleende watervergunning gewijzigd verleend.

2

Bij besluit van 16 mei 2022 heeft het dagelijks bestuur het op 11 maart 2021 vastgestelde besluit leggerwijziging gewijzigd vastgesteld. [appellante sub 1] en anderen, [appellant sub 3] en anderen, [appellant sub 4] en [appellante sub 5] hebben een schriftelijke reactie op de besluiten van 25 april 2022, 10 mei 2022 en 16 mei 2022 ingezonden. Bij besluit van 11 april 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van vier zonnevelden in een testopstelling. [appellante sub 1] en anderen, [appellant sub 6], en [appellant sub 2] hebben beroep ingesteld tegen dit besluit. Het college, de raad en het dagelijks bestuur hebben (gezamenlijk) een verweerschrift ingediend. [appellante sub 1] en anderen, [appellant sub 4], [appellante sub 5], [appellant sub 2], het college, de raad en het dagelijks bestuur hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaken behandeld op de zitting van 23 februari 2024, waar de volgende partijen zijn verschenen: - [appellant sub 2], bijgestaan door mr. A.T. Onbelet, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn; - [appellant sub 3] en anderen, waarvan [appellant sub 3C] is verschenen, bijgestaan door mr. P.A. de Lange, advocaat te Barendrecht; - [appellant sub 4], bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Helmond; - [appellante sub 5], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.M.H.

Cohen, rechtsbijstandverlener te Arnhem; - [appellant sub 6]; - het college en de raad, vertegenwoordigd door J. Wattjes, H.M. Arts en A.C. Derks, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam en mr. J. van Vulpen, advocaten te Nijmegen, en S. Flanderijn, werkzaam bij Pondera Consult. - het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. G.G.P.M. Muijres en ir. J. Tielen, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam en mr. J. van Vulpen, advocaten te Nijmegen. Overwegingen ALGEMEEN DEEL Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de beroepen tegen de in het procesverloop genoemde besluiten is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van die besluiten bepalend. Inleiding 2. Het bestemmingsplan, de omgevingsvergunningen, de watervergunning en de leggerwijziging maken het wind- en zonnepark Energielandgoed Wells Meer mogelijk. Deze ontwikkeling vindt plaats in een gebied van ongeveer 400 ha. Hiervan is ongeveer 180 ha bestemd voor zonnevelden. Ook worden er vier windturbines met een maximale tiphoogte

3

van 250 m in een clusteropstelling mogelijk gemaakt. Ook worden er een innovatieve zone voor zonnepanelen (hierna: de testvelden), een bezoekerscentrum, een bedrijfsverzamelgebouw en natuurontwikkeling mogelijk gemaakt. Deze ontwikkeling moet bijdragen aan het doel van de gemeente Bergen om in 2030 energieonafhankelijk te zijn. De besluiten zijn met toepassing van artikel 3.30 van de Wro gecoördineerd voorbereid. De Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) is van toepassing op de besluiten. 3. [appellante sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen, [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6] kunnen zich niet vinden in deze ontwikkeling en hebben daarom beroep ingesteld tegen een of meerdere van deze besluiten. Zij vrezen onder meer dat het windpark en de zonnevelden leiden tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat en de natuurwaarden in de omgeving. Het beroep van [appellante sub 1] en anderen richt zich tegen alle besluiten. Het beroep van [appellant sub 2] richt zich tegen het bestemmingsplan. De beroepen van [appellant sub 3] en anderen en van [appellant sub 4] richten zich tegen het bestemmingsplan, de omgevingsvergunningen voor het windpark en de 180 ha zonnevelden en de watervergunning. Het beroep van [appellante sub 5] richt zich tegen het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen voor het windpark en de 180 ha zonnevelden.

Het beroep van [appellant sub 6] richt zich tegen de omgevingsvergunning voor de testvelden. De besluiten van 25 april 2022, 10 mei 2022 en 16 mei 2022 4. Met het besluit van 25 april 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Energielandgoed Wells Meer" gedeeltelijk gewijzigd en opnieuw vastgesteld. Dit bestemmingsplan vervangt het bestemmingsplan "Energielandgoed Wells Meer", dat de raad heeft vastgesteld op 9 februari 2021. In het nieuwe bestemmingsplan is onder meer een aantal gebreken in de planregels hersteld en heeft een correctie in de verbeelding plaatsgevonden. Ook is de plantoelichting op enkele punten aangepast. Er heeft verder geen inhoudelijke wijziging plaatsgevonden. Met het besluit van 10 mei 2022 heeft het college de op 23 februari 2021 verleende omgevingsvergunning voor het windpark gedeeltelijk gewijzigd verleend. Met de besluiten van 16 mei 2022 heeft het dagelijks bestuur de besluiten van 11 maart 2021 gedeeltelijk gewijzigd vastgesteld en verleend. Ook in deze besluiten is een aantal gebreken hersteld. 4.1. De besluiten van 25 april 2022, 10 mei 2022 en 16 mei 2022 zijn gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van dit geding. De beroepen van [appellante sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen, [appellant sub 4], [appellante sub 5] hebben van rechtswege ook betrekking op de herstelbesluiten.

Toepasselijke regelgeving in bijlage 5. Voor zover de wettelijke bepalingen en de planregels niet in de uitspraak zijn geciteerd, is de relevante regelgeving opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. Opzet uitspraak 6. De Afdeling zal eerst ingaan op de ontvankelijkheid van het beroep van [appellante sub 5] en [appellant sub 6] (overwegingen 9 tot en met 10.3). Daarna zal de Afdeling de aangevoerde beroepsgronden bespreken. De Afdeling zal als eerste ingaan op beroepsgronden gericht tegen meerdere besluiten (overwegingen 12 tot en met 16.4). Daarna zal de Afdeling ingaan op beroepsgronden die specifiek tegen het bestemmingsplan zijn aangevoerd (overwegingen 17 t/m 53.1). Vervolgens zal de Afdeling ingaan op de

4

beroepsgronden die specifiek zien op de omgevingsvergunningen die het college heeft verleend voor het windpark (overweging 54 tot en met 59.1), de 180 ha zonnevelden (overweging 60 tot en met 61.2) en de testvelden (overweging 62 tot en met 64.1). Daarna zal de Afdeling ingaan op de gronden die specifiek tegen de besluiten van het dagelijks bestuur zijn aangevoerd (overwegingen 65 tot en met 72.1). De eindconclusie is opgenomen in de slotoverwegingen van deze uitspraak (overwegingen 73 tot en met 79). Ingetrokken beroepsgronden 7. Op de zitting heeft [appellant sub 4] zijn beroepsgronden over de in ontwerp zijnde nationale normen over windturbines (Ontwerpbesluit windturbines leefomgeving), over hinder door slagschaduw, dat het bestemmingsplan leidt tot een aantasting van de luchtveiligheid, dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met de Structuurvisie Energielandgoed Wells Meer en het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2014 (hierna: POL2014), over onderzoek naar vogels in en nabij het plangebied, over de artikelen 15.4 en 17.1 van de planregels, over de ontmantelplicht, het verlichtingsplan en de stilstandvoorziening in de voorschriften van het windpark en dat een projectplan bij de aanvraag voor de watervergunning ontbreekt, ingetrokken.

[appellant sub 3] en anderen hebben op de zitting hun beroepsgrond over het verlichtingsplan in de omgevingsvergunning over het windpark ingetrokken. [appellant sub 2] heeft het beroep tegen de omgevingsvergunning voor het oprichten van de testvelden ingetrokken. Over zijn verzoek om proceskostenveroordeling zal in een afzonderlijke uitspraak worden beslist. De Afdeling zal daarom geen inhoudelijk oordeel geven over deze beroepsgronden. Artikel 1.6a van de Chw 8. [appellante sub 5], [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 2] hebben een aantal beroepsgronden, zoals over strijd met het ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied, pas aangevoerd na afloop van de termijn voor het instellen van beroep. Op deze zaak is de Chw van toepassing. Volgens artikel 1.6a van de Chw kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Deze beroepsgronden zal de Afdeling dus niet bespreken. Ontvankelijkheid beroep [appellante sub 5] 9. Het beroep van [appellante sub 5] richt zich tegen het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen voor het windpark en de 180 ha zonnevelden. 9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellante sub 5] nietontvankelijk is, omdat deze niet kan worden aangemerkt als belanghebbende zoals bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. 9.2.

Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953 onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. 9.3. De Afdeling stelt vast dat op basis van het nationale omgevingsrecht de mogelijkheid is

5

geboden om tegen het ontwerpbestemmingsplan, de ontwerp-omgevingsvergunningen en de ontwerpwatervergunning zienswijzen in te dienen. [appellante sub 5] heeft een zienswijze ingediend. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep van [appellante sub 5] ontvankelijk. De Afdeling moet nog wel beoordelen of zijn beroepsgronden, gelet op artikel 8:69a van de Awb, tot vernietiging van het bestreden besluit kunnen leiden. 9.4. Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept." 9.5. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt. 9.6.

[appellante sub 5] heeft onder meer betoogd dat een evident privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de besluiten. Deze grond wordt besproken onder 52. De overige gronden die [appellante sub 5] heeft aangevoerd, kunnen vanwege het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het plan. Daarom zal de Afdeling deze betogen van [appellante sub 5] niet inhoudelijk bespreken. Ontvankelijkheid beroep [appellant sub 6] 10. Het beroep van [appellant sub 6] richt zich tegen de omgevingsvergunning voor de testvelden. [appellant sub 6] betoogt dat de zonnepanelen zullen leiden tot een verstoring in de lokale neerslag. Volgens [appellant sub 6] stralen zonnepanelen warmte uit, waardoor er minder neerslag in de omgeving zal vallen, terwijl de grondwaterstand al laag is. Deze verdroging zal een negatieve invloed hebben op het Natura 2000-gebied Maasduinen. De verdroging leidt daarnaast tot problemen voor het agrarische bedrijf van [appellant sub 6]. [appellant sub 6] vreest voor hogere kosten, bijvoorbeeld door het moeten beregenen van zijn gronden en een hogere brandverzekering. 10.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellant sub 6] nietontvankelijk is, omdat deze niet kan worden aangemerkt als belanghebbende zoals bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. 10.2.

Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. 10.3. De Afdeling stelt voorop dat [appellant sub 6] geen zienswijze heeft ingediend tegen de besluiten en dus niet alleen al daarom in beroep mag. De Afdeling overweegt vervolgens dat

6

de kortste afstand tussen de gronden van [appellant sub 6] en de gronden waar de testvelden op zijn voorzien, ongeveer 1,67 km is. Tussen de gronden van [appellant sub 6] en de gronden waar de testvelden op zijn voorzien, ligt het Natura 2000-gebied Maasduinen en de gronden die bestemd zijn voor zonnevelden of een zonnepark. Gelet hierop, acht de Afdeling het niet aannemelijk dat [appellant sub 6] gevolgen van enige betekenis zal ondervinden van de omgevingsvergunning voor het oprichten van de testvelden. De gevolgen van de zonnepanelen voor het klimaat, in het bijzonder de neerslag ter plaatste, die [appellant sub 6] vreest, zijn niet onderbouwd en daardoor onvoldoende concreet om te kunnen oordelen dat de zonnevelden voor [appellant sub 6] gevolgen van enige betekenis hebben. [appellant sub 6] is daarom geen belanghebbende bij deze omgevingsvergunning. Het beroep van [appellant sub 6] is daarom niet-ontvankelijk. Besluit tot wijziging van de legger 11. [appellante sub 1] en anderen voeren gronden aan over de terinzagelegging van het ontwerpbesluit tot wijziging van de legger van Waterschap Limburg en een onjuiste rechtsmiddelenverwijzing in het besluit tot wijziging van de legger van Waterschap Limburg. 11.1.

Tegen een besluit tot wijziging van de legger kon, ten tijde van het nemen van het besluit tot wijziging van de legger van 11 maart 2021 en het wijzigingsbesluit van 16 mei 2022, alleen beroep worden ingesteld voor zover bij dat besluit de ligging van een waterbergingsgebied of beschermingszone wordt vastgesteld of gewijzigd. Dit volgt uit artikel 8:5 van de Awb in samenhang met de zogenoemde "negatieve lijst" van bijlage 2 bij de Awb, zoals die gold ten tijde van belang. De Afdeling verwijst daarbij naar de overweging over het overgangsrecht onder 1. Het besluit tot wijziging van de legger heeft geen betrekking op de vaststelling of wijziging van de ligging van een waterbergingsgebied of beschermingszone. Gelet hierop, is de Afdeling in zoverre niet bevoegd om kennis te nemen van het geschil. BEROEPSGRONDEN GERICHT TEGEN MEERDERE BESLUITEN Gebreken in kennisgeving ontwerpbesluiten 12. [appellante sub 1] en anderen betogen dat de kennisgeving van de terinzagelegging van de ontwerpbesluiten gebrekkig is. Volgens [appellante sub 1] en anderen hebben zij niet tijdig kennis kunnen nemen van de ontwerpbesluiten, omdat de kennisgeving in het Gemeenteblad heeft plaatsgevonden op 13 oktober 2020 en in de Maasduinen Courant op 15 oktober 2020, terwijl de ontwerpbesluiten al op 8 oktober 2020 ter inzage zijn gelegd.

Ook is in de kennisgeving een onjuiste adressering vermeld voor het verzenden van schriftelijke zienswijzen, waardoor ingediende zienswijzen mogelijk nooit op het juiste adres zijn binnengekomen, zo betogen [appellante sub 1] en anderen. 12.1. De raad en het college erkennen dat de kennisgeving in het Gemeenteblad op 13 oktober 2020 en in de Maasduinen Courant op 15 oktober 2020 plaatsvonden op het moment dat de termijn van terinzagelegging van de ontwerpbesluiten al ongeveer een week was aangevangen. Ook erkennen de raad en het college dat in de kennisgevingen een onjuiste postcode voor het verzenden van schriftelijke zienswijzen is vermeld. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om deze gebreken te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Daartoe is van belang dat een tijdige kennisgeving heeft plaatsgevonden in de Staatscourant en dat hierover ook tijdig is gepubliceerd in verschillende dorpsbladen. Verder is aan omwonenden, waaronder [appellante sub 1] en anderen, op 8 oktober 2020, in aanvulling op de formele kennisgeving, een e-mailbericht of brief gestuurd over de ontwerpbesluiten. [appellante sub 1] en anderen hebben de ontwerpbesluiten kunnen inzien

7

en zij hebben tijdig hun zienswijze naar voren gebracht. Ook is niet gebleken dat andere betrokkenen dan [appellante sub 1] en anderen hierdoor niet tijdig een zienswijze hebben kunnen indienen. Verder heeft de te late publicatie maximaal een week na het begin van terinzagelegging plaatsgevonden, zodat er vanaf de te late publicaties op 13 en 15 oktober 2020 nog 5 weken van de terinzageleggingstermijn over waren. Daarnaast hebben de raad en het college gesteld dat de onjuiste postcode toebehoort aan het bezoekadres in plaats van het postadres van het gemeentehuis. Onbestreden is dat het postadres en het bezoekadres van het gemeentehuis in Bergen behoren tot dezelfde locatie en dat er geen signalen zijn ontvangen dat hierover onduidelijkheden zijn ontstaan, of dat zienswijzen te laat of geheel niet zijn ontvangen. Dat betekent dat [appellante sub 1] en anderen door deze gebreken niet zijn benadeeld. Evenmin is aannemelijk dat anderen, die ook een zienswijze naar voren hadden kunnen brengen over de ontwerpbesluiten, hierdoor zijn benadeeld. Het betoog geeft daarom geen aanleiding tot vernietiging van het bestreden besluit. Terinzagelegging geohydrologisch onderzoek 13. [appellante sub 1] en anderen betogen dat de ontwerpbesluiten, waaronder de ontwerpwatervergunning, ten onrechte zonder geohydrologisch onderzoek ter inzage zijn gelegd.

Het geohydrologisch onderzoek dateert namelijk van 19 oktober 2020, terwijl de ontwerpbesluiten vanaf 8 oktober 2020 ter inzage zijn gelegd. Dat onderzoek kan dus nooit al vanaf 8 oktober 2020 ter inzage hebben gelegen. Daarom is volgens [appellante sub 1] en anderen geen sprake geweest van een zorgvuldige voorbereiding en zijn het fair play beginsel en de artikelen 3:11 en 3:14 van de Awb geschonden. Om die reden moet de besluitvorming procedureel opnieuw aanvangen, zo betogen [appellante sub 1] en anderen. 13.1. Het dagelijks bestuur heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat een geohydrologisch onderzoek van 15 juli 2020, behorende bij de aanvraag voor de watervergunning, met de ontwerpbesluiten, waaronder de ontwerpwatervergunning, ter inzage heeft gelegen. Daarbij heeft het dagelijks bestuur nader toegelicht dat het geohydrologisch onderzoek van 19 oktober 2020, waar [appellante sub 1] en anderen naar verwijzen, een meer op de aanvraag toegespitste aanvulling is op het geohydrologisch onderzoek van 15 juli 2020. In de enkele stelling dat het geohydrologisch onderzoek dateert van 19 oktober 2020 en daarom niet ter inzage kan hebben gelegen, ziet de Afdeling geen grond om aan dit standpunt van het dagelijks bestuur te twijfelen. Andere aanknopingspunten om hieraan te twijfelen zijn er niet.

Anders dan [appellante sub 1] en anderen betogen zijn er dus geen aanknopingspunten dat de ontwerpbesluiten zonder geohydrologisch onderzoek ter inzage hebben gelegen. Het betoog slaagt niet. Communicatie en draagvlak 14. [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 2] betogen dat de communicatie met omwonenden van het plangebied onvoldoende is geweest, dat zij onvoldoende zijn betrokken en dat er geen draagvlak is voor het Energielandgoed. 14.1. De Afdeling stelt vast dat de bestreden besluiten zijn voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. De ontwerpbesluiten hebben van 8 oktober tot en met 28 november 2020 ter inzage gelegen en er is aan een ieder gelegenheid geboden tot het naar voren brengen van zienswijzen. In de zienswijzennota is op de zienswijzen gereageerd. Voor zover zich gebreken in de kennisgeving van de ontwerpbesluiten hebben voorgedaan, is hiervoor onder 12.1

8

vastgesteld dat niet aannemelijk is dat daarmee iemand is benadeeld. Dat volgens [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 2] de communicatie beter had gemoeten en zij meer inspraak hadden willen hebben, neemt niet weg dat de raad heeft voldaan aan de eisen die de wet aan de voorbereiding van de besluiten heeft gesteld. Verder is er geen wettelijke regel die bepaalt dat een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling alleen mogelijk mag worden gemaakt als daarvoor voldoende draagvlak in de omgeving bestaat. Het bestaan van draagvlak is dan ook niet beslissend voor de rechtmatigheid van de besluiten die voor het energielandgoed zijn genomen. De betogen slagen niet. Strijd met het Verdrag van Aarhus 15. [appellant sub 4] betoogt dat het plan in strijd is met het Verdrag van Aarhus, omdat geen sprake is geweest van vroegtijdige inspraak waarbij alle opties nog open waren. Zo zijn omwonenden in strijd met het Verdrag van Aarhus niet in de gelegenheid gesteld om alternatieven aan te dragen. Verder hadden alle natuurlijke- en rechtspersonen binnen een straal van 2.500 m van de windturbines persoonlijk op de hoogte moeten worden gesteld van de terinzagelegging van het ontwerpplan, zo betoogt [appellant sub 4].

Ook [appellant sub 3] en anderen betogen dat in strijd met het Verdrag van Aarhus geen sprake is geweest van vroegtijdige inspraak, waarbij zij aanvoeren dat ten tijde van de inspraak de locatie van het Energielandgoed al definitief was. Volgens hen is inspraak dan niet reëel en doeltreffend meer. Zij voeren aan dat de locatie van het Energielandgoed relevant kan zijn voor de beoordeling of er aanzienlijke milieueffecten zijn te verwachten. Ook overigens was volgens hen op het moment van inspraak onvoldoende milieutechnische informatie, zoals een MER, beschikbaar. [appellant sub 3] en anderen wijzen daarbij op Richtlijn 2011/92/EU (Pb 2012, L26; de mer-richtlijn). Daarnaast verzoeken zij de Afdeling de volgende prejudiciële vraag te stellen: "Indien de keuze voor de ligging van een zoeklocatie van een voorgenomen windturbinepark reeds gegeven is in de lid van artikel 2 van richtlijn 2011/92/EU is er dan nog sprake van dat de betrokken belanghebbenden in een vroeg stadium nog reële mogelijkheden tot inspraak procedure hebben wanneer alle opties open zijn, opmerkingen en mening kenbaar kunnen worden gemaakt aan de bevoegde instantie(s) in de zin van artikel 6 lid 4 van de richtlijn, voordat het besluit over de vergunningsaanvraag wordt genomen?" 15.1. De Afdeling stelt vast dat omwonenden in een vroeg stadium hebben kunnen meepraten over de ontwikkeling.

Zo is in het verweerschrift vermeld dat voor de "Haalbaarheidsverkenning" van augustus 2017 een eerste presentatie- en participatiebijeenkomst is gehouden voor de inwoners van Bergen. Verder is in de zienswijzennota vermeld dat direct omwonenden vanaf november 2017 persoonlijk op de hoogte zijn gehouden van de ontwikkelingen en dat met direct omwonenden individuele gesprekken zijn gevoerd. Ook is in de zienswijzennota vermeld dat in de beginfase van de ontwikkelingen een "meedenkgroep" is opgericht, bestaande uit inwoners van Bergen, om mee te denken over de invulling van het Energielandgoed. Verder heeft een ieder, waaronder dus ook [appellant sub 4] en [appellant sub 3] en anderen, een zienswijze kunnen indienen over de Structuurvisie Energielandgoed Wells Meer en het daarbij behorende plan-MER van 29 augustus 2018. Verder overweegt de Afdeling dat de bestreden besluiten zijn voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. De ontwerpbesluiten en de daarbij behorende stukken, waaronder een MER, zijn ter inzage gelegd en er is aan een ieder gelegenheid geboden tot het naar voren brengen van

9

zienswijzen. De ingekomen zienswijzen zijn van een inhoudelijke reactie voorzien in de nota "Zienswijzennota Energielandgoed Wells Meer" van 28 januari 2021. Blijkens deze nota zijn de reacties inhoudelijk in de besluitvorming meegewogen. Uit het voorgaande volgt dat is voldaan aan het vereiste dat een reële inspraakmogelijkheid wordt geboden op een moment dat alle opties nog open zijn. Anders dan [appellant sub 4] en [appellant sub 3] en anderen betogen, is met deze inspraakprocedure een inspraakmogelijkheid geboden op een vroeg genoeg moment, waarop alle opties nog open waren. De Afdeling kan [appellant sub 4] en [appellant sub 3] en anderen dan ook niet volgen in de stelling dat geen inspraak heeft plaatsgevonden op een moment dat deze nog daadwerkelijk invloed kon hebben op de besluitvorming. Dat uiteindelijk niet geheel aan de bezwaren van [appellant sub 4] en [appellant sub 3] en anderen is tegemoetgekomen, leidt er naar het oordeel van de Afdeling niet toe dat er in strijd met de bepalingen in afdeling 3.4 van de Awb of met een ander wettelijk voorschrift is gehandeld. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de Afdeling voldaan aan de inspraakverplichting die voortvloeit uit artikel 6, derde en vierde lid, van het Verdrag van Aarhus. Verder is beantwoording van de door [appellant sub 3] en anderen opgeworpen vraag niet nodig voor de oplossing van deze zaak.

Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 34, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. Het betoog slaagt niet. Eigen normen geluid en slagschaduw 16. [appellante sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en [appellant sub 3] en anderen betogen dat - anders dan de raad en het college stellen - de raad en het college geen eigen normstelling voor de aspecten geluid en slagschaduw hebben gehanteerd, maar voor het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor het windpark zijn aangesloten bij de daarover opgenomen normen uit paragraaf 3.2.3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en paragraaf 3.2.3 van de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de Activiteitenregeling).

Over deze windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling heeft de Afdeling in de tussenuitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395 (hierna: de Delfzijl-tussenuitspraak), op basis van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503 (hierna: het Nevele-arrest), overwogen dat deze, in strijd met richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (L 197/30) (hierna: de SMB-richtlijn) niet vooraf zijn gegaan door een milieubeoordeling als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de SMB-richtlijn. Volgens [appellante sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en [appellant sub 3] en anderen hadden de raad en het college daarom voor het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor het windpark niet mogen uitgaan van de toepasselijkheid van de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Uit de plantoelichting, het milieueffectrapport (hierna: MER) en de stukken bij de omgevingsvergunning voor het windpark volgt volgens hen dat de raad en het college zijn uitgegaan van de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling en dus geen eigen normstelling voor de aspecten geluid en slagschaduw hebben gehanteerd. 16.1.

De raad en het college stellen dat zij voor de aspecten geluid en slagschaduw in het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor het windpark niet zijn uitgegaan van de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, maar dat zij voor

10

die aspecten eigen normen hebben gehanteerd. De raad en het college wijzen er op dat in het MER is verwezen naar rapporten met de meest actuele wetenschappelijke inzichten over geluidhinder en slagschaduw van windturbines. Ook zijn de normen voor geluid en slagschaduw expliciet opgenomen in artikel 5.3.2, onder a en b van de planregels en de voorschriften bij de omgevingsvergunning voor het windpark. Dat de in die planregels en vergunningsvoorschriften opgenomen normen deels overeenkomen met de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling en dat in de plantoelichting en het MER wordt verwezen naar de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, betekent volgens de raad en het college niet dat geen sprake is van eigen normen. Bepalend is volgens de raad en het college dat de gehanteerde normen zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. 16.2.

De Afdeling heeft in de Delfzijl-tussenuitspraak op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie, waaronder het Nevele-arrest, geconcludeerd dat de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling moeten worden aangemerkt als plan of programma waarvoor op grond van de SMB-richtlijn een milieubeoordeling als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de SMB-richtlijn is vereist. Ook volgt uit die uitspraak van de Afdeling dat op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie, waaronder het Nevele-arrest, kan worden geconcludeerd dat de SMB-richtlijn niet in de weg staat aan het hanteren van eigen normen in plaats van de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, indien die eigen normen zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Uit het voorgaande volgt dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. 16.3.

Verder stelt de Afdeling vast dat de raad en het college voor het aspect slagschaduw niet bij de norm in artikel 3.12 van de Activiteitenregeling zijn aangesloten, maar in artikel 5.3.2, onder b, van de planregels en voorschrift 3.3 van de omgevingsvergunning voor het windpark een eigen, afwijkende en strengere slagschaduwnorm van maximaal 6 uur slagschaduw per jaar hebben toegepast. De betogen slagen in zoverre niet. 16.4. Voor het aspect geluid stelt de Afdeling vast dat daarvoor in artikel 5.3.2, onder a, van de planregels en voorschrift 3.1 van de omgevingsvergunning voor het windpark dezelfde norm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight is opgenomen als in artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. De Afdeling heeft eerder overwogen dat ook bij het bepalen van een materieel gezien zelfde norm als in de windturbinebepalingen van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling sprake kan zijn van een eigen norm, zolang die norm is voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. De Afdeling verwijst in dat verband naar haar uitspraken van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1433, en 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4038.

Naar het oordeel van de Afdeling hebben de raad en het college de in artikel 5.3.2, onder a, van de planregels en voorschrift 3.1 van de omgevingsvergunning voor het windpark gehanteerde norm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight echter niet voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en een op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Anders dan de raad en het college stellen, kan een dergelijke motivering niet uit het MER worden afgeleid. In het MER is op basis van onder

11

meer de geluidnorm uit het Activiteitenbesluit van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight een beoordelingskader gehanteerd om verschillende onderzoeksmodellen te beoordelen, om zo tot een Voorkeursmodel te komen en dat Voorkeursmodel te beoordelen. Daarmee is geen op de specifieke situatie en locatie toegespitste beoordeling gemaakt om op grond van de daarbij aan de orde zijnde elementen tot een eigen norm voor het aspect geluid te komen. Ook de enkele omstandigheid dat de norm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight expliciet in de planregels en de vergunningvoorschriften is opgenomen, betekent niet dat een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering voor het hanteren van die norm is gegeven. Weliswaar bevat het MER informatie over het aantal (ernstig) geluidgehinderden, maar er is, bijvoorbeeld, geen op de situatie en locatie toegespitste beoordeling gemaakt van het aantal (ernstig) geluidgehinderden in verhouding tot het energieproductieverlies bij verschillende mogelijk te hanteren geluidnormen. De uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling volgende normen zijn als uitgangspunt genomen bij het beoordelen van de milieueffecten. Er is niet vanuit de milieueffecten zelf beoordeeld wat de norm zou moeten zijn.

De Afdeling is daarom van oordeel dat de raad en het college de in artikel 5.3.2, onder a, van de planregels en voorschrift 3.1 van de omgevingsvergunning voor het windpark gehanteerde norm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight niet hebben voorzien van motivering die voldoet aan de hiervoor genoemde vereisten. Dat betekent dat de vaststelling van het bestemmingsplan en de verlening van de omgevingsvergunning voor het windpark in zoverre in strijd met de vereiste zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb hebben plaatsgevonden en dat deze besluiten niet berusten op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. De betogen slagen in zoverre. BESTEMMINGSPLAN Toetsingskader 17. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Verhouding besluiten van 9 februari 2021 en 25 april 2022 18. Bij besluit van 9 februari 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Energielandgoed Wells Meer" vastgesteld. Bij besluit van 25 april 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Energielandgoed Wells Meer" gewijzigd en opnieuw vastgesteld. Dit bestemmingsplan vervangt het bestemmingsplan "Energielandgoed Wells Meer" dat de raad heeft vastgesteld op 9 februari 2021. De Afdeling zal hierna eerst de van rechtswege ontstane beroepen tegen het besluit van 25 april 2022 behandelen. In het kader daarvan worden zowel de beroepsgronden die zijn aangevoerd tegen het besluit van 9 februari 2021 als de nadere beroepsgronden die zijn aangevoerd tegen het besluit van 25 april 2022 besproken. Nut en noodzaak Energiedoelstelling

12

19. [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] betogen dat het bestemmingsplan het mogelijk maakt om veel meer energie op te wekken dan de gemeentelijke doelstelling is. De doelstelling van het energielandgoed, zoals geformuleerd in het masterplan, is om te voorzien in ongeveer 50% van de vraag naar energie in Bergen. Dit betekent dat het Energielandgoed jaarlijks 870 terajoules (TJ) moet opwekken. Volgens [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] zal het Energielandgoed echter 1256 TJ gaan opwekken, waarvan 282,24 TJ wordt opgewekt door de windturbines. In het MER is berekend dat er 45% meer wordt opgewekt dan de doelstelling. Zonder de windturbines wordt 973 TJ opgewekt, wat ruim voldoende is om aan het doel van de 870 TJ te voldoen. De windturbines zijn volgens [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] dus overbodig. Dat er zo veel meer energie wordt opgewekt dan de doelstelling is, is volgens [appellant sub 4] in strijd met de Energievisie van de gemeente Bergen. Hieruit volgt namelijk dat alleen voor zover noodzakelijk en mogelijk lokaal grootschalige initiatieven aan de orde zijn. Voor [appellant sub 4] is het onbegrijpelijk dat ervoor is gekozen om windturbines mogelijk te maken, terwijl die niet nodig zijn en een onevenredige impact hebben op zijn woon- en leefklimaat.

Daarbij betoogt [appellant sub 4] dat windturbines zorgen voor onnodige horizonvervuiling. [appellant sub 4] wijst erop dat uit tabel 17.74 van het MER blijkt dat met het voorkeursmodel 261 GWh (939,6 TJ) wordt opgewekt met zon en 58-88 GWh (208,8-316,8 TJ) met wind, terwijl de doelstelling is dat het Energielandgoed jaarlijks 870 TJ opwekt. Volgens [appellant sub 4] is de plaatsing van windturbines dus in feite overbodig. 19.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in de Energievisie het doel is geformuleerd om in 2030 energieneutraal te zijn, maar eerder als dat mogelijk is. In lijn hiermee is in het MER als doelstelling van de gemeente het produceren van minimaal 870 TJ per jaar geformuleerd. Als er met het Energielandgoed meer dan 870 TJ per jaar wordt opgewekt, is dat dus in lijn met die doelstelling van de gemeente. Volgens de raad is een meeropbrengst juist een positief effect, omdat daarmee de energietransitie en ook de economische uitvoerbaarheid van het plan wordt ondersteund. 19.2. Voor zover [appellant sub 4] betoogt dat het bestemmingsplan leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat, gaat de Afdeling onder 48 in op dat betoog. 19.3. Anders dan [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] betogen, valt het opwekken van meer dan 50% van de energiebehoefte van Bergen ook binnen de doelstelling uit het masterplan.

Uit het masterplan volgt niet dat het de doelstelling is om maximaal 50% van de energiebehoefte op te wekken. Zo staat in het masterplan bijvoorbeeld op pagina 7: "Met de ontwikkeling van het grootschalige Energielandgoed Wells Meer doet zich een unieke kans voor om in één keer minimaal 50% van de genoemde ambitie te verwezenlijken". Ook staat op pagina 31: "Met de realisatie van Energielandgoed Wells Meer wordt in minimaal 50% van de energiebehoefte van gemeente Bergen voorzien". In zoverre valt het opwekken van meer dan 50% van de energiebehoefte in Bergen dus ook binnen de doelstelling. Verder staat de Energievisie ook niet in de weg aan de ontwikkeling van het plangebied. In de Energievisie is geconcludeerd dat het noodzakelijk is om op grootschalig niveau energie op te gaan wekken door middel van gebiedsontwikkeling. De gebiedsontwikkeling ten behoeve van grootschalige duurzame energieopwekking heeft daarbij een hogere prioriteit dan het kleinschalig opwekken van duurzame energie, zo staat in de Energievisie. Het betoog slaagt niet.

13

Energieonafhankelijk 20. [appellant sub 3] en anderen betogen dat de raad zegt te streven naar energieonafhankelijkheid, maar dat het hier eigenlijk gaat om energieneutraliteit. Dit volgt uit de omstandigheid dat er niet gestreefd wordt naar de opslag van energie. Ook behoort energie uit fossiele brandstoffen hier niet tot de mogelijkheden. De doelstelling van energieneutraliteit kan volgens [appellant sub 3] en anderen niet gehaald worden als er onvoldoende wind en/of zon beschikbaar is. [appellant sub 3] en anderen wijzen er daarbij op dat uit de Nationale Energie Atlas volgt dat de windsnelheid op deze locatie op 100 m hoogte tot de laagste van Nederland behoort. De opbrengst van een windturbine is op deze locatie de helft lager dan die van een aan de kust, aldus [appellant sub 3] en anderen. 20.1. Dat volgens [appellant sub 3] en anderen de doelstelling van de raad om energieonafhankelijk te zijn beter omschreven kan worden door energieneutraliteit, leidt niet tot de conclusie dat het bestemmingsplan onzorgvuldig tot stand is gekomen of niet is voorzien van een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt niet. Partijdigheid 21. [appellant sub 3] en anderen betogen dat de raad partijdig heeft gehandeld. De gemeente Bergen heeft als initiatiefnemer, eigenaar en exploitant te veel petten op. De zoeklocatie is tot stand gekomen en uitgebreid door aansporen van de gemeente zelf.

Ook heeft de gemeente bepaald dat tot 2023 geen zonnepanelen op grond geplaatst mogen worden. 21.1. De raad stelt zich op het standpunt dat hij niet vooringenomen heeft gehandeld. De zoektocht en de keuze voor deze locatie is vanaf het begin met de inwoners van Bergen gedeeld. Op de website www.energielandgoedwellsmeer.nl zijn de verschillende fasen van het project, inclusief de participatie- en informatiemomenten, te zien en daarbij is blijk gegeven van een onderbouwd en objectief onderzoek. Dat de gemeente als (toekomstige) eigenaar een belangrijke rol heeft gespeeld bij de locatiekeuze maakt nog niet dat deze keuze met vooringenomenheid tot stand is gekomen, aldus de raad. 21.2. Dat de gemeente Bergen zowel initiatiefnemer, eigenaar als exploitant is van het project, is op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat de raad vooringenomen heeft gehandeld. Dat een bestuursorgaan een bepaalde uitkomst wenselijk acht of werkt vanuit bepaalde beleidskeuzes, maakt niet dat het bestuursorgaan vooringenomen is. Een bestuursorgaan moet er wel blijk van geven dat van andere belangen en bezwaren kennis is genomen en gemotiveerd op die bezwaren ingaan en daarbij alle belangen kenbaar afwegen. In dit geval heeft de raad in 2017, in het kader van de duurzaamheidsambities, besloten energieonafhankelijk te willen zijn in 2030.

De raad heeft zich daarbij als doel gesteld om de volledige energiebehoefte van de gemeente binnen de gemeente duurzaam op te wekken. Naar het oordeel van de Afdeling gaat het hier om een publiekrechtelijk belang waaraan de raad op deze wijze invulling heeft kunnen en mogen geven. Voor zover [appellant sub 3] en anderen met hun betoog dat de gemeente heeft bepaald dat er tot 2023 geen zonnepanelen op de grond geplaatst mogen worden, hebben verwezen naar op de op 23 april 2019 vastgestelde Beleidsnotitie ‘Energie uit Zon en Wind’ kan de Afdeling het standpunt van de raad volgen dat dit niet uit die beleidsnotitie volgt. In die beleidsnotitie is alleen bepaald dat minimaal tot 2023 geen vergunning wordt gegeven voor het realiseren van grootschalige commerciële zonneweides in de zogenoemde ‘zone 3-gebieden’. De raad heeft toegelicht dat hiervoor is gekozen om de ontwikkeling van het Energielandgoed een

14

kans te geven en om spreiding tegen te gaan. De mogelijkheden voor het opwekken van energie met zonnepanelen in de gebieden in zone 1 en 2 zal onveranderd mogelijk blijven, aldus de raad. De Afdeling ziet hierin geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich partijdig heeft opgesteld. Het betoog slaagt niet. Ladder voor duurzame verstedelijking 22. [appellante sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en [appellant sub 2] betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Daartoe voeren zij aan dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat er een behoefte bestaat aan het voorziene bezoekerscentrum en bedrijfsverzamelgebouw. Daarnaast betogen [appellante sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en [appellant sub 2] dat, voor zover sprake zou zijn van een behoefte, de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. 22.1. In de plantoelichting is vermeld dat de Energieboulevard bestaat uit een bezoekerscentrum en een bedrijfsverzamelgebouw. Volgens de plantoelichting richt het bezoekerscentrum zich op recreatieve en educatieve voorzieningen en heeft het daarnaast een ondergeschikte horecafunctie. Het bezoekerscentrum krijgt een maximale oppervlakte van 1.300 m2.

Het bedrijfsverzamelgebouw is volgens de plantoelichting uitsluitend bedoeld voor aan het Energielandgoed verbonden bedrijven. Die beperking is ook in de planregels geborgd. Voor het bedrijfsverzamelgebouw is een maximaal bruto vloeroppervlak van circa 25.000 m2 bepaald. Volgens de plantoelichting is de Energieboulevard een uniek concept en is de behoefte daaraan dus niet te bepalen aan de hand van vergelijkbare concepten. Het bedrijfsverzamelgebouw zal volgens de plantoelichting niet tot nauwelijks effecten hebben op bestaand bedrijfsvastgoed, omdat hierin uitsluitend aan het Energielandgoed verbonden bedrijven zullen komen. Verder is in de plantoelichting vermeld dat het plan ook met uitsluitend zonnepanelen en windturbines al rendabel is en dat de realisatie van de Energieboulevard dus niet noodzakelijk is om het Energielandgoed te kunnen realiseren. Het realiseren van de Energieboulevard is echter wel wenselijk. Een belangrijk doel van het Energielandgoed is namelijk om een plek te creëren waar innovatie, educatie en recreatie samenkomen, zo staat in de plantoelichting. Daarbij is in plantoelichting, onder verwijzing naar onder meer het Klimaatakkoord en artikelen van de Rabobank, nader toegelicht dat daarmee wordt ingespeeld op diverse ontwikkelingen en trends in de samenleving en economie.

Daarnaast voorziet het bedrijfsverzamelgebouw volgens de plantoelichting in de behoefte om aan het Energielandgoed verbonden bedrijven, die werkzaam zijn in de duurzame energiesector, samen te brengen in een bedrijfsverzamelgebouw waardoor kennis en ervaringen gemakkelijk kunnen worden gedeeld en nieuwe samenwerkingen worden gestimuleerd en bevorderd. Zo kan een positieve bijdrage worden geleverd aan de innovatiedoelstellingen van het Energielandgoed. Voor het bedrijfsverzamelgebouw wordt in de plantoelichting ook verwezen naar de Quickscan bedrijfsverzamelgebouw Energielandgoed Wells Meer van Stec Groep van 21 maart 2022 (hierna: de Quickscan). Vanwege de nauwe verwantschap van de Energieboulevard met de energievoorzieningen en andere elementen van het gehele Energielandgoed, kan niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de Energieboulevard worden voorzien, zo staat in de plantoelichting. 22.2. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk

15

maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien." 22.3. Niet in geschil is dat het plan met de Energieboulevard voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied. 22.4. De Afdeling overweegt allereerst over het tot de Energieboulevard behorende bedrijfsverzamelgebouw als volgt. De raad heeft voor het voorziene bedrijfsverzamelgebouw onder meer verwezen naar de Quickscan. In de Quickscan is vermeld dat de combinatie van harde vestigingsfactoren, zoals de centrale ligging van het bedrijfsverzamelgebouw op het grootste Energielandgoed van Nederland, en zachte locatiekwaliteiten, zoals de mogelijkheid tot experimenteerruimte en daarbij behorende mogelijkheden om in synergie met andere bedrijven actief in de duurzame energiesector te kunnen opereren, maken dat het bedrijfsverzamelgebouw een unieke vestigingslocatie vormt voor bedrijven die actief zijn in de duurzame energiesector. Volgens de Quickscan blijkt uit onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek dat de werkgelegenheid in de duurzame energiesector de afgelopen jaren sterk is toegenomen.

De verwachting is dat dit de komende jaren sterk zal blijven toenemen en dat dus ook de behoefte aan vierkante meters bedrijfsruimte voor die sector zal blijven toenemen. In de Quickscan is verder vermeld dat de beperking tot aan het energielandgoed verbonden bedrijven ervoor zal zorgen dat het voorziene bedrijfsverzamelgebouw niet of in zeer beperkte mate concurrerend zal zijn met de markt voor regulier-gemengde bedrijfskavels en panden binnen de gemeente Bergen en de omliggende regio. Ook is in de Quickscan vermeld dat de bedrijfsruimtemarkt binnen de gemeente Bergen en de naastgelegen gemeenten Gennep en Venray zeer krap is. Het totale leegstandspercentage op de bedrijventerreinen in de regio ligt op circa 2%. Gelet daarop zal het bedrijfsverzamelgebouw volgens de Quickscan naar verwachting niet leiden tot overaanbod van bedrijfsruimte en/of onacceptabele leegstand in bestaand bedrijfsvastgoed. De leegstand in de marktregio bevindt zich volgens de Quickscan juist onder een gezond frictieniveau, zodat enige extra leegstand juist wenselijk zou zijn. Om een gezond frictieniveau van 5% te bereiken kan volgens de Quickscan in het verzorgingsgebied nog circa 60.000 m2 bedrijfsvastgoed worden toegevoegd.

Verder heeft de raad op de zitting bij de Afdeling nog nader toegelicht dat, gelet op de omvang van het Energielandgoed, alleen al voor het onderhoud en beheer daarvan behoefte bestaat aan een substantieel deel van het beschikbare vloeroppervlak van het voorziene bedrijfsverzamelgebouw voor de huisvesting van deze diensten. Gelet op het voorgaande, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende inzichtelijk gemaakt dat een behoefte bestaat aan het tot de Energieboulevard behorende bedrijfsverzamelgebouw met een maximaal bruto vloeroppervlak van circa 25.000 m2. 22.5. Over het tot de Energieboulevard behorende bezoekerscentrum, overweegt de Afdeling als volgt. Om te voldoen aan de vereisten van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet, afhankelijk van de aard van de nieuwe stedelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, in de plantoelichting op objectieve wijze, aan de hand van voldoende actuele, concrete en zo mogelijk cijfermatige gegevens, de behoefte aan deze stedelijke ontwikkeling worden beschreven.

16

De raad heeft gewezen op de unieke aard van de Energieboulevard met bezoekerscentrum en de omstandigheid dat daarom geen vergelijkbare concepten kunnen worden aangewezen aan de hand waarvan een cijfermatige onderbouwing van de behoefte kan worden gegeven. De raad heeft de behoefte aan het tot de Energieboulevard behorende bezoekerscentrum naar het oordeel van de Afdeling echter wel aan de hand van andere actuele en concrete gegevens en informatie beschreven. De raad heeft in de plantoelichting onder meer aan de hand van het Klimaatakkoord gewezen op diverse ontwikkelingen en trends in de samenleving en in de economie waarop met het bezoekerscentrum wordt ingespeeld. Het aan het Energielandgoed verbonden bezoekerscentrum is bestemd voor recreatieve en educatieve voorzieningen, met een beperkte horecafunctie, die samenhangen met de functie van het Energielandgoed. Hoewel niet aan de hand van cijfermatige gegevens, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling desondanks voldoende inzichtelijk gemaakt dat behoefte bestaat aan het bij het Energielandgoed en tot de Energieboulevard behorende bezoekerscentrum met een maximale oppervlakte van 1.300 m2. Daarbij betrekt de Afdeling dat met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste structurele leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren.

Het bezoekerscentrum is voorzien midden in het Energielandgoed en heeft een maximale oppervlakte van 1.300 m2. Verder zijn er geen vergelijkbare concepten bekend. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk dat het bezoekerscentrum zal leiden tot onaanvaardbare leegstand in de omgeving, of van het bezoekerscentrum zelf. 22.6. Verder heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling inzichtelijk gemaakt dat, vanwege de nauwe verwantschap met de energievoorzieningen en andere elementen van het gehele Energielandgoed, in de behoefte aan de Energieboulevard niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien. De betogen slagen niet. Strijd met gemeentelijk beleid 23. [appellante sub 1] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het gemeentelijke beleid, waarin het uitgangspunt "eerst lokaal kleinschalig, daarna pas lokaal grootschalig" is opgenomen. 23.1. [appellante sub 1] en anderen hebben dit betoog niet nader onderbouwd door bijvoorbeeld te verwijzen naar een concreet gemeentelijk beleidsstuk. Voor zover zij hierbij hebben verwezen naar de Energievisie, is onder 19.3 geconcludeerd dat deze niet in de weg staat aan het bestemmingsplan. Het betoog slaagt niet. Strijd met provinciaal beleid 24.

[appellante sub 1] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het POL2014 omdat een Energielandgoed niet wordt genoemd in het brede scala van in het buitengebied voorkomende (soorten) gebieden, die worden benoemd op pagina 28 van het POL2014. Daarnaast wijzen [appellante sub 1] en anderen erop dat in het POL2014 over zonneparken is vermeld dat daarbij primair wordt ingezet op multifunctioneel ruimtegebruik, terwijl het in het plan voorziene bedrijfsverzamelgebouw en bezoekerscentrum naast de zonnepanelen en windturbines, niet als multifunctioneel ruimtegebruik kunnen worden aangemerkt. [appellante sub 1] en anderen betogen verder dat het plan zich niet verdraagt met het POL2014, omdat de plaatsingslocaties van de windturbines buiten het voorkeursgebied vallen.

17

24.1. De Afdeling overweegt allereerst dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden is aan provinciaal beleid. De raad moet wel met dit beleid rekening houden, wat betekent dat dit beleid bij de belangenafweging moet worden betrokken. De Afdeling overweegt vervolgens dat op 1 oktober 2021 de Omgevingsvisie Limburg is vastgesteld. Deze Omgevingsvisie vervangt het in 2014 vastgestelde POL2014. In zoverre hoefde het bestemmingsplan dus niet getoetst te worden aan het POL2014. Het betoog slaagt niet. 25. [appellant sub 3] en anderen betogen dat projecten op het terrein van de energietransitie, op grond van het provinciale coalitieakkoord uit 2019 moeten voldoen aan drie voorwaarden, namelijk: haalbaarheid, betaalbaarheid en draagvlak. Aan deze voorwaarden wordt niet voldaan. 25.1. Zoals de Afdeling ook al heeft overwogen in 24.1, is de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden aan provinciaal beleid, maar moet hij dat wel betrekken bij de belangenafweging. Een coalitieakkoord betreft echter een politiek akkoord tussen coalitiepartijen, waarin politieke vraagstukken en standpunten in een document zijn gezet. Het provinciaal coalitieakkoord maakt daarom geen deel uit van het ruimtelijke beleid van de provincie Limburg.

De Afdeling kan dus niet toetsen aan dit coalitieakkoord (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2898). Het betoog slaagt niet. Strijd met de zonneladder 26. [appellante sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 4] betogen dat het bestemmingsplan in strijd is met de in de Nationale Omgevingsvisie (hierna: NOVI) opgenomen zonneladder. Daarbij moeten eerst daken en onbenutte terreinen worden ingezet om duurzame energie van de zon te winnen en moeten landbouwgronden en natuur juist worden ontzien. [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 3] en anderen betogen dat de raad ten onrechte de zonneladder in de Omgevingsvisie Limburg niet heeft doorlopen. Daarmee heeft de raad volgens [appellante sub 1] en anderen miskend dat artikel 13.3 van de Omgevingsverordening Limburg 2014 (hierna: de Omgevingsverordening) bindende instructieregels bevat over het doorlopen van de provinciale zonneladder. 26.1. De raad stelt zich op het standpunt dat hij zowel de nationale als de provinciale zonneladder heeft doorlopen. De raad verwijst in het verweerschrift naar paragraaf 3.3 van de zienswijzennota, waarin hij heeft toegelicht hoe de locatiekeuze voor de zonnevelden is bepaald. 26.2.