Bijlage Programmaplan Samen Sterk incl bijlagen.pdf
Tekst van het document
•
Hoewel de feitelijke invulling van het restant van de taakstellingen op de werkorganisatie op dit moment nog niet bekend is, lijkt het realistisch om te veronderstellen dat Werkorganisatie BUCH erin zal slagen om deze taakstelling in de afgesproken termijn van 2021-2024 te realiseren, zij het op een andere manier en later dan oorspronkelijk in het bedrijfsplan was voorzien.
•
Uit verschillende gesprekken blijkt dat de aandacht vanaf de start van Werkorganisatie BUCH vanuit de ambtelijke organisatie en gemeenteraden voornamelijk gericht was op het behalen van het eerste financiële doel, dus de structurele taakstelling. Hierbij komt dat het behalen van het tweede financiële doel (de incidentele taakstelling van circa € 3 miljoen) gekoppeld was aan het deel van de structurele taakstelling dat zou terugvloeien naar de begroting van de gemeenten (40%).
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
•
7
Door het verschuiven van de oorspronkelijke structurele taakstelling van 2017-2020 naar 2021-2024 zijn er nog geen nieuwe afspraken (derde doel) gemaakt.
Grip •
Er zijn bij de fusie geen gemeenschappelijke waarden vastgesteld, behalve de zakelijke doelstellingen en het ‘wenkend perspectief’. Dit wenkend perspectief werd na de start niet meer gezien als een van de centrale doelstellingen en de inhoud ervan (behoren tot de beste dienstverleners van Nederland) bleek niet haalbaar.
•
Er is geen hechte verbinding tussen de colleges van de gemeenten, waarin zij (collectief) kunnen bepalen en aan de organisatie overbrengen wat zij van de organisatie verwachten.
•
Het draagvlak voor de fusie is minder geworden; ook doordat nieuwe bestuurders de urgentie van destijds niet kennen. Daarnaast is de samenwerking zelf onderwerp geworden van politiek debat. Ook onderling verschillen de gemeenten (te) vaak van mening. Die fricties blijven dan (te) lang in de lucht hangen.
•
De wijze waarop het bestuur stuurt, is niet op basis van een inhoudelijke visie maar langs de lijnen van de P&C-cyclus.
•
De bestuurders ervaren nog geen goede aansluiting met de organisatie aangaande de doelen die zij hebben te verwezenlijken. Transparantie en zakelijkheid (via de DVO) kunnen helpen om de capaciteitsvraagstukken op te lossen. Dit mag echter niet ontaarden in controledrift en/of het kiezen van een eigen weg (bijvoorbeeld door inhuur van eigen capaciteit).
•
We zien dat niet expliciet wordt gestuurd en gemonitord op de doelstellingen van het bedrijfsplan; uitgewerkte KPI’s zijn niet aangetroffen. Dit bevestigt het beeld dat in de andere onderdelen naar voren komt: de organisatie was in het begin meer bezig om de basis op orde te krijgen dan gericht op gestelde (langeretermijn)doelen die eruit voort moesten komen.
Toekomstperspectief •
De Werkorganisatie BUCH-organisatie wordt nu door de gemeenten hoofdzakelijk gezien als een middel om de individuele doelen van de gemeenten te behalen. Inhoudelijk hebben de gemeenten echter voldoende overeenkomsten in ambities en opgaven om meer synergie na te streven; in ieder geval op meerdere beleidsterreinen.
•
In de nabije toekomst staan de gemeenten nog meer opgaven te wachten dan er nu al spelen. De mogelijkheden voor de zelfstandige gemeenten om deze druk weg te nemen door zelf minder ambitie te tonen, zijn beperkt. De gemeenten zullen mee moeten in de ontwikkelingen.
•
De lokale ambities zijn door de gemeente zelf te bepalen. Echter, op de opgaven vanuit regionaal en landelijk niveau hebben de BUCH-gemeenten minder (tot geen) gezamenlijke visie noch grip. De BUCH-samenwerking wordt niet aangegrepen om een gezamenlijke strategie te ontwikkelen. De samenwerkende BUCHgemeenten dreigen zo langzaam te worden ingehaald door regionale en landelijke ambities.
•
Verschillende factoren houden de deelnemers aan de BUCH-samenwerking tegen om meer strategischinhoudelijk samen te werken. De diepste oorzaak is gelegen in het feit dat er verschillende beelden zijn over de bestuurlijke toekomst. Het bestuurlijk perspectief hangt zo als een zwaard van Damocles boven de samenwerking en staat een verdere ontwikkeling in de weg. Landelijk onderzoek wijst echter uit dat helderheid en eenduidigheid over een stip op de horizon noodzakelijk is om de samenwerking ook op langere termijn succesvol te laten zijn.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
8
1.2 Duiding op drie niveaus Dit is een evaluatie van een ambtelijke fusie. De evaluatie vindt betrekkelijk vroeg plaats; vaak zien we dat een fusie pas na vier jaar is uitgekristalliseerd. Het is niet per se zo dat aandachtspunten meteen samenhangen met dit construct. Alle gemeenten kampen met bepaalde vraagstukken, zoals interne afstemming. Verder brengen fusies per definitie aandachtspunten met zich mee (zoals implementatietijd, interne gerichtheid en cultuurverandering). Deze aandachtspunten ebben na verloop van tijd weg, maar zeker in de eerste periode na de fusie waar we het hier over hebben, zijn zij vaak nog goed zichtbaar. Boven op de fusie-effecten kunnen er wel degelijk aandachtspunten worden gelinkt aan ambtelijke fusies, zoals het vinden van een goede balans tussen harmonisatie en standaardisatie enerzijds, en couleur locale anderzijds. Dat leidt tot de volgende onderverdeling:
Vraagstukken kunnen liggen op deze drie niveaus. Bovendien kunnen de aandachtspunten op deze niveaus elkaar versterken: normale vraagstukken worden dan versterkt door het feit dat er recentelijk een fusie heeft plaatsgevonden of door de complexiteit die een ambtelijke fusie nu eenmaal met zich meebrengt. Als we dit onderscheid aanbrengen, zien we het volgende.
Op het niveau van de gemeenten De BUCH-gemeenten en hun organisatie werden in de jaren die wij hebben onderzocht, net als andere gemeenten geconfronteerd met een aantal ontwikkelingen die druk zetten op de organisatie. Deze ontwikkelingen brachten een autonome taakverzwaring met zich mee. Te denken valt aan de Omgevingswet, een groter beroep op zorg en jeugdhulp, de stijgende vraag naar vergunningen in verband met het aantrekken van de economie en hogere eisen aan gemeenten op het gebied van informatiebeveiliging en privacy. Ook zagen we autonome kostenstijgingen (zoals de loon- en prijsontwikkeling) en fluctuerende inkomsten (Gemeentefonds). Het gaat hierbij om vergelijkbare taken en uitdagingen voor alle gemeenten. Deze ontwikkelingen waren er ook geweest als de BUCH-gemeenten niet ambtelijk waren gefuseerd. De vraag is of de gemeenten die taken en ontwikkelingen in dat geval aan hadden gekund. Wij vermoeden dat dit zeer lastig zou zijn geweest; in onze optiek is er nu een verminderde kwetsbaarheid en een niveau van dienstverlening die de voormalige kleinere gemeentelijke organisaties niet zouden hebben bereikt. Dat wordt echter door de deelnemende gemeenten niet (voldoende) onder ogen gezien. De urgentie die destijds met de veel kleinere gemeentelijke organisaties werd gevoeld om actie te ondernemen om de uitdagingen aan te kunnen gaan, is weg.
De opgave om als gemeentelijke organisatie (inclusief individuele medewerkers) zich constant te ontwikkelen om te kunnen voldoen aan de steeds hogere eisen, geldt echter nog steeds.
Op het niveau van de fusie De ambtelijke fusie van de vier gemeenten ging gepaard met zeer optimistische verwachtingen. In het fusieproces werden de aandachtspunten vanaf het opstellen van de businesscase onderschat. De businesscase en het
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
9
bedrijfsplan noemen wel risico’s (zoals mogelijke meerkosten, cultuur, bestuurlijke verhoudingen), maar deze werden niet ondervangen. De hoge verwachtingen speelden de organisatie nog voor de fusie parten. Het samenvoegen van de ICT-functie bleek een veel grotere organisatorische en financiële opgave dan werd ingeschat. Ook in de sfeer van personeel en organisatie deden zich meteen grote aandachtspunten voor. Onder andere werden deze veroorzaakt door het gentlemen’s agreement om vanaf 2015 niet te investeren in de gemeentelijke organisaties. Bovendien zagen we een stapeling van veranderopgaven: de fusie ging gepaard met een grotere span of control en de introductie van zelfsturing. Er bleken onvoldoende frictiekosten te zijn begroot; er was alleen aanvullend budget voor vóór de fusie en niet voor de eerste jaren. Het herstellen van de ontwerpfouten kostte niet alleen geld, maar ook draagvlak. Hierdoor ontstond een vicieuze cirkel: gedoe over meerkosten zette druk op de discussie over de financiën, waardoor elke volgende kostenverhoging (ook over autonome kosten; zie boven) werd uitvergroot. Dit leidde allemaal tot focus op de organisatie in plaats van op de publieke waarde die de organisatie voor de gemeenten moet voortbrengen.
Het afbrokkelende draagvlak werkt nog steeds door naar de organisatie, die nog altijd hoofdzakelijk is gefocust op het op orde brengen van de basis en op interne procesvoering. We hebben geen prestatie-indicatoren gevonden voor dienstverlening, wel veel interne monitors en indicatoren. De benchmark wijst uit dat de organisatie niet ruim in haar jasje zit, en bovendien vier gemeenten moet bedienen vanuit het fundamentele uitgangspunt van couleur locale (dus niet alles gelijk tenzij). Desalniettemin en ondanks de aanloopproblemen zien we nu wel dat de organisatie groeit in het bereiken van de doelstellingen. Met aanpassingen in ambities en inzet (verwachtingen naar beneden, meer geld) zijn de eerste problemen van de baan. Nu is de organisatie toe aan een nieuwe levensfase: een daadwerkelijke schaalsprong. Er is echter nog te weinig gezamenlijkheid, geen gezamenlijke publieke waarde (waar willen we nu samen heen met deze samenwerking en organisatie?). Dat staat een verdere ontwikkeling van de organisatie in de weg.
Op het niveau van de ambtelijke fusie Een ambtelijke fusie heeft per definitie een complexere vorm dan één gemeentelijke organisatie. Zeker in het geval van vier deelnemende gemeenten leidt dit tot specifieke aandachtspunten. Er is een spanningsveld tussen de synergie die kan worden bereikt met één krachtige organisatie, en de gemeentelijke kleur die de autonome deelnemende gemeenten daarbij verlangen. Opgepast moet worden dat de verschillen tussen de gemeenten zodanig worden beklemtoond dat de voordelen van het op één manier doen teniet worden gedaan. We zien bij de BUCH tekenen dat de nadruk steeds meer op die verschillen komt te liggen. Kleine foutjes zoals een verkeerde gemeentenaam (of het noemen van alle gemeentenamen) in beleidsstukken worden uitvergroot tot een symbool. We zien ook dat beleid (zoals in het sociaal domein) meer uiteen gaat lopen. De regio en de ICT zijn nu de grootste drijvende krachten in harmonisatie; niet de wil om samen te werken. Om beste dienstverlener te worden, heeft harmoniseren de voorkeur om de kwaliteit van de organisatie optimaal te benutten. Verder zien we dat de samenwerking tussen de gemeenten meer en meer een zakelijk karakter krijgt. Zo wordt de BUCH steeds meer gezien als een facilitaire organisatie, terwijl zij meer moet zijn dan dat om de beoogde voordelen te bereiken.
We zien aan andere fusieorganisaties dat een excellente bedrijfsvoering alleen niet voldoende is; het gaat ook om de beleidsmatige inhoud. Daarnaast bestaat het gevaar dat via de DVO’s de nadruk nog meer komt te liggen op het financiële aspect in plaats van op inhoudelijke ambities. Door de terughoudende en vaak ook onduidelijke rolinvulling door politiek en bestuur blijft er een gat tussen de organisatorische doelstellingen (de drie K’s en de twee G’s) en de inhoudelijke meerwaarde van de samenwerking. Het is nog meer een verstandshuwelijk dan een innige band op basis waarvan de gemeenten samen optrekken en van hun gezamenlijke organisatie gebruik maken. Door het ontbreken van een eigen, gezamenlijke visie is er een risico dat de BUCH wordt ingehaald door de landelijke en regionale ontwikkelingen. Verschillen tussen de gemeenten in politieke kleur en bestuurscultuur spelen de samenwerking parten. De
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
10
belangrijkste factor is echter het perspectief (in casu: uiteenlopende perspectieven) op de bestuurlijke toekomst van de vier gemeenten. Dat beperkt sterk de gezamenlijke strategische aanpak en daarmee de samenwerking.
1.3 Aanbevelingen 1.
Identificeer de derde G van gezamenlijkheid. Doorbreek de sfeer van ‘de BUCH als facilitaire organisatie’ en zoek elkaar op; op de inhoud en op het eigenaarschap van de organisatie.
2.
Zet een inhoudelijke stip op de horizon en onderzoek hoe deze eruit moet zien. De inhoudelijke doelen dienen voor de onderlinge samenwerking en voor de (regionale) opstelling naar buiten de BUCH. Zonder inhoudelijke doelstellingen is er geen lijn in de samenwerking en wordt het voor de organisatie moeilijker om de beoogde voordelen te behalen op kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid. Deze kunnen namelijk beter worden gerealiseerd als de gemeenten inhoudelijk waar mogelijk op één lijn zitten. Bovendien kan met één verhaal ook richting de regio proactiever en krachtiger worden opgetreden. Bereid als bestuur een strategisch plan voor, gevoed door de Raad van Secretarissen en de algemeen directeur. Onderdelen zijn: inhoudelijke richting, organisatieontwikkeling, kosten en wijze van samenwerken. Het plan kan worden opgesteld met inbreng van de gemeenten en maatschappelijke stakeholders, en heeft als centraal thema: wat bindt ons in ambities en opgaven, en hoe kunnen we daarin optimaal gebruik maken van onze organisatie en gezamenlijke opstelling in de regio? Leg het concept bij de colleges om hen (in gezamenlijkheid) erover te laten praten en beslissen. Herijk vervolgens het bedrijfsplan.
3.
Communiceer meer over de publieke meerwaarde van Werkorganisatie BUCH. Gemeentebesturen richten zich in de samenwerking nu te veel op de organisatie en (meer) geld. Dat voedt de discussie en zet de focus op een discussie over ‘zijn we wel goed af?’. Dit terwijl er ook voordelen worden gezien, bijvoorbeeld rond de kwetsbaarheid en het realiseren van publieke waarde. Registreer daarom meer wat de organisatie levert in plaats waar deze mee bezig is en kost.
4.
Bewaak een goede rolinvulling. Dit geldt voor meerdere spelers. Voor de gemeentesecretarissen in hun nieuwe rol, maar ook voor het bestuur en de gemeenteraden. Stuur als bestuur (als eigenaar van de organisatie) op strategische inhoud, financiële continuïteit en organisatieontwikkeling. Voer als bestuur een gestructureerd gesprek met de colleges over wat zij verwachten. Geef gemeentesecretarissen een rol binnen de samenwerking als opdrachtgever en laat hun sturen op de DVO. Geef secretarissen daarnaast een rol in het sturen op samenwerking, onder meer door hun het structurele gesprek tussen colleges en bestuur te laten voorbereiden. Maak de gemeenteraden meer eigenaar door hen te informeren (ook over de inhoudelijke meerwaarde van de BUCH) en te betrekken.
5.
Ga over van ‘de basis op orde’ naar een gerichtheid op organisatieontwikkeling. Identificeer waar de ontwikkelkansen en -mogelijkheden liggen en beschrijf (en plan) dat in het bovengenoemde herijkte bedrijfsplan.
6.
Er is nog veel winst te behalen in het verder optimaliseren van de ICT. In de informatievoorziening zou de komende periode de nadruk moeten verschuiven van ICT-projecten naar optimalisatieprojecten. Deels staat de BUCH hiervoor zelf aan de lat. Maar deels heeft zij daar ook de gemeenten voor nodig om te bekijken hoe binnen kaders de couleur locale kan worden vormgegeven en tevens een optimale bedrijfsvoering is geborgd. Nu de grootste slagen in de transitie zijn gemaakt, is het van belang dat er door middel van
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
11
bijvoorbeeld een ICT-benchmark preciezer wordt gekeken naar de kosten van ICT, wat daarvoor wordt geleverd en hoe dit zich verhoudt tot vergelijkbare partijen. Richting de nabije toekomst is het van belang vaart te maken met het sourcing-project en de noodzakelijke vervanging van de werkplek aan te grijpen om de informatievoorziening van de BUCH toekomstbestendig te maken. Het is daarbij zaak niet te veel in de ‘basis op orde’ te blijven hangen. 7.
Verbeter de communicatie omtrent de financiën en de financiële doelstellingen. Dit houdt concreet in dat de gemeenteraden door het bestuur van Werkorganisatie BUCH tijdig en volledig moeten worden geïnformeerd, niet alleen in de reguliere P&C-producten maar ook op aanvullend afgesproken momenten (bijvoorbeeld conform de motie die bij besluitvorming rond Werkorganisatie BUCH is vastgesteld). Het abstractieniveau van de informatievoorziening dient voldoende te zijn voor de gemeenteraden om hun controlerende taak te kunnen uitvoeren. Hierover kan door het bestuur van Werkorganisatie BUCH concrete afspraken worden gemaakt met de gemeenteraden. Door het verschuiven van de oorspronkelijke structurele taakstelling van 2017-2020 naar 2021-2024 zijn er nog geen nieuwe afspraken gemaakt. Het lijkt een natuurlijk moment om nieuwe afspraken te maken wanneer de oorspronkelijke structurele taakstelling volledig is ingevuld. Volgens de huidige planning is dat in 2024.
Antwoorden op de onderzoeksvragen De hoofdvraag van dit onderzoek luidde ‘Hoe ver is de BUCH met het behalen van de doelstellingen die bij het aangaan van de samenwerking zijn geformuleerd, en wat is er in de nabije toekomst nodig om de doelstellingen (beter) te halen?’ Voortvloeiend uit deze hoofdvraag was voor dit onderzoek een tweetal onderdelen vastgesteld met een aantal deelvragen. Hieronder volgen deze vragen met daarbij de plaats in het rapport waar zij worden beantwoord. Het onderzoek had als doel: A. Antwoord te krijgen op de volgende vragen 1. Hoe zijn de 3K’s (kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten) met behoud van de 2G’s (gemeentelijke kleur en politiekbestuurlijke grip) tot hun recht gekomen in de samenwerking/organisatie? Kwaliteit is hoofdzakelijk een belangrijk element in de dienstverlening; zowel de publieke dienstverlening als die aan de gemeentebesturen. Ook de gemeentelijke kleur speelt hierbij een belangrijke rol. De bovenstaande conclusies onder de kopjes ‘Kwaliteit en dienstverlening’ en ‘Gemeentelijke kleur’ geven dan ook de belangrijkste uitkomsten op deze vraag weer en hoofdstuk 3 gaat daar dieper op in. Verder wordt in hoofdstuk 4 (‘Organisatie’), aandacht besteed aan de achtergronden om kwaliteit tot stand te brengen. Kwetsbaarheid is een kenmerk van de organisatie.
De conclusies hierover worden geschetst onder bovenstaand kopje ‘Kwetsbaarheid en organisatie’ en worden met name onderbouwd in paragraaf 4.1.3 (personeel, ziekteverzuim) en 4.2 (formatie en kosten van het apparaat, en met name de uitkomsten van de benchmark). De conclusies over de kosten komen terug onder bovenstaand kopje ‘Kosten’ en worden integraal behandeld in hoofdstuk 5 (‘Kosten’), inclusief een overzicht van de financiële doelstellingen en een analyse daarvan. Politiek-bestuurlijke grip, tot slot, is het thema van hoofdstuk 6 (‘Grip, sturing en governance’), waarin achtereenvolgens wordt ingegaan op de deelonderwerpen ‘Sturen op samenwerken van de vier gemeenten’, ‘Bestuurlijke sturing’ en ‘Ambtelijke sturing binnen de organisatie’. Bij de conclusies onder ‘Grip’ staan de belangrijkste bevindingen.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
12
2. In hoeverre is inhoud gegeven aan het wenkend perspectief? De totstandkoming van het begrip wenkend perspectief wordt beschreven in paragraaf 2.2 (‘Voorgeschiedenis en doelstellingen BUCH’). Paragraaf 3.1.1 en 3.1.4 gaan in op de inhoud die hier (later) aan is gegeven. 3. In hoeverre is invulling gegeven aan de financiële doelstellingen? De financiële doelstellingen en de inhoud die hieraan is gegeven, komen aan de orde in hoofdstuk 5 (‘Kosten’). 4. In hoeverre is invulling gegeven aan de ICT-doelstellingen, zowel inhoudelijk als financieel? De ICT wordt besproken in paragraaf 4.3. Daarin komen zowel inhoud als financiën aan bod. 5. In hoeverre hebben de structuur en sturing van de werkorganisatie bijgedragen aan de kaders in het bedrijfsplan? Hoofdstuk 4 (‘Organisatie’) belicht de structuur en ontwikkeling van de organisatie. Hoofdstuk 6 (‘Grip, sturing en governance’) gaat in op de sturing van de werkorganisatie. De conclusies hierover zijn ook te lezen onder bovenstaande kopjes ‘Kwetsbaarheid en organisatie’ en ‘Grip’. B. Het onderzoek levert goed onderbouwde conclusies en aanbevelingen, in ieder geval ten aanzien van de drie in de businesscase genoemde redenen tot samenwerking 1. Uitdagingen die gemeenten op zich af zien komen De uitdagingen die gemeenten op zich af zien komen, bestaan uit landelijke, regionale en lokale ambities en ontwikkelingen.
Deze worden geschetst in paragraaf 7.1.1. Onder het kopje ‘Toekomstperspectief’ hierboven staan conclusies omtrent de vraag wat is er in de nabije toekomst nodig is om de doelstellingen van de BUCHsamenwerking (beter) te behalen. 2. Bezuinigingen en taakstellingen vanuit het Rijk De bezuinigingen en taakstellingen vanuit het Rijk maken deel uit van de landelijke ontwikkelingen en worden geschetst in paragraaf 7.1.1. 3. Robuuste partner in de regio Een beschrijving van het huidige partnerschap in de regio en de conclusies hierover zijn te vinden in paragraaf 3.4 (‘BUCH in de regio’). Aanbevelingen ten aanzien van het verbeteren van de samenwerking worden hierboven geschetst in paragraaf 1.3 (‘Aanbevelingen’).
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
13
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
14
2. Inleiding 2.1 Over dit onderzoek Sinds 1 januari 2017 zijn de ambtelijke organisaties van Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo gefuseerd tot de Werkorganisatie BUCH. In het bedrijfsplan voor de ambtelijke fusie is opgenomen dat de Werkorganisatie BUCH na vier jaar geëvalueerd zou worden in relatie tot de in dit plan vastgelegde kaders. Het voorliggende rapport vormt de rapportage van deze evaluatie, die is uitgevoerd en opgesteld in opdracht van de vier colleges van burgemeester en wethouders. Deze evaluatie wordt daarnaast ook gebruikt in het kader van de in de Gemeentewet verplichte 213a periodieke onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid. De evaluatie van de ambtelijke samenwerking BUCH heeft zowel een terug- als een vooruitkijkend karakter. Enerzijds gaan we in op de wijze waarop de samenwerking op de in het bedrijfsplan benoemde doelstellingen heeft gepresteerd; anderzijds doen we aanbevelingen gericht op de voortgang van de samenwerking. De centrale onderzoeksvraag van de evaluatie luidt als volgt: Hoe ver is de BUCH met het behalen van de doelstellingen die bij het aangaan van de samenwerking zijn geformuleerd, en wat is er in de nabije toekomst nodig om de doelstellingen (beter) te halen?
2.2 Voorgeschiedenis en doelstellingen BUCH Om te kunnen ingaan op de vraag in hoeverre aan de doelstellingen van de samenwerking is voldaan, is het goed om de achtergronden van deze samenwerking en de daarbij geformuleerde doelen te belichten.
Samenwerken in de Duinstreek Op 18 december 2013 kwam de rapportage ‘Samenwerken in de Duinstreek’ uit. Dit was een verkenning naar de mogelijkheden voor een ambtelijke samenwerking tussen de vier gemeenten. Aanleiding vormde een vraag vanuit de gemeenteraden om de onderlinge ambtelijke samenwerkingsmogelijkheden in beeld te brengen. Dit met het oog op verschillende trends en ontwikkelingen, die zowel in de nabije als de verdere toekomst veel voor de gemeenten in de Duinstreek zouden gaan betekenen. Gedacht werd bijvoorbeeld aan de drie decentralisaties binnen het sociale domein, de veranderingen binnen de Wmo, het verder behouden en benutten van het erfgoed en het groeiend belang van recreatie en toerisme voor de lokale economie. De verkenning concludeerde dat er gezamenlijk veel te winnen zou zijn in het versterken van de weerbaarheid van de ambtelijke organisatie, de kwaliteit die samen wordt geleverd, dienstverlening dicht bij de inwoners, organisaties en ondernemers en financiële weerbaarheid. Kwetsbaarheid verminderen, kwaliteit verder verbeteren en kosten beheersen (de 3 K’s) zou het beste lukken in het scenario ‘samenvoegen’. De vier gemeenten spraken vertrouwen uit in een “gezamenlijk toekomst in onze bijzondere Duinstreek” en stelden als ambitie: “We hebben de dienstverlening dicht bij de burger als uitgangspunt genomen.
Onze aandacht gaat uit naar een duurzame toekomst waarbij elke gemeente vitaal, financieel gezond en stimulerend wil blijven om zo voor een goede leefomgeving voor haar inwoners te zorgen. Ook willen wij bewust het karakter van de eigen gemeente blijven uitstralen.” In januari 2014 koos de gemeente Uitgeest, die tot dan toe ook een perspectief op regio’s en gemeenten ten zuiden van de gemeente had, voor een duidelijke focus op één geografisch gebied, te weten de Duinstreek.
Businesscase en bedrijfsplan: wenkend perspectief Op 29 oktober 2014 volgde een businesscase: het resultaat van een verdiepend onderzoek naar varianten van ambtelijke samenwerking en (ondertussen) het verder uitbouwen van het ‘samen doen’ tussen de ambtelijke organisaties van deze gemeenten. De businesscase opent met: “Behoren tot dé beste dienstverleners van gemeenten in Nederland. Dát is hét wenkend perspectief en daarmee dé drijfveer voor de gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo om op zoek te gaan naar die variant van ambtelijke samenwerking die daar het best
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
15
invulling aan kan geven”. De businesscase zet drie varianten van samenwerking af tegen de 3K’s en 2G’s (grip en gemeentelijke kleur) en adviseert om te kiezen voor een ambtelijke fusieorganisatie. Bij de businesscase waren een financiële bijlage en een bijlage met 0-metingen op negentien ‘samen doen werkvelden’. Op basis van de businesscase namen de gemeenteraden op 19 januari 2015 het principebesluit tot de ambtelijke fusie. Het daaropvolgende bedrijfsplan ‘Samen, maar toch apart’ van 13 mei 2015 is een verdere uitwerking van het juridisch construct, de bestuurlijke en ambtelijke aansturing, de taken en formatie, het organisatiemodel, de huisvesting en de financiële impact. In het bedrijfsplan staan de doelstellingen waar we in principe in dit rapport van uitgaan. Het plan was erop gericht om per 1 januari 2017 van start te gaan met de ambtelijke fusieorganisatie. Op 24 juni 2015 besloten de gemeenteraden om hun colleges toestemming te verlenen de Gemeenschappelijke Regeling Werkorganisatie BUCH aan te gaan tussen de gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo.
Uitwerking en start van de organisatie Het bestuurlijk ontwerpdocument Werkorganisatie BUCH (‘Samen op weg naar BUCH’) was gereed op 11 februari 2016 en is daarna door de colleges vastgesteld. Daarin beantwoordden de beoogde directie en de kwartiermakers de opdracht om de dienstverlening nader te definiëren, het gewenste eindbeeld en de inrichtingsprincipes te bepalen, op basis daarvan de organisatie te ontwerpen en het beeld van het ontwikkelproces in de jaren erna neer te zetten. In 2016 is tijdens de opbouw van de organisatie door het management het functieoverzicht voorbereid, ten behoeve van de plaatsing van de medewerkers in de nieuwe organisatie. Op 1 januari 2017 was de Werkorganisatie BUCH een feit. Vermeld moet worden dat ook de gemeenteraden in de hele aanloopfase naar de BUCH een actieve rol hadden met een gezamenlijke werkgroep. De gemeentesecretarissen trokken in dit proces eveneens nauw met elkaar op.
Aangepaste doelstellingen Dit onderzoek zet de resultaten van de BUCH-samenwerking af tegen de doelen die daarbij waren geformuleerd. Daarom noemen we hier nog twee relevante ontwikkelingen. Ten eerste werd een aanpassing gedaan vóór de formele start van de organisatie. In september 2016 werd een aanvullend ICT-budget gevraagd. In het bedrijfsplan was een bedrag voorzien van € 350.0001 voor desintegratiekosten, waarin ook ruimte voor ICT-projecten voor de vorming van de BUCH was opgenomen. Dit bedrag bleek ruimschoots ontoereikend om tot één ICT-omgeving voor de BUCH te komen. Wat hier mogelijk een rol heeft gespeeld, is dat bij het opstellen van de businesscase en het bedrijfsplan een onvolledig beeld bestond van de uitgangssituatie2. Er is een aanvullend voorstel richting de raden ingediend om tot een gefaseerde harmonisatie te komen. Deze gefaseerde harmonisatie bestond eruit dat er één geharmoniseerde ICT-omgeving gebouwd is, het zogeheten ‘vijfde huis’, waarin stapsgewijs de taakondersteuning voor de processen werd overgeheveld. Het ging om een bedrag van € 4.015.000 dat in de periode van 2017 tot en met 2020 zou moeten worden terugverdiend en aan de gemeenten uitgekeerd. Een tweede ontwikkeling deed zich voor in 2017. Eind dat jaar is onder verantwoordelijkheid van de directie het verbeterplan ’Samen naar beter’ opgesteld.
Directe aanleiding voor deze exercitie was het feit dat er veel behoefte aan inhuur bleek te zijn als gevolg van ziekte en ervaren werkdruk. Dit onder meer vanwege autonome ontwikkelingen die zorgden voor een toename van werk, en een aantal weeffouten in het formatieplan. De dienstverlening leed hieronder. Het werd duidelijk dat de ambities uit het bedrijfsplan (hoge verwachtingen rond de uitvoering en tegelijkertijd een financiële taakstelling) nog niet strookten met de praktijk. Doel van het verbeterplan, dat werd vastgesteld in februari 2018, was om de basis op orde te brengen. Het bestuur heeft in juni 2018 het akkoord gegeven op het verbeterplan.
1 2
Betreft de post desintegratiekosten uit het bedrijfsplan. Zo is er in de 0-meting bij de businesscase van Bergen en Uitgeest over ICT geen informatie beschikbaar.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
16
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
17
3. Kwaliteit: dienstverlening en publieke waarde Een belangrijk onderdeel van deze evaluatie is de vraag naar het effect van de ambtelijke fusie op de dienstverlening aan de inwoners, ondernemers, organisaties en ook het gemeentebestuur van de vier gemeenten. Immers, uiteindelijk gaat het om de resultaten: de publieke waarde die voor inwoners en gebied wordt gerealiseerd. Dit hoofdstuk gaat allereerst in op wat er door de ambtelijke organisatie wordt geleverd aan de inwoners en ondernemers van Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo: de publieke dienstverlening. De inwoners en ondernemers zijn echter niet de enige klanten in deze samenwerking. De gemeentebesturen van de vier gemeenten zijn voor het realiseren van hun ambities, de beleidsontwikkeling en praktische ondersteuning afhankelijk van de Werkorganisatie BUCH. Daarom gaat dit hoofdstuk ook daar op in.
3.1 Publieke dienstverlening en gemeentelijke kleur Allereerst bespreken we de publieke waarde in termen van meerwaarde voor de inwoners. Het gaat hierbij om de dienstverlening die al vanaf het begin van de samenwerking centraal is gesteld. We belichten de doelstellingen, de output (wat levert de organisatie op) en de outcome (wat merken en vinden de inwoners ervan). Daarna geven we beelden terug die hierover leven en een korte analyse.
3.1.1 Voorgeschiedenis en ambities De verkenning ‘Samenwerken in de Duinstreek’ van 2013 vermeldt nadrukkelijk dat de dienstverlening dicht bij de burger als uitgangspunt wordt genomen. Een van de doelstellingen in de businesscase en later het bedrijfsplan is het wenkend perspectief op de dienstverlening vanuit Werkorganisatie BUCH richting de 100.000 inwoners van de vier gemeenten. Dit wordt in het bedrijfsplan geduid als: inzetten op een zelfregulerende en zelf creërende samenleving en op een overheid die daarin faciliterend en stimulerend optreedt, op een effectieve, efficiënte en professionele wijze. Door 24/7 bereikbaar te zijn, door zich dicht bij de inwoners te organiseren, door op interactieve wijze met de samenleving in gesprek te zijn en door zich flexibel, dynamisch en innovatief op te stellen. In het bedrijfsplan is de visie vastgelegd om hiermee tot de beste dienstverleners van Nederland te behoren. In het bedrijfsplan van 2015 wordt verder aangegeven dat voor de ontwikkeling van kwaliteit metingen naar klanttevredenheid worden uitgevoerd een jaar voorafgaand aan de start van Werkorganisatie BUCH (0meting) en nadat Werkorganisatie BUCH twee jaar functioneert (1-meting). Tevens kan en zal gebruik worden gemaakt van bestaande instrumenten als waarstaatjegemeente.nl en monitors in het kader van de Wmo.
Bij de behandeling van het bedrijfsplan signaleerden de raden dat er geen concrete doelstellingen of een set (kritieke prestatie-indicatoren, KPI’s) instrumenten werden beschreven waarmee de kwaliteitsmetingen zouden gaan plaatsvinden. Daarom namen zij een motie aan om alsnog KPI’s vast te stellen en de kwaliteitsverbetering te monitoren, per item de kwaliteit van de toen best presterende BUCH‐gemeente als uitgangspunt te nemen en hierover aan de raden minimaal 1x per jaar te rapporteren. Naar aanleiding van onder andere de Burger- en Ondernemerspeiling in 2019 en maatschappelijke ontwikkelingen is het organisatiedoel ‘de beste dienstverlener’ geactualiseerd en herijkt in de notitie ‘Nieuw tij’. De nieuwe doelstelling is om een ‘topdienstverlener’ te zijn, met dienstverlening op maat voor de gemeenten: digitaal waar het kan, persoonlijk waar dat gewenst is (high tech en high touch). Vier thema’s komen hierbij integraal aan bod: dienstverlening, participatie, communicatie en informatie. Doelstelling is dat in 2021 alle vier de gemeenten in de peilingen zo hoog scoren als de hoogst scorende gemeente in 2016.
18
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
3.1.2 Output: wat heeft de BUCH-organisatie gepresteerd? Uitgaande van de bovenstaande ambities, hebben wij bekeken welke concrete prestaties de BUCH-organisatie in de afgelopen jaren heeft neergezet, en hoe deze zich hebben ontwikkeld. Een kanttekening hierbij is dat de outputgegevens niet gestructureerd en integraal worden gemonitord langs vastgestelde thema’s en bijbehorende KPI’s. Onderstaande outputgegevens geven daarom een indicatie van de output van de BUCH.
Meldingen openbare ruimte Zowel medewerkers van de BUCH (bijvoorbeeld handhavers, via een intern kanaal) als inwoners (via telefoon, website, app, balie, e-mail, etc.) kunnen meldingen doen over de openbare ruimte via het nieuwe systeem ‘Fixi’. In totaal gaat het in 2020 na 4,5 maand om ruim 7.000 meldingen BUCH-breed. 92% van de meldingen is binnen de servicenorm van 10 dagen afgehandeld. De meeste meldingen kwamen binnen over afval (28%), handhaving (24%), groen en natuur (17%) en wegen en verkeer (14%). Bij de start van dit jaar werd uitgegaan van 2.000 tot 2.500 meldingen per kwartaal. Op basis van het verloop gaat men ervan uit dat het aantal meldingen in Fixi in 2020 zal verdubbelen ten opzichte van het oude systeem Excellence, waar gemiddeld 8.000 meldingen per jaar binnenkwamen. Dit betekent dat de inwoner het systeem weet te vinden, maar ook dat de druk toeneemt.
Vergunningverlening, toezicht en handhaving In 2019 lag de focus voor Vergunningen op het voor het eerst integraal onderdeel zijn van het VTH-beleid, uitvoeringsprogramma en jaarverslag. De in het VTH-beleid benoemde doelen moesten vooral behaald worden in 2020 en verder. Bij de burgerpeiling van waarstaatjegemeente.nl scoort de BUCH 28% bij de vraag of de gemeente voldoende toezicht houdt op het naleven van de regels. Dit is nagenoeg gelijk aan het landelijk gemiddelde (27%), maar ook is te zien dat deze lijnen dalen. Om die reden heeft de BUCH in het VTH-beleid opgenomen dat meer aan communicatie naar inwoners en ondernemers gaat worden gedaan.
Klachten en bezwaren Het totaal aantal klachten over het ambtelijk handelen van de BUCH luidt als volgt:
2017
2018
2019
Aantal klachten
201
255
274
… waarvan terecht bevonden
116
154
173
De tabel laat zien dat zowel het aantal ingediende klachten als het aantal terecht bevonden klachten de afgelopen jaren flink is opgelopen. Aangezien er geen officiële benchmark naar klachten bij gemeenten beschikbaar is, kan niet gemeten worden hoe dit aantal zich verhoudt tot de rest van Nederland. Een hoog of juist laag aantal klachten kan overigens ook betekenen dat bijvoorbeeld het doen van een klacht al dan niet laagdrempeliger is geworden. Daarnaast kunnen beleidsontwikkelingen het aantal klachten ook doen verhogen, zoals nieuw parkeerbeleid. Jaarlijks komt een verslag uit van de bezwaarcommissie over de bezwaren die tegen de gemeente zijn ingediend. Uitgaande van de verslagen van 2019 zien we het volgende: •
In Heiloo is gezien het grote aantal genomen besluiten het aantal van 39 bestreden besluiten niet hoog. De gemeente Heiloo gaat serieus om met bezwaren en is bereid fouten te herstellen of mee te werken aan oplossingen voor bezwaren.
•
In Castricum loopt het aantal bezwaarschriften in het ruimtelijk domein in de pas met voorgaande jaren. Het aantal bezwaarschriften in het sociaal domein is aanmerkelijk lager dan voorgaande jaren. Overigens ervaart de commissie in de zaken die haar zijn voorgelegd, evenals voorgaande jaren, geen noemenswaardige problematiek rond de gemeentelijke besluitvorming.
19
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
•
In Uitgeest zijn in 2019 23 bezwaarschriften ontvangen, waarvan 7 tegen 1 besluit. Dit is een relatief laag aantal, gezien het grote aantal besluiten dat het college jaarlijks neemt. Uitgeest gaat serieus om met bezwaren en is bereid fouten te herstellen of mee te werken aan oplossingen voor bezwaren. De kwaliteit van de beoordeelde besluiten is goed, evenals de vertegenwoordiging namens het bestuursorgaan tijdens de bezwaarprocedures.
•
Voor Bergen beveelt de commissie aan om zowel in het ruimtelijk domein als in het sociaal domein in de besluitvorming meer aandacht te besteden aan deugdelijk onderzoek en deugdelijke motivering. De commissie beveelt aan om aandacht te hebben voor een integrale beoordeling. Een ander aandachtspunt is de samenstelling van de procesdossiers. De commissie constateert dat de dossiers soms niet compleet zijn. De commissie vraagt voorts om aandacht voor tijdige aanlevering van verweerschriften en de aanwezigheid van vertegenwoordiging vanuit de gemeente.
Telefonische bereikbaarheid BUCH Onderstaande tabel gaat over de telefonische bereikbaarheid van de BUCH:
Indicator telefonische bereikbaarheid
2018
2019
2020 (Q1+Q2)
Totaal afgehandelde telefoontjes (gemiddeld per maand)
8.402
8.065
7.118
% registraties t.o.v. totaal aantal afgehandelde telefoontjes (norm: 95%)
70%
96%
99%3
% first time fix (norm 60%)
40%
44%
50%
% opgenomen van alle doorverbonden telefoontjes (norm: 90%)
56%
85%
89%
Aantal aangeboden calls (gemiddeld per maand)
9.119
8.617
8.730
Aantal afgehandelde calls (gemiddeld per maand)
8.486
7.924
7.120
Aantal opgehangen oproepen (gemiddeld per maand)
633
692
1.610
% opgehangen (norm: 5%)
7%
8%
18%
% beantwoord
93%
92%
82%
Serviceniveau (% beantwoord <60 sec.) Bergen
91%
84%
64%
Serviceniveau (% beantwoord <60 sec.) Uitgeest
98%
83%
64%
Serviceniveau (% beantwoord <60 sec.) Castricum
75%
83%
63%
Serviceniveau (% beantwoord <60 sec.) Heiloo
88%
84%
65%
Interne bereikbaarheid:
Externe bereikbaarheid:
De cijfers laten zien dat de interne bereikbaarheid de afgelopen tijd is verbeterd: zowel het percentage registraties als het percentage first time fix (gesprekken die in één keer beantwoord zijn) en het percentage opgenomen telefoontjes na doorverbinden is gestegen. Het percentage registraties zit inmiddels boven de gestelde norm. Dat geldt nog niet voor de percentages first time fix en opgenomen telefoontjes na doorverbinden. Wat betreft de externe bereikbaarheid van de BUCH zien we dat het aantal telefoontjes sinds 2018 iets is afgenomen. Wel is vaker opgehangen en zijn daardoor minder telefoontjes beantwoord. Het serviceniveau geeft het percentage telefoontjes weer dat binnen 60 seconden wordt beantwoord. Voor de gemeenten Bergen, 3
N.B. In 2019 en 2020 was soms sprake van dubbele registratie, waardoor dit percentage in werkelijkheid lager kan uitvallen.
20
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
Uitgeest en Heiloo geldt dat dit in 2018 relatief hoog lag en sindsdien is gezakt. In alle vier de gemeenten is het serviceniveau in 2020 een stuk lager dan in voorgaande jaren.
Uitbetaling facturen De gemiddelde betaaltermijn (in dagen) van facturen in 2017 en 2019 was als volgt:
Gemeente
2017
2019
Bergen
34,69
24,40
Uitgeest
37,66
25,43
Castricum
39,35
25,19
Heiloo
40,23
23,65
BUCH
42,40
18,52
Het streven is om 90% van de facturen binnen de wettelijke betaaltermijn van 30 dagen te betalen. Uit bovenstaand overzicht blijkt hoe dit verloopt per gemeente. In 2019 werd in 81% van de gevallen de deadline gehaald.
Digitale dienstverlening De digitale volwassenheid van producten voor burgers (denk aan afspraak maken, verhuizing doorgeven, melding openbare ruimte, etc.) en ondernemers (denk aan vergunningaanvraag, ontheffing aanvragen, etc.) is de afgelopen jaren in alle vier de gemeenten toegenomen. De inwoners van Bergen en Castricum beoordelen de digitale volwassenheid van producten hoger dan de inwoners van Heiloo en Uitgeest. Burgers geven doorgaans hogere scores dan ondernemers.
Digitale volwassenheid producten
Bergen (NH.)
Castricum 2014
2015
Heiloo 2016
2017
ondernemers
burgers
ondernemers
burgers
ondernemers
burgers
ondernemers
burgers
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% %
Uitgeest
2018
Figuur 1. Beoordeling digitale volwassenheid gemeentelijke producten, CBS 2014-2018.
Sociaal domein Onderstaande tabel geeft informatie over Wmo, de Participatiewet en jeugdhulp. We zien dat de instroom in de Participatiewet is afgenomen en de uitstroom in 2017 en 2018 afnam, maar in 2019 weer is toegenomen. De lasten voor de Wmo zijn in 2019 iets gedaald, terwijl het aantal cliënten is toegenomen. De lasten voor de jeugdzorg zijn flink toegenomen in 2019 en ook het aantal cliënten is gestegen. Voor 2020 is het lastiger om uitspraken te doen, omdat alleen de cijfers van de eerste vijf maanden (januari tot en met mei) beschikbaar zijn.
21
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
2016
2017
2018
2019
2020 (5 mnd.)
Instroom Participatiewet
474
407
331
314
160
Uitstroom Participatiewet
354
333
346
398
141
Totale lasten Wmo
-
-
€ 4.047.6501
€ 3.886.465
€ 1.099.211
Aantal unieke cliënten Wmo
-
-
702
792
652
Totale lasten jeugd
-
-
€ 10.993.980
€ 14.950.268
€ 4.815.408
Aantal unieke cliënten
-
-
1.850
2.151
1.548
3.1.3 Outcome: wat merken inwoners en ondernemers van de BUCH? Inwonerspeiling Om inzicht te krijgen in de sterke en minder sterke punten van de gemeentelijke prestaties, heeft I&O Research in opdracht van de BUCH-gemeenten in maart 2019 een waarstaatjegemeente-onderzoek uitgevoerd. Omdat er ook een meting is uitgevoerd in 2016, is het eveneens mogelijk om ontwikkelingen in de periode 2016-2019 in beeld te brengen. De belangrijkste uitkomsten luiden als volgt: •
De inwoners van de BUCH-gemeenten zijn over het algemeen tevreden over het wonen in de eigen buurt. Zo geven ze voor de mate waarin zij prettig wonen gemiddeld een 8. De rapportcijfers voor de vier gemeenten zijn gelijk aan de cijfers uit 2016. Ongeveer zes op de tien inwoners vindt dat de eigen directe leefomgeving de afgelopen jaren niet vooruit- of achteruitgegaan is.
•
De zorg van de gemeente voor de leefomgeving waardeert men ook in alle vier gemeenten vergelijkbaar met 2016 – namelijk gemiddeld een 7. De meerderheid van de inwoners geeft voor dit aspect een voldoende. In Uitgeest, Castricum en Heiloo is de waardering hoger dan het landelijk gemiddelde.
•
De inwoners waarderen de dienstverlening van de gemeente gemiddeld met een ruime voldoende. Zo geven inwoners van de gemeente Bergen de dienstverlening gemiddeld een 6,7, in Uitgeest en Castricum een 6,9 en in Heiloo in 7,2. In alle vier de gemeenten is de waardering vergelijkbaar met die in 2016. De digitale faciliteiten van de gemeente worden ook positief beoordeeld. In Uitgeest en Castricum is de waardering ten opzichte van 2016 toegenomen. Ook de waardering van digitale faciliteiten is voor de BUCH-gemeenten gestegen ten opzichte van 2016.
•
Het proces van aanvragen wordt door de meeste inwoners positief beoordeeld. In de gemeente Bergen zien we een vergelijkbaar beeld met 2016. Driekwart van de inwoners is tevreden over het gemak waarmee zij een product of dienst kunnen aanvragen, de juistheid en beschikbaarheid van informatie, afhandelingstijd en het eindresultaat. Deze beoordeling is vergelijkbaar met de landelijke tevredenheid. In Uitgeest en Castricum is de tevredenheid over de afhandelingstijd in de afgelopen drie jaar toegenomen. De tevredenheid over het gemak van aanvragen is daarentegen gedaald. In Heiloo worden alle vijf processen lager beoordeeld dan in 2016. De beoordeling is echter nog gelijk aan het landelijk gemiddelde of hoger.
Sociaal domein Jaarlijks wordt een cliënttevredenheidsonderzoek over de Wmo gehouden. De tabel hieronder geeft de uitkomsten van 2019 weer. De BUCH-gemeenten scoren over het algemeen net iets onder het landelijk gemiddelde. Inwoners van de gemeente Bergen geven de hoogste scores voor de Wmo-cliëntervaring.
22
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
De kwaliteit van de ondersteuning is goed
We hebben samen naar oplossingen gezocht
De ondersteuning past bij mijn hulpvraag
Door de ondersteuning kan ik beter de dingen doen die ik wil
Bergen
85%
79%
84%
76%
Uitgeest
79%
78%
79%
76%
Castricum
80%
74%
81%
75%
Heiloo
82%
73%
82%
76%
Nederland
83%
79%
84%
80%
Kijkend naar de jaren voorafgaand aan 2019, is er sprake van een stijgende kwaliteit van de Wmo-dienstverlening. Over 2017 zijn de scores van de kwaliteit van de ondersteuning sterk gestegen ten opzichte van 2016, naar gemiddeld zo’n 80%. De onderzoeken van 2018 en 2019 laten min of meer dezelfde cijfers zien als in 2017. In 2018 heeft ZorgfocuZ een cliëntervaringsonderzoek Jeugdhulp uitgevoerd voor de BUCH. Onderstaande figuur geeft de ervaringen weer. De resultaten zijn over het algemeen positief. Respondenten zijn het meest kritisch over de wachttijd: ongeveer 15% van hen is niet of helemaal niet tevreden over de snelheid waarmee zij geholpen zijn.
Figuur 2. Uitkomsten cliëntervaringsonderzoek Jeugdhulp BUCH, ZorgfocuZ 2018.
Ondernemerspeiling Zowel in 2016 als in 2018 is een ondernemerspeiling volgens de standaard van VNG Realisatie (waarstaatjegemeente.nl) uitgevoerd in de BUCH-gemeente, die inzicht geeft in de kwaliteit van dienstverlening aan ondernemers. Het onderzoek gaat in op de ervaringen van de ondernemers met het ondernemers- en vestigingsklimaat en de dienstverlening van de gemeente, uitgesplitst naar bedrijfsomgeving, gemeentelijke dienstverlening, relatie gemeente-ondernemer en ondernemingsklimaat. Hieronder de belangrijkste uitkomsten:
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
•
23
De ondernemers uit de BUCH-gemeenten waardeerden de openbare ruimte met een 6,9 en de veiligheid met een 6,9, wat op of rond het landelijk gemiddelde is. De gemeente Uitgeest scoort lager dan het landelijk gemiddelde. Bovendien is het rapportcijfer sinds 2016 met 0,5 gedaald. In de gemeente Heiloo is de staat van de openbare ruimte volgens de ondernemers beter op orde: de waardering van ondernemers in Heiloo is gestegen sinds 2016.
•
De dienstverlening wordt per gemeente tussen de 6,3 en 6,6 beoordeeld, wat in lijn is met het landelijk gemiddelde van 6,5. In Heiloo is de waardering tussen 2016 en 2019 gedaald van een 6,7 tot een 6,4, terwijl deze in de andere gemeenten ongeveer gelijk is gebleven. Verder waarderen ondernemers op verschillende locaties de dienstverlening anders: ondernemers buiten de bebouwde kom geven met een 5,2 de laagste score. Op andere locaties geeft men cijfers tussen de 6,1 en 6,6 gemiddeld.
•
Een minderheid van de ondernemers heeft behoefte aan een vast aanspreekpunt; dit betreft voornamelijk ondernemers in de winkelgebieden en in het buitengebied.
•
Ruim drie op de tien ondernemers (31%) in de BUCH-gemeenten hebben in de afgelopen 12 maanden contact gehad met de gemeente, in de gemeente Bergen het vaakst (36%). In de meeste gevallen verliep dit contact telefonisch, daarna volgen mailcontact en face-to-face contact. De algemene waardering voor de digitale dienstverlening bij ondernemers in de BUCH-gemeenten is vergelijkbaar met die in 2016.
•
De professionaliteit van de gemeentelijke organisatie en haar medewerkers wordt door de ondernemers met krappe voldoendes gewaardeerd (tussen de 5,7 en 6,0). Dit is lager dan het landelijk gemiddelde van 6,5. In Castricum en Heiloo is de waardering van de professionaliteit ten opzichte van 2016 gedaald.
•
Over het algemeen zijn de ondernemers positief over de persoonlijke dienstverlening.
•
In de BUCH-gemeenten geven de ondernemers gemiddeld een 6,1 voor de afhandeling van hun vergunningaanvraag. Bergen ontvangt hier zelfs een 6,4 voor. Net als het BUCH-gemiddelde is dit vergelijkbaar met het landelijk gemiddelde en een stijging ten opzichte van 2016.
•
De wijze waarop de vier gemeenten ondernemers betrekken en de samenwerking zoeken, wordt door de ondernemers als onvoldoende aangemerkt: het gemiddelde rapportcijfer is een 5,3 en daarmee lager dan het landelijk gemiddelde. In drie van de vier gemeenten is het rapportcijfer bovendien gedaald ten opzichte van 2016. Alleen in Heiloo wordt de manier waarop de gemeente ondernemers betrekt en de samenwerking zoekt beter gewaardeerd dan in 2016.
3.1.4 Beelden en analyse van de dienstverlening Gezien de bovenstaande output (wat levert de organisatie op) en outcome (wat merken en vinden de inwoners ervan) komen we tot de volgende beelden en analyse:
Beelden •
De ambitie om ‘tot de beste dienstverleners van Nederland te behoren’ (de crux van het wenkend perspectief) werd en wordt door betrokkenen – zowel bestuurders, gemeenteraadsleden als de medewerkers zelf – (zeker met de kennis van nu) niet als een serieus haalbare ambitie gezien.
•
Het wenkend perspectief als begrip leeft niet (meer) of wordt verward met herindeling.
•
Ondanks de aanloopproblemen, waarover later meer, zien betrokkenen wel dat de winkel open is gebleven.
•
Ambtelijk vindt men dat men minimaal op hetzelfde niveau is als voorheen de individuele gemeenten waren in termen van dienstverlening, met op zekere terreinen een hogere kwaliteit. Vanzelfsprekend verschilt dit per beleidsterrein.
•
Zowel binnen als buiten de organisatie erkent men dat de organisatie de potentie heeft om er nog meer van te maken.
•
De organisatie moet als BUCH groot denken (ook om kwaliteits- en kostenvoordelen te behalen), maar haar dienstverlening vertalen naar de kleine schaal van de vier gemeenten.
•
Het bestuur vindt – desgevraagd – dat successen in de dienstverlening beter zouden kunnen worden gevierd.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
24
Analyse •
Een excellente dienstverlening was de belangrijkste ambitie van de BUCH. Dat begint met de output. Tegen die achtergrond is het opmerkelijk dat hierop niet gestructureerd wordt gemonitord en gestuurd. Ook in het nieuwe ambitiedocument ‘Nieuw tij’ is geen sprake van KPI’s.
•
De publieke dienstverlening kent na een korte dip nu een stijgende lijn. Deze stijgende lijn is op zich een prestatie, gezien de – overigens zeer gebruikelijke – perikelen tijdens en vlak na de fusie met de interne gerichtheid die daarbij hoort. Net zoals alle gemeenten staat de dienstverlening sowieso onder druk door een steeds grotere vraag en hogere eisen vanuit de samenleving.
•
De cijfers laten echter wel zien dat de BUCH nog niet op alle fronten vooruitgang heeft geboekt: op veel onderwerpen uit de inwoners- en ondernemerspeilingen scoort de BUCH in 2019 gelijk of lager dan in 2016. Zo is het aantal klachten de afgelopen jaren toegenomen en de externe telefonische bereikbaarheid afgenomen. Daar staat tegenover dat de Wmo-dienstverlening steeds beter wordt beoordeeld en dat de interne telefonische bereikbaarheid, de uitbetalingstermijnen van facturen en de digitale volwassenheid van producten toenemen.
•
Wat er wordt bijgehouden, is vaak op het niveau van de vier individuele gemeenten. Dit geeft mogelijkheden om de gemeenten als klant te informeren en is een indicator dat hier (nog) geen sprake is van ‘het geheel is meer dan de som der delen’.
•
De doelstelling van beste dienstverlener (de crux van het wenkend perspectief) is met het nieuwe document ’Nieuw tij’ bijgesteld naar ‘een topdienstverlener’. Hiermee is er meer realisme in de ambities gekomen. Om deze doelstelling waar te maken, is harmonisatie belangrijk om de kwaliteit van de organisatie optimaal te benutten. Hierover later meer.
3.2 Realiseren van bestuurlijke ambities en gemeentelijke kleur De gemeentebesturen van de (zelfstandige) gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo zijn voor de beleidsontwikkeling en het realiseren van hun ambities afhankelijk van Werkorganisatie BUCH. Ten eerste geldt dat voor de beleidsbepaling door het gemeentebestuur (burgemeester en wethouders, raad) om als zelfstandige gemeente richting te geven aan de domeinen waarop zij acteert. Naast de reguliere beleidsontwikkeling hebben de gemeenten ook een aantal ambities die zij willen realiseren. Daarbij gaat het er de gemeenten om dat zij nog steeds als zelfstandige gemeente in staat zijn, en beter in staat worden gesteld, om deze ambities te verwezenlijken. De doelstelling ‘gemeentelijke kleur’ uit het bedrijfsplan is niet vertaald naar concrete indicatoren waarop werd gemonitord. De sturing op dit onderwerp komt voornamelijk van onderop, te weten vanuit de colleges en raden. Ondanks het ontbreken van een monitor hierop, hebben we wel enige indicatoren gevonden, die we hieronder toelichten. Voor de rest is dit onderdeel voornamelijk beeldvorming, waarover hierna meer. •
Conform het bedrijfsplan hebben de individuele gemeenten alle vier nog hun loketfunctie ter plaatse. Zoals hierboven aangegeven, wordt alle dienstverlening bijgehouden op het niveau van de vier individuele gemeenten. Ook wordt gecommuniceerd met de afzonderlijke gemeentenamen en -logo’s. Wel is hier sprake van enige harmonisering ten opzichte van de beginperiode, zoals bij de kleur van de auto’s.
•
Specifiek op het gebied van wijkbeheer wordt aan de lokale kleur en nabijheid invulling gegeven door de inzet van wijkteams die verbonden zijn aan een eigen gebied. Dat geldt ook voor de acht sociale teams in het sociaal domein, die zich richten op zowel Werk en Inkomen, Wmo als Jeugd.
•
De gemeentelijke kleur was mede richtinggevend voor het inrichtingsplan van de BUCH-organisatie. Ter bevordering van deze gemeentelijke kleur zijn zeven gebiedsregisseurs aangesteld, die in hun werk focussen op een bepaalde gemeente of deel daarvan. De functie heeft tot doel te komen tot vernieuwende en verbeterde dienstverlening op basis van participatie in de samenleving. Het profiel stelt verder dat de
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
25
gebiedsregisseur onder aansturing van en in samenwerking met college(leden) wijken, buurten en dorpen ondersteunt met onder meer burgerparticipatie en zelfredzaamheid. Het nieuwe in de functie is volgens het profiel het van buiten naar binnen denken, het bij elkaar brengen van partijen in bijvoorbeeld een wijk en het daarbij benutten van de kracht van de partners. •
In alle gemeenten worden (grote) projecten vanuit de BUCH-organisatie ondersteund. Het gaat daarbij om bijvoorbeeld woningbouw, centrumplannen en ontwikkelingen rond nieuwe opgaven zoals klimaat, energie en circulaire economie.
•
Een BUCH-rekenkamerrapport rond participatie geeft aan dat in drie van de vier gemeenten separaat beleid is rond participatie, en dat beleid overwegend SMART is geformuleerd. Het burgerparticipatiebeleid lijkt echter een slapend bestaan te leiden, omdat de uitgangspunten en kaders van dat beleid in de praktijk niet of nauwelijks actief en bewust worden toegepast in de participatietrajecten. In het dienstverleningsconcept is participatie een belangrijk onderdeel, maar het concept behoeft nog wel nadere uitwerking. In ‘Nieuw tij’ (van later datum dan het rekenkamerrapport) wordt het concept (opnieuw) op de kaart gezet als een centraal thema in de dienstverlening.
•
De coronacrisis betekent een grote uitdaging waar de gemeenten voor stonden en staan. De vier gemeenten hebben hun eigen crisisorganisatie en hebben individuele ondersteunings- en herstelplannen vastgesteld voor ondernemers en organisaties.
Beelden •
De discussies over gemeentelijke kleur (bijvoorbeeld letterlijk van de auto’s) zijn nu wat geluwd, maar op inhoud is de gerichtheid van de gemeenten (bestuurders, raden) op de eigen couleur locale nog steeds sterk. “De harmonisatie mag niet zo ver gaan dat de couleur locale wordt vergeten”, aldus een respondent op bestuurlijk niveau. Naast grotere onderwerpen worden hier ook voorbeelden genoemd van logo’s en gemeentenamen die verkeerd in de stukken staan. In de organisatie klinken daarentegen juist geluiden om meer te harmoniseren om schaalvoordelen te behalen in kwaliteit en kosten, en onnodige complexiteit te vermijden. Ook hier worden naast grotere onderwerpen tekenende voorbeelden genoemd, zoals het vier keer invullen van een bijna identiek formulier.
•
Betrokkenen (colleges, raden, medewerkers) zien wel dat de gemeenten tot (veel) meer in staat zijn met zijn vieren. Het gaat om van elkaar leren, en de realisatie van grote(re) projecten.
•
Op sommige onderwerpen wordt gezamenlijk voor de gemeenten dienstverlening gegenereerd, bijvoorbeeld afval. Voor andere onderwerpen zoals verkeersplannen geldt dat niet. OOV, afval, de omgevingsvisie worden als voorbeelden genoemd waarop succesvol één beleid is ontwikkeld voor de vier gemeenten.
•
Verschillen in de inhoud en bestuurscultuur beperken voor de organisatie het realiseren van nog meer collectiviteit en daarmee maximale meerwaarde. Daarbij worden bijvoorbeeld statushouders en windmolens genoemd als onderwerpen waarbij de gemeenten gezamenlijk zouden kunnen opereren om daarmee voordelen te behalen, maar dat niet doen.
•
In de beeldvorming wordt het sociaal domein genoemd als onderwerp waar het collectieve karakter vermindert. Aanvankelijk werd voor 95% hetzelfde gedaan; nu ligt dat lastiger. Dat is met name te wijten aan de financiën. De druk vanuit de regio is er wel om te harmoniseren.
•
Over de resultaten van de gebiedsregisseurs zijn bestuurders positief. “Ze helpen wel”, zijn het wandelend geheugen en echt ondersteunend aan de wethouders. Zo kunnen zij invulling geven aan lokale slagkracht.
•
Daarnaast wordt soms aangegeven dat gemeenten ook inhoudelijk concurrenten van elkaar kunnen zijn; dat geldt bijvoorbeeld voor de woonopgave.
26
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
Enquête onder raadsleden Onderstaande grafieken tonen in hoeverre raadsleden de 3K’s en 2G’s belangrijk achten en in hoeverre zij hierover tevreden zijn, terugkijkend op de afgelopen jaren. De resultaten laten zien dat raadsleden gemeentelijke kleur het minst belangrijk vinden van alle K’s en G’s. Dit is interessant, gegeven de nadruk die in de beelden (zie paragraaf hierboven) wordt gelegd op couleur locale. Ook het verschil tussen hoe belangrijk raadsleden deze factor vinden en hoe tevreden zij hierover zijn, is kleiner dan bij de andere factoren.
Hoe belangrijk vindt u en hoe tevreden bent u over onderstaande factoren van de BUCH-organisatie? 10 9
8,9
8,2
8 7 6
8,4
8,0
7,5 6,3
5,9
5,4
4,7
5
5,1
5,7 4,8
4 3 2 1 0 Kwaliteit
Kosten
De tweede grafiek laat de cijfers uitgesplitst naar gemeente. stuk meer waarde hecht aan gemeentelijke kleur dan de andere drie gemeenten. Verder laat de grafiek zien dat raadsleden uit Bergen, Uitgeest en Heiloo ontevredener zijn (met scores 5,3 en 5,5) over de couleur locale van de BUCH dan Castricum (score 6,6).
Innovatie
Gemeentelijke kleur
Hoe belangrijk
Hoe tevreden
Grip
Hoe belangrijk vindt u en hoe tevreden bent u over de gemeentelijke kleur?
van gemeentelijke kleur zien, Hierin valt op dat Uitgeest een
Kwetsbaarheid
10 8 6
8 6,2
5,3
5,5
Bergen
Uitgeest
5,7
6,6
6
5,3
4 2 0 Belang gemeentelijke kleur
Castricum
Heiloo
Tevredenheid gemeentelijke kleur
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
27
Analyse •
Net als bij de output van publieksdienstverlening hebben we geen indicatoren noch monitoring op de gemeentelijke kleur gevonden. De sturing hierop kwam van onderop. Dat betekent ook dat er geen concrete afspraken tussen organisatie en gemeenten hierover waren.
•
De doelstelling van de BUCH is weliswaar het realiseren van voordelen op de 3 K’s, maar ook om daarbij oog te houden voor de gemeentelijke kleur. Die doelstellingen zijn lastig te combineren; immers de voordelen op kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid zijn schaalvoordelen die met het harmoniseren van beleid en uitvoering kunnen worden behaald.
•
In sommige ambtelijke fusieorganisaties is daarom de afspraak gemaakt dat er wordt ‘geharmoniseerd, tenzij’. Dat is hier expliciet niet gebeurd. De BUCH wordt gezien als een facilitaire organisatie die dienstbaar is aan de individuele gemeenten.