Bijlage 2B brief LNV bijlage Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen.pdf

In het algemeen zullen initiatiefnemers proberen te voorkomen dat zij een vergunning moeten aanvragen, omdat de toets streng is. Hoe ze dit (kunnen) doen, wordt hieronder toegelicht. 3.3.2.2 Relevante uitzonderingen op de verboden uit het natuurbeschermingsrecht

De natuurregels bieden een aantal mogelijkheden om activiteiten zonder vergunning uit te voeren. Gedragscodes Er is geen voorafgaande vergunning of toestemming meer nodig, als de initiatiefnemer de werkzaamheden kan uitvoeren op basis van een door LNV goedgekeurde gedragscode. Er is een overzicht van goedgekeurde gedragscodes beschikbaar op de website van het RVO. 6 Handhavers kunnen uitvoerders vragen naar de gedragscode, zij moeten dan kunnen aantonen dat ze inderdaad conform de gedragscode aan het werken zijn. Er was sinds 2018 een gedragscode beschikbaar voor natuurinclusief renoveren voor Nul Op de Meter-woningen, maar deze is recent ongeldig verklaard door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, zie paragraaf 3.4.1. 7 De initiatiefnemer van de gedragscode (Stroomvernelling) is met LNV en RVO in overleg of een aangepaste gedragscode goedgekeurd kan worden. Provinciale verordening Provincies kunnen bij verordening onder voorwaarden vrijstelling verlenen van de soortenbeschermingsverboden. Een gebruikelijke vrijstelling in een provinciale verordening is: je mag de in de provinciale verordening aangewezen soorten verstoren in het belang van ruimtelijke ontwikkeling en inrichting of bestendig beheer of onderhoud.

Programma Zowel de Wet natuurbescherming als het Besluit activiteiten leefomgeving biedt de mogelijkheid om in een programma vergunningvrije activiteiten aan te wijzen (zie tabel aan het einde van deze paragraaf voor artikelen). Deze vrijstelling geldt alleen voor programma’s die zijn gericht op de kwaliteit en bescherming van bepaalde natuurwaarden, in of buiten een Natura 2000-gebied: • Plannen die zijn gericht op de inrichting, het beheer of het gebruik van een Natura 2000-gebied,

oftewel de beheerplannen voor een Natura 2000-gebied. Onder de Omgevingswet is het beheerplan ook een programma. https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/beschermde-planten-dieren-en-natuur/ruimtelijkeingrepen/ontheffing-vrijstelling/gedragscodes/overzicht-gedragscodes 7 ABRvS 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:853. 6

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 24

• Programma’s die zijn gericht op vermindering van de belasting van Natura 2000-gebieden. Zoals het

vroegere Programma Aanpak Stikstof (PAS). Programma’s gericht op versterking van populaties van soorten of habitats. Zoals een soortenmanagementplan (SMP). 8 Het bevoegde gezag voor het verlenen van omgevingsvergunningen voor de Natura 2000- of flora- en fauna activiteit wordt verplicht betrokken bij de invulling van het programma. Dit bevoegde gezag is meestal gedeputeerde staten, soms de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Het programma kan allerlei soorten maatregelen bevatten: feitelijke beheersmaatregelen, planologische maatregelen, subsidies, verwerving van zaken en algemeen verbindende voorschriften. 9 Opnemen van vergunningvrije activiteiten in een programma kan alleen als daarbij wordt voldaan aan de voorwaarden uit het Bal (of onder huidig recht: de Wnb). Het Bal bevat ecologische begrenzingen, om te voorkomen dat de kaders uit de Europese richtlijnen worden overschreden, zoals bij het PAS is gebeurd. De ecologische begrenzingen voor aanwijzing van vergunningvrije gevallen in een programma staan in: • artikel 11.21 Bal voor Natura 2000-activiteiten • artikel 11.44 Bal voor flora- en fauna-activiteiten waarbij vergunningvrije gevallen worden aangewezen

met effect op soorten die zijn aangewezen onder de vogelrichtlijn • artikel 11.52 Bal voor flora- en fauna-activiteiten waarbij vergunningvrije gevallen worden aangewezen

met effect op soorten die zijn aangewezen onder de habitatrichtlijn • artikel 11.58 Bal voor flora- en fauna-activiteiten waarbij vergunningvrije gevallen worden aangewezen

met effect op andere soorten Mitigerende maatregelen nemen Het aanvragen van een vergunning kan ook worden voorkomen door mitigerende maatregelen te nemen. Voorbeelden van mitigerende maatregelen zijn locatiekeuze (vermijden van ecologisch meest kwetsbare locaties), tijdstip waarop de werkzaamheden worden uitgevoerd of de manier waarop gewerkt wordt. Binnen het natuurbeschermingsrecht moet altijd eerst onderzoek worden gedaan naar (het voorkomen van) effecten op beschermde soorten en gebieden. Vindt dit niet al plaats doordat een milieueffectrapport moet worden gemaakt op basis van de m.e.r.-richtlijn of Richtlijn strategische milieubeoordeling, dan speelt het wel een rol in (het beoordelen van de noodzaak van) de aanvraag van een vergunning voor Natura 2000 (gebiedsbescherming) of voor flora- en fauna (soortenbescherming). Binnen zo’n ‘vooronderzoek’ of ‘verkennend onderzoek’ (binnen de soortenbescherming is de term ‘quickscan’ ook gebruikelijk) zijn 3 scenario’s mogelijk: 1.

Er zijn geen (effecten op) beschermde soorten in het gebied.

In de praktijk wordt ook gewerkt met gebiedsontheffingen gekoppeld aan een soortenmanagementplan. Deze kunnen onder de Omgevingswet met een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit of via aanwijzing van vergunningvrije gevallen in een omgevingsverordening vorm worden gegeven, zie NvT Ab natuur, p. 175. 9 Nota van toelichting ontwerp-aanvullingbesluit natuur Omgevingswet, voorhangversie, 6-9-2019. Artikelsgewijze toelichting bij artikel 11.18, 11.50 en 11.56 Bal. 8

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 25

2. Er zijn wel wat effecten op beschermde soorten in het gebied te verwachten, maar deze effecten zijn niet significant of zijn te mitigeren. 3. Er zijn significante negatieve effecten op beschermde soorten of habitats in het gebied te verwachten. Kortom: een initiatiefnemer zal vrijwel altijd een beoordeling van (het voorkomen van) effecten op soorten in het gebied moeten maken. Hier ligt een kans voor overheden: zij kunnen kwetsbaarheidskaarten of kansenkaarten voor natuurinclusieve bouw opstellen. Op die manier worden ongeschikte locaties al snel uitgefilterd. Ook soortenmanagementplannen (SMP) kunnen een indicatie geven van de effecten van een bepaalde activiteit op beschermde soorten en zo de onderzoekslasten (met name voor particulieren) verminderen. Een soortenmanagementplan beschrijft drukfactoren en generieke beschermingsmaatregelen, zoals maatregelen gericht op voortplanting, voedsel en veiligheid en het aanpakken van bestaande bedreigingen. Deze factoren moeten in acht worden genomen en gemonitord bij bestaande en toekomstige ontwikkelingen. Op basis van een soortenmanagementplan kan voor het betreffende gebied een generieke vergunning (vaak gebiedsontheffing genoemd) voor verstoren van soorten worden verleend. De volgende tabel bevat de artikelen van het huidige en toekomstige recht waarnaar in deze paragraaf is verwezen. Onderwerp

Wet natuurbescherming

(Ongeveer) gelijkluidend artikel in stelsel Ow

Verbod op grond van soortenbescherming

3.1, 3.5, 3.10

5.1 lid 2 onder g Omgevingswet en 11.37, 11.46 en 11.54 Besluit activiteiten leefomgeving

Gedragscodes

3.31

11.45 (vogels), 11.53 (habitatrichtlijn, Bern en Bonn soorten), 11.59 (andere nationaal beschermde soorten), 11.130 lid 1 onder d (houtopstanden) Besluit activiteiten leefomgeving

Verbod handelingen bij Natura 2000-gebieden op grond van

2.7 lid 2

5.1 lid 1 onder e Omgevingswet

Niet in Wet natuurbescherming,

7.8 Besluit kwaliteit

maar in 2.10.4 Barro

leefomgeving

3.3 lid 2, 3.8 lid 2 en 3.10 lid 2

11.42 (vogels), 11.50

gebiedsbescherming Natuur Netwerk Nederland

Grondslag vrijstellingen in provinciale omgevingsverordeningen

www.flolegal.nl

(habitatrichtlijn, Bern en Bonn soorten), 11.56 (andere nationaal

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 26

beschermde soorten) Besluit activiteiten leefomgeving Grondslag vrijstellingen in

2.9 lid 1 Wnb (Natura 2000), 3.3

11.18 (Natura 2000-activiteiten)

programma

lid 7 onder b Wnb (vogels), 3.8 lid 7 onder b (habitatrichtlijn, Bern

11.41 (vogels), 11.49 (habitatrichtlijn, Bern en Bonn

en Bonn soorten), 3.10 lid 2 Wnb.

soorten) en 11.55 (andere nationaal beschermde soorten).

Toetsingskader

3.3 lid 4, 3.8 lid 5, 3.10 lid 2 en 2.8

Paragraaf 8.6.2 Besluit kwaliteit

soortenbescherming

lid 4

leefomgeving

Tabel 3.1. Overzicht instrumenten Wet natuurbescherming en Omgevingswet

3.3.3 Aanbestedingsspoor Op opdrachten voor (her)ontwikkeling vanuit de overheid is het aanbestedingsrecht van toepassing: de Aanbestedingswet 2012 en het daarop gebaseerde Aanbestedingsbesluit. Via het aanbestedingsrecht wordt geregeld dat aanbesteding van overheidsopdrachten transparant, objectief en proportioneel plaatsvindt. Binnen de kaders van de Aanbestedingswet kunnen aanbestedingsvormen worden gebruikt waarmee marktpartijen worden gestimuleerd om met innovatieve oplossingen te komen. Denk aan marktconsultatie, prijsvraag of concurrentiegerichte dialoog. Bij aanbesteding van werken, diensten of leveringen boven het Europese drempelbedrag, is Europese aanbesteding verplicht. Het Europese drempelbedrag voor werken staat sinds 1 januari 2020 op € 5.350.000,- excl. BTW. 10 Voor Europese aanbestedingen geldt dat de overheidsorganisatie de opdracht moet gunnen op basis van de economisch meest voordelige inschrijving met de beste prijs-

kwaliteitverhouding (BPKV). De opdrachtgever beoordeelt de inschrijving dus niet alleen op laagste prijs, maar ook op andere criteria. De minimumkwaliteit wordt door de overheidsorganisatie vastgelegd in harde minimumeisen. Daarbovenop gelden BPKV-criteria. Deze bevatten aanvullende kwaliteitscriteria of prestatiewensen, bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid of natuurinclusiviteit van het ontwerp. Bij de criteria wordt aangegeven welk relatief gewicht aan een bepaald criterium wordt toegekend. De opdracht wordt gegund aan de partij die het hoogst scoort op basis van een gewogen score op de verschillende criteria. 11 De gemeente Den Haag heeft bijvoorbeeld een puntensysteem ontwikkeld waarmee natuurinclusieve maatregelen in projecten kunnen worden gewaardeerd. 12 Voor opdrachten waarvan de geschatte waarde minder bedraagt dan de drempelwaarden, geldt geen verplichting om Europees aan te besteden. Op deze opdrachten zijn de algemene beginselen en uitgangspunten van hoofdstuk 1.2 van de Aanbestedingswet 2012 van toepassing. Via het inkoopbeleid

Zie https://www.pianoo.nl/nl/regelgeving/drempelbedragen-europees-aanbesteden voor de drempelbedragen (ook voor leveringen en diensten). 11 https://www.pianoo.nl/nl/themas/beste-prijs-kwaliteitverhouding-bpkv. 12 https://www.denhaag.nl/nl/in-de-stad/natuur-en-milieu/groen-en-bomen/natuurinclusief-bouwen.htm 10

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 27

geeft een organisatie nader invulling aan de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht. In het inkoopbeleid staat bijvoorbeeld wanneer de organisatie onderhands mag aanbesteden. Het inkoopbeleid is ook de plek om doelstellingen op het gebied van natuurinclusief bouwen in op te nemen. NB: Het inkoopbeleid geldt zowel voor opdrachten onder de drempelwaarde als, aanvullend op de aanbestedingsregels, voor Europese aanbestedingen. Niet alleen in de aanbesteding voor werken, maar ook in de aanbesteding voor groenbeheer (een dienst) kan gewicht worden toegekend aan natuurinclusiviteit. Overheden kunnen in de aanbesteding bijvoorbeeld een hoge waardering toekennen aan: • groenbeheerders met specifieke expertise op het gebied van biodiversiteit; en • groenbeheerders die aangeven minimaal gebruik te maken van verstorende machines.

Een aankondiging van de aanbesteding wordt op Tenderned gepubliceerd. Bij een onjuiste of oneerlijke procedure hebben de partijen die de aanbesteding niet hebben gewonnen de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de Commissie van Aanbestedingsexperts. Ook kunnen zij naar de rechter gaan. In het uiterste geval leidt dit tot ontbinding van de overeenkomst met de winnende partij of een plicht tot het betalen van schadevergoeding door de aanbestedende overheidsorganisatie.

3.3.4 Overige instrumenten 3.3.4.1 Exploitatieregels over bouw- en woonrijp maken van gronden

Exploitatieplannen en (vrijwillige) exploitatieovereenkomsten spelen een belangrijke rol in het bouw- en woonrijp maken van gronden voor gebiedsontwikkeling. Meestal wordt op vrijwillige basis een anterieure exploitatieovereenkomst gesloten, maar als partijen er niet uit komen, zijn exploitatieregels het instrument voor het verhalen van kosten op de exploitant (het exploitatieplan van artikel 6.12, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening). Een exploitatieplan is ook mogelijk bij anterieure overeenkomsten, als extra slot op de deur. Artikel 6.13 van de Wro bepaalt dat het exploitatieplan eisen bevat over werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van het exploitatiegebied, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte in het exploitatiegebied. Gemeenten kunnen daarmee in het exploitatieplan bijvoorbeeld eisen stellen aan de aanleg van groen (kwantitatief en kwalitatief) of de aanleg van oppervlaktewater. Deze eisen kunnen ook in de exploitatieovereenkomst worden opgenomen. Onder de Omgevingswet worden regels over kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling in het omgevingsplan zelf opgenomen (dus niet in een apart exploitatieplan).

De inhoudelijke eisen aan bouw- en woonrijp maken hebben geen aparte grondslag meer, deze regels kunnen op basis van de generieke grondslag voor algemene regels of vergunningvoorschriften van hoofdstuk 4 en 5 van de Omgevingswet worden gesteld. 13 3.3.4.2 Afspraken over natuurinclusief bouwen in een akkoord of convenant

Een afspraak of convenant zet het onderwerp natuurinclusief bouwen op de kaart. Een convenant tussen bouwbedrijven, overheden en andere betrokken partijen kan ervoor zorgen dat natuur nu echt wordt meegenomen als volwaardig belang, in plaats van als sluitstuk of helemaal niet.

13

Kamerstukken II 2018–2019, 35133, nr. 3, p. 184. www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 28

Partijen bij het akkoord committeren zich aan het uitvoeren van het akkoord. Een akkoord heeft geen juridische status en zegt niets over de afdwingbaarheid van de afspraken. Deze krijgen pas een formele status op het moment dat zij worden omgezet naar officieel overheidsbeleid en bindende uitvoeringsmaatregelen. 14

3.4

Jurisprudentie

3.4.1 Gebruik van gedragscodes voor natuurinclusief bouwen In paragraaf 3.3.2.2 is aangegeven dat geen individuele ontheffing nodig is voor het verstoren van een soort, als de initiatiefnemer kan werken volgens een goedgekeurde gedragscode. Er zijn gedragscodes voor verschillende soorten werkzaamheden. In 2018 is een gedragscode ontworpen die het mogelijk maakte om renovaties zoals isoleren generiek toe te staan voor woningen met een Nul Op de Meterkeurmerk. Al in 2018 is de (goedkeuring van de) gedragscode bij de rechtbank aangevochten. In ECLI:NL:RBNHO:2018:10381 werden de beroepsgronden tegen de gedragscode door de rechter ongegrond verklaard. Maar in een recente uitspraak, ECLI:NL:RVS:2021:853, van 21 april 2021 heeft de Raad van State aangegeven dat de gedragscode toch niet voldoet aan de Wet natuurbescherming en daarom niet kan worden gebruikt. De werkwijze die is beschreven in de gedragscode voorkomt niet dat het verbod om vleermuizen opzettelijk te doden en te verstoren wordt overtreden.

Daarnaast beschikte de minister van LNV, toen de gedragscode werd goedgekeurd, niet over de benodigde informatie om te kunnen beoordelen of werd voldaan aan de eisen om geen afbreuk te doen aan de gunstige staat van instandhouding van de beschermde vleermuizen, de staat van instandhouding van de huismus niet te verslechteren en uit te sluiten dat hiervoor bevredigende alternatieven bestaan. 3.4.2 Voorschriften bij een ontheffing Wet natuurbescherming Recent heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State verduidelijkt wat het kader is voor het verbinden van voorschriften aan een ontheffing voor het verstoren van soorten op grond van de Wet natuurbescherming. 15 Op grond van artikel 5.3, eerste lid, Wnb kunnen aan een ontheffing voorschriften worden verbonden. Het bevoegd gezag heeft beleidsruimte bij de beantwoording van de vraag of, en op welke wijze, het gebruik zal maken van de bevoegdheid om voorschriften te stellen. De rechter toetst of alle in aanmerking komende belangen zijn meegewogen en of het resultaat van de afweging daarvan door het bestuur niet onredelijk is. Bovendien moet een voorschrift aan een ontheffing voldoende concreet en geobjectiveerd zijn om duidelijkheid te bieden over de te nemen maatregelen. Het bevoegd gezag kan door middel van het stellen van voorschriften mitigerende maatregelen voorschrijven.

Het bevoegd gezag zal daarbij moeten motiveren waarom het meent dat deze maatregelen nodig zijn. Bij mitigerende maatregelen die nodig zijn om te voorkomen dat verslechtering van de staat van instandhouding optreedt, kunnen de belangen die zich tegen het treffen van die maatregelen verzetten er niet toe leiden dat de ontheffing zonder die maatregelen wordt verleend. Als het bevoegd gezag het treffen van die maatregelen niet wil voorschrijven, dan moet de ontheffing worden geweigerd. Gaat het om mitigerende maatregelen die verder gaan dan het voorkomen van verslechtering van de staat van Harm Dotinga, ‘Natuurinclusieve energietransitie: een potentiële oplossing voor de klimaatcrisis én de biodiversiteitscrisis?’. (Bijdrage in Vereniging voor Milieurecht, ‘2030: Het juridische instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptie in Nederland, hoofdstuk 14.) 15 ABRvS 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:387. 14

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 29

instandhouding (proactieve maatregelen), dan moet het bevoegd gezag duidelijk kunnen maken waarom het belang van die maatregelen opweegt tegen de belangen die zich daartegen verzetten, waaronder de belangen van de aanvrager van de ontheffing. De conclusie is dat de provincie in een ontheffing verdergaande maatregelen kan voorschrijven dan nodig is om verslechtering van de staat van instandhouding te voorkomen. Er bestaat dus ruimte om via de voorschriften bij de ontheffing een “plus” te realiseren (verbetering van de staat van instandhouding). Bij het opleggen van die voorschriften moet het bevoegd gezag die verdergaande maatregelen wel afwegen tegen de belangen van de aanvrager (waaronder de kosten die voor de extra maatregelen moeten worden gemaakt).

3.4.3 Natuurinclusieve maatregelen in bestemmingsplannen Er is de nodige jurisprudentie over natuurinclusieve maatregelen in bestemmingsplannen. Deze paragraaf bevat daarvan een overzicht. Over natuurinclusieve maatregelen in (de voorschriften van) vergunningen of ontheffingen op grond van de Wet natuurbescherming zijn geen relevante uitspraken gevonden. De aanduiding van een project als ‘natuurinclusief’ is op zich geen uitspraak waarop een belanghebbende zich bij de rechter kan beroepen. De rechtbank doet geen uitspraken over wanneer een plan (voldoende) ‘natuurinclusief’ is, zie ECLI:NL:RVS:2014:4630, r.o. 14. Aan een vrijwillige keuze van een initiatiefnemer om natuurinclusief te bouwen zijn sowieso geen rechten te ontlenen voor belanghebbenden, ECLI:NL:RVS:2020:1619, r.o. 10 - 10.2. Pas als de gemeente afspraken maakt en deze borgt, is natuurinclusief bouwen voldoende verzekerd. Een beproefde manier om natuurinclusieve maatregelen te borgen is: 1.

Een privaatrechtelijke overeenkomst met de ontwikkelaar of de grondeigenaar sluiten, uiterlijk op de dag van vaststelling van het plan; en

2.

Een voorwaardelijke verplichting opnemen in het plan, die verhindert dat een gebied in gebruik wordt genomen voordat natuurinclusieve maatregelen zijn genomen.

Het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan is niet nodig als het nemen van maatregelen anderszins publiekrechtelijk is verzekerd. Een aanlegvergunningstelsel (art. 2.1 lid 1 onder b Wabo, vergunningplicht inclusief toetsingscriteria in het bestemmingsplan) kan voldoende waarborg bieden voor behoud van het groene karakter van een gebied. In ECLI:NL:RVS:2020:2796, r.o. 8 en 8.2 zorgde deze vergunningplicht er naar het oordeel van de Afdeling voldoende voor dat niet alle bomen worden gekapt. Zie ook ECLI:NL:RVS:2011:BU3150 ter illustratie dat een aanlegvergunningenstelsel doorgaans goed volstaat. Maar wat betreft het in rechte afdwingbaar maken van de afspraken tussen de gemeente en de ontwikkelaar over de herplant van de bomen, volstond verwijzing in de voorschriften bij de omgevingsvergunning kappen naar bijvoorbeeld een beplantingsplan en beeldkwaliteitsplan niet. Zeker als in de bestemmingsplanregels geen verwijzing naar deze documenten is opgenomen. Zie ECLI:NL:RVS:2020:2797 r.o. 13.2 en 13.3. In die casus had de gemeente een voorwaardelijke verplichting www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 30

in de planregels moeten opnemen, bijvoorbeeld dat het gebruik van de gronden overeenkomstig de woonbestemming alleen dan planologisch is toegestaan als overeenkomstig een beplantingsplan beplantingen worden aangebracht en in stand gehouden. Een voorbeeld van een juiste borging van maatregelen met verwijzing naar een beplantingsplan is te vinden in r.o. 9.2 van ECLI:NL:RVS:2020:847. In rechtszaken tegen bestemmingsplannen wordt vaak aangedragen dat de bescherming van flora en fauna aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staat. In haar uitspraken is een standaardoverweging van de Afdeling:

‘De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb (Wet natuurbescherming) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat (zie bijvoorbeeld r.o. 13.4 van ECLI:NL:RVS:2019:1740). In de procedure van vaststelling van een (wijziging van het) bestemmingsplan is meestal een natuurtoets uitgevoerd. Zo’n ecologisch onderzoek volstaat meestal om te kunnen beoordelen of de regels voor soortenbescherming van de Wet natuurbescherming aan de uitvoering van het plan in de weg staan. Zie ECLI:NL:RVS:2020:135, r.o. 9.1 – 9.5. In een uitspraak over het plan “Wereld van de Efteling 2030” moest nog een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) worden verleend. Gezien het strikte toetsingskader van de Wnb gaat de Afdeling ervan uit dat maatregelen voor uilen in die ontheffing publiekrechtelijk verzekerd zullen worden. Zie ECLI:NL:RVS:2020:2439, r.o. 116.4 en 123.1. NB.

In de eerdergenoemde uitspraak over de herplant van bomen (ECLI:NL:RVS:2020:2797) was de omgevingsvergunning voor kappen al verleend en daarin was het uitvoeren van het beplantingsplan niet afdoende geregeld (r.o. 13.2). Daarom kon de Afdeling in dat geval niet zeggen dat de maatregelen anderszins publiekrechtelijk waren verzekerd, en moest er wel een voorwaardelijke verplichting komen. Geregeld wordt een voorlopige voorziening aangevraagd bij de voorzieningenrechter, waarbij een belanghebbende vraagt te wachten met natuurverstorende maatregelen die deel uitmaken van een plan. Meestal stelt de raad appellanten dan gerust: het plan start pas als alle vergunningen zijn verleend. De voorziening wordt toegewezen als niet duidelijk is of ook (nog) een vergunning of ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming nodig is (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RBROT:2020:2306).

3.5

Conclusie

Bepalend voor natuurinclusief bouwen zijn de Wet natuurbescherming en de Wet ruimtelijke ordening, die binnen afzienbare termijn zullen overgaan in de Omgevingswet. De Wet natuurbescherming draagt de provincies op om actieve maatregelen te treffen om beschermde of bedreigde soorten en hun leefgebieden in een gunstige staat van instandhouding te brengen. De Wnb verbiedt activiteiten en handelingen die negatieve effecten op aangewezen soorten (planten en dieren) kunnen hebben. De activiteiten kunnen onder strikte voorwaarden worden toegestaan via een vergunning. Er is geen www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 31

vergunning vereist als de activiteiten in overeenstemming met een goedgekeurde gedragscode worden uitgevoerd. De goedkeuring van de gedragscode voor “natuurinclusief renoveren bestemd voor projecten met het NOM keur” is echter recent vernietigd door de Raad van State. Verder bieden gebiedsontheffingen op basis van een soortenmanagementplan een mogelijkheid om natuurinclusieve maatregelen te bevorderen. De Wet ruimtelijke ordening maakt bouw- en aanlegactiviteiten mogelijk, waarmee per definitie sprake is van 'verstoring’ van de bestaande situatie en dus ook van een mogelijk negatief effect op de bescherming van soorten. Daarmee moet voor een groot deel van de bouwactiviteiten dus per definitie ontheffing of vrijstelling van de Wnb worden aangevraagd. Zo wordt weliswaar voorkomen dat bestaande beschermde plant- en diersoorten negatieve effecten ondervinden als gevolg van de bouwactiviteiten, maar wordt niet verzekerd dat na de bouw ook nog sprake is van een robuust ecosysteem. Dit laatste zou echter wel het geval moeten zijn volgens de definitie van natuurinclusief bouwen die in dit onderzoek gehanteerd wordt: bouwen zodat de natuur er baat bij heeft. De Wet ruimtelijke ordening biedt de mogelijkheid om in bestemmingsplannen een 'voorwaardelijke verplichting’ op te nemen waarmee natuurinclusief bouwen kan worden bevorderd.

Dit geldt echter alleen voor vergunningplichtige bouwactiviteiten. Bij alle activiteiten die niet vergunningplichtig zijn (waaronder bijvoorbeeld kleine verbouwingen, onderhoud, spouwisolatie etc.) is natuurinclusiviteit dus niet afdwingbaar via het ruimtelijke spoor. Overheden kunnen ook natuurinclusiviteit afdwingen via het grondbeleid, via het afsluiten van een anterieure exploitatieovereenkomst of het opstellen van exploitatieregels. Het zal daarbij echter over het algemeen gaan om regels betreffende het bouw- en woonrijp maken en minder over de natuurinclusiviteit van de gebouwen zelf. Tot slot is het mogelijk om met behulp van het aanbestedingsrecht en inkoopbeleid dwingende criteria te formuleren voor natuurinclusiviteit. Via deze weg kunnen ook beheersdiensten natuurinclusief ingekocht worden.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 32

4

Knelpunten uit interviews

4.1

Inleiding

In december 2020 en januari 2021 zijn voor dit onderzoek 10 interviews gehouden met betrokkenen in de praktijk die ervaring hebben op het gebied van natuurinclusief bouwen, met als doel een beeld te krijgen van de knelpunten die zij ervaren. Deze interviews zijn bedoeld om een indruk van de problematiek te krijgen en dus niet als representatieve steekproef van alle ervaren knelpunten bij alle betrokken partijen – daarvoor is het aantal interviews te klein. De lijst van geïnterviewden is opgenomen in bijlage 1. Bij het ordenen van de knelpunten die uit de interviews zijn gekomen, is gebruik gemaakt van een systematiek die kortweg de ‘drielagenbenadering van good governance’ genoemd kan worden. Dit model leent zich goed voor het dossier 'natuurinclusief bouwen', omdat het zowel recht doet aan de complexiteit van de materie als handvatten biedt voor het uiteenrafelen van de (oorsprong van) de obstakels die overheden en bouwers ervaren bij natuurinclusief bouwen. Binnen de drielagenbenadering worden drie soorten aspecten onderscheiden die bepalend zijn voor de vraag of er sprake is van good governance: 1. inhoudelijke aspecten (zoals kennis, informatie, beleid) 2. institutionele aspecten (zoals financiering, taken/verantwoordelijkheden, juridische instrumenten) 3.

relationele aspecten (zoals cultuur, samenwerken e.d.) Om ‘natuurinclusief bouwen’ te stimuleren zijn alle drie de lagen van belang. Ze hangen direct met elkaar samen en zijn vaak zelfs randvoorwaardelijk voor elkaar. Dat zal ook blijken in de vervolgparagrafen van dit hoofdstuk, waarin per 'laag’ de knelpunten besproken worden die uit de interviews naar voren zijn gekomen. Allereerst is er de inhoudelijke laag. Aspecten van de inhoudelijke laag zijn bijvoorbeeld de basiskennis van het systeem waar het over gaat. In het geval van dit onderzoek gaat het dan bijvoorbeeld over ecologische kennis en informatie of kennis over de beschikbare wettelijke instrumenten of bouwproducten. Zonder die kennis of informatie kan van een succesvolle uitvoering van beleid en plannen vrijwel zeker geen sprake zijn. Inhoudelijke aspecten alleen, hoe belangrijk ook, zijn echter niet voldoende voor een goede governance. Noodzakelijk daarvoor is zeker ook een goedgevulde institutionele laag. Aspecten die een vitale rol daarbij spelen zijn organisatie, (wettelijke) instrumenten en financieringsstructuur. Een goede organisatiestructuur betekent onder meer dat de rollen en taakverdeling tussen betrokken afdelingen binnen een organisatie en tussen overheidsorganisaties helder zijn. Onduidelijkheid over de vraag wie waarover gaat kan veel belemmeringen opleveren voor de voortgang van processen.

Van belang is ook dat goed inzichtelijk is hoe de relatie met andere beleidsvelden is ingericht. Tot slot behoort tot de institutionele laag ook het (al of niet wettelijke) instrumentarium dat de overheid ter beschikking staat om de gewenste ‘good governance’ te kunnen invullen. Overigens kan een teveel aan instrumenten (zoals omslachtige procedures) ook ‘goed bestuur’ in de weg staan.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 33

De derde laag in het model is de ‘relationele laag’. Daarbij gaat het om elementen als communicatie, samenwerking tussen verschillende actoren (o.a. publiek-private samenwerking), een goede betrokkenheid van de verschillende stakeholders, transparantie en vertrouwen. Hier spelen cultuur en ethiek eveneens een relevante rol. Categorie

Subcategorie

1.

•

Strategie en beleid

•

Kennis

•

Informatie

•

Organisatie

•

Wet- en regelgeving

•

Financiering

•

Cultuur en werkwijze

•

Regie en coördinatie

•

Participatie en publiek-private

Inhoud

2. Institutioneel (procedures)

3. Samenwerken (relatie/proces)

samenwerking

Tabel 4.1 Drielagenbenadering good governance

4.2

Inhoud

De gehouden interviews hebben vooral een groot aantal verschillende knelpunten opgeleverd die betrekking hebben op ‘inhoud’. 16

Integratie op beleidsniveau is beperkt en natuurinclusiviteit heeft dan niet de hoogste prioriteit. Veel beleid dat betrekking heeft op de ruimtelijke inrichting van Nederland wordt nog altijd gevormd vanuit gescheiden ontwikkelingspaden voor ‘rood' (bebouwing), ‘groen’ (landschap, natuur en landbouw), ‘grijs’ (infrastructuur) en 'blauw’ (water). Deze scheiding vertaalt zich behalve in regelgeving, ook door in financiering en organisatie van de ruimtelijke inrichting, zowel aan de kant van de overheid als aan de zijde van bouwers (zie paragraaf 4.3). Tegelijkertijd neemt door de grote bouwopgave in Nederland de druk op iedere vierkante meter ruimte enorm toe. Daardoor moeten rood, groen, grijs en blauw in ontwerp en inrichting steeds verder met elkaar vervlochten worden om de beleidsdoelen bij de verschillende ontwikkelingspaden überhaupt haalbaar en betaalbaar te houden. Natuurinclusief bouwen is daar een goed voorbeeld van: doordat er meer gebouwd moet worden neemt de ruimte voor natuur af. Als die natuur en de daarbij behorende biodiversiteit toch een plek moeten krijgen, dan zal dat moeten gebeuren op, aan, in en rondom gebouwen. Dat ‘ineenvlechten van beleidsdoelen’ gebeurt nu vaak pas op gemeentelijk niveau of zelfs pas op planniveau. Dat vraagt veel van de samenwerking (zie paragraaf 4.4).

16

De afzonderlijke knelpunten zijn te vinden in bijlage 2. www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 34

Gebrek aan kennis en lokaal beleidskader. Het integreren van beleidsvelden die van oorsprong gescheiden waren, vraagt echter ook om het ontwikkelen van nieuwe kennis en informatie. Natuur, ecologie en biodiversiteit in de stad vragen om een andere aanpak dan in het buitengebied. De stad wordt immers veel intensiever gebruikt, door die dynamiek is er sprake van veel meer verstoring dan in landelijk gebied. Bovendien is er in de stad op maaiveld veel minder ruimte voor natuur. Die ruimte moet dus op een andere manier gezocht worden, bijvoorbeeld door creatief gebruik te maken van daken en gevels. Het realiseren van natuur en biodiversiteit op, aan en in gebouwen vraagt vervolgens nog weer om andere specifieke kennis en informatie. De beschikbaarheid van voldoende ecologische deskundigheid lijkt hierbij een beperkende factor. Daarnaast is de natuurwetgeving gedecentraliseerd en krijgen ook gemeenten een steeds grotere beleidsruimte in het omgevingsrecht. Dit heeft voor regionaal en landelijk opererende bouwers tot gevolg dat ze telkens met andere beleidskaders en regels te maken krijgen. Voor gemeenten betekent dit dat ze ieder voor zich moeten bepalen of en welk beleid ze rondom natuurinclusief bouwen ontwikkelen. Sommige gemeenten hebben hier al duidelijke kaders voor, maar veel gemeenten nog niet.

De kleinere gemeenten missen ook vaak de gespecialiseerde kennis die nodig is om een dergelijk beleid te maken.

Verschil in kennis en beleidskader op lokaal niveau vraagt veel afstemming bij planontwikkeling. De combinatie van lokale verschillen in beleid en regelgeving en kennis over de effectiviteit van maatregelen leiden tot onzekerheid bij bouwers en vragen om veel extra overleg en afstemming (en dus om tijd en geld).

Kennis over effectiviteit natuurinclusieve maatregelen is beperkt beschikbaar (gebrek aan standaarden). Om tot goede natuurinclusieve bouwoplossingen te komen moet ecologische kennis bruikbaar gemaakt worden in het bouwproces. Een proces dat over het algemeen gekenmerkt wordt door vergaande standaardisering in gebruik van materialen en producten. Die standaardisatie is nodig om bouwen betaalbaar te houden. Voor zover het al mogelijk is om voor allerlei soorten planten en dieren 'maatwerk bouwoplossingen’ te ontwikkelen, ontbreekt het nog aan kennis over welke maatregelen nu echt werken voor een groot aantal soorten. Dat vraagt om gestructureerd onderzoek en effectmonitoring.

Eisen natuurinclusieve maatregelen nog beperkt opgenomen in decentrale regelgeving en aanbesteding. Tot slot wordt 'natuurinclusiviteit’ door de meeste overheden en bouwers gezien als één van de aspecten van duurzaam bouwen en inrichten. Daarmee moet natuurinclusief bouwen als het ware ‘concurreren’ met andere duurzaamheidsdoelstellingen zoals energiezuinig bouwen, circulair bouwen en klimaatadaptief bouwen, zowel in beschikbare ruimte als in beschikbare middelen. Natuurinclusief bouwen heeft in die concurrentieslag als voordeel dat kopers een voorkeur hebben voor een groene leefomgeving en dat natuurinclusief en klimaatadaptief bouwen in heel veel gevallen goed samengaan. Natuurinclusief bouwen heeft in deze concurrentieslag echter ook een achterstand: doordat er niet of nauwelijks harde eisen worden gesteld aan de versterking van de biodiversiteit tijdens en vooral na de bouw, bestaat het gevaar dat wat bouwers voorafgaand aan en tijdens de bouw hebben weten te behouden aan beschermde soorten vervolgens in het dagelijks gebruik en beheer alsnog verloren gaat. Deels kan dat veroorzaakt worden door onkundig gebruik en beheer, maar deels ook doordat de www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 35

aanwezige soorten niet kunnen terugvallen op een grootschaliger ecologisch systeem (zie hoofdstuk 2), waardoor ze geïsoleerd raken en alsnog op termijn niet kunnen overleven. Een tweede nadeel is het veelal ontbreken van juridisch afdwingbare normen voor natuurinclusief bouwen, waardoor het ook relatief makkelijk is dit 'duurzaamheidsonderdeel’ te schrappen mocht het bouwbudget ontoereikend blijken te zijn. In bijlage 2 staan de knelpunten zoals deze naar voren kwamen uit de interviews. Ze zijn geordend op de inhoudelijke aspecten ‘beleid en strategie' en 'kennis en informatie'. Kennis en informatie worden hier nog niet gescheiden, omdat uit de interviews niet altijd kon worden opgemaakt of een knelpunt het gevolg was van een gebrek aan informatie of een gebrek aan kennis. Onder 'kennis’ wordt hier verstaan het totaal van informatie maal ervaring, vaardigheden en attitude.

4.3

Institutioneel (procedures)

Naast de inhoudelijke knelpunten kwamen in de interviews ook meer institutionele knelpunten naar voren, gericht op de organisatie, wet- en regelgeving en financiering.

Organisatie en financiering bouwplannen sectoraal ingericht bij overheid en bouwers. Interne afstemming tussen sectoren en tussen beleid en uitvoering nog niet optimaal. Op het institutionele vlak speelt als eerste een knelpunt dat voortvloeit uit de organisatie van overheden en bedrijven. Er zijn vaak verschillende afdelingen betrokken bij natuurinclusief bouwen en zij zijn niet altijd op de hoogte van elkaars besluiten of beweegredenen. Daardoor komt het voor dat beleid dat door de ene afdeling wordt gemaakt en geïmplementeerd, niet wordt doorgezet bij andere afdelingen. De aansluiting tussen beleidsvorming en uitvoering en tussen inrichting van gebieden en het beheer van gebieden is vaak niet optimaal. Naast een interne dimensie heeft dit ook een externe dimensie: gemeenten ervaren dat het natuurinclusieve beleid dat zij opstellen lastig uitvoerbaar en afdwingbaar is te maken en niet altijd goed handhaafbaar is.

Wet natuurbescherming richt zich primair op het beschermen van soorten bij bouwen en niet op het verbeteren van de biodiversiteit. De geïnterviewden noemen verschillende knelpunten die met wet- en regelgeving te maken hebben. Dit betreft o.a. de toepassing van de Wet natuurbescherming. Die wet heeft een strikt belangenkader (mede ingegeven door de bovenliggende Europese richtlijnen), dat maar in beperkte mate bijdraagt aan positieve (aanvullende) natuurinclusieve maatregelen. Op grond van de Wet natuurbescherming kan een ontheffing worden verleend voor het verstoren van soorten, als compenserende maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van soorten die door een activiteit worden verstoord. De wet biedt echter alleen onder strikte voorwaarden mogelijkheden om extra voorschriften te stellen, die verder gaan dan de minimaal vereiste compenserende maatregelen (zie de uitspraak Windpark Oostpolder). Dit kan overigens ook een kennisprobleem zijn: wellicht weet het bevoegd gezag niet goed genoeg hoe die extra voorschriften aan de vergunning of ontheffing kunnen worden verbonden.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 36

Verschil in interpretatie en toepassing Wnb provincies en omgevingsdiensten. De interpretatie en toepassing van de wet verschilt. Een enkele provincie of omgevingsdienst stuurt in het vooroverleg aan op een aanvraag die al extra maatregelen bevat. Daarop kan dan positief worden beslist, waardoor de extra maatregelen ook afdwingbaar worden en de strenge criteria uit de rechtspraak over het verbinden van voorschriften over extra maatregelen aan de vergunning worden vermeden. Die werkwijze is echter geen gemeengoed. Ook verschilt de werkwijze ten aanzien van de toepassing van soortenmanagementplannen. In de praktijk betekent dit dat het soms lang duurt voordat aangeleverde soortenmanagementplannen goedgekeurd worden door het bevoegd gezag. Met name bij grootschalige renovatie of verduurzamingsprojecten blijkt dit een groot probleem. Ook het krijgen van goedkeuring voor gedragscodes voor dit soort projecten blijkt enorm lastig. Zo is recent de gedragscode voor het realiseren van 'Nul op de Meter- woningen' van vereniging de Brede Stroomversnelling in hoger beroep ongeldig verklaard door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit heeft grote gevolgen voor het tempo waarin de bestaande woningvoorraad kan worden verduurzaamd.

In de praktijk vallen kleine projecten buiten Wnb-procedure. Verder wordt gesignaleerd dat voor de (relatief kleinschalige) projecten van particulieren regelmatig geen aanvraag voor ontheffing wordt ingediend, deels omdat particulieren de regels niet kennen en deels – als zij de regels wel kennen – omdat zij weten dat deze projecten niet door het Wnbtoetsingskader heen komen als er wel een ontheffing zou worden aangevraagd. De provincies missen daardoor de gelegenheid om bij dat soort projecten eisen te stellen. In de praktijk komt het erop neer dat de Wnb geen ontheffingsmogelijkheid biedt voor particulieren die verbouwen of renoveren. Particulieren hebben alleen de mogelijkheid om ontheffing te krijgen als ze ‘meeliften’ op een soortenmanagementplan (SMP), maar daar moet die particulier dan wel actief op gewezen worden en dat SMP moet er dan ook zijn. Veel particulieren renoveren en verbouwen gewoon, zonder zich bewust te zijn van of rekening te houden met de soortenbescherming die de Wnb regelt.

In de praktijk geen aandacht voor beheer en onderhoud bij vergunning Wnb. Een ander probleem van het natuurbeschermingsrecht is dat de bouwfase en beheerfase uit elkaar worden getrokken. Een ontheffing wordt verleend voor de bouwfase, maar daardoor is er niet de garantie dat natuurinclusieve maatregelen die in de bouwfase worden gerealiseerd in de beheerfase in stand blijven.

Gedragscodes kunnen provinciaal beleid doorkruisen. In de praktijk wordt pas een ontheffing van de Wnb aangevraagd als de beschikbare uitzonderingen van de Wnb niet kunnen worden benut. Een belangrijke uitzondering is het gebruik van gedragscodes. Die gedragscodes zijn generieke instrumenten zonder maatwerkmogelijkheden, waardoor provinciaal beleid kan worden doorkruist. De betrokkenheid van provincies bij de goedkeuring van gedragscodes is formeel geregeld (art. 3.31 lid 4 Wnb) en wordt ook toegepast, maar daarbij kan kennelijk niet altijd voorkomen worden dat de gedragscodes provinciaal beleid doorkruisen. Gedragscodes zijn, net als ontheffingen, gericht op het zo veel mogelijk beperken of compenseren van de gevolgen van activiteiten, maar niet op het stimuleren van natuurinclusief bouwen.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 37

Sectorale (duurzaamheids)eisen niet altijd op elkaar afgestemd. Knelpunten op het gebied van wet- en regelgeving spelen ook breder dan het natuurbeschermingsrecht. Er gelden al veel regels voor bouwen en de actuele beleidswensen op het gebied van duurzaamheid, circulariteit en klimaatadaptatie doen daar een schepje bovenop. De vertaling van deze beleidswensen in regels is onderling niet altijd goed op elkaar afgestemd. Dat vergroot de complexiteit van duurzaam bouwen en belemmert soms innovatieve oplossingen.

Gemeenten ervaren een gebrek aan instrumenten om te sturen op natuurinclusief bouwen. In de interviews met gemeenten komt naar voren dat zij het lastig vinden om natuurinclusief bouwen juridische afdwingbaar te maken. Ook noemen zij dat het hen ontbreekt aan instrumenten en middelen om koplopers op het gebied van natuurinclusief bouwen te belonen. Dit wordt als probleem van wet- en regelgeving ervaren, maar kan deels ook te maken hebben met een gebrek aan kennis over of ervaring met de beschikbare juridische mogelijkheden (zie ook paragraaf 4.2).

Ontwikkelaars en bouwbedrijven ervaren financiële knelpunten bij het sluitend krijgen van businesscase. Met name de vastgoed- en bouwbedrijven ervaren ook financiële knelpunten. Als zij investeringen doen in natuurinclusiviteit, vertaalt zich dat niet in de (verkoop)waarde van het vastgoed. De businesscase voor natuurinclusieve maatregelen is dus niet positief. Bij aanbestedingen speelt de prijs nog steeds een doorslaggevende rol. Maatregelen die prijsverhogend werken, worden daarom afgestraft. De bedrijven hebben sterk het gevoel dat natuurinclusief bouwen pas van de grond kan komen als de overheid zorgt voor een “level playing field”: door voor iedereen dezelfde eisen voor natuurinclusief bouwen te hanteren, beïnvloedt de keuze voor een natuurinclusief ontwerp minder de concurrentieverhouding tussen bedrijven. Verder signaleren de vastgoedbedrijven dat de stapeling van duurzaamheidsambities de haalbaarheid van de ontwikkeling van vastgoed belemmert. Gemeenten zijn vaak nog niet of niet voldoende bereid om toe te geven op de grondprijs omwille van haalbaarheid van projecten met een hoge duurzaamheidsambitie.

Ecologisch onderzoek en soortenmanagementplan is relatief kostbaar. Aan de gemeentelijke kant worden de ecologische onderzoeken als financieel knelpunt ervaren. Een soortenmanagementplan kan helpen om natuurinclusief bouwen integraal en gebiedsgericht te benaderen en vervolgens via een generieke ontheffing projecten (ook van particulieren) te realiseren. Het opstellen van zo’n soortenmanagementplan vergt echter een forse investering, die voor kleinere gemeenten vaak niet haalbaar is. Dit is een financiële consequentie van keuzes in het beleid of de toepassing van de Wnb (zie paragraaf 3.2 en het begin van deze paragraaf). Daar staat tegenover dat een SMP voor de aanvrager op lange termijn wel tijd, onderzoekskosten en leges bespaart.

4.4

Samenwerken (relatie/proces)

Cultuur en werkwijze Verschillende knelpunten die uit de interviews naar voren komen, zijn toe te schrijven aan aspecten die te maken hebben met de cultuur en werkwijze in de huidige praktijk. In specifieke gevallen kan dit een gevolg zijn van een knelpunt in wet- en regelgeving, kennis of beleid. In andere gevallen staan de knelpunten min of meer op zichzelf. www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 38

Tijd en geld voor natuurinclusief bouwen hoofdzakelijk ingezet voor onderzoek en afstemming. Uit de interviews komt naar voren dat het overgrote deel van de investering die bouwers nu doen in natuurinclusieve maatregelen gericht zijn op overleg, afstemming en vooronderzoek. De grootte van die investering of de geleverde inspanning staat vaak niet in verhouding tot het eindresultaat in de vorm van zichtbare maatregelen of meetbare effecten ten aanzien van biodiversiteit. De schatting van de geïnterviewde bouwondernemingen is dat bij reguliere projecten uiteindelijk maar 5 tot 10% van het budget voor natuurinclusiviteit daadwerkelijk in maatregelen wordt gestoken. Het overgrote deel van het budget gaat dus naar afstemming, overleg en onderzoek. Dit is deels terug te voeren op de verplichte procedures die uit de wet- en regelgeving voortkomen (paragraaf 4.3). Tegelijkertijd lijkt het ook een gevolg van een gebrek aan strategie en beleid (gericht op de toepassing van wet- en regelgeving) en wellicht ook kennis (paragraaf 4.2).

Natuur en natuurinclusief bouwen zijn niet leidend in projecten. In de huidige praktijk lijken plannen voor nieuwbouw en de aanleg van infrastructuur bij het ontwerp en de ruimtelijke inpassing leidend te zijn. De natuurlijke omgeving 17 is vrijwel nooit leidend bij projecten. Het behouden of versterken van de biodiversiteit is dus vrijwel nooit een doelstelling bij nieuwbouwplannen of de aanleg van infrastructuur. Het behoud van biodiversiteit is hooguit een randvoorwaarde voor een project.

Concurrentie duurzaamheidsambities. Ontwerpers, projectontwikkelaars en bouwers worden in de praktijk door hun opdrachtgevers geconfronteerd met een veelvoud aan duurzaamheidsambities (o.a. energie, circulariteit, klimaatadaptatie en natuurinclusiviteit). Dat zet een businesscase van een gebouw of ontwerp sterk onder druk. Dat betekent in de praktijk dat alleen de meest harde ambities en eisen worden meegenomen (bijvoorbeeld de eisen die voortkomen uit nationale of decentrale regelgeving) en de wat minder harde eisen vanuit het oogpunt van haalbaarheid en betaalbaarheid per bouwproject afvallen of slechts zeer beperkt worden ingevuld. In de huidige praktijk zijn de ambities voor biodiversiteit minder hard dan de ambities op het gebied van de energietransities. Met alle gevolgen van dien voor natuurinclusief bouwen.

Gebrek aan transparantie en onderling begrip tussen overheid en markt. In de huidige praktijk is slechts in beperkte mate sprake van transparantie over kosten en budgetten bij de overheid als opdrachtgever aan de ene kant en private projectontwikkelaars en bouwbedrijven aan de andere kant. De beperkte transparantie leidt tot een gebrek aan onderling begrip en vertrouwen. Dat gebrek remt het gezamenlijk nastreven van ambities op het gebied van biodiversiteit en haalbare en betaalbare projecten op het gebied van natuurinclusief bouwen. Regie en coördinatie Uit de interviews komen ook enkele knelpunten naar voren die terug te voeren zijn op de aspecten regie en coördinatie of beter gezegd het gebrek daaraan.

17

Biotische en abiotische factoren, soorten en hun leefomgeving; het complete ‘voedselweb’ inclusief de bodem. www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 39

Veel initiatieven, maar regie en afstemming beperkt. Het dossier natuurinclusief bouwen is actueel, kent een hoge mate van dynamiek en een groot aantal betrokkenen. Tegelijkertijd lijkt er in de huidige praktijk sprake van een beperkte mate van focus en prioriteiten. Uit de interviews komt naar voren dat er te veel gelijktijdig en zonder onderlinge samenhang gebeurt. Volgens de respondenten leidt dit tot onduidelijkheid en onzekerheid onder stedenbouwkundigen, landschapsarchitecten, bouwers en architecten.

Specifieke eisen en voorschriften komen te laat in ontwerpproces op tafel. Een specifiek en veel gehoord aspect dat naar voren kwam, was dat in de huidige praktijk eisen of vergunningvoorschriften ten aanzien van natuurinclusief bouwen te laat in het ontwerpproces van een gebiedsontwikkeling of te laat in het besluitvormingsproces naar voren kwam. Dat leidt tot vertraging en relatieve hoge kosten van maatregelen. Als bijvoorbeeld een Wnb-vergunning pas heel laat in het plan- of ontwerpproces wordt aangevraagd, is er vaak nog maar weinig ruimte over (zowel fysieke ruimte, ruimte in de planning als financiële ruimte) om te zoeken naar goede oplossingen voor instandhouding en versterking van de (aanwezige) biodiversiteit. Hetzelfde geldt voor de aanbesteding. Het moment van aanbesteding voor de uitvoering van een project komt vaak relatief laat in het planproces en is soms zelf het sluitstuk van een lang planproces. Hoe eerder je echter ‘natuurinclusiviteit’ in het planproces meeneemt, hoe meer ruimte er vaak nog is om het op een fundamentele en integrale manier mee te nemen in locatiekeuze, ontwerp van terreinen en gebouwen en daarin ook het benutten van ‘meekoppelkansen’.

Door ‘natuurinclusiviteit’ pas in het eindcontract of de aanbesteding voor de uitvoering op te nemen, loop je het risico dat natuurinclusief bouwen gereduceerd wordt tot ‘slingers ophangen’, aldus een van de respondenten.

Gebrek aan grondpositie gemeenten (minder mogelijkheden tot eisen). Een ander aspect is dat gemeenten bij gebiedsontwikkeling in tegenstelling tot het verleden steeds minder vaak grondposities hebben. Met een grondpositie kunnen bij de uitgifte van grond langs de privaatrechtelijke weg specifieke eisen worden gesteld aan natuurinclusief bouwen. Zonder grondpositie vervalt de mogelijkheid om bij gronduitgifte privaatrechtelijk voorschriften te stellen. Wel geldt dat gemeenten op een andere wijze voorschriften kunnen stellen (zie ook hoofdstuk 3).

Aandacht voor beheer/onderhoud van natuurinclusieve maatregelen beperkt. Tenslotte komt uit de interviews naar voren dat het aspect langdurig en specifiek onderhoud een ondergeschikte rol speelt in het ontwerp. Natuurinclusieve maatregelen kennen vaak een specifiek onderhoudsregiem om een effectieve bijdrage te blijven leveren aan biodiversiteitsdoelstellingen. Hier is bij het ontwerp niet altijd aandacht voor. Dat kan een gevolg zijn van het ontbreken van strategie en beleid, maar kan ook samenhangen met gebrek aan (ecologische) kennis (zie paragraaf 4.2). Bovendien is de bouwer vaak niet dezelfde als de uiteindelijke eindgebruiker of eigenaar. De bouwer heeft daarmee geen direct belang bij een goede inrichting en vormgeving van het lange termijnbeheer van het door hem aangelegde of aangebrachte groene oplossingen.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 40

Participatie en publiek-private samenwerking Een laatste aspect van het onderdeel samenwerken betreft participatie en publiek-private samenwerking. Natuurinclusief bouwen is een samenspel tussen overheid en markt. Verschillende knelpunten die uit de interviews naar voren komen, hangen samen met aspecten van publiek-private samenwerking.

Natuurinclusief bouwen beperkt onderdeel van waardering aanbestedingen. In de aanbestedingssystematiek van veel grote infrastructurele projecten door (semi)overheden blijkt ‘prijs’ nog altijd een doorslaggevend selectiecriterium te zijn en maakt ‘natuurinclusiviteit’ geen deel uit van de oorspronkelijke projectdoelstelling. Criteria voor natuurinclusief ontwerpen en bouwen werken niet of nauwelijks door in de waardering van het ontwerp en de kwaliteitscriteria. Dat maakt dat natuurinclusieve ontwerpen slechts in beperkte mate worden beloond. Het gevolg is dat de creativiteit van ontwerpers, projectontwikkelaars en bouwers op het punt van natuurinclusief bouwen niet wordt gestimuleerd. Bij gebrek aan specifieke doelstellingen (beleid en strategie) van de overheid komt het achterwege blijven van natuurinclusief bouwen ook niet terug in beleidsevaluaties of rekenkamer onderzoeken.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 41

5

Oplossingsrichtingen

5.1

Inleiding

In het vorige hoofdstuk kwam naar voren dat er diverse knelpunten worden ervaren bij het versterken van de biodiversiteit in de bebouwde omgeving en het toepassen van natuurinclusief bouwen. Het vraagstuk kent dus meerdere oorzaken. Hetzelfde geldt voor de oplossingsrichtingen. Dit hoofdstuk gaat in op verschillende en onderling samenhangende oplossingsrichtingen. De nadruk in het onderzoek ligt op het handelingsperspectief van de overheid bij natuurinclusief bouwen. Bij de oplossingsrichtingen is daarom primair gezocht naar oplossingen die aansluiten op het instrumentarium dat de overheid ter beschikking heeft in combinatie met het meest effectieve schaalniveau waarop dit kan worden toegepast. Tijdens de interviews kwam naar voren dat gebrek aan motivatie om natuurinclusief te bouwen bij de geïnterviewden zelden het knelpunt is. Knelpunten hebben veelal betrekking op beschikbare tijd en middelen in combinatie met gebrek aan heldere beleids- en projectdoelen, een trage en complexe vergunningsverleningssystematiek en een gebrekkig of slecht toegankelijk kennisfundament. Met dat laatste wordt dan gedoeld op het verkrijgen van kennis over aanwezige soorten, kennis van indicatoren voor verbetering of verslechtering van biodiversiteit en zicht op (lange termijn) effect van ‘natuurinclusieve maatregelen’.

In de interviews waren het creëren van ‘regie en duidelijkheid’ en van een ‘gelijk speelveld’ terugkerende thema's. Veel van de gekozen oplossingsrichtingen zijn dan ook daarop gericht. 'Regie en duidelijkheid’ moeten ervoor zorgen dat overheden, bouwers en particulieren beter weten wat er van hen verwacht wordt en dat ze daarbij terug kunnen vallen op een eenduidig kennisfundament. Dat scheelt tijd en geld en voorkomt misverstanden en frustratie. Die helderheid en duidelijkheid dragen bovendien bij aan het creëren van een meer 'gelijk speelveld’. Het ‘gelijke speelveld’ helpt bouwers en investeerders bij het sluitend krijgen van hun businesscase. In het vorige hoofdstuk zijn de uit onderzoek en interviews opgehaalde knelpunten beschreven aan de hand van inhoudelijke, institutionele en relationele aspecten. Die aspecten zijn echter niet los van elkaar te zien. De ‘inhoud’ (beleid, kennis en informatie) vormt een belangrijke basis voor de ‘institutionele aspecten’ (organisatie, wet- en regelgeving en financiering) en samen zijn ze bepalend voor de ‘relationele aspecten' (werkwijze en samenwerking). Ze moeten dus gecombineerd en in samenhang met elkaar beschouwd worden. Datzelfde geldt voor de gekozen oplossingsrichtingen: ze kunnen weliswaar los van elkaar gezien en uitgewerkt worden, maar ze zijn veel effectiever als ze in samenhang opgepakt worden.

De paragrafen 5.2 t/m 5.6 beschrijven enkele geclusterde oplossingsrichtingen. Paragraaf 5.7 bevat een aantal samenhangende lijnen in oplossingsrichtingen, die tot een coherente en doeltreffende aanpak van de knelpunten kunnen leiden. Onderstaand figuur illustreert het verband tussen de verschillende typen knelpunten en oplossingsrichtingen. Per knelpunt is aangegeven welke oplossingsrichtingen bijdragen aan het

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 42

verminderen of wegnemen van het betreffende knelpunt. Bijlage 5 bevat een uitvergroting van het figuur, die beter leesbaar is.

Figuur 5.1. Illustratie relatie knelpunten en oplossingsrichtingen natuurinclusief bouwen.

Bij de oplossingsrichtingen is van belang om onderscheid te maken tussen renovatie en verbouw, nieuwbouw en inrichting en beheer van openbaar gebied. Alle drie zijn ze van groot belang voor behoud en versterking van de biodiversiteit in stedelijk gebied. Het gaat echter wel om drie verschillende type planprocessen en projecten, met andere opdrachtgevers en belanghebbenden, een andere dynamiek en een (deels) ander wettelijk instrumentarium. In paragraaf 5.7 komen verschillende lijnen van samenhangende oplossingsrichtingen terug voor renovatie, nieuwbouw en inrichting & beheer openbaar gebied.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 43

5.2

Versterken kennisbasis over toestand en effecten van maatregelen

Het versterken van de kennisbasis over de toestand van flora en fauna en het effect van natuurinclusieve maatregelen vormen een belangrijke basis waarop alle stakeholders moeten kunnen terugvallen. Het moet overheden helpen bij het vormgeven en aanscherpen van beleid en bij het verlenen van vergunningen en moet bouwers en particulieren een eerste zicht geven op waar zij rekening mee moeten houden op het vlak van bescherming van flora en fauna en wat zij kunnen doen om de biodiversiteit ter plekke te versterken of te ontwikkelen. Deze ‘kennisbasis’ moet idealiter uit drie onderdelen zijn opgebouwd: een natuurstresstest (inclusief een referentiesituatie), een landelijk overzicht van werkende maatregelen (inclusief baten en waardering) en landelijke effectmonitoring. Deze worden hierna uitgewerkt.

5.2.1 Natuurstresstest – gidssoorten en indicatoren Een landelijk overzicht van aanwezige soorten kan worden gebaseerd op de combinatie van een ‘rekenmodel’ dat op grond van GIS-gegevens een voorspelling kan doen met betrekking tot het voorkomen van bepaalde soorten in relatie tot gebieds- en bebouwingstypologieën en op actuele waarnemingen en onderzoek gebaseerde bestaande soortendatabases. Het gaat dus om een combinatie van een referentiesituatie en stresstest. Dit overzicht is via een kaartviewer laagdrempelig en tot op wijkniveau raadpleegbaar en geeft het volgende aan: – Waar welke soorten zich bevinden (referentie); – Hoe de 'staat van instandhouding’ is en/of in welke mate ze onder druk staan (referentie); – De kenmerkende gidssoorten per gebied met daarbij de specifieke eisen die zij aan hun leefomgeving stellen; – De stressfactoren waarvoor deze soorten gevoelig zijn en de in het gebied aanwezige stressfactoren. Een dergelijke landelijke set van kaarten geeft alle stakeholders betrokken bij nieuwbouw, renovatie en verbouw en beheer van gebouwen en openbaar gebied, de benodigde basiskennis over de ter plaatse aanwezige biodiversiteit en de soorten waarop zij zich moeten richten om met bouw/renovatie en beheer die biodiversiteit te behouden en te versterken.

Voor het op stellen van dit overzicht kan gebruik worden gemaakt van de Nationale Databank Flora en Fauna en andere bestaande datasets. Deze natuurstresstest moet in de eerste plaats een goed nationaal fundament zijn op basis waarvan overheden en bouwers zich een beeld kunnen vormen van de ‘staat van de natuur’ in hun directe omgeving. In analogie van de ‘klimaatstresstest’ zou deze basis uiteindelijk ook door provincies en gemeenten kunnen worden gebruikt als uitgangspunt voor ‘nader natuuronderzoek’, formuleren van specifieke beleidsdoelen (gericht op verbeteren) en voor het aangaan van de dialoog met inwoners en andere stakeholders over het belang van behoud van biodiversiteit en het nemen van maatregelen in de private ruimte. Idealiter zou deze kaart ook in de basis ook bruikbaar moeten zijn om de 'staat van instandhouding’ in beeld te brengen, waar vergunningverleners op grond van de Wnb om vragen voorafgaand aan het beoordelen van een ontheffingsaanvraag. Het bijhouden van de 'staat van instandhouding’ is in principe www.flolegal.nl