Bijlage 2B brief LNV bijlage Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen.pdf

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen Definitief, 25 mei 2021

In opdracht van: Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Auteurs: • Vanessa Mommers (RuimteVormen) • Gert Dekker (Ambient Advies) • Wendy van de Leemkolk, Simon Handgraaf (FLO Legal)

Vormgeving: • Jenny Schavemaker (Go2People)

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 2

Inhoudsopgave Samenvatting

4

1

Inleiding

6

1.1 Aanleiding

6

1.2 Afbakening: onderwerp en doel van dit rapport

6

1.3 Aanpak

7

1.4 Leeswijzer

8

Natuurinclusiviteit

9

2.1 Definitie natuurinclusiviteit

9

2.2 Natuurinclusief bouwen

9

2.3 Waarom is biodiversiteit in de stad van belang?

11

Taken en instrumentarium

13

3.1 Inleiding

13

3.2 Taken en rollen

13

3.3 Instrumentarium

16

3.4 Jurisprudentie

29

3.5 Conclusie

31

Knelpunten uit interviews

33

4.1 Inleiding

33

4.2 Inhoud

34

4.3 Institutioneel (procedures)

36

4.4 Samenwerken (relatie/proces)

38

Oplossingsrichtingen

42

5.1 Inleiding

42

5.2 Versterken kennisbasis over toestand en effecten van maatregelen

44

5.3 Aanscherpen nationaal beleid en wetgeving

46

5.4 Inzet decentrale regelgeving

50

5.5 Ondersteuning uitvoeringspraktijk

51

5.6 Stimuleren innovatie en grootschalige productie

52

5.7 Samenhang oplossingsrichtingen

53

Conclusies en aanbevelingen

56

2

3

4

5

6

Bijlage 1: Begeleidingscommissie, interviews en werksessie

59

Bijlage 2: Overzicht knelpunten uit interviews

60

Bijlage 3: Geraadpleegde literatuur Bijlage 4: Tabel instrumenten

65 66

Bijlage 5: Samenhang knelpunten en oplossingsrichtingen

75

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 3

Samenvatting ‘Natuurinclusief bouwen’ houdt in dat in bouw- en gebiedsontwikkelingsprojecten natuur altijd wordt meegewogen, vanaf de verkenningsfase tot en met de beheerfase. Het gaat dan om maatregelen in, aan, om of op gebouwen en in de omliggende private en openbare ruimte, met als doel de biodiversiteit substantieel te ondersteunen en te versterken. Dit rapport geeft aan tegen welke knelpunten overheden en ‘bouwers’ aanlopen bij ‘natuurinclusief bouwen’ en schetst diverse oplossingsrichtingen voor die knelpunten. Aanleiding voor het doen van dit onderzoek is de brief ‘Maak natuurinclusief bouwen de norm’, waarin minister Schouten wordt opgeroepen natuurinclusief bouwen tot de norm te maken door het te verankeren in regelgeving en beleid. Hoewel de neiging bestaat om bij 'natuurinclusief bouwen’ in eerste instantie te denken aan nieuwbouwgebieden, ligt verreweg de grootste opgave in bestaand stedelijk gebied. Ook voor deze gebieden is vergroening nodig. Niet alleen vanuit het oogpunt van biodiversiteit, maar ook vanuit het oogpunt van leefbaarheid, gezondheid, vestigingsklimaat. De grote terugloop in biodiversiteit in combinatie met de groeiende ruimtedruk in Nederland, maken echter wel dat dit onderwerp urgenter is dan ooit tevoren. ‘Natuurinclusief bouwen’ is complex.

Er zijn veel verschillende stakeholders betrokken met ieder hun eigen belangen en beperkingen (geld, tijd, kennis). Regelgeving komt voort uit verschillende wettelijke kaders en bevoegdheden die zijn verdeeld over verschillende overheden. En dan is er nog de opgave van het ‘natuurinclusief bouwen’ zelf. Het versterken van biodiversiteit is een vraagstuk waarbij veel ecologische kennis en kunde nodig is, die vertaald moet worden naar het proces van gebiedsontwikkeling, renovatie, bouw én beheer. Welke biodiversiteit is op de (ver)bouwlocatie aanwezig? Hoe kunnen we die behouden en versterken? Wat is daarvoor in en rondom het gebouw nodig? Hoe beheren we dat op de lange termijn zó, dat die biodiversiteit ook standhoudt? De belangrijkste wettelijke kaders op basis waarvan de overheid regels en voorwaarden kan opstellen voor natuurinclusief bouwen zijn de Wet natuurbescherming (Wnb) en de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Beiden zullen binnenkort opgaan in de Omgevingswet. De Wnb richt zich primair op bescherming van soorten en gebieden (Natura 2000) en biedt maar een beperkt kader voor ontwikkeling van biodiversiteit. Ook in de Omgevingswet wordt als wettelijk doel wel ‘natuurbescherming’ genoemd, maar niet de ‘verbetering van de natuur’. Dat laat onverlet dat de ruimtelijke regelgeving de meeste handvatten biedt om natuurinclusief bouwen dwingend te regelen.

Daarnaast kan de overheid echter ook gebruik maken van andere middelen, zoals kennisdeling, aanbestedings- en inkoopbeleid en gericht subsidiebeleid om natuurinclusief bouwen te stimuleren. In de tien gehouden interviews met stakeholders over natuurinclusief bouwen worden de volgende knelpunten veel genoemd: • Kennis over de aanwezigheid van soorten, de effectiviteit van maatregelen en de mogelijkheden voor

verankering in beleid- en bouwproces is onvoldoende of ontbreekt;

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 4

• Natuurinclusiviteit moet ‘concurreren’ met andere beleidsdoelstellingen, waaronder

klimaatadaptatie, de energietransitie en circulariteit. Natuurinclusiviteit delft regelmatig het onderspit, omdat andere ambities steviger zijn verankerd in regelgeving en beleid. • Er gaat veel tijd en geld om in de toepassing van de Wet natuurbescherming, het achterhalen van

lokale beleidskaders en overleg met de bevoegde overheden. Als gevolg hiervan vertraagt de uitvoering van projecten én gaat veel budget in het voortraject zitten in plaats van in natuurinclusieve maatregelen in het bouwproject. • Ontwikkelaars en bouwbedrijven ervaren financiële knelpunten bij het sluitend krijgen van de

businesscase bij het toepassen van natuurinclusieve maatregelen en pleiten daarom voor een ‘gelijk speelveld’. De complexiteit van het onderwerp, van het stakeholderveld én de aard van de geconstateerde knelpunten maken duidelijk dat er geen makkelijke of enkelvoudige oplossingen zijn om natuurinclusief bouwen tot het ‘nieuwe normaal’ te maken. Het kan wel veel duidelijker en eenvoudiger gemaakt worden voor betrokken overheden en ‘bouwers’. Dit rapport schetst daartoe voor de verschillende soorten opgaven diverse samenhangende ‘oplossingslijnen’, die allemaal gebaseerd zijn op een combinatie van de vijf samenhangende hoofdoplossingrichtingen die wij in dit rapport schetsen: • het versterken van de kennisbasis over de toestand en effecten van maatregelen; • het aanscherpen van nationaal beleid en wetgeving; • de inzet van decentrale regelgeving; • ondersteuning van de uitvoeringspraktijk; • het stimuleren van innovatie en repliceerbare productie.

Het begint ermee dat op nationaal niveau het belang van groen en biodiversiteit gekwalificeerd en gekwantificeerd wordt en dat de 'waarde van groen’ een duidelijke plek krijgt in de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het maken van ruimtelijke keuzes. Dit draagt bij aan een ‘gelijker speelveld’ en maakt het eenvoudiger voor decentrale overheden om natuurinclusiviteit in hun beleidskaders en regelgeving een plek te geven. De uitvoeringspraktijk kan hierbij ondersteund worden door het opstellen van handreikingen, waarin de mogelijkheden en voorbeelden geschetst worden. Daarnaast kan een ‘nationale kennisbasis’ helpen bij het centraal verzamelen en toegankelijk maken van de kennis die nodig is om natuurinclusief te bouwen. Ook het proces van het verlenen van ontheffing op grond van de Wnb zou baat kunnen hebben bij meer uniformiteit in combinatie met een landelijk systeem dat de ‘staat van instandhouding’ in beeld brengt en actueel houdt. Tot slot is het van belang dat de overheid innovatie en repliceerbare productie van natuurinclusieve bouwoplossingen en -procedures actief stimuleert.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 5

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

Nederland staat voor diverse opgaves: versnelling van de woningbouw, klimaatadaptatie en de energietransitie. De toenemende druk op de beschikbare ruimte kan ten koste gaan van natuur en biodiversiteit. De Rijksoverheid zet de komende jaren in op een natuurinclusieve ontwikkeling van de stedelijke regio’s, met onder meer natuurinclusief bouwen als uitgangspunt. Door natuurinclusief te bouwen en te ontwerpen is het mogelijk om gezonde en aantrekkelijke steden en dorpen te creëren, die voor alle gebruikers een prettige leefomgeving zijn. Ondanks de toenemende aandacht komen projecten voor natuurinclusief bouwen nog maar beperkt van de grond en is natuurinclusief bouwen nog bepaald niet de standaard. Daarom heeft het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid de behoefte om meer inzicht te krijgen in de knelpunten op het gebied van natuurinclusief bouwen, op welk schaalniveau deze spelen en welke oplossingsrichtingen voor deze knelpunten denkbaar zijn. De primaire aanleiding voor het doen van dit onderzoek wordt gevormd door de brief ‘Maak natuurinclusief bouwen de norm’, waarin minister Schouten wordt opgeroepen natuurinclusief bouwen tot norm te maken door het te verankeren in regelgeving en beleid.

De brief is opgesteld op initiatief van de oprichters van NL GreenLabel en werd ondertekend door verschillende wetenschappers, diverse spelers uit de bouwsector en een brede vertegenwoordiging van maatschappelijke organisaties. De minister heeft gereageerd met een brief aan de Tweede Kamer (17 juni 2020), waarin zij aangeeft wat het ministerie al doet om biodiversiteit en natuurinclusief bouwen te bevorderen. Daarnaast doet de minister in de brief de toezegging om de knelpunten te inventariseren rond natuurinclusief bouwen in stedelijk gebied. Verder zal zij nagaan of en in welk (juridisch) instrumentarium er gezocht moet worden voor het wegnemen van deze knelpunten. Dit rapport moet daar een aanzet toe geven.

1.2

Afbakening: onderwerp en doel van dit rapport

Dit rapport heeft tot doel de knelpunten in beeld te brengen waar overheden en bouwers tegenaan lopen als het gaat om 'natuurinclusief bouwen', om van daaruit te verkennen wat het handelingsperspectief is van de overheid bij het oplossen van die knelpunten. Het is voor het lezen van dit rapport en voor het duiden van knelpunten en oplossingsrichtingen daarbij van belang om onderscheid te maken tussen (1) renovatie en verbouw, (2) grootschalige nieuwbouw en (3) herinrichting en beheer van openbaar gebied. Dit rapport gaat met name over de eerste twee opgaven, omdat hier sprake is van een complex stakeholderveld en verschillende opdrachtgevers en opdrachtnemers. Doordat er sprake is van veel verschillende belangen, zijn programmering en samenwerking complexer en worden knelpunten manifester. Dat wil nadrukkelijk niet zeggen dat inrichting en beheer van openbare ruimte waar het gaat om ‘natuurinclusiviteit’ van ondergeschikt belang of minder complex is. Juist in de openbare ruimte moet nadrukkelijk plaats zijn voor biodiversiteit. In de openbare ruimte is de overheid echter zelf eigenaar en opdrachtgever en is er vanuit die positie dus altijd handelingsperspectief. Dit laat onverlet dat natuurinclusieve herinrichting van bestaand stedelijk openbaar gebied vaak complex is, omdat daar binnen de bestaande www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 6

stedenbouwkundige structuren ruimte moet worden gevonden voor vergroening. Die ruimte is soms maar beperkt aanwezig of het realiseren ervan is zeer kostbaar. Hoewel de neiging bestaat om bij 'natuurinclusief bouwen’ in eerste instantie te denken aan

nieuwbouwgebieden, ligt verreweg de grootste opgave in bestaand stedelijk gebied. Ook voor deze gebieden is vergroening nodig. Niet alleen vanuit oogpunt van biodiversiteit, maar ook vanuit het oogpunt van leefbaarheid, gezondheid, vestigingsklimaat. In bestaand stedelijk gebied kunnen de momenten van renovatie en projecten in de openbare ruimte aanknopingspunten zijn. Hierover meer in hoofdstuk 2. Daarnaast is het waar het gaat om ‘natuurinclusiviteit’ goed om onderscheid te maken tussen inrichten, bouwen en verbouwen enerzijds en beheren anderzijds. De eerste drie zijn in principe gericht op het blijvend veranderen van een bestaande situatie en zullen daarmee altijd een zekere mate van verstoring van de bestaande situatie tot gevolg hebben. Beheren daarentegen richt zich in principe op behoud van de bestaande situatie en heeft daarmee hooguit een tijdelijk gevolg voor de bestaande situatie. Waar het gaat om ‘natuurinclusief bouwen’ bestaat de neiging om vooral de focus te leggen op de ‘transitiefase': het inrichten, verbouwen en/of bouwen. Als dat echter niet gevolgd wordt door passend beheer, dan is het maar de vraag of de gedane investering zich daadwerkelijk vertaalt in een versterking van de biodiversiteit. Met alleen ‘natuurinclusief bouwen’ is de opgave dus nog niet klaar. Dat moet per definitie gevolgd worden door ‘natuurinclusief beheren'.

Hiervoor is het onderscheid geschetst tussen renoveren, bouwen en inrichting en beheer van openbaar gebied in combinatie met het verschil tussen ‘veranderen van de bestaande situatie’ en 'beheren van de situatie’. Binnen stedelijk gebied en tussen verschillende stedelijke gebieden kan echter ook nog onderscheid gemaakt worden tussen dichtheden en bouw- en gebiedstypologieën in relatie tot natuurinclusiviteit. Dat valt echter buiten de scope van dit rapport. Tot slot is het voor het lezen en begrip van dit rapport belangrijk om een gezamenlijk en gedeeld begrip te hebben van wat onder ‘natuurinclusiviteit’ en ‘natuurinclusief bouwen’ verstaan wordt. In het volgende hoofdstuk zal daar uitgebreid op worden ingegaan.

1.3

Aanpak

De analyse van knelpunten voor natuurinclusief bouwen en het inventariseren van oplossingsrichtingen is als volgt aangepakt. In de eerste fase zijn met een bureaustudie de taken en rollen van overheden en het instrumentarium dat hen ter beschikking staat om natuurinclusiviteit te stimuleren of af te dwingen in beeld gebracht. Parallel daaraan zijn 10 interviews gehouden met betrokkenen in de praktijk, met als doel de knelpunten te inventariseren die zij ervaren. Deze interviews zijn bedoeld om een indruk van de problematiek te krijgen en dus niet als representatieve steekproef van alle ervaren knelpunten bij alle betrokken partijen – daarvoor is het aantal interviews te klein. De lijst van geïnterviewden is opgenomen in bijlage 1. De beschrijving van taken, rollen en instrumentarium en de samenvatting van het beeld dat uit de interviews is opgehaald, is besproken met de begeleidingscommissie van dit onderzoek. De tweede fase borduurt voort op de resultaten van de bureaustudie en interviews. Voor het inventariseren van de oplossingsrichtingen zijn twee werksessies gehouden: een met de betrokkenen van de ministeries van LNV, BZK en IenW en een met betrokkenen uit de uitvoeringspraktijk (zoals provincie en bouwbedrijven). Als startpunt voor de werksessies is een beschrijving van de www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 7

oplossingsrichtingen van de onderzoekers gehanteerd. De uitkomsten van de werksessies, en het commentaar uit de eerste bespreking met de begeleidingscommissie, zijn verwoord in een eindconcept van dit adviesrapport. Het eindconcept is besproken met de begeleidingscommissie op 22 april en daarna, mede op basis van nagekomen reacties per mail van zowel de begeleidingscommissie als andere partijen, definitief gemaakt.

1.4

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 biedt in het kort een overzicht van de betekenis en het belang van natuurinclusiviteit. In hoofdstuk 3 is een beschrijving opgenomen van de taken die overheden hebben in relatie tot natuur en het instrumentarium dat hen ter beschikking staat om die taken in te vullen, waaronder het juridische instrumentarium. Hoofdstuk 4 geeft een overzicht van de knelpunten die in de interviews zijn benoemd. De mogelijke oplossingsrichtingen – zowel op basis van het bestaande instrumentarium als wijziging in regelgeving, ter verbreding van het instrumentarium – staan centraal in hoofdstuk 5. Het laatste hoofdstuk bevat de conclusies en aanbevelingen.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 8

2

Natuurinclusiviteit

2.1

Definitie natuurinclusiviteit

“The loss of biodiversity makes news headlines around the world. The food we eat depend on it. The air we breathe depends on it. The water we drink depends on it. Life as we know it wouldn’t exist without biodiversity.” Food and Agricultural Organization, mei 2019 Het biodiversiteitsverlies in de wereld, ook in Nederland, is zeer alarmerend en heeft potentieel zeer grote en ontwrichtende gevolgen voor de leefbaarheid, de maatschappij en de economie. Een lange rij rapporten, met als meest gezaghebbende en veelomvattende het IPBES-rapport uit 2019 1, maakt dit al jaren duidelijk. Het IPBES-rapport bevat praktische handreikingen voor overheden om deze crisis te keren. Meer inzet op biodiversiteitsherstel door een natuurinclusieve benadering in alle sectoren is één van de vele aanbevelingen uit het IPBES-rapport. Natuurinclusiviteit betekent “de natuur inbegrepen”. Het betreft een manier van denken – in beleid, uitvoering en beheer – waarin natuur altijd wordt meegewogen opdat er meer biodiversiteit ontstaat. Het gaat om proactief handelen ten bate van de biodiversiteit, om op die wijze de leefomgeving van dier en mens een positieve impuls te geven. Dit bestaat uit: 1. schade mijden door voorzorg, 2. mogelijkheden benutten, bijvoorbeeld door nature-based-solutions toe te passen, en 3. stimuleren door bijvoorbeeld wet- en regelgeving.

Natuurinclusieve acties en maatregelen richten zich op de korte termijn op praktijken die slecht zijn voor de biodiversiteit, en op de lange termijn op gedrags- en mentaliteitsverandering.

2.2

Natuurinclusief bouwen

Voortbouwend op de definitie van natuurinclusiviteit is natuurinclusief bouwen gedefinieerd als rekening houden met de natuur in de bouwprojecten en gebiedsontwikkeling: in de verkenning, initiatiefase, ontwerp, inrichting en beheerfase. Dit betekent biodiversiteitsontwikkeling als een opgave meenemen in het hele plangebied. Het gaat dan om maatregelen in, aan, om of op gebouwen en in de omliggende private en openbare ruimte, met als doel de biodiversiteit substantieel te ondersteunen en te versterken. Bijvoorbeeld door het creëren van nestgelegenheden, groene gevels en natuurdaken op gebouwen, het kiezen voor inheemse beplanting en ecologisch beheren van tuinen en plantsoenen. Dit houdt in dat er meer ruimte komt voor ecologisch groen bij nieuwbouw, renovatie of herstructurering, dusdanig dat er wordt gewerkt aan het ontwikkelen van een volwaardig ecosysteem. Bouwprojecten en gebiedsontwikkelingen kennen verschillende planfasen. Elke fase kent verschillende aanhakingspunten en besluiten, waarin natuurinclusiviteit een rol kan spelen. Naast de omgevingsvergunning, het bestemmingsplan en het aanstaande omgevingsplan kan ook een

https://www.ipbes.net/global-assessment. Samenvatting voor beleidsmakers: https://www.ipbes.net/sites/default/files/2020-02/ipbes_global_assessment_report_summary_for_policymakers_en.pdf. 1

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 9

programma van eisen voor de verschillende projectfasen een belangrijke rol spelen bij de uitbesteding van ontwerp, inrichting en beheer. Het gaat echter niet alleen om deze projectfase, ook de bredere context van beleidsontwikkeling en – doorwerking is belangrijk bij natuurinclusief bouwen. Zonder ambities, beleid en uitvoeringsgerichte programma's komt natuurinclusief bouwen in projecten maar moeizaam van de grond. In de huidige praktijk is de toepasbare kennis over de invulling van decentrale regelgeving, vergunningsvoorschriften en een programma van eisen beperkt aanwezig. Tegelijkertijd is het ontbreken van specifieke eisen ten aanzien van natuurinclusief bouwen ook het gevolg van een economische afweging (zie paragraaf 4.2). Onderstaand figuur illustreert de projectfasering van bouwprojecten en gebiedsontwikkelingen als onderdeel van de beleidscyclus.

Figuur 2.1. Projectfasering in de beleidscyclus

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 10

2.3

Waarom is biodiversiteit in de stad van belang?

Waarom in steden? Zowel biodiversiteit als de mens zijn gebaat bij een gebied rijk aan resources (water, voedsel, grondstoffen). Steden zijn daarom vaak gelegen op voormalige hotspots voor biodiversiteit, bijvoorbeeld in rivierdelta’s of vruchtbare gebieden. Door natuurinclusieve steden te ontwikkelen kunnen mens en biodiversiteit samen profiteren van de resources. Steden hebben dat potentieel, omdat het gaat om een gevarieerd landschap met tal van verschillende biotopen. Dit zorgt ervoor dat in gunstige omstandigheden de soortenrijkdom hier hoog kan zijn, vooral vergeleken met omringend intensief agrarisch gebied. Voor een natuurinclusieve stedelijke ontwikkeling is het daarom van belang die gunstige voorwaarden voor biodiversiteit mee te nemen in de ontwikkeling van de stad, zowel bij uitbreiding als bij inbreiding van de stad.

Waarom nu? In Nederland zet de verstedelijking en de intensivering van het stedelijk landgebruik door. In het Woonakkoord is besloten dat in Nederland tot 2030 nog 1 miljoen extra huizen gebouwd moeten worden. Naar schatting zullen 300.000 daarvan door middel van ‘inbreiding’ in bestaand stedelijk gebied gerealiseerd worden. De overige 700.000 woningen zullen in ‘uitleggebieden’ worden gerealiseerd. De gebouwde omgeving neemt dus in absoluut oppervlak en relatief belang voor mens en biodiversiteit toe, en daarmee ook het belang om stadsnatuur als onderdeel van de nationale natuurbescherming te beschouwen. De grote nieuwbouwopgave vergroot dus de urgentie, maar dat betekent niet dat 'natuurinclusiviteit’ alleen van belang is voor nieuwbouw. Per jaar wordt ca. 1% aan de woningvoorraad toegevoegd. Van de woningvoorraad in 2050 staat 75 tot 80% er nu al. Ook voor deze gebieden is natuurinclusiviteit en biodiversiteit van groot belang. Nu is ca. 10% van Nederland bebouwd gebied (CBS), en zo’n 4000 soorten (10% van alle NL soorten) geheel of in belangrijke mate afhankelijk van de beschikbaarheid van habitats in steden. Een nog veel groter deel van de soorten komt ook in steden voor.

Als gevolg van de noodzaak om in het kader van de energietransitie op grote schaal huizen te isoleren en van zonnepanelen te voorzien, staan echter ook de verblijfplaatsen van 'gebouwgebonden diersoorten’ sterk onder druk. Natuur in de stad is niet alleen belangrijk voor de biodiversiteit, ook absoluut essentieel voor de leefbaarheid en klimaatadaptatie van steden. Met de zeer omvangrijke woningbouwopgave en andere transities als mobiliteit, energie en circulair ontstaat grote druk op de leefbaarheid van zowel nieuw als bestaand stedelijk gebied. Investeren in natuurinclusieve stedenbouw zorgt dat de bouw en andere transities niet ten koste gaan van de leefbaarheid en dat de woningen aantrekkelijk blijven voor toekomstige bewoners. Daarnaast heeft natuurinclusief bouwen een veelheid van andere positieve effecten, o.a. op gezondheid, sociale cohesie, geluidsisolatie, vermindering van luchtvervuiling, verbetering van waterbergingscapaciteit, bestuiven van gewassen, beperken van plaaginsecten, vastgoedwaardestijging.

Waarom vanuit natuurbehoud? De natuurinclusieve gebouwde omgeving is van belang vanwege de enorme achteruitgang in de biodiversiteit. Natuurinclusief bouwen levert een bijdrage aan de instandhouding van bedreigde en (nog) www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 11

algemene soorten en zorgt voor beleving van natuur in de directe woonomgeving van de mens met een verminderde vervreemding van de stedeling van de natuur tot gevolg. Natuurinclusief bouwen draagt bij aan bewustwording en vergroot het draagvlak voor zowel natuurbehoud in brede zin als het implementeren van nature-based-solutions in de stad bij burgers, wooncorporaties en bedrijven.

Waar gaan we voor? Een gezond functionerend stedelijk ecosysteem zorgt voor meer biodiversiteit en een prettig leefklimaat. Natuur maakt mensen gezonder, zowel fysiek als mentaal en bevordert de sociale contacten. Zo zorgen we voor een gezonde, toekomstbestendige leefomgeving voor mens en natuur.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 12

3

Taken en instrumentarium

3.1

Inleiding

In het eerst hoofdstuk is voor ‘natuurinclusief bouwen’ onderscheid gemaakt in drie categorieën: renovatie en verbouw, (grootschalige) nieuwbouw en herinrichting en beheer van openbaar gebied. Dat onderscheid is van belang, omdat elke categorie zijn eigen 'stakeholderveld’ kent, maar ook zijn eigen problematiek. Zo is bij bouwen in bestaand gebied per definitie sprake van een kleinere 'programmeervrijheid', omdat vanuit de bestaande omgeving sprake is van veel meer randvoorwaarden en restricties. Maar ook de ‘ecologische uitgangssituatie’ verschilt per categorie, evenals de ruimte (letterlijk en figuurlijk) om daar iets mee te doen in locatiekeuze en programmering. Vergroening zal in bestaand stedelijk gebied voor een groot deel moeten plaatsvinden op privéterrein (bijv. tuinen, eigen parkeerplaatsen) en op of aan bestaand vastgoed (bijv. groene daken en gevels). Herinrichting en beheer van openbaar gebied is nog een ander vraagstuk. Hier is de overheid eigenaar en dus in principe in staat sterk te sturen, maar is weer sprake van een veelvoud aan ruimtelijke claims vanuit zowel beleid als vanuit de gebruikers van die ruimte. Claims die veelal gepaard gaan met botsende belangen. Dit hoofdstuk bevat een schets van de wettelijke taken die overheden hebben in relatie tot natuur.

Bij de vervulling van die taken kunnen overheden verschillende rollen pakken; ook deze worden kort geschetst. Daarna volgt een beschrijving van het instrumentarium dat overheden ter beschikking staat om natuurinclusief bouwen te bevorderen of af te dwingen, zowel juridisch (publiekrechtelijk en privaatrechtelijk) als niet-juridisch. Tot slot wordt een overzicht gegeven van de jurisprudentie over het toepassen van het publiekrechtelijke instrumentarium in relatie tot natuurinclusief bouwen. De geschetste taken en instrumentarium zijn in principe van toepassing op alle drie voornoemde ‘categorieën’ van natuurinclusief bouwen. De keuze van de rol die de overheid wil en kan vervullen en de

effectiviteit van de inzet van die instrumenten (in termen van 'bijdragen aan natuurinclusiviteit) zal echter per categorie verschillen. Beiden hangen namelijk sterk samen grootte en complexiteit van het stakeholderveld en de uitgangssituatie in termen van eigenaarschap en/of opdrachtgeverschap en het ‘fysieke uitgangspunt’ (in of buiten stedelijk gebied, nieuw- of verbouw, aanleg, herinrichting of beheer).

3.2

Taken en rollen

De bescherming en verbetering van natuur is in Nederland niet bij één overheidslaag belegd. Ieder bestuursorgaan heeft wel bepaalde wettelijke taken die (mede) gericht zijn op het beschermen en verbeteren van soorten of habitats. Dit komt tot uitdrukking in paragraaf 2.4.1 van de Omgevingswet (Toedeling van specifieke taken aan gemeenten, waterschappen, provincies en Rijk). In het huidige recht is de toedeling van taken in de fysieke leefomgeving nog verspreid over verschillende wettelijke stelsels. In de Omgevingswet zijn de taken geconcentreerd in een paragraaf, zodat een helder overzicht ontstaat. De taken die in die paragraaf staan, zijn echter niet nieuw; uitgangspunt van de Omgevingswet is dat de bestaande verdeling van taken en bevoegdheden in stand blijft. 2

2

Kamerstukken II 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 49 (MvT Omgevingswet). www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 13

Het Rijk is verantwoordelijk voor de correcte implementatie van de Europese richtlijnen op natuurgebied, met name de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. Bij implementatiegebreken wordt immers de lidstaat aangesproken. Binnen het Rijk hebben enkele ministers specifieke taken die relevant zijn voor dit onderzoek. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft de volgende taken: 1.

het zorg dragen voor het nemen van maatregelen voor bijzondere nationale natuurgebieden;

2. het voor zover mogelijk opstellen van een kwantificering van de instandhoudingsdoelstellingen voor de in Natura 2000-gebieden en bijzondere nationale natuurgebieden te beschermen habitats en soorten; en 3. het opstellen van rode lijsten die inzicht geven in met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier- en plantensoorten die van nature in Nederland voorkomen. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is verantwoordelijk voor het beheer van de rijkswateren. Tot dat beheer behoort ook het zorgen voor bescherming en verbetering van de ecologische toestand van die rijkswateren. Tevens is die minister verantwoordelijk voor het nemen van de maatregelen voor Natura 2000-gebieden die in de rijkswateren liggen. De minister is ook verantwoordelijk voor het beheer van de rijkswegen en de hoofdspoorwegen. Het beheren van de bermen van die wegen en spoorwegen kan een positieve of negatieve invloed hebben op de soorten die daarin voorkomen. De provincie vervult misschien wel de belangrijkste taken in het natuurbeheer. De provincie draagt zorg voor (art. 2.18 lid 1 onder g Ow): 1.

het behoud of herstel van dier- en plantensoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen, van hun biotopen en habitats, en van in Nederland voorkomende typen natuurlijke habitats, in overeenstemming met de internationaalrechtelijke verplichtingen;

2. het zorg dragen voor het nemen van maatregelen: – voor Natura 2000-gebieden, in overeenstemming met de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn (met uitzondering van enkele Natura 2000-gebieden die in beheer zijn bij een minister); –

voor bijzondere nationale natuurgebieden, die nodig zijn voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor de onderscheiden gebieden; en

3. de preventie en beheersing van de introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten. In art. 3.19 het Besluit kwaliteit leefomgeving is deze taak nader gespecificeerd: de provincies moeten maatregelen nemen voor onder andere de bescherming, de instandhouding of het herstel van biotopen en leefgebieden in voldoende gevarieerdheid voor alle in Nederland van nature in het wild levende vogelsoorten en het herstel van een gunstige staat van instandhouding van de van nature in Nederland in het wild voorkomende soorten dieren en planten die onder de habitatrichtlijn vallen. De provincie is dus verplicht om actieve maatregelen te treffen om beschermde of bedreigde soorten en hun leefgebieden in een gunstige staat van instandhouding te brengen. Daarbij moeten de provincies de maatregelen op elkaar afstemmen, zodat de doelstellingen voor heel Nederland kunnen worden gerealiseerd. Gegeven de specifieke taak van de provincies op het vlak van natuur, richt het Rijk zich (met o.a. instructieregels) primair tot de provincies en zorgen de provincies in het kader van hun rol als

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 14

gebiedsregisseur zo nodig voor de doorwerking van het beleid naar de gemeenten, waterschappen en andere partijen. Daarnaast zijn de provincies het bevoegd gezag voor de vergunningverlening voor activiteiten die gevolgen hebben voor flora en fauna. Provincies hebben daarmee een belangrijke rol in het toetsen van initiatieven aan de natuurwetgeving, mede ter implementatie van de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. Net als het Rijk is de provincie ook beheerder van infrastructuur, namelijk de provinciale wegen. Gemeenten hebben volgens art. 2.16 Ow geen specifieke taken in het natuurbeheer. Gemeenten zijn in veel gevallen wel de integrale beheerder van de fysieke leefomgeving, waaronder gemeentelijke wegen en het overgrote deel van de openbare ruimte. De gemeente is de decentrale bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat en is, gelet op het subsidiariteitsbeginsel, primair verantwoordelijk voor besluitvorming over veel onderwerpen die raken aan natuurinclusiviteit. Zo zorgt de gemeente voor een goede ruimtelijke ordening (in het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht: een evenwichtige toedeling van functies aan locaties) en is de gemeente bevoegd gezag voor de omgevingsvergunningen voor onder meer bouwen en afwijken van het bestemmingsplan of omgevingsplan. Ook zijn de gemeenten belangrijke spelers in de woningbouwopgave, de energietransitie en klimaatadaptatie.

Bij de uitvoering van die taken zorgen gemeenten ook voor het beschermen van soorten die in het wild voorkomen. Natuur is een van de belangen die gemeenten meewegen bij de invulling van hun taken. Het waterschap is belast met het beheer van regionale wateren (die zowel oppervlaktewaterlichamen als grondwaterlichamen omvatten). Een van de doelen voor het beheer van watersystemen is het beschermen en verbeteren van de ecologische toestand van oppervlaktewaterlichamen. Het waterschap richt zich dus vooral op de flora en fauna in regionale wateren. Met het peilbeheer heeft het waterschap daarnaast een grote invloed op de habitats voor soorten. En tot slot zijn er enkele waterschappen die ook wegbeheerder zijn. Los van de formele taken op het gebied van natuurbescherming, staan alle overheden aan de lat voor een aantal grote opgaven in de fysieke leefomgeving: de woningbouwopgave, de energietransitie, klimaatadaptatie en circulariteit. Voor deze opgaven zullen forse ingrepen in de fysieke leefomgeving nodig zijn. Bij het programmeren en uitvoeren van die ingrepen moeten overheden rekening houden met alle belangen die daardoor geraakt worden. Dat vloeit voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook het belang van behoud en versterking van biodiversiteit moet daarom bij die ingrepen worden betrokken.

Dat betekent dat de ingrepen niet (onevenredig) ten koste mogen gaan van de biodiversiteit, en dat waar mogelijk de ingrepen worden benut om de biodiversiteit juist te versterken. Naast overheden hebben ook andere partijen een rol in het beschermen en verbeteren van de natuur. Woningbouwcorporaties beheren een aanzienlijk deel van de woningvoorraad, en hebben daarmee de mogelijkheid om de flora en fauna die zich daarin heeft gehuisvest te beschermen, of nieuwe vestigingsmogelijkheden te creëren. Bouwbedrijven en aannemers werken aan de (her)inrichting van Nederland en kunnen daarbij ook invloed uitoefenen en keuzes maken die gunstig uitpakken voor de natuur. En tot slot heeft iedere burger het in zijn macht om de soorten die rond zijn woning voorkomen te beschermen of te helpen, of in ieder geval niet al te zeer te verstoren. www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 15

Rollen Bij de invulling van haar taken verschilt de rol die een overheid pakt. In dit onderzoek en bij de gehouden interviews (hoofdstuk 4) is onderscheid gemaakt tussen vier rollen die de overheid heeft als het gaat om het al dan niet stimuleren van natuurinclusief bouwen: 1. de overheid als ‘bevoegd gezag’ de overheid die wetten, verordeningen, plannen en beleid opstelt, vergunningen verleent en handhavend optreedt; 2. de overheid als opdrachtgever en samenwerkingspartner in het bouwen de overheid die zelf opdracht geeft tot bouwen, slopen, renoveren en beheren, de overheid die zelf bouwlocaties ontwikkelt of participeert in publiek private samenwerkingen, de overheid die haar openbaar gebied, parken en overige groenvoorzieningen ontwerpt en aanlegt; 3. de overheid als beheerder de overheid die haar eigen gebouwen, openbaar gebied, sport- en recreatievoorzieningen beheert of daar de opdracht toe geeft; 4. de overheid als verbinder en aanjager de overheid die van haar positie en middelen gebruik maakt om partijen met elkaar te verbinden, kennis te delen en door middel van subsidies natuurinclusief bouwen en beheren stimuleert.

3.3

Instrumentarium

Tijdens de interviews is verkend in welke rollen de overheid op het vlak van natuurinclusief bouwen vooral actief is en waar zij denkt het meeste invloed te kunnen hebben. In deze paragraaf ligt de focus op het juridische publiek- en privaatrechtelijk instrumentarium dat de overheid daarvoor ter beschikking heeft, en worden aan het slot ook de zachtere (niet juridische) instrumenten aangestipt. Deze paragraaf beschrijft het huidige en toekomstige juridische instrumentarium, dat gebruikt kan worden voor het stimuleren van natuurinclusief bouwen. De focus ligt op instrumenten waarmee de overheid natuurinclusief bouwen door burgers en bedrijven kan afdwingen (dus niet de instrumenten die zelfbindend zijn). Daarbij worden met name de ‘preventieve’ instrumenten nader toegelicht. In de tabel in bijlage 4 bij dit rapport is een volledig overzicht van de wetgeving opgenomen. Dit omvat ook de meer ‘curatieve’ instrumenten, geschikt voor handhaven achteraf.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 16

Figuur 3.1 De beleidscyclus van de Omgevingswet

De instrumenten worden in onderstaande volgorde beschreven: 1.

instrumenten in het ruimtelijke spoor (bestemmingsplannen en omgevingsplannen, plus de omgevingsvergunningen voor afwijken daarvan);

2. instrumenten in het natuurspoor (de Wet natuurbescherming en ‘natuurregels’ in het Besluit activiteiten leefomgeving en Besluit kwaliteit leefomgeving); 3. het aanbestedingsspoor; 4. overige instrumenten (zoals convenanten). In de tekst wordt zowel ingegaan op de Omgevingswet als het huidige recht. Mogelijke wijzigingen in de regelgeving, als oplossing voor knelpunten bij natuurinclusief bouwen, komen niet in deze paragraaf aan bod maar in hoofdstuk 5.

3.3.1 Instrumenten in het ruimtelijke spoor Onder de Omgevingswet wordt het bouwen van bouwwerken en het inrichten van gronden met name geregeld via het omgevingsplan van de gemeente. Het Rijk en provincies kunnen via instructieregels in resp. het Besluit kwaliteit leefomgeving en de omgevingsverordening sturen op de inhoud van het omgevingsplan. Het ruimtelijke spoor omvat naar huidig recht de Wet ruimtelijke ordening en de daarop gebaseerde AMvB’s, plus de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de grondslag voor omgevingsvergunningen ter invulling van, of afwijking van, het bestemmingsplan). 3.3.1.1 Regels in het omgevingsplan of bestemmingsplan

Met inwerkingtreding van de Omgevingswet (geplande datum: 1 januari 2022) maakt de gemeente één omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente. De gemeente is verantwoordelijk voor een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ in het omgevingsplan. Dit criterium komt in de plaats van het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’ dat onder de huidige Wet ruimtelijke ordening leidend is. Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties is een ruimer begrip en bevat ook aspecten die niet ruimtelijk relevant zijn, zoals uitvoeringsaspecten.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 17

Naar huidig recht stelt elke gemeente bestemmingsplannen vast voor het gebied binnen de gemeentegrenzen. Het bestemmingsplan regelt het gebruik van gronden en bouwwerken binnen een gebied. Het bevat bouwregels en gebruiksregels en stelt bijvoorbeeld beperkingen aan de locaties waar mag worden gebouwd en de hoogte van bouwwerken. De regels uit het bestemmingsplan gelden, net als die in het omgevingsplan, rechtstreeks voor eenieder die gebruik maakt van de grond. De regels in het bestemmingsplan zijn gesteld met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Om tot een goede ruimtelijke ordening te komen, maakt de gemeente een afweging van alle ruimtelijke belangen. Natuur is één van die belangen en kan via regels in het bestemmingsplan worden beschermd of verbeterd. 3.3.1.2 Vergunningplichten gerelateerd aan het omgevingsplan of bestemmingsplan

De gemeente kan in het omgevingsplan een vergunningplicht opnemen voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Deze vergunning wordt de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit genoemd (art. 5.1 lid 1 Ow in samenhang met de definitie in de bijlage bij de Ow). Die vergunningplicht kan betrekking hebben op activiteiten die relevant zijn voor het behoud en de versterking van de biodiversiteit: denk aan bouwen, verharding aanleggen, graven, ophogen, etc. Het toetsingskader voor de omgevingsvergunning (de beoordelingsregel) voor de omgevingsplanactiviteit wordt bij deze binnenplanse vergunningplichten opgenomen in het omgevingsplan zelf. Daarnaast is er een buitenplanse omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit: een initiatiefnemer kan een aanvraag indienen om van iedere regel in het omgevingsplan af te wijken. Dat betreft ook de beoordelingsregel voor de binnenplanse omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit (OPA). Een aanvraag voor een binnenplanse OPA-vergunning die niet past binnen de beoordelingsregel wordt dus niet direct geweigerd, maar wordt omgezet in een aanvraag voor een buitenplanse OPA-vergunning. Het toetsingskader voor de buitenplanse OPA-vergunning is een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

De OPA-vergunning moet worden onderscheiden van de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit op grond van het Besluit bouwwerken leefomgeving. Die laatste wordt wel aangeduid als de technische bouwactiviteit: het toetsingskader voor deze vergunning omvat alleen de check of het bouwwerk voldoet aan de technische bouweisen van het Besluit bouwwerken leefomgeving (en dus niet de ruimtelijke eisen die uit het omgevingsplan voortvloeien). In het huidige recht staan de gemeente drie vergunningen ter beschikking: de omgevingsvergunning voor bouwen (art. 2.1 lid 1 onder a Wabo), de omgevingsvergunning voor aanlegactiviteiten (onder b) en de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan (onder c). Het bestemmingsplan kan een omgevingsvergunningplicht voor aanlegactiviteiten (formeel: het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden) bevatten. Deze vergunning geldt alleen voor nieuw aan te leggen situaties. Bijvoorbeeld een verbod om zonder vergunning verharding aan te leggen of te graven. Voorwaarde voor het opnemen van deze vergunningplicht is, dat de vergunningplicht nodig moet zijn om te voorkomen dat gronden minder geschikt worden voor de verwezenlijking van bestemming van die gronden, of om een verwezenlijkte bestemming te handhaven en te beschermen.

Het toetsingskader voor verlening van deze vergunning wordt opgenomen in het bestemmingsplan zelf.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 18

Aan de omgevingsvergunning voor aanlegactiviteiten kunnen voorwaarden worden verbonden, mits deze zijn gerelateerd aan een belang in het toetsingskader. Als natuurbelangen deel uitmaken van het toetsingskader, kan een vergunningvoorschrift worden gesteld zoals: per 5 m2 aan te leggen verharding wordt een boom aangeplant en in stand gehouden. Een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt alleen verleend als de bouwactiviteit in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Als er strijd is met de bouw- of gebruiksregels van het bestemmingsplan, wordt de aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit ook beschouwd als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan (zie artikel 2.10, tweede lid, Wabo). Een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan kan op drie gronden worden verleend, zie artikel 2.12 van de Wabo: 1.

Het bestemmingsplan maakt het mogelijk om voor de activiteit een omgevingsvergunning te verlenen (ook wel binnenplanse afwijking genoemd). De mogelijkheden voor afwijken van de regels in het bestemmingsplan zijn hierbij in het plan zelf opgenomen. Het bestemmingsplan bevat ook de toetsgronden voor het verlenen of weigeren van die vergunning. Bijvoorbeeld: Er kan worden afgeweken van de voorwaardelijke verplichting om een groen dak aan te leggen, als de initiatiefnemer aantoont dat hij natuurinclusieve maatregelen met een gelijkwaardig effect zal realiseren.

2. In bijlage II van het Bor, artikel 4, staan activiteiten opgesomd waarvoor een verkorte procedure geldt (van in principe 8 weken). Dit is een vorm van een buitenplanse omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan (de zogeheten kruimellijst). 3. De derde mogelijkheid is dat de activiteiten niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening en de initiatiefnemer een goede ruimtelijke onderbouwing aanlevert (eveneens een buitenplanse afwijking). Deze afwijking vergt meer werk, want de initiatiefnemer (en gemeente) moeten motiveren waarom voor dit geval kan worden afgeweken van de regels. Alle relevante aspecten, ook natuur en biodiversiteit, moeten in de onderbouwing aan bod komen. Voor deze mogelijkheid geldt de lange procedure (6 maanden). 3.3.1.3 Rol van andere overheden dan de gemeente in het ruimtelijke spoor

Uit artikel 2.2 Omgevingswet vloeit voort dat bestuursorganen rekening houden met elkaars taken en bevoegdheden en zo nodig met de andere bestuursorganen afstemmen. De gemeente zal dus, iedere keer dat het omgevingsplan wordt gewijzigd, rekening moeten houden met de taken en bevoegdheden van onder andere de provincie en het waterschap, en zo nodig met hen afstemmen. De hoofdlijn in het nieuwe stelsel is daarom dat er geen specifieke afstembepalingen tussen overheden meer terugkomen. De huidige watertoets (die vooral als afstembepaling is geformuleerd) komt in het nieuwe stelsel terug als inhoudelijke instructieregel om in het omgevingsplan rekening te houden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen. Daarbij moet de gemeente wel de opvattingen van de waterbeheerder betrekken (paragraaf 5.1.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving) – dus impliciet is er toch een soort afstemverplichting. Er is niet voorgeschreven hoe de gemeente de waterbeheerder moet betrekken. In het huidige recht bestaan meer verplichtingen voor afstemming tussen de gemeente en andere overheden. Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan moet de gemeente overleggen met de betrokken gemeenten en waterschappen en met die diensten van provincie en Rijk die betrokken zijn bij www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 19

de zorg voor de ruimtelijke ordening (artikel 3.1.1 Besluit ruimtelijke ordening, Bro). Als een bestemmingsplan invloed heeft op natuurdoelen van bijvoorbeeld een Natura 2000-gebied, zal de gemeente dus in ieder geval met de provincie moeten overleggen. En de watertoets (artikel 3.1.6 Bro) verplicht de gemeente om te overleggen met de waterbeheerder en in de toelichting bij het plan aan te geven hoe rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding. Daarbij moet in principe ook aandacht worden besteed aan de gevolgen voor de ecologische toestand van oppervlaktewateren, maar in de praktijk wordt de watertoets soms nog vrij beperkt ingevuld en wordt vooral aandacht besteed aan waterkwantiteit (de versnelde afvoer van neerslag).

Sturing via instructieregels Onder de Omgevingswet zijn de mogelijkheden voor instructieregels van het Rijk en de provincies over omgevingsplannen ruimer dan in het huidige recht. Instructieregels zijn mogelijk over taken als bedoeld in paragraaf 2.4.1 Ow en over alle regels die nodig zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daar vallen dus ook de regels over natuurinclusief bouwen of beheren onder. Het Rijk en de provincies moeten wel motiveren waarom er instructieregels nodig zijn. Dat vloeit voort uit het subsidiariteitsbeginsel van artikel 2.3 Omgevingswet. Soms draagt het Rijk de provincies op om instructieregels over het omgevingsplan te stellen. Artikel 7.8 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalt dat in de omgevingsverordening instructieregels worden gesteld over omgevingsplannen om het natuurnetwerk Nederland te beschermen. In het huidige recht worden instructieregels richting de gemeente gebaseerd op art. 4.1 en 4.3 Wet ruimtelijke ordening. De provincie kan het onderwerp “natuurinclusief bouwen” ook met instructieregels op het bestemmingsplan behartigen, mits zij kan onderbouwen dat daarmee een provinciaal belang wordt gediend. Gezien de provinciale taken op het gebied van natuur zal dat geen onoverkomelijke drempel zijn.

Provincies zijn op grond van artikel 2.10.4 Besluit algemene regels ruimtelijke ordening verplicht om regels te stellen in de provinciale ruimtelijke verordening die ervoor zorgen dat een bestemmingsplan geen activiteiten toelaat met significant negatief effect op het natuurnetwerk Nederland. 3.3.1.4 Beperkingen aan regels in het bestemmingsplan

Er zijn in het huidige recht wat beperkingen voor het stellen van regels in het bestemmingsplan. Deze beperkingen worden hieronder achtereenvolgens behandeld, omdat zij doorwerken in de jurisprudentie die is gevormd (paragraaf 3.4). 1. Regels in het bestemmingsplan moeten nodig zijn voor een goede ruimtelijke ordening en zijn beperkt tot aspecten die ruimtelijk relevant zijn. Uitvoeringsaspecten (de manier waarop iets wordt gerealiseerd) zijn bijvoorbeeld niet ruimtelijk relevant en kunnen dus niet in het bestemmingsplan worden geregeld. 2. De Wet ruimtelijke ordening gaat uit van toelatingsplanologie. Dat wil zeggen: een bestemmingsplan kan alleen verboden bevatten, geen geboden. Een bestemmingsplan mag dus bijvoorbeeld niet bepalen dat het verplicht is om in een bepaald gebied maatregelen te nemen gericht op natuurversterking. In de jurisprudentie is hiervoor wel een oplossing gevonden. Het bestemmingsplan mag een gebod bevatten om iets te doen als voorwaarde voor het uitvoeren van een nieuwe activiteit in het gebied, via www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 20

het instrument van de “voorwaardelijke verplichting”. Bijvoorbeeld: het oprichten van een bouwwerk is alleen toegestaan als binnen het bouwvlak ook natuurversterkende maatregelen worden getroffen. Een voorwaardelijke verplichting kan zowel in een bouwregel als in een gebruiksregel worden opgenomen. Gebruiksregels zijn over het algemeen te verkiezen, omdat handhaving op overtreding daarvan ook na de bouw kan plaatsvinden, zodat niet alleen de aanleg maar ook de instandhouding van natuurversterkende elementen kan worden afgedwongen. Zie ook de uitkomsten van het jurisprudentie onderzoek in paragraaf 3.4. 3. In bijlage II, artikel 2, van het Besluit omgevingsrecht zijn activiteiten aangewezen waarvoor geen omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan nodig is. Voorbeelden van uitgezonderde activiteiten zijn: • onderhoud van een bouwwerk, voor zover detaillering, profilering en vormgeving van dat bouwwerk

niet wijzigen. • bouw of uitbreiding van een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied, op

niet meer dan 4 meter van het hoofdgebouw, en niet hoger dan het hoofdgebouw, met een maximum van 5 meter hoog en op 0,3 meter boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw. • bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied zijn in afwijking van de bouwregels van het

bestemmingsplan toegestaan, tot een maximum van 50 % van het bebouwingsgebied. 3 Deze uitzonderingen zijn een belangrijke beperking voor regels in het bestemmingsplan over natuurinclusief bouwen. Eventuele eisen aan natuurinclusief bouwen in het bestemmingsplan gelden voor deze vormen van bouwen niet. 4. De regels van het Bouwbesluit zijn uitputtend. Gemeenten kunnen geen technische bouwregels stellen in het bestemmingsplan of de bouwverordening die afwijken van het Bouwbesluit, of de regels van het Bouwbesluit aanvullen. In de regels van het Bouwbesluit wordt her en der wel rekening gehouden met de effecten op soorten. Zo bepaalt art. 3.69 lid 1 Bouwbesluit dat een uitwendige scheidingsconstructie geen openingen heeft die breder zijn dan 0,01 meter. In het tweede lid is daarop een uitzondering gemaakt voor nesten of vaste rust- of verblijfplaatsen voor bij of krachtens hoofdstuk 3 van de Wet natuurbescherming beschermde diersoorten. Het Bouwbesluit biedt dus wel de mogelijkheid, maar niet de verplichting om openingen te maken voor rust- of verblijfsplaatsen die breder zijn dan 0,01 meter. De gemeente kan bouwers daartoe ook niet verplichten, want het onderwerp is uitputtend geregeld in het Bouwbesluit. De verplichting om dergelijke openingen te maken kan wel voortvloeien uit toepassing van de natuurregelgeving (zie paragraaf 3.3.2). 5.

Het verplichte overgangsrecht van een bestemmingsplan beperkt de mogelijkheden van gemeenten om bestaande situaties aan te passen. Het verplichte gebruiksovergangsrecht is opgenomen in artikel 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening. Gebruik dat (al) plaatsvond op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, en hiermee in strijd is, mag volgens dit overgangsrecht worden voortgezet. Pas als het gebruik verandert, moet aan de gebruiksregel worden voldaan. Ook voor

3

Op een perceel tot 100 m2. www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 21

de bouwregels bestaat verplicht overgangsrecht. Bouwwerken die bij inwerkingtreding van een bestemmingsplan al bestaan of in aanbouw zijn, mogen gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits de afwijking van de bouwregels naar aard en omvang niet toeneemt. Datzelfde geldt voor herbouw na het volledig teniet gaan ten gevolge van een calamiteit. Per saldo gelden bestemmingsplanregels dus niet voor bestaande situaties. Onder de Omgevingswet wordt een aantal van deze beperkingen weggenomen. De eerste twee beperkingen die in het huidige recht gelden voor bestemmingsplannen (toelatingsplanologie, regels over aspecten die ruimtelijk relevant zijn) vallen in het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht weg. Het omgevingsplan mag regels stellen over aspecten die niet ruimtelijke relevant zijn en kan ook actieve verplichtingen bevatten. Het is niet meer nodig om daarvoor voorwaardelijke verplichtingen te gebruiken. De derde beperking wordt deels opgelost. Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) neemt de lijst van bouwactiviteiten die zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit mogen worden verricht deels over uit bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Over gewoon onderhoud waarbij de detaillering, profilering en vormgeving van het bouwwerk niet wijzigen kunnen daarom nog steeds geen regels in het omgevingsplan worden opgenomen.

Gemeenten krijgen echter wel de ruimte om regels te stellen over bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied. Zie voor de lijst artikel 2.15f van het Bbl. 4 De vierde beperking blijft bestaan. Het Besluit bouwwerken leefomgeving is, net als het Bouwbesluit, uitputtend. De beperking aan decentrale regels over de constructie van bouwwerken blijft dus ook met betrekking tot het omgevingsplan bestaan. Er is alleen ruimte voor gebiedsgericht maatwerk op een specifiek aantal onderwerpen, zoals strengere energiezuinigheidseisen of strengere milieuprestatieeisen aan de toe te passen bouwmaterialen. De mogelijkheid om specifiek voor beschermde soorten openingen breder dan 1 cm te maken, blijft behouden maar kan niet met maatwerkregels worden ingevuld. 5 De laatste beperking, het verplichte overgangsrecht, vervalt. In het Besluit kwaliteit leefomgeving is geen standaard overgangsrecht voor omgevingsplannen voorgeschreven. Gemeenten mogen voortaan zelf kiezen welk overgangsrecht zij in de gegeven omstandigheden passend vinden. Vanzelfsprekend zal wel rekening moeten worden gehouden met bestaande rechten, en kan er in bepaalde gevallen sprake zijn van een plicht tot schadevergoeding (voor in verhouding onevenredig hoge schade boven het normale maatschappelijke risico).

3.3.2 Instrumenten in het natuurspoor De regels over natuurbescherming zijn in het huidige recht en het toekomstige recht opgebouwd langs twee sporen: de bescherming van gebieden en de bescherming van soorten. Beide beschermingsregimes, dus soortenbescherming en gebiedsbescherming, spelen een rol op het gebied van natuurinclusief bouwen. Er verandert bij inwerkingtreding van de Omgevingswet weinig in de natuurregels, de Wet natuurbescherming is beleidsneutraal omgezet naar de Omgevingswet (en met name het Besluit activiteiten leefomgeving). Wel bieden de nieuwe instrumenten van de Omgevingswet

Onder meer te raadplegen via https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/stelsel-omgevingswet/teksttoelichting-omgevingswet-amvb/. 5 Zie artikel 4.144 lid 2 Bbl. 4

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 22

(zoals programma’s) nieuwe mogelijkheden die ook voor natuurinclusief bouwen kunnen worden ingezet. Belangrijke ‘preventieve maatregelen’ (gericht op het voorkomen van overtreding van een verbod) zijn gedragscodes, mitigerende maatregelen en uitzonderingen in een provinciale verordening voor ruimtelijke ontwikkelingen. Een ander instrument in het natuurbeschermingsrecht voor het voorschrijven van natuurinclusieve maatregelen zijn de voorschriften bij het verlenen van vergunningen. 3.3.2.1 Stelsel van verboden

De natuurregels bevatten een stelsel van verboden voor activiteiten die effect kunnen hebben op beschermde soorten of gebieden. Deze regels vormen de omzetting van de bepalingen uit de Vogelrichtlijn, Habitatrichtlijn en de verdragen van Bern en Bonn. Dit verklaart binnen de soortenbescherming ook het onderscheid dat de natuurregels maken tussen verbodsbepalingen met betrekking tot vogels (artikel 3.1 Wnb / art. 11.37 Bal), strikt beschermde soorten (artikel 3.5 Wnb / art. 11.46 Bal) en nationaal beschermde soorten (artikel 3.10 Wnb / art. 11.54 Bal). De strikt beschermde soorten zijn de soorten die zijn aangewezen in bijlage IV van de Habitatrichtlijn, bijlage I van het verdrag van Bonn of bijlage II van het verdrag van Bern. Vogels die van nature in Nederland voorkomen zijn beschermd op grond van de Vogelrichtlijn. Nationaal beschermde soorten zijn te vinden in de bijlage bij de Wet natuurbescherming en bijlage IX, onder A, Bal. Je kunt zeggen dat het beschermingsregime voor nationaal beschermde soorten het minst streng is. In het algemeen is het plukken, verzamelen, afsnijden, ontwortelen of vernielen van beschermde plantensoorten verboden. Voor de beschermde diersoorten geldt dat het doden, vangen en verstoren van voortplantings- en rustplaatsen van de dieren verboden is.

Bij vogels en strikt beschermde soorten is ook het wegnemen, beschadigen of vernielen van eieren of nesten verboden. Gebiedsbescherming omvat de bescherming van (habitats en soorten in) Natura 2000-gebieden, nationale natuurgebieden, het Natuur Netwerk Nederland (NNN) en eventuele andere natuurlijke zones of groene structuren. De Wet natuurbescherming en Omgevingswet regelen als eerste het regime voor Natura 2000-gebieden. Er geldt een vergunningplicht voor het realiseren van een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Het Natuur Netwerk Nederland (voorheen de Ecologische Hoofdstructuur of EHS) is beschermd via het ruimtelijke spoor. Via rijksinstructieregels (art. 2.10.4 Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en art. 7.8 Besluit kwaliteit leefomgeving) is geregeld dat de provincie regels stelt over gemeentelijke bestemmingsplannen en omgevingsplannen met het oog op bescherming van het Natuur Netwerk Nederland (NNN). Ook andere ‘groene hoofdstructuren’ of ‘groene zones’ zijn beschermd via het ruimtelijke spoor. Deze gebieden zijn vaak als zodanig aangewezen met het oog op het verwerven van gronden die later aan het NNN kunnen worden toegevoegd om een aaneengesloten gebied te creëren.

Nationale natuurgebieden zijn tot op heden niet juridisch als apart gebied aangewezen. Nationale parken of natuurgebieden maken over het algemeen deel uit van Natura 2000-gebieden. Zo niet, dan kunnen ook deze via het ruimtelijke spoor beschermd worden.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 23

Het toetsingskader voor de vergunningen is beschreven in de Wet natuurbescherming en het Besluit kwaliteit leefomgeving. In het kort zijn dit de criteria van het toetsingskader: • er zijn geen alternatieven voor het uitvoeren van de activiteit op de voorgestelde manier (zoals een

andere locatie), • de activiteit is nodig vanwege een in de wet genoemd (maatschappelijk) belang, en • er worden compenserende maatregelen getroffen om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan: –

de gunstige staat van instandhouding van de soort; of

–

de algehele samenhang van het natuurgebied.