grip op het sociaal domein eindrapport def kopie

REKENKAMERCOMMISSIE BERGEN Naar meer grip op het sociaal domein in Bergen?! Onderzoek naar de resultaten van bijsturing door raad en college gedurende de afgelopen 5 jaar.

Rekenkamercommissie gemeente Bergen d.d. Definitief rapport 22 maart 2023

INHOUDSOPGAVE 1 AANLEIDING EN OPZET ONDERZOEK .........................................1 1.1

Onderzoeksvragen

1

1.2

De aanpak

1

2 INHOUDELIJKE EN FINANCIËLE KADERS SOCIAAL DOMEIN ......2 2.1

Financieel kader

2

2.2 Inhoudelijk kader 2 2.2.1 Aanvalsplan Participatiewet 2019 – 2022 ................................................................ 3 2.2.2 ‘Samen verder’: Beleidsplan Sociaal Domein 2019-2022 ........................................... 4 2.2.3 Regionaal beleidsplan Jeugd ................................................................................. 4

3 VERTALING IN DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS ...................5 3.1

Informatievoorziening aan het college

6

3.2

Informatievoorziening aan de gemeenteraad

6

4 UITVOERING KADERS EN PLANNING- & CONTROLCYCLUS ........7 4.1

Relatie met uitvoerders van maatwerkvoorzieningen

7

4.2 De rol van het college 8 4.2.1 Het college trekt besluitvorming naar zich toe ......................................................... 8 4.2.2 Voor en nadelen van deze keuze ........................................................................... 8 4.3 De rol van de organisatie 9 4.3.1 Het Sociaal team ................................................................................................. 9 4.3.2 Beeld naar aanleiding van het dossieronderzoek .................................................... 10 4.4

Uitvoering P&C-cyclus

12

4.5

Rol van de gemeenteraad

13

5 BEHALEN VAN DOELSTELLINGEN SOCIAAL DOMEIN ................13 5.1

Resultaten Participatiewet

13

5.2 Resultaten algemeen financieel kader 14 5.2.1 Ontwikkeling van de uitgaven in het sociaal domein ............................................... 14 5.2.2 Positieve evaluatie Jeugd en Wmo door extern bureau ........................................... 16 5.2.3 Resultaten volgens de geïnterviewden .................................................................. 17

6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ..........................................18 6.1

Conclusies

18

6.2

Aanbevelingen

20

BIJLAGEN ....................................................................................21 Bijlage 1: Reactie van het college van B & W

22

Bijlage 2: Nawoord Rekenkamercommissie

23

Bijlage 3: Het normenkader

24

Bijlage 4: Analyse beleidskaders

26

Bijlage 5: Geraadpleegde documenten

33

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

1 Aanleiding en opzet onderzoek In april 2021 bleek uit de gesprekken met de verschillende fracties dat er behoefte bestaat aan een onderzoek naar de vraag in welke mate op dit moment de basis op orde is binnen de verschillende onderdelen van het sociaal domein, met de blik op de toekomst. Gezien het grote financieel belang en risico voor de gemeente en het feit dat dit onderwerp al langer op de groslijst van onderzoeksonderwerpen van de rekenkamercommissie staat, heeft de rekenkamercommissie besloten dit thema in 2022 te onderzoeken.

1.1 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag is:

Heeft de gemeente Bergen – gezien de (financiële) kaders die door de gemeenteraad zijn gesteld – haar doelstellingen bij het Wmo-, participatie- en jeugdbeleid op een effectieve, efficiënte wijze behaald?

De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Welke beleidsinhoudelijke en financiële kaders heeft gemeente Bergen geformuleerd voor de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet? 2. Hoe zijn de kaders vertaald naar de gemeentelijke planning- en controlcyclus en informatievoorziening naar de gemeenteraad? 3. Op welke wijze is uitvoering gegeven aan deze kaders en de planning- en controlcyclus door college, gemeenteraad en organisatie? 4. In welke mate zijn de doelstellingen op het gebied van de nieuwe Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet behaald? 5. Welke verbetermogelijkheden zijn er in de kaderstelling, de uitvoering en de informatievoorziening? De bevindingen in dit onderzoek worden getoetst aan onderstaand normen- en analysekader. Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen is gebruikgemaakt van een normenkader (zie bijlage 3).

1.2 De aanpak Tijdens het onderzoek zijn de volgende instrumenten ingezet: • Het bestuderen van de relevante documenten. De documentenstudie omvat tevens een analyse van negen dossiers (van elk domein 3) om een beter inzicht te krijgen hoe het beleid in de praktijk wordt uitgevoerd. • (Groep)interviews met portefeuillehouder en ambtenaren. • Een workshop Grip op het Sociaal domein met leden van de gemeenteraad. Tijdens deze workshop heeft een inventarisatie plaatsgevonden van ervaringen, knelpunten en kansen voor de toekomst. Na de analysefase heeft de rekenkamercommissie het conceptrapport van bevindingen opgesteld en voorgelegd voor een correctie op feitelijke onjuistheden aan de ambtelijke organisatie. Daarna is het rapport aangevuld met conclusies en aanbevelingen en voor een bestuurlijke reactie

1

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

aangeboden aan het college van burgemeester en wethouders. De bestuurlijke reactie en het nawoord van onze rekenkamercommissie zijn opgenomen in bijlage 1 en 2. Leeswijzer In hoofdstukken 2 tot en met 5 staan de bevindingen centraal en wordt een antwoord gezocht op deelvragen 1 tot en met 4. Op basis van de bevindingen worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan (hoofdstuk 6).

2 Inhoudelijke en financiële kaders Sociaal domein In dit hoofdstuk zoeken we een antwoord op de eerste deelvraag, die ingaat op het beleid van de gemeente: 1. Welke beleidsinhoudelijke en financiële kaders heeft gemeente Bergen geformuleerd voor de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet? In de loop van 2017 werd duidelijk dat gemeente Bergen te maken had met een aanzienlijke overschrijding op het totaalbudget voor het sociaal domein. Deze overschrijding heeft er onder meer toe geleid dat de rekenkamercommissie door de raad is verzocht om hiernaar onderzoek te doen. De rekenkamercommissie heeft gehoor gegeven aan dit verzoek en dit heeft geresulteerd in het rekenkameronderzoek "Quickscan kostenbeheersing sociaal domein.” Eind 2017 is het college over het sociaal domein gevallen. Het nieuwe college is vervolgens begonnen met de basis op orde te krijgen en in control te komen.

2.1 Financieel kader Voornaamste doel vanaf 2018 is dan ook om het beleid binnen het beschikbare budget uit te voeren en als dit niet lukt oplossingen te vinden binnen het eigen domein. Vooral orde op zaken brengen en inzicht krijgen was de afgelopen jaren het devies; op de doelgroep, financiën en monitoring.

2.2 Inhoudelijk kader In de periode vanaf 2018 zijn diverse beleidskaders, verordeningen en beleidsregels vastgesteld, waarbij de nadruk vooral lag op kostenreductie en het verkrijgen van grip en minder op inhoudelijke doelstellingen. Met als doel dat de inwoners de juiste zorg krijgen, maar tegelijkertijd ook dat de financiën beheersbaar blijven. Alle beleid is aangepast op basis van de vraagstelling: Wat moet, wat mag en wat zijn wensen? Zo is een beeld ontstaan van waar de regelruimte zit. Beleid, verordeningen en werkprocessen zijn aangepast en administratief aangesloten. Verordeningen en beleidsregels Het is een periode geweest waarin medewerkers ook bij het opstellen van verordeningen en beleidsregels werden uitgedaagd om grenzen op te zoeken. Een voorbeeld hiervan is de geregisseerde dagbesteding (maatwerkvoorziening) waarvan de inzet in principe wordt beperkt tot 4 dagdelen (2 dagen) per week. In de periode vanaf 2018 zijn, naast checklists en protocollen, de volgende verordeningen en beleidsregels opgesteld: • Afstemmingsverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ Bergen 2019, • Re-integratieverordening gemeente Bergen 2019, • Verordening jeugdhulp gemeente Bergen (L) 2019,

2

Grip op het Sociaal domein

•

• •

Rekenkamercommissie Bergen

Regionaal beleidsplan handhaving sociaal domein 2020 behorend bij de Samenwerkingsovereenkomst Participatiewet regionale sociale recherche Noord-Limburg (Betreft vooral taakverdeling en beschrijving van de te volgen procedures). Beleidsregels Maatschappelijke ondersteuning Bergen (L) 2022, Beleidsregels Gebruikelijke Jeugdhulp gemeente Bergen (L) 2019,

Inhoud beleidskaders: Op het terrein van de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Jeugdwet en de Participatiewet waren in 2018 de volgende beleidskaders van toepassing: • Beleidskader Jeugd Noord-Limburg 2015-2018 (18 februari 2014) • Beleidsplan Samen; 3 decentralisaties in het sociaal domein 2015-2018 (23 september 2014) Voor een nader overzicht van deze beleidsplannen verwijzen we naar bijlage 4. In onderstaande paragraaf beperken wij ons tot een overzicht van de thans geldende beleidskaders. Een meer gedetailleerd overzicht treft u ook aan in bijlage 4. Vanaf 2019 zijn de volgende (nieuwe) kaderdocumenten vastgesteld: 1. Aanvalsplan Participatiewet 2019-2022 (12 februari 2019). 2. ‘Samen verder’: Beleidsplan Sociaal Domein 2019-2022 (24 september 2019). 3. Regionaal beleidsplan Jeugd (12 december 2021). In het vervolg van deze paragraaf zijn onze bevindingen per beleidsdocument samengevat. 2.2.1

Aanvalsplan Participatiewet 2019 – 2022

Dit beleidskader is door de raad op 12 februari 2019 vastgesteld. Aanleiding voor dit plan is het ontstane tekort binnen het sociaal domein. Doelstellingen In het plan is de wettelijke opdracht specifiek benoemd. Het hoofddoel van het aanvalsplan is om de daling van het uitkeringsbestand, ingezet vanaf 2017, voort te zetten in 2019 en ook daarna verder door te trekken en door te pakken om deze uitstroomresultaten verder uit te bouwen. Het hoofddoel is vertaald in het specifieke doel om in 2019 een bezuiniging te behalen van € 250.000, door uitstroomrealisatie van 80 beëindigingen van uitkeringen in 2019. Jaarlijks bij te stellen door middel van de evaluaties en lokale en landelijke trends. De vraag is of het gestelde doel realistisch te noemen is. Een bezuiniging van € 250.000 op een bedrag van € 3.358.000 (7%) in een jaar is aanzienlijk. Ook een uitstroom van 80 realiseren lijkt erg optimistisch bij een totale uitstroom in 2017 van 60 en in de periode van januari t/m oktober 2018 van 56 personen. In het beleidsplan zelf en tijdens de interviews is geconstateerd dat de gestelde doelstelling erg ambitieus was. De doelstellingen zijn beleidsinhoudelijk, organisatorisch en financieel uitgewerkt: • Het aanvalsplan is opgesteld als een concreet actieplan met daarin de verschillende focusgroepen, waarop relatief de meest intensieve begeleiding en ondersteuning geboden wordt.

• In het document is omschreven hoe de werkwijze met interne en externe partners is georganiseerd en vormgegeven. • In een tabel is de financiering van de verschillende acties gespecificeerd met een totale kosten. Probleem- en risicoanalyse Het beleid is gebaseerd op een degelijke situatieanalyse en ook de risico’s zijn benoemd. Daarnaast wordt aangegeven dat de voortgang gemonitord zal worden via maandelijkse/kwartaalrapportages. Geen risico’s zijn benoemd in relatie tot de arbeidsmarkt, het niet slagen van re-integratie trajecten, etc. 3

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

Beheersmaatregelen Er zijn passende beheersmaatregelen getroffen. Maandelijks worden in het Participatiewet-overleg tussen de uitvoering en het team beleid de lopende zaken geëvalueerd en waar nodig bijgestuurd. Hierbij is het principe van monitoren, evalueren, bijsturen en herijken een continu proces.

2.2.2

‘Samen verder’: Beleidsplan Sociaal Domein 2019-2022

Dit beleidskader is door de gemeenteraad vastgesteld op 24 september 2019 en sluit aan bij het wettelijk kader. Het is de opvolger van ‘Samen’: Beleidsplan 3 decentralisaties in het sociaal domein 2015-2018, dat een zeer algemeen document betreft (vastgesteld door de raad op 23 september 2014). Daar waar in het vorige beleidsplan de klemtoon lag op transitie, ligt in dit beleidsplan de nadruk op de transformatie. Doelstellingen Als hoofddoel is benoemd: ‘de sociale positie van onze inwoners te versterken’. Deze is vertaald naar een tweetal subdoelen: 1. Het versterken van sociale cohesie 2. Het aanjagen van eigen verantwoordelijkheid van onze inwoners De doelen zijn vertaald in resultaten, voor het merendeel algemeen geformuleerd. Bijvoorbeeld: "Onze inwoners participeren in de samenleving en slagen erin om problemen zoveel mogelijk zelf of met hun sociaal netwerk op te lossen.” Een paar zijn zogenaamde ER-doelen: “Onze inwoners zijn meer zelfredzaam”.

En 1 resultaat betreft in werkelijkheid een activiteit: “Om vast te stellen of we de gewenste resultaten op individueel niveau behalen, gebruiken wij het leefplan.” De doelstellingen zijn niet specifiek genoeg om te kunnen vaststellen of deze realistisch zijn en ze zijn beleidsinhoudelijk en organisatorisch uitgewerkt; maar niet financieel: • De algemene transformatiebeweging wordt omschreven en zal in het uitvoeringsplan worden uitgewerkt. • De werkwijze van het sociaal team wordt omschreven, evenals het contact met huisartsen en zorgprofessionals, cliëntondersteuning en zorgverzekeraars. • Er is geen financiële paragraaf in het document opgenomen. Volgens gesprekspartners is het benoemen van specifieke doelstellingen voor de Wmo en Jeugdhulp ook complexer dan voor de participatiewet. Probleem- en risicoanalyse In het beleidskader is geen risicoanalyse opgenomen. Beheersmaatregelen In het beleidskader zijn geen beheersmaatregelen opgenomen.

2.2.3

Regionaal beleidsplan Jeugd

Het Regionaal beleidsplan Jeugd is door de gemeenteraad vastgesteld op 12 december 2021. De Regio Noord-Limburg heeft op basis van landelijke ontwikkelingen besloten een nieuw regionaal beleidsplan jeugd te laten vaststellen om de transformatie in het jeugdhulpstelsel nog verder vorm te geven. In het plan wordt verwezen naar het wettelijk kader.

4

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

Doelstellingen “We willen een vitale gemeenschap, waarbij inwoners zoveel mogelijk zelf en met hulp van anderen uit de samenleving hun problemen oplossen.” geldt als hoofddoelstelling. Daarbij worden drie punten benoemd: Grip en sturing, Transformatie en Leren en verbeteren. Het document bevat specifieke doelstellingen, maar deze worden meetindicatoren genoemd. De gebruikte terminologie wekt verwarring. Doelstellingen zijn in feite uitgangspunten of activiteiten en meetindicatoren betreffen de specifieke doelstellingen. Het zijn vooral ER-doelen (meER, betER, mindER) en in het document wordt niet afgewogen of deze realistisch zijn. Daarnaast ontbreekt een nulmeting. De doelstellingen zijn deels beleidsinhoudelijk, organisatorisch en beperkt financieel uitgewerkt: • Het is vooral een visiedocument waarin wordt aangegeven wat men wil bereiken en welke acties men daarvoor gaat uitzetten en minder een beleidsinhoudelijke uitwerking. • In het document is uitgewerkt wat het van gemeenten vraagt en ook is de rol van de Modulair Gemeenschappelijke Regeling (MGR) opgenomen. Het blijft beperkt tot hoofdlijnen en een algemene omschrijving. • De financiële uitwerking is beperkt. Gesteld wordt dat het bereiken van de ambitie, visie en doelstellingen gebeurt binnen de beschikbare middelen en capaciteit.

Er wordt wel aangegeven voor wat voor soort activiteiten het budget zal worden ingezet, maar hiervan wordt geen financieel overzicht verstrekt. Probleem- en risicoanalyse Een probleem- en risicoanalyse maakt geen onderdeel uit van het plan. Wel is een evaluatie opgenomen van de mate waarin de ambities uit het vorige regionale beleidsplan zijn gerealiseerd, wat resulteert in een algemeen beeld. Beheersmaatregelen In het plan zijn geen concrete beheersmaatregelen opgenomen, maar wel wordt in het plan geconstateerd dat er een sterke behoefte is ontstaan aan meer inzicht in en grip en sturing op de ontwikkelingen in het sociaal domein en dat men daarom in 2019 is gestart met het project Sturing en Inkoop. Grip en sturing worden tevens als voornaamste prioriteit benoemd in het dit beleidskader.

3 Vertaling in de Planning- & Controlcyclus In dit hoofdstuk zoeken we een antwoord op de tweede vraag, de vertaling naar de P&C-cyclus: 2. Hoe zijn de kaders vertaald naar de gemeentelijke planning- en controlcyclus en informatievoorziening naar de gemeenteraad? Op het gebied van monitoring, informatievoorziening en de inrichting van de P&C-cyclus is in de periode vanaf 2018 veel inzet geweest. Sterker nog: grip en sturing krijgen op het sociaal domein kan gezien worden als voornaamste doel- en taakstelling van de afgelopen periode. Naast de programmabegrotingen en jaarstukken, waarin de ontwikkelingen op hoofdlijnen zijn weergegeven, wordt ook over het sociaal domein tussentijds gerapporteerd in maandrapportages en kwartaalrapportages. Maandrapportages zijn gericht op de organisatie en het college, terwijl de gemeenteraad wordt geïnformeerd via kwartaalrapportages/bestuur rapportages.

5

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

3.1 Informatievoorziening aan het college Informatieverstrekking vanuit de zorgaanbieders gebeurt via het berichtenverkeer dat wekelijks bij de beleidsmedewerker en de financieel administratie wordt aangeleverd en vervolgens wordt opgenomen in de Maraps en bestuurs- en voortgangsrapportages. Sinds januari 2021 worden er concernbrede maandrapportages opgesteld, waarvan ook het sociaal domein (samenleving) onderdeel uitmaakt. De rapportage is door de jaren heen verfijnd en omvat voor wat betreft het sociaal domein de volgende gegevens: • Het geprognosticeerde resultaat in vergelijking tot de voorafgaande maand; • Afwijkingen per thema (in 2022: vitale gemeenschappen, algemene basisvoorzieningen en maatwerkvoorzieningen) • Voor de Jeugdwet: o Historisch verloop aantal klanten en aantal besluiten. o Aantal besluiten per type voorzieningen Jeugdwet uitgesplitst naar Persoonsgebonden budget en Zorg in Natura. • Voor de Wet maatschappelijke ondersteuning: o Historisch verloop aantal klanten en aantal besluiten. o Aantal besluiten per soort voorziening en uitgesplitst naar Persoonsgebonden budget en Zorg in Natura. • Voor de Participatiewet: o Historisch verloop aantal uitkeringen en aantal uitkeringsgerechtigden. o Historisch verloop aantal uitkeringsgerechtigden uitgesplitst naar trede op de participatieladder. o In- en uitstroom aantal klanten naar reden in- en uitstroom.

o Historisch verloop aantal fte WAA. o Afloop TOZO-controles. o Aantal aanvragen energietoeslag uitgesplitst naar status. Indexering wordt via een stelpost verwerkt.

3.2 Informatievoorziening aan de gemeenteraad In de raadsinformatiebrief van 27 maart 2018 wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de voortgang van het transformatieproces sociaal domein. Hierin wordt geconstateerd dat de (inhoudelijke, juridische, personele en procesmatige) basis binnen het sociaal domein niet op orde is en dat een transformatiemanager sociaal domein is aangesteld met als opdracht het realiseren van de transformatie, bestaande uit het op orde brengen van de basis en de doorontwikkeling. Vanaf oktober 2019 wordt in principe jaarlijks de stand van zaken van het Aanvalsplan Participatie in de commissievergadering Samenleving gepresenteerd (oktober 2019, mei 2021 en oktober 2021). Op 7 mei 2019 is de gemeenteraad voor het eerst geïnformeerd over de stand van zaken maatwerkvoorzieningen Wmo, Jeugdwet en Participatiewet t/m maart 2019. Vervolgens wordt de raad vanaf het eerste kwartaal 2020 5 maal per jaar actief geïnformeerd. Naast de begroting en de jaarrekening worden nog 3 concernbrede rapportages aangeboden, waarvan het sociaal domein deel uitmaakt. De kwartaalrapportage zijn afgeleid van de maandrapportages en omvatten dezelfde gegevens. Rapportage 1 en 3 worden ter inzage gelegd; rapportage 2, de Berap, wordt in de raad behandeld en bevat ook begrotingswijzigingen. De jaarstukken zijn veel algemener van aard.

6

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

4 Uitvoering kaders en Planning- & Controlcyclus In dit hoofdstuk staat de wijze waarop het beleid wordt uitgevoerd centraal en zoeken we een antwoord op de derde deelvraag: 3. Op welke wijze is uitvoering gegeven aan deze kaders en de planning- en controlcyclus door college, gemeenteraad en organisatie? Uit de interviews blijkt dat taken en rollen van organisatie, college en raad en de uitvoering duidelijk zijn en dat ook conform wordt gehandeld.

4.1 Relatie met uitvoerders van maatwerkvoorzieningen De taken en rollen van uitvoerders van maatwerkvoorzieningen worden vooral in regionaal verband bepaald via de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Limburg Noord (MGR SDLN). Consulenten hebben contacten met de aanbieders op cliëntniveau. De accountmanagers van de MGR onderhouden de contacten met de organisatie. Daarnaast blijkt uit de interviews en documentatie dat in Bergen wordt ingezet op een actief contact van de consulent met de zorgaanbieders wanneer een rechtstreekse verwijzing heeft plaatsgevonden. Hierbij wordt de zorgaanbieder bevraagd over de keuze voor de inzet van een bepaald product in relatie tot de problematiek van de jeugdige in kwestie. Zo blijkt uit de interviews bijvoorbeeld dat niet alles wat een gezinsvoogd aanvraagt zomaar wordt overgenomen. En in de afgelopen periode is gebleken dat dit zeker niet onterecht is. Ook het structurele 4wekelijkse overleg met de huisartsen wordt door medewerkers uit de organisatie zeer gewaardeerd en gezien als belangrijk instrument om beter grip te krijgen in het sociale domein. Het Regionaal project sturing en inkoop Vanaf april 2019 geven de zeven Noord-Limburgse gemeenten en de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Limburg Noord (MGR SDLN) uitvoering aan het project sturing en inkoop.

Aanleiding hiertoe was dat er bij de gemeenten dringend behoefte bestond aan meer grip, sturing en innovatie in het sociaal domein. Om meer grip te krijgen, wil de regio veel beter gebruik gaan maken van de 4 sturingselementen (contractering, financiering, toegangsmanagement en leveranciersmanagement). Daarnaast willen gemeenten de administratieve lasten en bureaucratie voor aanbieders beperken door gezamenlijk beleid te voeren, gezamenlijk aan te besteden en toe te werken naar zo weinig mogelijk verschillende systemen voor registratie en verantwoording. Professioneel partnerschap is de basis van de samenwerking met de aanbieders. Onderdeel van dit partnerschap is het elkaar aanspreken op het behalen van ontwikkeldoelen en bijbehorende prestatie-indicatoren en hierop per aanbieder bij te sturen indien nodig (intensief leveranciersmanagement). Het project heeft uiteindelijk geresulteerd in aanbestedingen en inkoopprocedures in het sociaal domein met nieuwe overeenkomsten met aanbieders die zijn ingegaan per 1 januari 2022. Per domein (Wmo, jeugd en participatie) zijn de product- en trajectbeschrijvingen samen met aanbieders uitgewerkt, zijn de kostprijsonderzoeken uitgevoerd en zijn inkoopstrategieën opgesteld.

Men wil de grip op de uitgaven waarborgen door de inzet van: • Stevig leveranciersmanagement waarmee de prestatie-indicatoren (kpi's) nauwgezet worden gevolgd • Een toegang die stuurt op een zodanige inzet van de hulp en ondersteuning dat inwoners hun vooraf afgesproken doelen behalen. • Overeenkomsten die flexibel genoeg zijn om bij te sturen als dat nodig is.

7

Grip op het Sociaal domein

•

Rekenkamercommissie Bergen

Beheersinstrumenten als budgetafspraken, budgetplafonds en populatiebekostiging.

In combinatie met de uitkomsten van de kostprijsonderzoeken bij Jeugd, Wmo en Participatie rechtvaardigt dit volgens de regiogemeenten de verwachting dat de jaarlijkse groei van de uitgaven in het sociaal domein kan worden afgeremd. Door middel van monitoring moet structureel en nauwgezet worden gevolgd hoe de uitgaven zich ontwikkelen, zodat waar gewenst kan worden bijgestuurd. Aangezien de nieuwe contracten pas recentelijk (1 januari 2022) zijn aangegaan en 2022 een overgangsjaar betreft, kunnen nog geen uitspraken worden gedaan over de mate waarin de genomen maatregelen resulteren in de gewenste grip en sturing op het sociaal domein met als doel zowel op inhoud als financieel een passend en duurzaam zorglandschap in te richten.

4.2 De rol van het college De positie van het college van Bergen binnen het sociaal domein is anders dan in andere gemeenten. Het college vervult in gemeente Bergen binnen het sociaal domein een bijzondere rol, door het beslissen op aanvragen sociaal domein boven de 1.000 euro (met uitzondering van de ‘klassieke’ Wmo-voorzieningen) naar zichzelf toe te trekken. Het college heeft hiertoe besloten, in een periode waarin het verloop van managers groot was, omdat het ambtelijk apparaat niet in staat was binnen de budgetten te blijven. De mandaat-, machtiging- en volmacht regeling is hiertoe aangepast.

4.2.1

Het college trekt besluitvorming naar zich toe

Het college neemt zo de regie op de aanvragen en de zorgvraag. Niet door de zorgvraag ter discussie stellen, maar de invulling ervan niet als vanzelfsprekend aan- en over te nemen. Door de organisatie om uitleg te vragen over voorgestelde keuzes, heeft het college actief gestuurd op het bewust omgaan met het beschikbare budget. Tijdens de collegevergadering wordt de ruimte en tijd genomen om alle casussen van alle kanten te bekijken. Hierdoor hebben alle bestuurders binnen het college inzicht en meer kennis verkregen in de complexiteit van het sociale domein. De Wet Langdurige Zorg-checklist (voorliggende voorziening) is een concrete tool die, op verzoek van het college, ontwikkeld is. Ook worden periodiek de lijst met de ’20 big spenders’ in het sociaal domein in het college besproken.

4.2.2

Voor en nadelen van deze keuze

Door geïnterviewden worden zowel voor- als nadelen van deze keuze benoemd. Als voordelen ziet men een vergroot inzicht bij het college over de problematiek binnen het sociaal domein en een organisatie die hierdoor meer kostenbewust is geworden. Nadelen die genoemd worden zijn vertraging in de besluitvorming, inbreuk op de privacy op basis van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en het verlies aan autonomie en werkplezier bij medewerkers. Inzicht en kostenbewustzijn De huidige werkwijze heeft, volgens geïnterviewden, binnen de uitvoering gezorgd voor een groter kostenbewustzijn, een hogere alertheid en het daadwerkelijk maken van keuzes. Men stelt zich nu ook de vraag: Is dat echt nodig? Tevens bracht het kort op de uitvoering zitten door het college wel discussies op gang over de inhoud waardoor het college ook meer kennis kreeg van de uitvoering van de regelingen.

8

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

Duur besluitvorming Rechtstreekse verwijzers bij jeugd die eerst doorverwezen naar de gemeente, zijn als gevolg de vertraging in de besluitvorming zelf weer rechtstreeks gaan verwijzen. De aanvragers moeten langer op een besluit wachten. Geïnterviewden geven daarnaast aan dat de interventies van het college uiteindelijk maar zelden tot andere besluiten hebben geleid dan in eerste instantie was geadviseerd door de consulent. Privacy Tot 15 november 2022 kon het college (alle) persoonsgegevens, ook medische gegevens als ziektebeelden, inzien en betrekken bij de besluitvorming. Daarnaast worden alle B&W-voorstellen (nieuwe aanvragen Wmo en Jeugd) ook door financiën en door de afdelingsmanager getoetst. Volgens de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) moet de verwerking van persoonsgegevens (waarmee ook het inzien van gegevens wordt bedoeld) worden beperkt tot een absoluut minimum. Om tot goede besluitvorming te komen, is het inzien van deze gegevens door het college, financiën en afdelingshoofd niet noodzakelijk. Van belang zijn de beperkingen die de aanvrager ondervindt, niet de medische gegevens die hieraan ten grondslag liggen. Door de Privacy officer en Functionaris gegevensbescherming wordt ernaar gestreefd om de verwerking van persoonsgegevens in het besluitvormingsproces te minimaliseren.

In de afgelopen jaren hebben reeds meerdere verbeteringen plaatsgevonden, zoals het wegvallen van de juridische toetsing door de komst van de kwaliteitsmedewerker en de aanschaf van de anonimiseringstool ‘Datamask’. Daarnaast wordt gewerkt aan een gedragsprotocol over de omgang met persoonsgegevens in het sociaal domein en is, lopende het onderzoek, op 15 november 2022 een nieuwe mandaatregeling ter besluitvorming door het college vastgesteld. Deze mandaatregeling voorziet erin om besluitvorming in het kader van de Wmo en Jeugdwet terug te leggen in de organisatie (bij de afdelingsmanager). Autonomie en werkplezier Hoewel eenieder van mening is dat de rol die het college op zich heeft genomen, belangrijk is geweest om het kostenbewustzijn bij medewerkers te stimuleren, zijn medewerkers tevens eensgezind in de wens dat het mandaat zo snel mogelijk zou moeten worden teruggelegd bij de ambtelijke organisatie. De afgelopen periode is door hen ervaren als een lastig klimaat om in te werken. Vanaf maart 2021 kent het gehele Participatiewetteam een geheel nieuwe bezetting, met medewerkers die gewend zijn om vanuit vertrouwen te werken en niet vanuit controle. Inmiddels is het verzoek van deze medewerkers om het mandaat terug te leggen bij de professionals in de uitvoering deels ingewilligd.

Het mandaat ligt nu niet meer bij B&W maar bij de manager, maar nog niet bij de medewerkers rechtmatigheid en re-integratie. Bij de nieuwe Wmo-voorzieningen en Jeugd worden de besluiten tot 15 november 2022 nog door het college genomen en daar is men erg blij dat het mandaat weer terug is gelegd van het college naar de afdelingsmanager.

4.3 De rol van de organisatie De gekozen uitvoeringsorganisatie en instrumenten hebben bijgedragen aan grip op de toegang tot (specialistische) zorg en ondersteuning en de beheersing van risico’s en minder op het leveren van maatwerk aan cliënten.

4.3.1 Het Sociaal team De samenwerkingsrelatie tussen het college en de uitvoering in het sociaal domein was begin 2018 niet goed. Het sociaal team, dat deels extern werd ingehuurd, indiceerde ruimhartig en men kon voorzieningen indiceren die door henzelf of door de moederorganisatie werden geleverd. Daarnaast

9

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

ontbrak het in die jaren aan continuïteit in aansturing en positieve aandacht voor de afdeling en de mensen die hierin werkten. Vanaf 2019 is de taak en samenstelling van het sociaal team gewijzigd. Niet langer wordt gewerkt met een sociaal team dat ook bestaat uit hulpverleners, maar indiceren is nu losgekoppeld van hulpverlening, met een kleine uitzondering op het gebied van preventie jeugd. Daarnaast hebben de medewerkers Toegang een training gevolgd in het indiceren. Indicering is niet langer automatisch, daar wordt nu veel kritischer naar gekeken. Met het afscheid nemen van inhuur en het aannemen van medewerkers uit de omgeving in loondienst zijn grote stappen gezet in het krijgen van grip op de toegang. Dit heeft bovendien geleid tot kostenreductie. Op dit moment wordt er met name bij het Participatiewetteam en team Jeugd een hoge werkdruk ervaren. Medewerkers geven aan daardoor maar beperkte tijd aan hun functie van procesregisseur te kunnen besteden, terwijl dat volgens hen veel oplevert. Als voorbeeld wordt gewezen op de uitstekende relatie met huisartsen. Als de gemeente de procesregie wil nemen en de huisartsen bereid zijn om iedereen naar de gemeente door te verwijzen, moet de gemeente dit ook kunnen waarmaken en beschikken over voldoende capaciteit om deze aanvragen in behandeling te nemen. Voor werk en inkomen is een plan van aanpak in voorbereiding.

In het plan van aanpak wordt vermeld wat het team naar de toekomst toe wil bereiken, hoe het wil werken en wat daarvoor nodig is. In ieder geval wordt gevraagd om uitbreiding van het team (nu ruim 1,5 FTE), wat nodig is bij 168 uitkeringsgerechtigden en circa 80 niet-uitkeringsgerechtigden.

4.3.2

Beeld naar aanleiding van het dossieronderzoek

Wij hebben een drietal Participatiewetdossiers onderzocht; een drietal Wmo-dossiers en een drietal Jeugdwetdossiers. Doel van het dossieronderzoek was om een beeld te krijgen op welke wijze in de praktijk aan deze wetten invulling is gegeven, als aanvulling op het documentenonderzoek en gevoerde gesprekken. Ook uit de dossiers blijkt dat er de afgelopen jaren veel in de uitvoering is veranderd. Rapportages van de Wmo en Jeugdwet zijn uitgebreider geworden en kennen een vast format: het Leefplan. De motivering om een voorziening toe te kennen, is aanwezig en gebeurt onder meer door per domein de mate van zelfredzaamheid vast te stellen. Tevens wordt zichtbaar gestuurd op de vraag of een voorziening nog steeds nodig is. De dossiers van de Participatiewet zijn uiteraard anders qua opbouw, maar bevatten tevens ook minder onderbouwing van de besluitvorming. Daarnaast ontbreken recente heronderzoeken en plannen van aanpak richting reintegratie. Kortom, deze dossiers ondersteunen de constatering dat men nog bezig is met het wegwerken van achterstanden. De Wmo-dossiers Uit de Wmo dossiers blijkt dat nu gewerkt wordt met leefplannen waarin bij elk onderzoek gerapporteerd wordt over de status op de verschillende aspecten van positieve gezondheid, waarmee een veel beter inzicht dan voorheen ontstaat in de problematiek, mogelijke alternatieven en onderbouwing van de besluitvorming.

Soms zijn er heel veel zorgplannen in een dossier opgenomen, die grote gelijkenis met elkaar vertonen. Volgens gesprekspartners is dit mede het gevolg van het feit dat klassieke Wmo aanvragen door andere consulenten worden afgehandeld dan ‘nieuwe’ Wmo aanvragen. 1 Elke aanvraag wordt apart behandeld. Consulenten proberen zoveel mogelijk aanvragen door een cliënt tegelijkertijd af te handelen. Maar dit is niet altijd mogelijk.

1

Het Wmo team bestaat uit 4 Wmo consulenten, waarvan 2 consulenten zich bezighouden met de nieuwe

taken Wmo (de voormalige begeleiding en dagbesteding tegenwoordig ingedeeld in segmenten) die vanaf 2015 naar de gemeente zijn gegaan en 2 consulenten zijn verantwoordelijk voor de afhandeling van de klassieke Wmo aanvragen (rolstoelen, vervoersvoorzieningen, hulp bij het huishouden en woningaanpassingen).

10

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

Vooral bij de Wmo-doelgroep volgen verschillende voorzieningen elkaar in tijd op. Zo wordt bijvoorbeeld eerst een parkeervergunning verstrekt, vervolgens een rolstoel, gevolgd door hulp bij het huishouden en daarna individuele begeleiding. Omdat deze aanvragen elkaar opvolgen in tijd, wordt voor verschillende voorzieningen een nieuw zorgplan opgesteld en ontvangt een persoon aparte beschikkingen met verschillende ingangs- en herbeoordelingsdata. In het dossiers zijn op persoonsniveau geen totaaloverzichten opgenomen van de verschillende voorzieningen die een persoon ontvangt en de hieraan verbonden jaarlijkse kosten. Hier wordt ook niet in de verschillende zorgplannen naar verwezen. Volgens geïnterviewden zijn, gelet op de verschillende loopduur van de diverse indicaties, meerdere beschikkingen nodig om de cliënten te informeren over de voorzieningen waarvoor men een aanvraag heeft ingediend. De looptijd van de indicatie verschilt daarnaast per type voorziening. Een rolstoel of een vervoersvoorziening wordt toegekend voor onbepaalde tijd totdat vervanging noodzakelijk is. Volgens geïnterviewden wordt bij de vervanging van dergelijke voorzieningen niet telkens een leefzorgplan opgesteld. Hulp bij het huishouden wordt op dit moment in principe verstrekt vanaf het moment dat de cliënt aanvraagt voor de duur van maximaal 1 jaar.

De situatie van de cliënt wordt bij aanvragen om verlenging telkens opnieuw beoordeeld. Dan wordt een leefzorgplan opgesteld. Volgens geïnterviewden is in geval van oudere cliënten, bijvoorbeeld 75+, continuering van de zorg vrijwel altijd het geval. Bij de indicatie voor een woonvoorziening vindt geen herbeoordeling plaats. Er vindt 1 keer een evaluatie plaats nadat de woonvoorziening is gerealiseerd met de vraag of deze is conform het besluit en of de cliënt tevreden is met de verstrekte voorziening. Door in de toekomst meer aanvragen met elkaar te gaan combineren, zou het mogelijk moeten zijn dat meer overzicht ontstaat. Tevens wordt in gesprekken aangegeven dat in de systemen waarmee de consulenten werken zoals Zorg-Portaal, WIZ Portaal, de Suite en Key2Financien op cliëntniveau inzicht kan worden verkregen in het aantal toegekende maatwerkvoorzieningen en de kosten die zijn gemaakt. De Jeugdhulpdossiers Ook in de Jeugdhulpdossiers wordt met een uitgebreide rapportage in de vorm van een Leefplan gewerkt. De inhoud van de dossiers ondersteunt de constateringen van geïnterviewden dat grip op de uitgaven voor wat betreft jeugdhulp maar deels mogelijk is. Indicatie vindt deels plaats door directe verwijzers zoals huisartsen, jeugdartsen, specialisten en Gecertificeerde Instellingen (Bureau Jeugd Zorg/ William Schrikker Stichting en Leger des Heils).

Door geïnterviewden wordt aangegeven dat de verhouding indicaties gesteld door jeugdconsulenten en rechtstreekse verwijzers circa 50/50% is. Op deze rechtstreekse verwijzingen kan de gemeente weinig invloed uitoefenen en een enkele jeugdvoorziening kan al voor hoge kosten zorgen (i.c. € 100.000 voor een voorziening met een looptijd van 4 maanden). Volgens de ambtelijke organisatie is deze casus een echte uitzondering, voortkomend uit een rechtstreekse doorverwijzing die direct in onderzoek is genomen door de consulenten. Ook blijkt uit deze dossiers duidelijk de rol die het college in de besluitvorming speelt, doordat vaker een advies wordt teruggelegd en gevraagd wordt naar aanvullende informatie alvorens tot besluitvorming wordt overgegaan. De Participatiewetdossiers In de Participatiedossiers ontbrak vaker een rapportage over mogelijke re-integratie richting werk, het zogenaamde plan van aanpak. Dit was ook niet digitaal voorhanden. Uit de gesprekken volgt dat het klopt dat er nog een achterstand is op het gebied van doelmatigheid en dat voor veel klanten nog geen plan van aanpak beschikbaar is. Nog steeds wordt gewerkt aan het wegwerken van achterstanden in werkprocessen en worden herstelwerkzaamheden verricht. Er zijn inmiddels nieuwe rechtmatigheidswerkprocessen gemaakt door de uitvoering en door applicatiebeheer geïmplementeerd in het cliëntsysteem.

De re-integratiewerkprocessen zijn momenteel in ontwikkeling, waarna de documenten voor rechtmatigheid en re-integratie worden aangepast.

11

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

4.4 Uitvoering P&C-cyclus Informatieverstrekking vanuit de zorgaanbieders gebeurt via het berichtenverkeer, dat wekelijks bij de beleidsmedewerker en de financiële administratie wordt aangeleverd. Via de P&C-cyclus wordt gerapporteerd over de voortgang van alle budgetten. Na het presenteren van de Berap in en besluitvorming daarover door de gemeenteraad worden eventuele budgetcorrecties in de begroting verwerkt. De informatie in de begroting en jaarstukken is beperkt tot de hoofdlijnen. De gemeente wordt, voor zover bekend, tijdig, juist en volledig geïnformeerd door de uitvoerders. Er is volgens de geïnterviewden grote alertheid op de cijfers. Elke afwijking wordt direct uitgezocht. Zowel portefeuillehouder als college volgen dit nauwgezet. Daarnaast volgt het college de top-20 jeugdcliënten (in uitgaven). Het college stuurt actief op binnen budget blijven. Inhoud rapportages In de rapportages wordt ingegaan op landelijke en lokale ontwikkelingen die van invloed (kunnen) zijn op de ontwikkeling van de uitgaven. De rapportages bevatten duiding van de cijfers, winstwaarschuwingen en relatie met bezuinigingstaakstellingen. Ook zijn er instroom- en uitstroomgegevens, de ondernomen acties etc. in opgenomen.

De kwartaalrapportages zijn door de jaren heen verder verfijnd, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de rapportage over de periode van januari tot en met september 2020: “In de afgelopen jaren is gebleken dat de prognoses Wmo en Jeugd, door het jaar heen, veel te hoog waren ten opzichte van het jaarrekeningresultaat. Tegen die achtergrond zijn wij met een aantal verbeteracties gestart om administraties en processen te optimaliseren. De komende periode zullen wij hier verder mee doorgaan en wij gaan er van uit dat hiermee uiteindelijk ook prognoses kunnen worden afgegeven die meer in overeenstemming zullen zijn met het jaarrekeningresultaat.” Afwijkingen aan de inkomsten- en uitgavenkant worden geduid, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de kwartaalrapportage t/m maart 2022: “Op dit moment blijkt dat het budget voor WMO te laag is. Er wordt rekening gehouden met € 2,8 mln. aan WMO-kosten voor 2022. In de begroting is rekening gehouden met €2,6 mln. De verwachte overschrijding bedraagt € 200.000 en komt met name door: Prijsindex van 3,86% (ongeveer € 100.000) Toename budget voor huishoudelijke hulp was in de bestuursrapportage 2021 incidenteel verwerkt. Nu blijkt dat er sprake is van een structureel effect (ongeveer € 62.000) Toename budget voor dagbesteding was in de bestuursrapportage 2021 incidenteel verwerkt.

Nu blijkt dat er sprake is van een structureel effect (ongeveer € 38.000) Deze stijging is vergelijkbaar met het bedrag zoals deze opgenomen is in de bestuursrapportage 2021.” De constateringen gaan gepaard met voorstellen voor dekking van de hogere uitgaven: “Een bedrag van € 100.000 kan toegerekend worden aan prijsstijging (3.86%). Dit bedrag kan ten laste van de stelpost inflatie gebracht worden. Het restant van de stijging ad. € 100.000 zullen wij opnieuw beoordelen bij het opstellen van de bestuursrapportage.”

12

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

4.5 Rol van de gemeenteraad Na in 2017 een actieve rol te hebben vervuld in het sociaal domein, onder meer door de rekenkamercommissie te verzoeken onderzoek te doen naar de kostenbeheersing sociaal domein, heeft de raad zijn rol vanaf 2018 niet zichtbaar bijgestuurd. De raad heeft beleidsplannen als benoemd in paragraaf 2.2 vastgesteld en ook voor de raad was het voornaamste doel om het beleid binnen het beschikbare budget uit te voeren en als dit niet lukt oplossingen te zoeken binnen het eigen domein. De kwartaalrapportages worden ter kennisname aan de raad aangeboden. Zover als wij konden vaststellen, heeft de raad deze rapportages nooit ter bespreking geagendeerd en heeft er geen actieve bijsturing door de gemeenteraad plaatsgevonden. In het gesprek met leden van de gemeenteraad geven raadsleden aan overspoeld te worden met informatie en is het ook niet voor iedereen duidelijk dat het mogelijk is om deze rapportages als bespreekstuk te agenderen. De stand van zaken van het Aanvalsplan Participatie wordt vanaf oktober 2019 periodiek in de commissievergadering Samenleving gepresenteerd (oktober 2019, mei 2021 en oktober 2021). Dit heeft niet geresulteerd in bijsturing door de gemeenteraad of bijstelling van de kaders.

5 Behalen van doelstellingen Sociaal domein In dit hoofdstuk staan de resultaten centraal en zoeken we antwoord op de vierde deelvraag: 4. Op welke wijze is uitvoering gegeven aan deze kaders en de planning- en controlcyclus door college, gemeenteraad en organisatie? Zoals in hoofdstuk 2 en ook elders in dit rapport al is beschreven, was grip op de uitgaven in het sociaal domein de afgelopen periode de voornaamste doelstelling. De doelstellingen voor Wmo en Jeugdhulp zijn niet specifiek geformuleerd, waardoor het niet mogelijk is om te beoordelen in welke mate deze zijn gerealiseerd. Ten aanzien van het participatiebeleid zijn wel specifieke doelstellingen in het beleidskader opgenomen. De resultaten hiervan zijn opgenomen in paragraaf 5.1, de resultaten inzake de algemene financiële kader in paragraaf 5.2.

5.1 Resultaten Participatiewet Het hoofddoel van het aanvalsplan Participatie is om de daling van het uitkeringsbestand, ingezet vanaf 2017, voort te zetten in 2019 en ook daarna verder doortrekken en doorpakken om deze uitstroomresultaten verder uit te bouwen. Het hoofddoel is vertaald in het specifieke doel om in 2019 een bezuiniging te behalen van € 250.000. Door uitstroomrealisatie van 80 beëindigingen van uitkeringen in 2019. Jaarlijks bij te stellen door middel van de evaluaties en lokale en landelijke trends. Uitstroom doel Het uitstroom doel is 80 beëindigingen van uitkeringen in 2019. Het is op basis van de aan de raad beschikbaar gestelde informatie niet mogelijk vast te stellen of dit doel gerealiseerd is. De redenen hiervoor zijn 3-ledig:

13

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

1. Saldo-informatie: in de presentatie aan de raadscommissie op 22 oktober 2019 wordt gewerkt met gesaldeerde cijfers. De cijfers geven een actueel beeld van het totaal van de uitkeringen op een peildatum. 2. Aansluiting cijfermateriaal: de cijfers uit de tabel Historisch verloop Participatiewet (inclusief Participatieladder) sluiten niet aan bij de cijfers in de bovenvermelde presentatie. 3. Definitie beëindiging: een beëindiging van een uitkering kan 2 redenen hebben: a. Het recht is verlopen omdat werk gevonden is of b. Het recht is verlopen omdat de uitkering tijdelijk (voor een korte periode) is toegekend en er, na een herbeoordeling, van een nieuwe uitkering sprake is. Om een beeld correct beeld te vormen over de realisatie van het uitstroomdoel is meer informatie noodzakelijk. De organisatie heeft, desgevraagd, de onderstaande tabel samengesteld: Begrotingsjaar

2018 2019 2020 2021

Aantal uitkeringen per 1-1 192 183 165 166

Toekenningen gedurende het jaar

Beëindigingen gedurende het jaar

53 41 34 16

62 59 33 30

Aantal uitkeringen per 31-12 183 165 166 152

Uit deze tabel blijkt dat er in 2018, ongeacht oorzaak, van het hoogst aantal, 62, beëindigingen sprake is. In 2019, de beschouwperiode, hebben er 59 beëindigingen plaatsgevonden. In de jaren daarna lopen de beëindigingen verder terug. Het uitstroomdoel van 80 beëindigingen in 2019 is daarmee niet gerealiseerd. Financieel doel Uit eigen onderzoek op basis van de ter beschikking gestelde informatie is het niet mogelijk om te herleiden in welke mate het doel, een bezuiniging € 250.000, is gerealiseerd.

5.2 Resultaten algemeen financieel kader Volgens het management is bestuurlijk geconstateerd dat eind 2021 de basis van het sociaal domein op orde is. Dit mede op basis van een second opinion van een extern bureau (Paragraaf 5.2.2.). De mate waarin de geïnterviewden van mening zijn dat er grip bestaat op het sociaal domein, is opgenomen in paragraaf 5.2.3; maar wij starten met het geven van een overzicht van de financiële ontwikkeling van de uitgaven in het sociaal domein (paragraaf 5.2.1).

5.2.1

Ontwikkeling van de uitgaven in het sociaal domein

De begroting is opgebouwd uit programma's en thema's. Met ingang van 2019 is de thema-indeling aangepast en door het indikken van het aantal thema's vanaf 2020 is een eenvoudig vergelijk over de hele periode lastiger geworden. De uitgaven in het sociaal domein in de periode van 2016 tot heden hebben een grillig verloop. Ten behoeve van een beeld over deze uitgaven heeft de organisatie de onderstaande financiële gegevens per wet, per jaar, in de onderstaande tabellen aangeleverd. Het jaar 2022 is logischerwijs buiten beschouwing gelaten.

14

Grip op het Sociaal domein

JEUGDWET

Rekenkamercommissie Bergen

Primitief

Begrotingswijziging

Begroting

Realisatie

Saldo

2016

3.753.977

36.408

3.790.385

4.525.027

-734.642

2017

3.990.850

-81.789

3.909.061

4.465.055

-555.994

2018

3.966.269

205.343

4.171.612

3.857.106

314.506

2019

3.965.225

574.944

4.540.169

4.084.765

455.404

2020

3.498.700

33.297

3.531.997

3.825.448

-293.451

2021

2.851.187

264.000

3.115.187

3.444.677

-329.490

PARTICIPATIEWET

Primitief

Begrotingswijziging

Begroting

Realisatie

Saldo

2016

476.771

7.572

484.343

555.380

-71.037

2017

506.041

-164.179

341.862

357.744

-15.882

2018

503.297

-190.000

313.297

343.768

-30.471

2019

355.294

0

355.294

370.108

-14.814

2020

391.363

-100.000

291.363

350.392

-59.029

2021

185.870

0

185.870

245.194

-59.324

WMO

Primitief

Begrotingswijziging

Begroting

Realisatie

Saldo

2016

2.776.170

-245.975

2.530.195

2.317.008

213.187

2017

2.751.079

-173.352

2.577.727

2.721.440

-143.713

2018

2.581.356

-141.608

2.439.748

2.413.481

26.267

2019

2.201.218

501.511

2.702.729

2.635.967

66.762

2020

2.590.345

296.064

2.886.409

2.950.099

-63.690

2021

2.775.651

334.500

3.110.151

3.063.856

46.295

JEUGDWET 1. Met uitzondering van 2019, is de primaire begroting structureel ten minste 10% lager vastgesteld dan de realisatie van het voorafgaande jaar. 2. Met uitzondering van 2021 is vanaf 2018 de afwijking tussen de primaire begroting en realisatie kleiner. 3. Ondanks de begrotingswijzigingen blijven er substantiële afwijkingen tussen realisatie en begroting na begrotingswijziging.

PARTICIPATIEWET 1. De omvang van de primitieve begroting heeft met uitzondering van 2019 en 2020 een onduidelijk verband met de realisatie van het voorafgaande jaar. 2. De begrotingswijzigingen hebben een grote omvang in verhouding tot de primaire begroting. 3. Ondanks de begrotingswijzigingen blijven er substantiële afwijkingen tussen realisatie en begroting na begrotingswijziging.

WMO 1. De omvang van de primitieve begroting heeft een dalende trendlijn. De kosten kenmerken zich daarentegen door een stijgende trendlijn. 2. De begrotingswijzigingen hebben een grote omvang in verhouding tot de primaire begroting. 3. De begrotingswijzigingen verkleinen de afwijking tussen realisatie en begroting na begrotingswijziging.

15

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

Het totaalbeeld op basis van de aangeleverde cijfers • De cijfers van de uitgaven voor de jeugdwet en participatiewet laten een dalende trendlijn zien. De Wmo daarentegen kenmerkt zich door een stijgende lijn. • Het is niet duidelijk op welke wijze de realisatie van de voorafgaande jaren een basis is voor de primitieve begroting van het opvolgend jaar. • In verhouding tot de primitieve begroting zijn elk jaar omvangrijke begrotingswijzigingen aan de orde. Ondanks deze bijstellingen is er nog steeds sprake van een substantieel verschil tussen realisatie en begroting na begrotingswijziging. • De begrotingswijzigingen maken inzichtelijk dat er sturing genomen wordt op het sociaal domein.

5.2.2

Positieve evaluatie Jeugd en Wmo door extern bureau

Volgens het management is bestuurlijk geconstateerd dat eind 2021 de basis van het sociaal domein op orde is. Dit mede op basis van een second opinion van een extern bureau naar de mate waarop de voorliggende maatregelen leiden tot een duurzame/houdbare uitvoering van de Wmo en Jeugdwet. Met duurzaam/houdbaar wordt bedoeld dat de inwoners de juiste zorg krijgen, maar tegelijkertijd ook dat de financiën beheersbaar blijven. 2 In deze second opinion zijn de voorgestelde maatregelen vanuit Bergen gelegd tegen een verzameling van landelijk opgehaalde maatregelen vanuit het adviesbureau, inclusief onorthodoxe maatregelen die vaak op de rand van de regelgeving staan. In het rapport laat men zich lovend uit over de aanpak in gemeente Bergen. Zo stelt men vast dat: “De gemeente Bergen geeft minder uit op de gezamenlijke clusters Wijkteams, Wmo en Jeugdwet dan vergelijkbare gemeenten. De begrote last van Bergen is in 2021 per inwoner € 177,-- minder dan bij de vergelijkbare gemeenten.” En: “De uitvoering binnen de taakvelden Jeugd en Wmo in de gemeente Bergen is sterk gericht op zelfredzaamheid en daarmee op de financiële beheersbaarheid. Van de landelijke maatregelen voor de beheersing van de financiële uitgaven in de Wmo en Jeugdwet zijn de meeste in beeld en worden adequaat ingezet.

Ook de meest radicale maatregel - zoals een budgetplafond - wordt toegepast, ook al is het voor een aantal Wmo-producten. “ En: “In de gemeente Bergen weet men waar men mee bezig is. Dat is een mooie prestatie, zeker gezien de schaalgrootte van de gemeente. De analyse en de gesprekken laten zien dat de gemeente Bergen een professionele ambtelijke organisatie heeft, gericht op het zo doelmatig, efficiënt en kostenbewust uitvoeren van de Jeugdwet en de Wmo.” En komt uiteindelijk met de belangrijkste aanbeveling: “Door de sterke samenwerking in Limburg-Noord en een eigen adequaat ambtenarenapparaat is het sociaal domein is de gemeente Bergen in staat tot een efficiënte bedrijfsvoering, gericht op financiële beheersbaarheid. De aanbeveling is dan ook om door te gaan op de ingeslagen weg. Veel beter is niet mogelijk. Het gevaar voor de gemeente Bergen ligt vooral in de kwetsbaarheid van de ambtelijke inzet.

2

Jeugd en Wmo geduid (juni 2021); conceptrapport; BMC; Amersfoort.

16

Grip op het Sociaal domein

5.2.3

Rekenkamercommissie Bergen

Resultaten volgens de geïnterviewden

Op dit moment heeft Bergen volgens geïnterviewden ‘zicht’ op het sociaal domein. ‘Grip’ op het sociaal domein is, volgens hen, nooit helemaal te realiseren, omdat het systeemrisico van het sociaal domein altijd blijft. Een kleine toename of uithuisplaatsing van cliënten of forse woningaanpassingen kunnen een grote financiële impact hebben. Het is goed om hiervan doordrongen te zijn en rekening mee te blijven houden. Op dit moment zijn er geen bezuinigingen in het sociaal domein meer nodig. Cultuuromslag Om hiertoe te komen, was een cultuuromslag nodig: niet langer zo maar verstrekken, maar daadwerkelijk nut en noodzaak beoordelen. Een dergelijke bedrijfsmatige benadering zit volgens gesprekspartners niet van nature in de cultuur binnen het sociaal domein. De consequenties voor de organisatie waren groot, evenals het personele verloop binnen het sociaal team. Op dit moment neemt Bergen een aparte positie in t.o.v. andere gemeenten. Als voorbeelden hiervan wordt aangegeven: • Bergen geeft een beschikking voor 1 jaar af in plaats van voor 3 jaar en evalueert al na 6 maanden. • Medewerkers hebben meer dan gemiddeld oog voor kosten. • Bergen gaat daarom ook niet helemaal mee in alles van de regio. Bergen blijft kritisch zowel ambtelijk als bestuurlijk. Ondanks deze extra inzet is de omvang van het personeelsbestand hetzelfde gebleven als 3 jaar geleden.

Belangrijkste succesfactor De geïnterviewde personen uit de ambtelijke organisatie zijn het erover eens dat de grootste succesfactor in de afgelopen jaren is gelegen in het feit dat de management- en stuurinformatie op orde is. Het opzeggen van de ICT-samenwerking met Gennep, het investeren in hardware en het gedeeltelijk uitbesteden van de backoffice-activiteit bij ZorgLokaal (waarmee de kwetsbaarheid is afgenomen), hebben er volgens hen toe geleid dat dat wat vroeger een black box was, zich heeft ontwikkeld tot realtime inzicht. De backoffice via ZorgLokaal werkt met een model van de uitgaven dat het mogelijk maakt om de uitgaven maandelijks te voorspellen. Volgens de organisatie waren er in het begin grote verschillen met de eigen prognose, maar op dit moment zijn de verschillen heel klein. Dit maakt het gemakkelijk om bij te sturen op de budgetten. Tijd voor een volgende stap Over het algemeen zijn de verschillende gesprekpartners trots op het feit dat het Bergen momenteel lukt om het beleid binnen het budget uit te voeren. Nu ’de basis op orde’ is, is er ruimte voor een volgende stap. De inzet op preventie, mensen in de eigen kracht zetten, zodat minder maatwerkoplossingen nodig zijn. Dat moet zijn beslag krijgen in een nieuwe paraplunota met onderliggende beleidsdocumenten. Het voornemen bestaat deze beleidsnota in het voorjaar van 2023 te vertalen naar een actieplan.

Intentie is dat hierin meer specifieke en inhoudelijke beleidsdoelstellingen worden opgenomen en inzet van preventie en algemene voorzieningen in het voorveld. Het betrekken van inwoners en gevoed worden vanuit de maatschappij wordt belangrijk gevonden omdat er dan ook een realistisch en gedragen beleidsplan aan de raad kan worden aangeboden. Burgerparticipatie is belangrijk. Daarom wil men een soort adviesraad sociaal domein inrichten die over alle 3 de wetten gaat, breder dan een vernieuwde WMO-raad. Ook voor de Participatiewet is een plan van aanpak in voorbereiding. Hierin wordt de visie verwoord waarbij niet alleen ‘uitstroom naar werk’ centraal staat, maar ook de voortrajecten die als voorbereiding op uitstroom naar werk worden ingezet. Bijvoorbeeld werkervaringsplekken, opleidingen en vrijwilligerswerk.

17

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

6 Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk geven we antwoord op de laatste deelvraag: 1. Welke verbetermogelijkheden zijn er in de kaderstelling, de uitvoering en de informatievoorziening?

6.1 Conclusies Op basis van de bevindingen komen wij tot de volgende 5 conclusies: 1 Beleidskaders vooral gericht op kostenreductie In de loop van 2017 werd duidelijk dat gemeente Bergen te maken had met een aanzienlijke overschrijding op het totaalbudget voor het sociaal domein, wat uiteindelijk resulteerde in het vallen van het college eind 2017. Het nieuwe college is vervolgens begonnen met de basis op orde te krijgen en in control te komen. In de periode vanaf 2018 zijn diverse beleidskaders, verordeningen en beleidsregels vastgesteld, waarbij de nadruk vooral lag op kostenreductie en het verkrijgen van grip op de financiën en minder op inhoudelijke doelstellingen. Met als doel dat de inwoners de juiste zorg krijgen, maar tegelijkertijd ook dat de financiën beheersbaar blijven. 2 Veel verbeteringen doorgevoerd in de management- en stuurinformatie Op het gebied van monitoring, informatievoorziening en de inrichting van de P&C-cyclus is in de periode vanaf 2018 veel inzet geweest. Naast de programmabegrotingen en jaarstukken, waarin de ontwikkelingen op hoofdlijnen zijn weergegeven, wordt ook over het sociaal domein tussentijds gerapporteerd in maandrapportages en kwartaalrapportages. Maandrapportages zijn gericht op de organisatie en het college, terwijl de gemeenteraad wordt geïnformeerd via kwartaalrapportages/bestuur rapportages.

Het opzeggen van de ICT-samenwerking met Gennep, het investeren in hardware en het gedeeltelijk uitbesteden van de backoffice-activiteit bij ZorgLokaal, hebben ertoe geleid dat wat vroeger een black box was, zich heeft ontwikkeld tot realtime inzicht. 3 College neemt voortouw in de uitvoering om grip op financiën te krijgen Ook in de uitvoering is vanaf 2018 zwaar ingezet op het verkrijgen van grip en sturing in het sociaal domein. Het college vervult hierin binnen het sociaal domein een bijzondere rol, door het beslissen op aanvragen sociaal domein boven de 1.000 euro (met uitzondering van de ‘klassieke’ Wmo-voorzieningen) naar zichzelf toe te trekken. Niet door de zorgvraag ter discussie stellen, maar de invulling ervan niet als vanzelfsprekend aan- en over te nemen. Door de organisatie om uitleg te vragen over voorgestelde keuzes, heeft het college actief gestuurd op het bewust omgaan met het beschikbare budget. Deze werkwijze heeft voor- en nadelen. Het college heeft meer inzicht gekregen in de problematiek binnen het sociaal domein en de organisatie is hierdoor meer kostenbewust is geworden. Nadelen die worden ervaren zijn vertraging in de besluitvorming, meer verwerken van persoonsgegevens dan strikt noodzakelijk op basis van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en het verlies aan autonomie en werkplezier bij medewerkers.

Recentelijk is overigens de bevoegdheid van het beslissen over deze aanvragen weer teruggelegd bij de manager van het sociaal domein. De taak en samenstelling van het sociaal team zijn gewijzigd. Niet langer wordt gewerkt met een sociaal team dat ook bestaat uit hulpverleners, maar indiceren is nu losgekoppeld van hulpverlening, met een kleine uitzondering op het gebied van preventie jeugd. Daarnaast wordt niet langer automatisch geïndiceerd, maar wordt hier nu veel kritischer naar gekeken. Bij de meeste aanvragen wordt een leefplan opgesteld waarin de status op de verschillende aspecten van positieve gezondheid wordt beschreven, waardoor beter inzicht dan voorheen wordt verkregen in de problematiek, mogelijke alternatieven en onderbouwing van de besluitvorming. In de dossiers is

18

Grip op het Sociaal domein

Rekenkamercommissie Bergen

geen totaaloverzicht opgenomen van de verschillende voorzieningen die een persoon ontvangt en de hieraan verbonden totale jaarlijkse kosten. Dit is wel te genereren uit de systemen waarmee consulenten werken. Daarnaast zijn er soms veel zorgplannen in een dossier opgenomen die grote gelijkenis met elkaar vertonen omdat deze op verschillende momenten zijn geïndiceerd en voortzetting hiervan vaak ook op verschillende momenten moet worden beoordeeld. In de Participatiedossiers ontbrak vaker een rapportage over mogelijke re-integratie richting werk, het zogenaamde plan van aanpak. Op dit moment wordt gewerkt aan het wegwerken van achterstanden en worden herstelwerkzaamheden verricht. Op regionaal niveau heeft het project sturing en inkoop uiteindelijk geresulteerd in aanbestedingen en inkoopprocedures in het sociaal domein met nieuwe overeenkomsten met aanbieders die zijn ingegaan per 1 januari 2022. Waarbij men grip op de uitgaven wil waarborgen door gebruik te maken van de 4 sturingselementen (contractering, financiering, toegangsmanagement en leveranciersmanagement). Via de P&C-cyclus wordt gerapporteerd over de voortgang van alle budgetten. In de rapportages wordt de ontwikkeling van de aanvragen en uitgaven cijfermatig in beeld gebracht. Er wordt uitleg gegeven bij afwijkingen aan de inkomsten- en uitgavenkant.