is 11-02-2021 Rapport Externe Inhuur BUCH-gemeenten - RKC BUCH eindrapport_def.pdf

19

20

Dit is niet gebaseerd op een formeel vastgelegd schema, maar gebaseerd op beschrijving door twee respondenten van de stappen die zij doorlopen als er sprake is van een personeelsvraagstuk, waarbij mogelijk sprake is van inhuur van externen. Zie voor de formele procedure: 'Procesbeschrijving formatie- en bezettingsbeheer De Buch.' Matchpoint is het interne mobiliteitsbureau voor vaste medewerkers.

25

vast onderdeel van dit overleg, dat met zekere regelmaat plaatsvindt, is de ontwikkeling op het gebied van inhuur van externen. Tussen de verschillende domeinen zijn er, zo volgt uit de interviews, wel verschillen. Sommigen hebben maandelijks overleg, anderen hebben eens in de drie maanden een soort schouw waarin het hele domein wordt nagelopen. Gekeken wordt waar het goed loopt en waar niet. En er wordt vooruitgekeken naar wat nodig is voor de komende periode. Respondenten zijn van mening dat de procedure en besluitvorming voor wel of geen inhuur, zoals beschreven in 'Procesbeschrijving formatie- en bezettingsbeheer De Buch' duidelijk zijn. In de meeste gevallen wordt de procedure volgens hen ook gevolgd. Het uitgangspunt is dat alle inhuur via de Werkorganisatie BUCH moet lopen. In specifieke gevallen kan en wordt daarvan afgeweken. In sommige gemeenten is bijvoorbeeld specifieke juridische ondersteuning los van de Werkorganisatie BUCH ingekocht. Ook bij sommige projecten op Ruimtelijke Ordening is sprake van relatief veel inhuur door twee gemeenten. Het betreft dan specifieke werkzaamheden die, aldus de respondenten, niet structureel van aard zijn en om deze reden niet in BUCH-verband georganiseerd worden. Het inhuurproces loopt dan wel via de Werkorganisatie BUCH maar in opdracht van de betreffende gemeente, die daarvoor een aparte rekening krijgt.

Respondenten geven aan dat zeker in de eerste periode van de BUCH-vorming veel is ingehuurd. Door de vele vacatures en het relatief hoge verzuim was inhuur noodzakelijk om de dienstverlening op peil te houden. Volgens respondenten was er soms geen keuze. Bepaalde diensten moeten nu eenmaal uitgevoerd worden, zoals de bemensing van de publiekbalie. Bij onderbezetting moet iemand ingehuurd worden en dan is niet vooraf gekeken of er voldoende budget was. De ervaring leert bovendien, aldus een van de respondenten, dat er altijd aan het einde van ieder jaar wel ergens budget over was om mogelijke tekorten aan te vullen. Wat volgens respondenten lastig is, is dat de personele gegevens niet per team of afdeling bepaald zijn. Er is een totaalbudget beschikbaar en een formatieplaatje. Respondenten geven aan dat ze wel kunnen sturen op fte's maar niet op budget. Daardoor hebben de keuzen op personeelsgebied onzekere financiële consequenties. Voor controllers zou het daardoor lastiger zijn om de financiële gegevens uit de systemen te halen en samen met de teammanagers en HR-adviseur te sturen. Binnen het budget besluit de domeinmanager zelf over inhuur. Besluiten over afwijkingen van de formatie gaan via het MT, directie en bestuur.

Over het algemeen geven respondenten aan dat de werkorganisatie nu (2020) meer grip begint te krijgen op de personeelsformatie, onder meer door het project Formatie in Control. Maar respondenten geven ook aan dat er nog de nodige verbeterslagen te maken zijn. Key2 functioneert nog niet optimaal. Niet iedereen heeft de juiste instructie om dat systeem te vullen, budgetten op de juiste plek te zetten of uitgaven goed te registreren. Een enkele teammanager geeft aan de ontwikkelingen in het personeelsbestand in een eigen sub administratie met Excel sheets bij te houden. Deze zijn niet gekoppeld aan andere systemen, zoals Key2. Zoals aangegeven is er ook een specifieke procedure, de zogenoemde 'Vereenvoudigde procedure bij inhuur' voor specifieke diensten tot € 750.000. Voor deze uitzonderlijke procedure bestaan bijzondere regels.21 Blijkbaar wordt deze procedure, volgens de accountant, door de werkorganisatie met enige regelmaat toegepast. De accountant constateerde voor de jaren 2017 en 2018 "dat de aanbestedende

21

Gemeenteblad, nr. 142473, 11-6-2019, Wijziging van het Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2017 Gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum, Heiloo en Werkorganisatie BUCH. Hierbij moeten zes stappen doorlopen worden: Zie voetnoot 7.

26

diensten inhuurcontracten keer op keer verlengen, waarbij geen of onvoldoende rekening is gehouden met het vigerende aanbestedingsbeleid […] Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de geselecteerde dossiers blijkt dat in voorkomende gevallen de domeinen steunen op de vereenvoudigde regeling ‘sociale en andere specifieke diensten’.22 Het betreft diensten die een ‘beperkte grensoverschrijdende dimensie’ hebben, bijvoorbeeld juridische kosten, maatschappelijke diensten, onderwijs, gezondheidszorg, etc. Of aan de formele regels voor deze procedure voldaan is kan niet opgemaakt worden uit de dossiers.23 De accountant geeft als aanbeveling mee om meer duidelijkheid te scheppen in het beleid- en aanbestedingsregels hoe te handelen bij de inhuur van dergelijke diensten en constateert dat de Werkorganisatie van het inkoop- en aanbestedingsproces een prioriteit heeft gemaakt.

3.2 Dossiers Gestratificeerd naar afdeling, jaar en gemeente/werkorganisatie zijn steekproefsgewijs 128 dossiers 24 bestudeerd over de periode 2015-2018. 25 Die steekproef is getrokken uit de crediteurenbestanden met facturen die onder externe inhuur zijn geboekt. In de onderstaande tabel 3.1 zijn de uitvraagde dossiers weergegeven per afdeling/domein. Tabel 3.1. Verdeling van opgevraagde dossiers over gemeente/werkorganisatie en afdeling, 20152018. Categorie BUCH Bergen UitCastriHeiloo Totaal geest cum 1 Bestuur & overhead 10 4 2 2 4 22 2 Verkeer 2 2 1 2 3 10 3 Economische Zaken 1 3 4 4 Onderwijs 1 1 1 3 5 Sport 2 3 2 2 4 13 6 Zorg, Participatie en Inkomen 2 4 2 2 4 14 7 Civiele Werken 4 4 2 2 3 15 8 Ruimtelijke Ordening 3 4 2 2 4 15 Overig 4 3 7 Anders ingedeeld 2015-2016 7 10 17 Ontbreken/overboeking 6 1 0 0 1 8 26 Totaal 31 30 19 22 26 128 Over de periode 2015 en 2016 zijn de dossiers voor Castricum en Uitgeest niet nader gespecificeerd naar domein of afdeling aangeleverd (zie hoofdstuk 4). De dossiers van Uitgeest zijn gelabeld met

22 23

24

25 26

Verslag van bevindingen 2018, IPA-accountant, 2019, p. 6 Verslag van bevindingen 2018, IPA-accountant, 2019, p. 6 en 7. Voor 2017 zie concept accountantsrapport Bergen, 2018, p. 10-11. Het streven was eerst om 200 dossiers te bestuderen. Het aanleveren van de dossiers bleek zeer tijdrovend en voor sommige dossiers moest de werkorganisatie het nodige speurwerk verrichten. Vanwege de tijdsdruk is gekozen om de steekproef te beperken en in de interviews te controleren of het beeld uit de dossiers representatief is. Zoals ingedeeld in hoofdstuk 4, zie tabel 4.3, en hoofdstuk 6, tabellen 6.2 tot en met 6.6. Van de 128 opgevraagde dossiers zijn er 8 dossiers niet aangeleverd. De redenen die worden aangegeven zijn: het betreffende dossiernummer betreft een overboeking van een generieke frontoffice-medewerker naar een bureau; een overboeking naar diverse taakvelden; een overboeking van salariskosten naar taakvelden; het dossier is niet aangetroffen.

27

‘advieskosten’, ‘ingeleend personeel’ en ‘personeel derden’. Voor Castricum zijn de labels ‘inleen in verband ziekte’, ‘inleen in verband met piekperiodes’, ‘advieskosten derden’ en ‘inleen in verband met vacatures’. Deze dossiers zijn opgenomen in de categorie 'Anders ingedeeld 2015-2016'. Na 2016 zijn de dossiers op een meer uniforme manier ingedeeld en via een vertaalslag terug te herleiden naar afdeling/domein (zie bijlage 6).

Inhoud van de dossiers In het 'Startdocument voor de inkoop van Diensten en Leveringen en Werken met een waarde van 5.000 EUR of hoger' staan de eisen voor de administratie van deze dossiers. (zie bijlage 4). Bij inhuur van meer dan € 5.000 euro dient er aan meer administratieve eisen voldaan te worden. Bij de analyse van de dossiers is hier zoveel als mogelijk rekening mee gehouden. Het onderscheid tussen meer of minder dan €5.000 is in de aangeleverde dossiers echter niet altijd goed te maken. Sommige dossiers/facturen zijn onderdeel van een raamovereenkomst of een langlopend inkooptraject. Sommige dossiers bevatten bijvoorbeeld alleen een factuur voor een bedrag van minder dan € 5.000 maar blijken facturen te zijn van bijvoorbeeld een zorginstelling die maandelijks een factuur stuurt voor geleverde diensten. Als we de rekening voor geleverde diensten van deze instelling over een jaar zouden opmaken dan komt het jaarlijkse bedrag ver boven de € 5.000 euro uit. Dan zou het dossier meer gegevens moeten bevatten. Een ander voorbeeld betreft facturen van organisaties en bedrijven waar de gemeenten en de Werkorganisatie BUCH raamovereenkomsten mee hadden of hebben. Er is dan vaak alleen een dossier met een factuur voor de werkzaamheden van een externe gedurende enkele maanden. Er wordt dan soms een verwijzing gemaakt naar een doorlopend contract.

Dat is uit het opgevraagde dossier zelf niet terug te vinden. Het merendeel van de aangeleverde en onderzochte dossiers, 68 stuks, gaat over een bedrag van meer dan € 5.000. (zie onderstaande tabel 3.2.) De resterende 52 dossier betreffen logischerwijs een bedrag lager dan € 5.000. Tabel 3.2. Aantal facturen/dossiers boven en beneden €5.000, BUCH-gemeenten, aselecte gestratificeerde steekproef 2015-2018. Categorie BUCH Bergen Uitgeest Castricum Heiloo Totaal Minder dan €5.000 8 13 7 9 15 52 Meer dan €€5.000 17 16 12 13 10 68 Voor het onderzoek naar de dossiers is een checklist opgesteld bestaande uit 35 categorieën (zie bijlage 7). Ieder dossier is onderzocht op deze categorieën. Uit de analyse van de dossiers moet blijken of de procedures zijn gevolgd (zie §3.1). Of het inkoop- en aanbestedingsproces (zie §2.2, §2.3 en §3.1) is gevolgd is, met uitzondering van een tiental dossiers, niet te achterhalen uit de dossiers. Voor de gehele onderzoeksperiode geldt dat de

In een aantal gevallen gaat het om aanzienlijke bedragen: bijvoorbeeld €420.500 op 'Verdeling inhuur taakvelden'. Verder is er bij drie dossiers wel een documentnummer en een bedrag maar geen crediteur-nummer aangegeven. Eén dossier heeft betrekking op drie domeinen.

28

dossiers niet goed zijn bijgehouden. Dat beeld schetsen ook de respondenten. Wat ontbreekt zijn bijvoorbeeld gegevens over: •

Motivering waarom gekozen is voor inhuur, zoals ziektevervanging, inhuur vanwege extra drukte, specifieke kennis die ontbreekt etc., • Afstemming met HR-adviseur en controller, • Evaluatie, • Borging. De enkele dossiers waarbij het proces wel goed te volgen is, dateren goeddeels uit 2017 en 2018. 27 Dat de gegevens ontbreken wil niet zonder meer zeggen dat er bijvoorbeeld geen afstemming met HRadviseur of controller is geweest of dat er geen afspraken zijn gemaakt over evaluatie van de opdracht. De domeinmanagers geven in de interviews aan wel met de controller en HR-adviseur af te stemmen en noodzaak van inhuur te bespreken. Uit de geanalyseerde dossiers is dit niet te achterhalen. Voor zover het gebeurd is, is het niet vastgelegd. Wat in de meeste dossiers ontbreekt is verder of en hoeveel offertes zijn opgevraagd, of er criteria zijn opgesteld waar de opdrachtnemer aan zou moeten voldoen, de keuze voor een bepaald bureau en/of persoon op basis van deze criteria. Het merendeel van de dossiers bestaat uit een factuur. Vaak troffen wij een verantwoording van de gewerkte uren aan, soms een opdrachtbevestiging, soms een raamovereenkomst of een verwijzing daarnaar of de bepalingen voor de inhuur van een bepaald persoon.

De bevinding met betrekking tot de onvolledigheid van de dossiers sluit aan bij de eerder genoemde constatering van de accountant over 2017 en 2018 over de 'Vereenvoudigde procedure bij inhuur' voor specifieke diensten tot €750.000. 28 De accountant constateerde een mogelijk risico op onrechtmatigheid, daar in de dossiers niet navolgbaar was of de benodigde stappen gevolgd zijn. Die bevinding is in lijn met de dossieranalyse voor dit onderzoek. Ook heeft de accountant een risico gesignaleerd op overtreding van de Europese aanbestedingsregels. Contracten worden verlengd waarbij niet gecontroleerd wordt op aanbestedingsgrenzen. Bij één dossier zijn we een melding tegengekomen dat het contract in verband met Europese aanbestedingsregels niet verlengd zou worden. Bij de andere dossiers is niet gebleken dat hierop gecontroleerd wordt. Soms worden zeer gedetailleerde omschrijvingen gegeven over de verrichte werkzaamheden, zoals het opstellen van een beleidsvisie, afvalverwerking of opruimen zwerfaval. Soms betreft het zeer algemene omschrijvingen, zoals ondersteuning financiële administratie, of overhead bestuur en staf, overhead ICT, inzet regulier project. Soms is er sprake van projectmanagement en dan is uit de verantwoording van de uren die de externe heeft gewerkt te achterhalen om wat voor werkzaamheden het gaat. We hebben ook gecheckt of er sprake is van verlengingen.

In een aantal interviews is gemeld dat sommige ingehuurde medewerkers gezien werden als vaste collega’s, omdat ze al langdurig aan de Werkorganisatie BUCH verbonden zijn. Uit 43 dossiers blijkt duidelijk dat er sprake is van inhuur over meerdere jaren, maar dat is bij de andere dossiers niet te achterhalen. Uit tien dossiers is te achterhalen dat gegund is op grond van duidelijke criteria en beoordeling van offertes. Er is sprake van meerdere offertes, er zijn criteria en/of een programma van eisen opgesteld

27

Respondenten geven aan dat er in 2019 verbeterslagen zijn gemaakt, bijvoorbeeld omdat er nu met Mycorsa wordt gewerkt.Mycorsa is een applicatie voor zaakgericht workflow-management. 28 Accountantsrapport BUCH 2018.

29

waardoor het voor alle partijen duidelijk is waarop gegund is. Ook bevatten deze dossiers informatie waarom er wordt ingehuurd, doel, duur, kosten en wie de opdrachtgever is. Vijf dossiers betreffen relatief grote opdrachten, zoals de inhuur van een projectmanager in het domein Ruimtelijke Ordening, vaak meerjarige opdrachten. De anderen betreffen dossiers in de financiële administratie, zorg en advies. De overige dossiers zijn zeer wisselend van samenstelling. Respondenten geven aan dat te herkennen. Zeker in de eerst jaren van de werkorganisatie zijn de dossiers niet goed bijgehouden. Volgens de respondenten lag in die periode de focus meer op zorgen voor de ‘going concern’ en de dienstverlening aan de inwoners dan op de volledigheid van de dossiers. Respondenten wezen daarbij ook op verschillen in de administratie van de vier gemeenten. Bergen had bijvoorbeeld voor de BUCH-vorming een geautomatiseerd systeem, de anderen hadden een papieren administratie. Bij de BUCH-vorming gaf dat wel ruis om administraties op elkaar te laten aansluiten, aldus een respondent. ‘Het stof is ondertussen neergedaald’, volgens respondenten, en er zijn in het afgelopen jaar verbeteringen doorgevoerd. Daarbij wijst men op een nieuw zaaksysteem en contractenregister, waar de nieuwe en lopende contracten boven €5.000 in onder moeten worden gebracht.

Daarmee zou organisatie meer grip op het inkoop- en aanbestedingsproces en de inhuur van externen moeten krijgen.

Raamovereenkomsten De raamovereenkomsten betreffen werkzaamheden tot en met schaal 9. Met de uitzendbureaus en payrollbedrijven waarmee deze contracten gesloten worden, wordt met zekere regelmaat overlegd over de functie-eisen van de Werkorganisatie BUCH. Respondenten geven aan dat verzoeken om personeel in eerste instantie naar de ‘vaste’ bureaus gaan. Als zij binnen twee weken niemand kunnen leveren wordt verder gekeken. Een enkele keer wordt ook naar omringende gemeenten gekeken voor personeel. Van deze bureaus zijn we in de dossiers vooral facturen tegengekomen en soms meerdere documenten. Bijvoorbeeld een urenverantwoording of een verwijzing naar gewerkte uren. Het kan bij deze facturen gaan om aanzienlijke bedragen, ruim boven de €5.000. Ook is er bij sommige dossiers (verwijzing naar) een (raam)contract opgenomen. Een enkele keer is een gedetailleerde urenverantwoording aanwezig, maar dat is in de meeste dossiers niet het geval. Bij één dossier is opgenomen dat deze inhuur is vanwege ziekte van een medewerker en dat het verzoek is uitgezet bij drie bureaus waarmee de BUCH een raamovereenkomsten heeft. Bij andere dossiers is een dergelijke motivering niet opgenomen. Wat opvalt bij de raamovereenkomsten en sommige contracten met bureaus, zijn bepalingen over de overname van een kandidaat.

Deze overeenkomsten kennen diverse bepalingen om te voorkomen dat externen een vast contract aangeboden wordt. Deze bedingen verschillen per overeenkomst. Sommige overeenkomsten hebben zonder meer een boetebeding als de gemeente een medewerker zou willen overnemen. Andere mantels kennen een bepaling dat iemand ‘boetevrij’ de overstap kan maken als de inlenende partij iemand voor een bepaalde periode heeft ingehuurd. Zo constateert een respondent dat er soms langer is ingehuurd om de persoon vervolgens boetevrij een aanstelling te kunnen geven.

Borging Respondenten geven aan dat het streven is om zoveel als mogelijk met eigen personeel te werken. Structureel werk bij voorkeur met personeel in vaste dienst, maar dit is niet altijd haalbaar. Respondenten geven diverse redenen in de interviews: voor de kwetsbaarheid van de organisatie, voor 30

het behouden ven ontwikkelen van kennis, voor teambuilding, voor het integraal kijken als ambtenaar naar de hele organisatie. Een specifiek probleem met de inhuur van externen is het verlies aan kennis als de ingehuurde kracht weer vertrekt. Dat is uiteraard afhankelijk van het type inhuur en, zo merken respondenten op, ingehuurde krachten voegen ook vernieuwing aan een organisatie toe. Niet alleen de dure externe organisatieadviseur maar ook iemand die ingehuurd wordt in verband met ziekte bij een publieksbalie. Voor de borging van kennis is wel meer en meer aandacht, aldus respondenten. Maar borging blijft lastig te organiseren. Respondenten geven bijvoorbeeld als mogelijkheid iemand laten meekijken, maar vaak gaat het om projecten en dan levert iemand een rapport op. Het gaat hoe dan ook om maatwerk: je moet dat per project apart organiseren. Borging is vooral een vraagstuk van de specialistische inhuur. Bij de uitkeringsadministratie, waar veel inhuur is, is er een extra formatieplaats om te zorgen dat er goede overdracht van kennis is. Daar wordt extra op geïnvesteerd. In het project Formatie in Control, dat liep van eind 2018 tot begin 2019 was borging een van de vier deelprojecten. De ambitie was om de rol van HR-adviseur en controller als business partner en als adviseur op externe medewerkers te verbeteren en te borgen.

3.3 Resumé De vraag in dit hoofdstuk is: Hoe wordt in de praktijk gewerkt en is dit volgens het beleid? Getracht is deze vraag door middel van document- en dossieranalyse te beantwoorden. Geconstateerd kan worden dat de Werkorganisatie BUCH de procedure beschreven heeft om al dan niet tot externe inhuur te komen. Van de 128 opgevraagde dossiers ontbraken er 8. In 10 van de onderzochte 120 dossiers kon het gunningsproces gevolgd worden. De overige 110 dossiers zijn zeer wisselend van samenstelling. Veelal betreft het een factuur, soms met een urenverantwoording, afhankelijk van het type opdracht, soms met een verwijzing naar een overeenkomst. Al met al zijn de dossiers niet volledig. De accountant doet vergelijkbare bevindingen en respondenten herkennen deze. Als oorzaken wijzen respondenten op verschillen in de wijze waarop de vier BUCH-gemeenten administreerden, op het grote aantal vacatures in het begin bij de BUCH-vorming en het relatief grote ziekteverzuim. Respondenten geven aan de procedure met betrekking tot inhuur van externen gevolgd te hebben. Of dat inderdaad zo is blijkt niet uit de dossieranalyse. De keuze voor externe inhuur wordt nauwelijks geregistreerd in de dossiers. Budget voor de inhuur lijkt wel vastgesteld te zijn.

Dat blijkt niet uit de dossiers, maar respondenten geven aan bij afwijkingen van personeelsbudget in MT, directie en/of bestuur hierover afspraken te moeten maken. Of verlengingen volgens de aanbestedingsregels verlopen valt niet uit de dossiers te destilleren. Deze bevinding is ook in lijn met de bevinding van de accountant. Resultaten zijn niet beschreven noch zijn evaluaties in de dossiers aangetroffen, ondanks de nadruk op 'past performance' in het inkoopbeleid (zie §2.2). Uit interviews blijkt dat bij nieuwe aanbestedingen rekening wordt gehouden met prestaties uit vorige trajecten, maar die zijn niet geregistreerd in de bestudeerde dossiers.

31

4

Ontwikkeling omvang externe inhuur

Hoe heeft de omvang en de samenstelling van de inhuur van externen zich vanaf 1 januari 2015 ontwikkeld en wat is de verklaring hiervoor?

4.1 Omvang en samenstelling inhuur externen 2015-2018 Door de rekenkamercommissie zijn bij de vier onderscheiden gemeenten en de Werkorganisatie BUCH de facturen opgevraagd over de periode 2015-2018 en geboekt op de post 'inhuur'. In onderstaande tabel 4.1. zijn de saldo's van de facturen weergegeven. Tabel 4.1. Totale som externe inhuur in crediteurenlijsten In € 2015 2016 2017 Bergen 2.386.070 3.550.403 768.985 Castricum 3.881.265 4.031.721 766.203 Heiloo 1.639.791 2.722.050 1.388.993 Uitgeest 1.759.567 2.399.340 330.139 BUCH 0 0 7.586.971 Totaal 9.666.693 12.703.514 10.841.291

2018 1.235.337 753.661 1.327.560 320.268 11.709.316 15.346.142

Bron: Crediteurenlijsten categorieën inhuur, BUCH en gemeenten, 2015-2018

Over de verschillen tussen de gemeenten en de BUCH werkorganisatie is een aparte onderzoeksvraag geformuleerd. Deze wordt in hoofdstuk 6 behandeld. Hieronder gaan we in op de algemene ontwikkeling en de soorten inhuur die in de administratie van de gemeenten en de Werkorganisatie BUCH zijn bijgehouden. Bovenstaande tabel laat in 2016 een forse toename zien van het totaal aan inhuur van externen bij de vier gemeenten. De toename in 2016 is niet gelijk verdeeld over de gemeenten. De uitvoeringstaken van de gemeenten zijn in 2017 overgebracht naar de Werkorganisatie BUCH. De inhuur bij de Werkorganisatie BUCH zelf is in 2017 lager dan de vier gemeenten bijeen in 2016 (-14,7%). De samenwerking van de gemeenten in de Werkorganisatie BUCH heeft in 2018 niet tot minder inhuur geleid. De totale inhuur stijgt voor alle gemeenten en de Werkorganisatie BUCH in 2018 tezamen echter met 41,5% naar ruim €15 miljoen. Vooral bij de werkorganisatie is sprake van een sterke stijging, met iets minder dan €4,5 miljoen. De entree van de Werkorganisatie BUCH heeft wel tot een daling van de inhuur geleid bij alle deelnemende gemeenten. Bij Bergen is de reductie op inhuur externen van 2016 naar 2017 bijna 80%. De inhuur stijgt in Bergen evenwel nog in 2018, met bijna 61%. Bij de andere gemeenten blijft het in 2018 op gelijk niveau met 2017.

Zoals aangegeven wordt in hoofdstuk 6 nader ingegaan op de verschillen in ontwikkeling van de inhuur externen tussen de gemeenten. Geconstateerd kan worden dat veel middelen besteed zijn aan inhuur van externen. Gerelateerd aan de loonsom werd over 2018 gerapporteerd dat 26% daarvan aan inhuur is opgegaan. Dat is later bijgesteld naar 21%. Dat betekent niet dat één op de vijf werkenden bij de Werkorganisatie BUCH een externe is. Gemiddeld gezien zijn externen duurder dan degenen die op een vast arbeidscontract werkzaam zijn. 29

29 Uit eerder onderzoek volgt dat uitzendkrachten globaal gesproken tussen de 180 - 210% duurder zijn. Individuele inhuur kan

een hoger kostenplaatje meebrengen tot 300%. Bovendien zijn er indirecte kosten omdat kennis weg kan vloeien en niet in de eigen organisatie wordt geïnvesteerd.

32

Geconstateerd kan worden dat van elke €1 loonsom van de Werkorganisatie BUCH € 0,21 oftewel 21% is besteed aan externen. Voor de individuele gemeenten kunnen we geen percentage inhuur op de loonsom uit de bestudeerde jaarverslagen reconstrueren. Er wordt alleen door de Werkorganisatie BUCH over de loonsom gerapporteerd, niet door de individuele gemeenten (zie hoofdstuk 7).

4.2 Soorten inhuur De totale sommen geboekt op inhuur van externen kunnen voor een deel uitgesplitst worden, zie onderstaande tabel 4.2. De Werkorganisatie BUCH heeft inhuur onderverdeeld in ingeleend personeel, vacatures, stage, ziekte, piek/projecten en advieskosten. Feitelijk wordt het grootste deel in de (algemene) categorie ingeleend personeel geregistreerd (63-75%). Een klein deel is toegewezen aan specifieke categorieën. Als nuancering geldt dat de verschillende subcategorieën in voorkomende gevallen ook geregistreerd worden als 'ingeleend personeel'. Op basis van de aangeleverde gegevens zijn bepaalde posten evenwel niet meer terug te traceren tot de specifieke categorie. Tabel 4.2. Inhuur in crediteurenlijsten, BUCH-gemeenten samen, naar soort inhuur * Kostensoort in € 2015 2016 2017 Ingeleend personeel 6.109.367 8.579.049 8.100.665 Ingeleend i.v.m. vacatures 1.591.809 2.610.429 1.181.424 Ingeleend i.v.m. stage 0 0 6.039 Ingeleend i.v.m. ziekte 376.981 279.439 285.439 Ingeleend i.v.m. piek/projecten 1.185.923 671.324 1.267.721 Advieskosten 373.757 444.953 0 Divers en leeg ** 28.855 118.320 0 Totaal 9.666.692 12.703.514 10.841.288

2018 10.171.625 1.855.701 0 1.899.968 1.403.101 0 15.747 15.346.142

* Door afrondingen kunnen kleine verschillen in de totalen optreden. ** Divers en leeg betekent dat deze facturen niet naar de categorieën zoals gedefinieerd te herleiden zijn. Bron: Crediteurenlijsten categorieën inhuur, BUCH en gemeenten, 2015-2018

Gelet op de in dit onderzoek gehanteerde definitie van externe inhuur (zie §1.4) vallen advieskosten buiten de scope van dit onderzoek. Advieskosten maakten in 2015 en 2016 respectievelijk 3,9% en 3,5% van de geregistreerde inhuur uit. In de Werkorganisatie BUCH wordt vanaf 2017 deze categorie (terecht) niet meer meegenomen in de registratie en de daarop gebaseerde overzichten en verslagen. Voor zover apart geregistreerd is inhuur op vacatureruimte en op pieken in de periode 2015-2017 het hoogst. In 2018 komt inhuur op ziekteverzuim als hoogste categorie uit. We kunnen echter op basis van de aangeleverde gegevens niet constateren of dat voor de gehele inhuur geldt. Aan inhuur door middel van stage wordt nauwelijks gedaan in de periode 2015-2018. Of althans, in de registratie van inhuur bij de gemeenten en de werkorganisatie, is deze niet geadministreerd.30

4.3 Afdeling/domein Ook per inhoudelijke categorie, werkzaamheden en afdelingen, zijn de gegevens geregistreerd. Zoals te verwachten valt bij een ambtelijke fusie is de registratie naar inhoudelijke categorieën aan wijzigingen onderhevig. De historie per categorie is slechts moeizaam te reconstrueren. Andere registratievoorschriften en uitvoering zijn daarvoor verantwoordelijk. In het jaarverslag van Heiloo over 2017

30 Hetgeen, voor de volledigheid, ook te verklaren zou kunnen zijn uit het feit dat er weliswaar stages werden gefaciliteerd

maar hiervoor geen vergoeding werd uitbetaald.

33

wordt bijvoorbeeld gewag gemaakt van administratieve rompslomp, onder andere door de samenwerking van de ambtelijke apparaten: "De overgang naar de werkorganisatie BUCH in 2017 heeft zijn weerslag gehad op de administratieve organisatie. De omzetting naar een nieuw rekeningschema, nieuwe of tijdelijke medewerkers en opstartproblemen met de ICT zijn hier debet aan geweest. In 2017 zijn meerdere correctierondes geweest om de facturen te boeken op het juiste grootboeknummer." 31 Dat zien we ook terug in de rapportages over inhuur, een breuk in de categorieën vanaf 2017, al betrof het eenvoudigweg een andere betiteling van de categorieën.32 We hebben de meeste categorieën kunnen groeperen op de indeling waarmee in de jaarstukken over de Werkorganisatie BUCH wordt gerapporteerd, namelijk: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Bestuur & overhead Verkeer Economische Zaken Onderwijs Sport Zorg, Participatie en Inkomen Civiele Werken Ruimtelijke Ordening

Een klein aantal posten is evenwel niet te herleiden naar een van deze categorieën. Voor Castricum en Uitgeest is voor de periode 2015-2016 in het geheel niet uit de aangeleverde bestanden te achterhalen op welke afdeling/domein de post is geboekt. Al met al maakt dit een historische en onderlinge vergelijking binnen en tussen de gemeenten lastig. Toch hieronder in tabel 4.3 de gegevens zoals die zijn gereconstrueerd.33 Tabel 4.3. Inhuur in crediteurenlijsten, BUCH-gemeenten samen, naar afdeling/domein, in € Categorie 2015 2016 2017 2018 1 Bestuur & overhead 1.567.129 2.915.949 3.767.006 7.056.080 2 Verkeer 307.487 68.491 292.355 483.394 3 Economische Zaken 112.683 124.468 18.005 100.605 4 Onderwijs 0 22.016 325 120.300 5 Sport 197.197 212.601 383.996 971.763 6 Zorg, Participatie en Inkomen 317.002 1.502.989 3.030.862 3.297.274 7 Civiele Werken 216.380 499.859 737.047 929.255 8 Ruimtelijke Ordening 527.904 906.997 2.583.117 2.371.770 Niet in te delen 5.671.911 6.450.146 28.579 33.704 Totaal 9.666.693 12.703.516 10.841.292 15.364.145 Bron: Crediteurenlijsten categorieën inhuur, BUCH en gemeenten, 2015-2018

Het doen van bevindingen over de ontwikkelingen tussen 2015 en 2017 naar afdeling is niet mogelijk omdat de €5 en €6 miljoen voor Castricum en Uitgeest, zoals aangeleverd, niet te herleiden zijn naar de verschillende afdelingen. Enige houvast voor bevindingen geven de cijfers over 2017 en 2018. We zien de inhuur van externen op bestuur en overhead met 87% groeien naar iets meer dan €7 miljoen.

31 32 33

jaarverslag Heiloo 2017. Verder zij opgemerkt dat we nog steeds niet beschikken over de gegevens van Uitgeest over 2015-2016. Door saldering van facturen over de jaren heen en afronding op hele euro's kunnen kleine verschillen in de gepresenteerde gegevens optreden.

34

Economische Zaken, Onderwijs en Sport groeien exponentieel. Maar deze betreffen relatief kleine bedragen waardoor een kleine toename al exponentieel genoemd kan worden. Domeinen Zorg, Participatie en Inkomen en Ruimtelijke Ordening blijven redelijk stabiel, zelfs met een lichte afname van de externe inhuur bij de laatste categorie. In hoofdstuk 6 gaan we bij de behandeling van de onderzoeksvraag naar de verschillen tussen de gemeenten ook nader in op de ontwikkelingen over de domeinen/afdelingen.

4.4 Redenen voor de omvang van externe inhuur In het jaarverslag van de werkorganisatie 2017 wordt gemeld: "Naast de vaste formatie kent de Werkorganisatie BUCH een flexibele schil. Deze is niet alleen bedoeld om te reageren op onverwachte omstandigheden, maar ook om uiteindelijk middelen te hebben om besparingen te realiseren. De flexibele schil is gecreëerd door vacatureruimte om te zetten naar inhuurbudget." 34 Dat is ook in tabel 4.2 voor een deel terug te zien. In 2017 is ten opzichte van 2016 een vermindering van totale inhuur op vacatureruimte van gemeenten en werkorganisatie te zien en een verhoging van inhuur op piek/projecten. In de bestudeerde stukken en in de interviews wordt gewag gemaakt van een relatief groot aantal factoren die hebben bijgedragen aan de hoogte van de inhuur. We hebben deze gerangschikt naar argumenten die te maken hebben met respectievelijk het fusieproces van de BUCH-vorming, ICT, sociaal domein, Ruimtelijke ordening, 'Inwoners en ondernemers' en de arbeidsmarkt.

Fusieproces In de jaarstukken van de Werkorganisatie BUCH wordt voor de omvang van de externe inhuur gewezen op de gevolgen van de keuze voor een ambtelijke fusie. Vanwege die keuze moesten in vergelijking met een overheidsorganisatie van gelijke omvang, namelijk een dienstverlenende overheidsorganisatie voor 100.000+ inwoners, extra taken uitgevoerd worden: • • •

5 besturen bedienen in plaats van 1; 5 P&C cycli organiseren in plaats van 1; Voor elke basisregistratie 4 afzonderlijke administraties moeten voeren in plaats van 1.

Naast extra taken heeft de Werkorganisatie BUCH te maken gehad met het inpassen van de verschillen van de vier verschillende gemeenten, met nog eigen administraties en ook nog deels verschillende beleidsregels (zie ook hierna bij onder andere het sociaal domein). Naast inhuur als gevolg van de BUCH-vorming is sprake van specifieke inhuur bij de afzonderlijke gemeenten. Het betreft inhuur voor vervanging bij ziekte of het inzetten van externen bij de afvalverwerking. Respondenten stellen dat in de dienstverleningsovereenkomst tussen de Werkorganisatie BUCH en de gemeenten hier onvoldoende rekening mee is gehouden, wat betreft formatie en middelen. Als argument wordt ook genoemd dat vanaf medio 2015 tot een vacaturestop besloten is om de ambtelijke fusie vanaf 2017 niet met vast personeel te bezwaren. Daartoe is mede met instemming van de Ondernemingsraad (OR) besloten, om meer mogelijkheden te creëren voor zittend personeel om een plek te vinden na de fusie. Dat betekende volgens een van de geïnterviewden dat 120-150 vacatures

34

BUCH jaarverslag 2017.

35

niet vervuld werden in aanloop tot de fusie. Dat impliceert dat op veel terreinen inzet van externe inhuur is gepleegd, die na de fusie niet meteen vervangen kon worden door medewerkers in vaste dienst. Onder andere door de vacaturestop, maar ook vanuit een bewuste keuze, is de Werkorganisatie BUCH gestart met relatief weinig leidinggevenden. Daardoor ontstond volgens respondenten druk op de aanwezige teammanagers. Op dat niveau is veel ingehuurd. De tijd vlak voor en na de BUCH-vorming was volgens de meeste respondenten een hectische periode. Medewerkers die opzagen tegen de verandering van een fusieproces en daarvoor al vertrokken, hetgeen extra vacatures opleverde. En door de vacaturestop werden deze niet opgevuld. Dat argument voor inhuur wordt niet door alle respondenten aangegeven. Wel signaleren de meeste respondenten dat er veel voor medewerkers veranderde vanaf 2017. Van kleinere organisaties, waar iedereen elkaar kent, overgegaan naar een grotere en meer anonieme organisatie. Iedere gemeente had zijn eigen frontoffice, met eigen werkwijze en aanpak en een aantal medewerkers voelde zich niet thuis in de nieuwe organisatie. Medewerkers kwamen terecht op een plek, of op een functie of onder een leidinggevende die hen niet beviel en vertrokken. Die plekken werden vaak niet meteen opgevuld met vast personeel.

In de interviews wordt aangegeven dat tijdelijk een grotere inhuur nu eenmaal bij dit soort fusieprocessen hoort. Gewezen wordt op het gegeven dat toen tot de fusie besloten werd, afgesproken werd dat de winkel open bleef gedurende de verbouwing. De inwoners zouden niets mogen merken van de ambtelijke samenwerking. Daardoor ontstond een houding, zoals door veel respondenten aangeduid als 'er moet gedaan worden wat gedaan moest worden.' Het liefst met eigen medewerkers. Maar als die er niet zijn, dan maar met externen die ingehuurd moesten worden. Ziekteverzuim, onder andere naar aanleiding van gestegen werkdruk, ging fors omhoog in de periode na de fusie. Het Verbeterplan ‘Samen naar Beter’35, dat in de loop van 2018 is gestart, onder andere ter voorkoming van werkdruk en hoog verzuim, voorzag in relatief veel middelen voor inhuur. In het Verbeterplan werd ook ingezet op extra handen voor nieuwe en reguliere werkzaamheden voor vast personeel. Extra inzet is gepleegd om de laag van teammanagers te versterken met vaste krachten. In de interviews wordt gemeld dat processen op personeel en administratie beter controleerbaar zijn, ziekteverzuim en werkdruk onder beheersbaar zijn.

ICT Inhuur wordt ook gepleegd om specialistische kennis binnen te halen die de organisatie niet altijd in huis hoeft te hebben. Zo is voor beheer van de ICT-systemen van de vier gemeenten en de bijbehorende licenties en autorisaties voor de medewerkers veel gebruik gemaakt van de kennis van ingehuurde externen. Besloten werd om verder te integreren op ICT en een zogenoemd Vijfde huis 36 neer te zetten. Daarvoor is specialistische kennis in huis gehaald met behulp van externen. De inhuur op ICT door de

35

36

In Februari 2018 is het Verbeterplan Samen naar Beter vastgesteld. Aanleiding was dat de dienstverlening niet op alle vlakken voldoende is gebleken:’ De combinatie van externe ontwikkelingen, harmonisatieproblematiek, politieke ambities en een groeiend werkaanbod maakt dat de medewerkers hoge werkdruk ervaren. Dit heeft geleid tot een toename van het ziekteverzuim.’ Het Verbeterplan Samen naar Beter’ is bedoeld om deze problemen te adresseren. Het Vijfde Huis is de benaming van de ICT-structuur waarin de gemeenten en de Werkorganisatie BUCH met elkaar samenwerken.

36

BUCH Werkorganisatie is in 2017 apart geregistreerd, en wel ruim €1,2 miljoen, maar in 2018 ondergebracht onder de bredere categorie 'Overhead' met ruim €5,2 miljoen.

Sociaal domein In het sociaal domein is in de periode vanaf 2015 veel ingehuurd. Daarvoor is een aantal oorzaken aan te wijzen. Het is niet mogelijk om per reden aan te geven om hoeveel (extra) inhuur het gaat. Een algemene omgevingsfactor zijn de decentralisaties geweest in het sociaal domein met extra en nieuwe taken voor de gemeenten, bijvoorbeeld op het gebied van de jeugdzorg en samenwerking in nieuwe samenwerkingsverbanden zoals wijkteams, gecombineerd met een fusieproces. Deze zorgden voor turbulentie in het personeelsbestand. Verder werden vacatures vanwege de vacaturestop ingevuld met inhuur en dat werd in 2017 en 2018 min of meer noodgedwongen gecontinueerd. De ingehuurde kennis was nodig en er waren geen middelen om vaste medewerkers aan te nemen. Daarnaast speelde een hoog verzuimcijfer een rol, aldus respondenten. Respondenten stellen dat gemeenten zelf een deel van de jeugdhulp uitvoeren. Door een toenemend aantal hulpvragen en de soms zware problematiek van inwoners is sprake van een (hoge) werkdruk bij de medewerkers. Daar staat tegenover dat vanaf 2014 veel lokale regelgeving in het sociaal domein in de BUCH geharmoniseerd is. Volgens respondenten wordt deze harmonisering ervaren als een vermindering van de werkdruk. Evenwel nog niet alle regelgeving, zo kennen minima- en re-integratiebeleid in het kader van de Participatiewet eigen regels per gemeente.

De harmonisering is wel gerealiseerd voor de WMO en Jeugdbeleid. Niet alleen de nieuwe uitvoeringstaken in het sociale domein zorgde voor veel inhuur, maar ook in de backoffice was extra personeel nodig. Als reden wordt genoemd dat zowel gemeenten als zorgaanbieders in 2015 de administratie niet op orde hadden. ICT-systemen waren niet klaar, registratie en afhandeling van opdrachtbevestigingen en facturen liepen fors achter. Hierbij wordt ook gerefereerd aan de problemen met de afhandeling van de persoonsgebonden budgetten door de Sociale Verzekeringsbank. In de interviews wordt aangegeven dat juist door de huidige verbeterde administratie nog steeds zaken die niet goed geregistreerd of afgehandeld zijn opduiken en veel tijd vergen van de medewerkers.

Ruimtelijke ordening Ruimtelijke ordening kent een aparte, conjunctureel aangedreven, dynamiek. Gedurende de financiële crisis kwam deze tak van de gemeentelijke dienstverlening grotendeels stil te liggen. Vanaf 2014 veerde de conjunctuur sterk op en moest tegemoet gekomen worden aan de ambities van colleges en raden. Met extra inzet van mensen en middelen moesten nieuwe plannen ontwikkeld worden en vergunningsaanvragen verwerkt worden. Daarvoor zijn projectleiders met specifieke kennis nodig, die niet gemakkelijk of goedkoop op de arbeidsmarkt te vinden zijn. Zij verhuren zich vaak via bureaus die hen duur in de markt zetten. Eigen personeel opleiden heeft het risico dat zij zeer snel weggekocht worden.

Inwoners en ondernemers (I&O) Bij deze afdeling, die de balies bemenst, zijn veel incidentele middelen ingezet om ziekteverzuim en vacatures op te vangen. Er zijn vooral veel handen nodig geweest om de dienstverlening aan inwoners en ondernemers op peil te houden. De aard van het werk brengt met zich dat medewerkers en externen 37

snel zijn ingewerkt. De input van externen komt dan ook vaak uit de raamcontracten die gesloten zijn met Driessens, Tempo Team, Maandag, BvNG en BMC. Overigens gaat het hier niet alleen om uitzendkrachten. Een raamcontract biedt voordelen, namelijk snel en eenvoudig een leeggevallen plek opvullen. Een raamcontract kan echter soms ook leiden tot een langere inhuur van een persoon. Afhankelijk van het contract dat gesloten is, is een boeteclausule opgenomen die bepaalt dat een externe pas na een bepaalde periode als vaste werknemer geworven kan worden. Als een externe bevalt, hij/zij wil blijven en de BUCH of gemeente wil die persoon een vast contract aanbieden, betekent dat een langere duur van de inhuur.

Arbeidsmarkt Bijna alle respondenten geven aan dat de situatie op de arbeidsmarkt een hoge mate van inhuur in de hand werkt. Het huidige beleid is erop gericht mensen in vaste dienst te nemen, maar dat is lastig vanwege de krapte op de arbeidsmarkt. Het is hiervoor al gemeld met betrekking tot de specialisten die bij de afdeling Ruimtelijke Ordening nodig zijn. Maar ook bij de andere afdelingen zijn vacatures voor mensen met specialistische kennis, zoals bij de front- en backoffice en (uitkerings)administratie van het sociaal domein voor medewerkers en projectleiders civiele werken. In interviews wordt gemeld dat dit soort specialisten in de regio werken waar ze wonen, met een grote concurrentie van andere gemeenten en bedrijfsleven om deze mensen te werven. De vijver is dan klein. Overigens geldt dat ook voor minder gespecialiseerde werkzaamheden als bij de balie bij I&O. Van de andere kant is de Werkorganisatie BUCH een aantrekkelijke werkgever. De dienstverlening is gebaseerd op een 100.000+-gemeente en er zijn voor de medewerkers veel mogelijkheden om door te groeien. Gemeenten en de werkorganisatie investeren, volgens enkele respondenten, in nieuw personeel, traineeships voor jong afgestudeerden en in een ruim opleidingsbudget. Overigens wordt dit beeld niet door alle respondenten onderschreven. Het beeld over afdelingen is cijfermatig gezien wisselend.

In de ene afdeling wordt het opleidingsbudget van 2% van de loonsom volledig besteed, van een andere afdeling is dat beeld niet duidelijk. Qua beloningsmogelijkheden is de Werkorganisatie BUCH een interessantere werkgever dan de individuele gemeentelijke organisaties. Voor de lagere loonschalen zal het feit dat de dienstverlening op 100.000+-schaal zit niet veel uitmaken, maar hoger in het loongebouw zal dat aspect de aantrekkelijkheid van de BUCH als werkgever sterk meebepalen. Ten opzichte van “echte” 100.000+ gemeenten is het loongebouw voor de hogere schalen evenwel minder gunstig. De komende jaren zullen veel medewerkers gaan uitstromen, vanwege de vergrijzing. De gemiddelde leeftijd van het personeel is hoog, richting 49 jaar volgens een van de respondenten. De precieze gevolgen zijn nog niet geheel bekend. Door het hoge natuurlijke verloop kan dat gunstig uitpakken in relatie tot de taakstelling van 5% die vanaf 2022 moet gaan plaatsvinden. Sommige respondenten geven aan dat de aankomende bezuiniging wellicht ook een reden is om geen vaste mensen in dienst te nemen en onder andere vacatures met inhuur van externen invullen. Dat beeld wordt echter niet onderschreven door andere respondenten.

4.5 Resumé In de periode 2015-2018 is door de BUCH-gemeenten fors geïnvesteerd in inhuur van externen. We zien een toename van inhuur in 2016 ten opzichte van 2015, een daling in 2017 en weer een toename in 2018. De vorming van de Werkorganisatie BUCH en het daar onderbrengen van PIJOFACH-taken heeft in 38

deze periode uiteindelijk niet geleid tot een afname van externe inhuur. De ontwikkelingen en verschillen binnen en tussen de gemeenten wordt in hoofdstuk 6 behandeld. Op basis van de aangeleverde gegevens zijn de verschillen in categorieën inhuur lastig te duiden. Dat komt met name door de wijze waarop de algemene categorie 'ingeleend personeel' is geregistreerd. De belangrijkste tendens die te destilleren is, is een toename in 2018 van de inhuur in verband met ziekte. Bij het onderscheid naar domein/afdeling kunnen we alleen voor 2017-2018 bevindingen weergeven, daar de gegevens van Castricum en Uitgeest voor 2015-2016 geen onderscheid toelaten. We zien met name bij 'Bestuur en overhead' een groei in 2018 van de inhuur naar iets meer dan €7 miljoen. Dat wil zeggen 45% van alle inhuur bij de Werkorganisatie en de BUCH-gemeenten. Binnen die categorie zijn door de gemeenten de meeste uitvoeringstaken (PIJOFACH) bij de Werkorganisatie BUCH neergelegd. Daarbij wordt gewezen op de extra administratieve taken die de Werkorganisatie BUCH verricht voor de eigen organisatie en de vier afzonderlijke gemeenten, in vergelijking met een gemeente met 100.000+ inwoners. De domeinen/afdelingen 'Zorg, Participatie en Inkomen' en 'Ruimtelijke Ordening' volgen met resp. 22% en 15%.

Als belangrijkste redenen voor de omvang van de inhuur wordt in de verantwoordingsstukken en de interviews gewezen op de gevolgen van het fusieproces. Met name op de vacaturestop voorafgaand aan de fusie en het aantal openstaande vacatures naar aanleiding daarvan bij de start van de werkorganisatie. Na de fusie moest de organisatie 'zich zetten', mede daardoor steeg de werkdruk en navenant het ziekteverzuim. Aangegeven is dat handen ingehuurd moesten worden om de dienstverlening op peil te houden. Op ICT is specialistische kennis ingehuurd, die nodig was voor de harmonisatie op dat gebied. Het sociaal domein was wat beleid betreft al vanaf 2014 geharmoniseerd, maar met betrekking tot de omvang van de inhuur wordt gewezen op de nieuwe taken in de front- en backoffice die de decentralisatie met zich meebracht. Bij de afdeling 'Inwoners en ondernemers' zijn volgens de geïnterviewden, vooral 'handen in de uitvoering' ingehuurd naar aanleiding van ziek en piek bij het vaste personeel. Tot slot wordt gewezen op de ontwikkelingen in de arbeidsmarkt, waarop sinds het einde van de economische crisis toenemende concurrentie plaatsvindt om schaars talent op vaste basis binnen te halen.

39

5

Continuïteit en kwaliteit werkprocessen

Wat betekent de flexibele schil voor de continuïteit en de kwaliteit van de werkprocessen en welke mogelijkheden hebben de Werkorganisatie BUCH en de afzonderlijke gemeenten om, indien gewenst, bij te sturen? Bij de start van de Werkorganisatie BUCH is aangegeven met een flexibel model te gaan werken: "Dit betekent dat voortdurend wordt geïnvesteerd in de verdere ontwikkeling van het organisatiemodel, vooral in termen van cultuur, werkwijzen en sturing, maar waar nodig ook in termen van structuur. Daarbij zal expliciet aandacht zijn voor de doorontwikkeling van kennis en competenties van medewerkers. Het werken voor vier gemeentebesturen, maar zeker ook het wenkend perspectief in relatie tot de dienstverlening aan inwoners en (maatschappelijk) ondernemers vraagt nu eenmaal om een andere rolopvatting van vele betrokkenen. Werkorganisatie BUCH wil op deze wijze voortdurend inspelen op interne en externe ontwikkelingen, wensen en behoeften." 37 Bij de BUCH-vorming is gekozen voor een flexibel en dynamisch model, waarbij veel aandacht is voor de doorontwikkeling van de organisatie en de medewerkers die daarvan deel uitmaken. In het vorige hoofdstuk is geconstateerd dat de hectische periode voor en na de ambtelijke fusie geleid heeft tot veel vacatures die niet zijn opgevuld met vaste krachten.

Zorgpunten bij een grote omvang van de externe inhuur zijn onder meer de continuïteit van werkprocessen. Die komt in het gedrang door steeds inwerken van nieuwe personen. Ook komen de mogelijkheden voor zittend personeel in het gedrang om zich door te ontwikkelen naar de posities en de 'leuke en uitdagende' functies die door externen worden ingenomen. Een ander zorgpunt is het behoud van kennis in de organisatie, als de ingehuurde externen, met specialistische kennis opgedaan tijdens de inhuur, na verloop van tijd vertrekken. Het streven van veel leidinggevenden is om de 'leuke' klussen aan de vaste medewerkers te geven, zodat zij werkplezier zouden ervaren en zich zouden kunnen ontwikkelen. Dat is niet altijd gelukt, volgens de respondenten. Dat is niet altijd realiseerbaar, in ieder geval niet bij de functies waar de benodigde expertise niet in huis is of het te lang duurt om die in eigen huis te ontwikkelen. Daarmee samenhangend valt uit de interviews op te maken dat niet bij alle clusters het volledige opleidingsbudget van 2% van de loonsom is besteed aan het vaste personeel. Daarmee is de kans aanwezig dat niet het volledige doorgroeipotentieel van het vaste personeel benut of gerealiseerd is geworden. Er zijn geen organisatiebrede procedures aangetroffen om de kennis van externen te borgen of over te dragen.

Dat hoeft niet bij alle functies een probleem te zijn, bijvoorbeeld gelet op de korte inwerktijd bij veel productie- of baliewerk. Bij de functies waar gespecialiseerde kennis nodig is, en dus langere inwerktijden, is door respondenten aangegeven dat naar borging wordt gestreefd. Maar is ook aangegeven dat dat veel tijd vergt en lastig te operationaliseren is. Met betrekking tot de continuïteit en kwaliteit van de dienstverlening zijn hierop risico's op een gebrek aan efficiëntie te constateren. 38

37

Bedrijfsplan BUCH, p. 34.

38

In 'Formatie in control' dat liep van eind 2018 tot begin 2019 wordt in een van de deelprojecten aandacht besteed aan borging. Dat gaat over borging van het proces en de rollen van de businesscontroller en HR-adviseur en niet over de borging van de kennis van externen.

40

Volgens respondenten is het beleid na de onderzoeksperiode erop gericht om mensen, op werkzaamheden die structureel blijken, in vaste dienst te nemen. Overigens, ongeacht de taakstelling die de Werkorganisatie BUCH nog te wachten staat. De meeste respondenten onderschrijven de visie dat de structurele taken in de dienstverlening van de BUCH-gemeenten het best uit te voeren is met eigen personeel. En dat het nodig is die kennis in eigen huis te hebben. Zowel voor de interne teambuilding als om de kwetsbaarheid van de organisatie te verminderen. Respondenten geven aan dat een externe flexibele schil nodig blijft, om bijvoorbeeld fricties bij piek en ziek tijdelijk op te vangen of gespecialiseerde kennis in huis te halen. Er is volgens respondenten veel ingehuurd en de organisatie is gaan wennen aan de kwaliteit die ingehuurde medewerkers met zich mee brengen. Maar de kosten die daarmee gemoeid zijn kunnen volgens de meesten onder de 15% van de loonsom blijven en volgens een enkele respondent zelfs ver onder de 10%. Voor de onderzoeksperiode 2015-2018 blijken uit de interviews geen grote haperingen in de dienstverlening aan inwoners en ondernemers te zijn voorgekomen; ondanks vacaturestops is het gelukt de 'winkel tijdens de verbouwing open te houden' en de dienstverlening op peil te houden. Er zal wel eens "nee" verkocht zijn, bij frictie als gevolg van ziekte en pieken.

Een sterker signaal in dit kader over de kwaliteit van de dienstverlening komt van een van de respondenten die aangeeft dat in het begin van de Werkorganisatie BUCH veel aandacht uitging naar het proces. En minder aandacht naar de vraag wat de dienstverlening betekende voor de inwoner/ondernemer. Dat kan een logisch gevolg zijn van het samenwerken in een nieuwe organisatie, waarin wat betreft procedures nog veel uitgekristalliseerd moet worden. En wat dan manifest wordt is een gebrek aan integraal beleid, procesbeschrijvingen en afspraken op registratie en administratie enz. De Werkorganisatie BUCH lijkt sinds 2018 grote stappen te zetten en respondenten geven aan beter in staat te zijn te sturen. Het Verbeterplan en de projecten in het kader van Formatie in Control hebben, volgens de respondenten, de grip in de organisatie op personele ontwikkelingen vergroot. Dat lijkt positieve gevolgen te hebben voor de wijze waarop medewerkers hun werkzaamheden kunnen oppakken, waardoor de kans op hogere kwaliteit van de dienstverlening groter wordt. Het meten van het effect op de dienstverlening aan de inwoners en ondernemers valt echter buiten de scope van dit onderzoek.

Resumé De inzet van ingehuurde externen heeft de continuïteit van de werkprocessen en de dienstverlening ondersteund bij de overgang van de uitvoeringstaken naar de Werkorganisatie BUCH. Er is naar gestreefd om de inhuur niet ten koste te laten gaan van de inzet en doorontwikkeling van het eigen vaste personeel. Dat is in de onderzochte overgangsfase niet altijd gelukt, maar de respondenten zijn niet ontevreden met de ontwikkeling van het personeelsbestand. Procedures om kennis van externen vast te houden voor de organisatie, bijvoorbeeld door begeleiding door vast personeel of kennisoverdracht, zijn niet aangetroffen. Kennis over de effecten van externe inhuur op werkprocessen, dienstverlening en de arbeidsorganisatie is niet vastgelegd. We constateren dat respondenten aangeven in toenemende mate grip te krijgen op de personele ontwikkelingen in de organisatie. Met name door projecten die tegen het eind van de onderzoeksperiode zijn gestart.

41

6

Verschillen tussen de vier gemeenten

Zijn er verschillen tussen de vier gemeenten, tegen de achtergrond van de samenwerking in de Werkorganisatie BUCH, als het gaat om de inhuur van externen? Tussen de gemeenten bestaan verschillen en overeenkomsten als het gaat om de inhuur van externen. Tabel 6.1 (dezelfde als tabel 4.1) geeft inzicht in de totale som die aan externe inhuur door de Werkorganisatie BUCH en de -gemeenten is uitgegeven op basis van de crediteurenlijsten in de periode 2015-2018. Tabel 6.1. Totale som externe inhuur in crediteurenlijsten In € 2015 2016 2017 Bergen 2.386.070 3.550.403 768.985 Castricum 3.881.265 4.031.721 766.203 Heiloo 1.639.791 2.722.050 1.388.993 Uitgeest 1.759.567 2.399.340 330.139 BUCH 0 0 7.586.971 Totaal 9.666.693 12.703.514 10.841.291

2018 1.235.337 753.661 1.327.560 320.268 11.709.316 15.346.142

Bron: Crediteurenlijsten categorieën inhuur, BUCH en gemeenten, 2015-2018

In Castricum werd in 2015 en 2016 het meest betaald aan inhuur van externen. Als we kijken naar de relatieve ontwikkeling dan zien we in Heiloo een relatief grote toename in 2016. Ook in Bergen en Uitgeest is sprake van een stijging zij het minder dan in Heiloo. De toename van de totale inhuur van externen is te verklaren door de vacaturestop in de aanloop tot de vorming van de Werkorganisatie BUCH. Om de bedrijfsvoering op peil te houden is de vacaturestop met inhuur van externen gepareerd. Uit de tabel blijkt ook een daling van de uitgaven bij de afzonderlijke gemeenten na de BUCH-vorming. De sommen dalen in 2018 ten opzichte van 2017 heel licht met uitzondering van Bergen waar sprake is van een stijging. De afspraak is dat inhuur voor de verschillende gemeenten in principe via de Werkorganisatie BUCH loopt. De procedure is dat de Werkorganisatie in opdracht van een van de gemeenten externen inhuurt voor specifieke werkzaamheden voor die gemeente. Als voorbeeld noemen respondenten inhuur op het terrein van ruimtelijke ordening. Dat betreft inhuur voor grote projecten waarvan de kosten gedekt worden door de grondexploitatie binnen de gemeente. Deze inhuur komt niet ten laste van de BUCH. Het gaat volgens een respondent om incidenteel geld dat niet overgeheveld kan worden naar BUCH.

Het administratieve deel loopt wel via de BUCH, de manager van het betreffende domein is formeel de opdrachtgever. De externen werken wel in de Werkorganisatie BUCH en moeten door de werkorganisatie geautoriseerd worden om gebruik te kunnen maken van de systemen. De kosten worden doorbelast aan de afzonderlijke gemeente. Op basis van de crediteurenlijsten is per gemeente een overzicht gemaakt per domein of afdeling, zie de tabellen 6.2 tot en met 6.6. Zoals eerder aangegeven is voor Castricum en Uitgeest in de periode 20152016 niet geregistreerd om welke afdeling het gaat. Het is daarom niet mogelijk om de ontwikkeling per afdeling/cluster over de gehele periode goed te volgen. Al met al maakt dit een historische en

42

onderlinge vergelijking binnen en tussen de gemeenten lastig, zie ook tabel 4.3 voor het algehele beeld. Toch hieronder de gegevens zoals die zijn gereconstrueerd per afdeling/domein. 39 Tabel 6.2 Externe inhuur, Werkorganisatie BUCH, naar hoofdcategorie, 2017-2018, in €. Categorie 2017 2018 1 Bestuur & overhead 3.383.490 6.373.498 2 Verkeer 26.433 196.300 3 Economische Zaken 103.400 4 Onderwijs 120.300 5 Sport 65.678 515.900 6 Zorg, Participatie en Inkomen 2.437.188 2.623.600 7 Civiele Werken 258.856 553.819 8 Ruimtelijke Ordening 1.410.579 1.222.500 Totaal 7.582.224 11.709.316 Bron: Crediteurenlijsten categorieën inhuur, BUCH, 2017-2018.

Tabel 6.3 Externe inhuur, Gemeente Bergen, naar hoofdcategorie, 2015-2018, in €. Categorie 2015 2016 2017 1 Bestuur & overhead 1.072.211 2.123.416 256.830 2 Verkeer 307.487 1.968 3 Economische Zaken 112.683 124.468 18.005 4 Onderwijs 22.016 5 Sport 71.117 700 6 Zorg, Participatie en Inkomen 316.215 508.675 325.799 7 Civiele Werken 50.266 32.638 54.164 8 Ruimtelijke Ordening 428.158 717.438 97.654 Niet in te delen 27.933 19.085 16.533 Totaal 2.386.070 3.550.403 768.985

2018 615.727 -2.795 131.655 340.517 88.626 48.698 30.910 1.253.338

Bron: Crediteurenlijsten categorieën inhuur, Bergen, 2015-2018.

Tabel 6.4. Externe inhuur, Gemeente Castricum, naar hoofdcategorie, 2015-2018, in €. Categorie 2015 2016 2017 1 Bestuur & overhead 66.524 2 Verkeer 264.449 3 Economische Zaken 4 Onderwijs 5 Sport 233.719 6 Zorg, Participatie en Inkomen 89.949 7 Civiele Werken -953 8 Ruimtelijke Ordening 112.515 Niet in te delen 3.881.265 4.031.721 Totaal 3.881.265 4.031.721 766.203

2018 27.886 287.094 174.951 159.978 51.923 51.829 753.661

Bron: Crediteurenlijsten categorieën inhuur, Castricum, 2015-2018.

39

Door saldering van facturen over de jaren heen en afronding op hele euro's kunnen kleine verschillen in de gepresenteerde gegevens optreden.

43

Tabel 6.5. Externe inhuur, Gemeente Heiloo, naar hoofdcategorie, 2015-2018, in €. Categorie 2015 2016 2017 1 Bestuur & overhead 494.918 792.533 19.129 2 Verkeer 66.523 1.473 3 Economische Zaken 4 Onderwijs 5 Sport 126.080 211.901 74.034 6 Zorg, Participatie en Inkomen .787 994.314 124.025 7 Civiele Werken 166.114 467.221 311.969 8 Ruimtelijke Ordening 99.746 189.559 851.064 Niet in te delen 3.146 7.299 Totaal 1.639.791 2.722.050 1.388.993

2018 17.943 146.888 132.853 215.102 811.981 2.794 1.327.560

Bron: Crediteurenlijsten categorieën inhuur, Heiloo, 2015-2018.

Tabel 6.6. Externe inhuur, Gemeente Uitgeest, naar hoofdcategorie, 2015-2018, in €. Categorie 2015 2016 2017 1 Bestuur & overhead 41.033 2 Verkeer 3 Economische Zaken 4 Onderwijs 325 5 Sport 10.565 6 Zorg, Participatie en Inkomen 53.901 7 Civiele Werken 113.011 8 Ruimtelijke Ordening 111.305 Niet in te delen 1.759.567 2.399.340 Totaal 1.759.567 2.399.340 330.139

2018 21.026 2.369 40.326 19.785 236.762 320.268

Bron: Crediteurenlijsten categorieën inhuur, Uitgeest, 2015-2018.

Inhuur zien we bij de BUCH-gemeenten en -werkorganisatie vooral terugkomen in de domeinen 'Bestuur en overhead', 'Zorg, participatie en inkomen', 'Civiele werken', 'Sport' en 'Ruimtelijke ordening'. Op de ontwikkeling van de som besteed aan externe inhuur bij deze afdelingen gaan we hieronder in. Tot slot gaan we voor een verklaring voor de gemeentelijke verschillen in op de zogenoemde 'couleur locale'.

Bestuur en overhead Een taak die na de ambtelijke fusie deels bij de gemeenten is gebleven is 'Bestuur en overhead’. Iedere gemeente heeft nog een gemeentesecretaris en griffie in dienst. Op deze post blijven de gemeenten ook extern inhuren, bijvoorbeeld juridische ondersteuning op bestuurlijk gevoelige dossiers. Als we kijken naar de afzonderlijke gemeenten dan blijkt voor Bergen en Heiloo een daling in 2017. Voor Uitgeest en Castricum is dat niet te reconstrueren. In Bergen is de som voor inhuur externen in 2018 gestegen ten opzichte van 2017. Dat heeft volgens respondenten te maken met de bijzondere bestuurlijke en juridische vraagstukken die in Bergen hebben gespeeld. Tegenover de daling bij de gemeenten staat een stijging op 'Bestuur en overhead' bij de Werkorganisatie BUCH. In 2018 valt meer dan 54% van het totale bedrag aan externe inhuur onder deze categorie. Niet onverklaarbaar, daar de meeste PIJOFACHtaken met de ambtelijke fusie naar de Werkorganisatie BUCH zijn overgegaan en onder 'overhead' vallen, maar de omvang van de stijging is opmerkelijk. Een deel van de verklaring is dat kosten voor de