bijlage 2 brief LNV bijlage Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen.pdf

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 44

ook een taak van het Rijk en de provincies (art. 1.8 Wet natuurbescherming). Nu wordt deze taak door de vergunningverlener vaak doorgeschoven naar de aanvrager van de ontheffing. Op dit moment vragen vergunningsverleners daarvoor vaak zeer uitgebreide en kostbare onderzoeken. Deze onderzoeken vragen veel tijd en geld, terwijl het maar de vraag is of ze (1) juridisch gezien werkelijk noodzakelijk zijn en (2) zo uitputtend en gedetailleerd moeten zijn om het doel – natuurinclusiviteit of behoud en versterking van biodiversiteit – te behalen. In dit soort situaties wordt duidelijk dat de Wnb primair is ingestoken vanuit bescherming van bestaande natuur en soorten. Maar: behoud en versterking van biodiversiteit vragen in een ontwikkelingsgericht en dynamisch gebied om een andere benadering dan in gebieden waar alleen sprake is van beheer.

5.2.2 Landelijk overzicht werkende maatregelen Het landelijk overzicht van werkende maatregelen omvat een actueel bijgewerkt en centraal overzicht met bewezen effectieve programmatische randvoorwaarden, procedures, ontwerpbouwstenen en maatregelen/pakketten van maatregelen voor verschillende soorten flora en fauna en voor verschillende soorten opgaven bij nieuwbouw (‘inbreiding’ en ‘uitbreiding’), renovatie en verbouw, herinrichting en beheer van openbaar gebied. Dit overzicht moet toegankelijk, begrijpelijk en bruikbaar zijn voor verschillende doelgroepen. Van overheden tot bedrijven, van professionals tot ‘leken'. Ook hier kan voortgebouwd worden op bestaande kennis en overzichten, zoals de kennisdocumenten die door IPO/Bij12 zijn ontwikkeld en de 'mitigatiecatalogus voor gebouwgebonden soorten’ die Arcadis de Nationaal Coördinator Groningen heeft gemaakt. Beiden zijn goede voorbeelden voor de manier waarop 'werkende maatregelen’ overzichtelijk weergegeven kunnen worden voor een specifieke doelgroep en rondom een bepaalde categorie van bouwwerkzaamheden. Veel van dit materiaal is dus al aanwezig, maar is nu nog verspreid over allerlei websites en uitgaves. Dat maakt het lastig vindbaar. Daarnaast is het ook niet altijd makkelijk te achterhalen hoe actueel de informatie is en in welke mate die voldoende (wetenschappelijk) is onderbouwd.

Een dergelijk overzicht zou goed vergezeld kunnen gaan van een landelijk overzicht van handreikingen, werkprotocollen en (gedrags)codes op het gebied van natuurinclusief bouwen. 5.2.3 Landelijke effectmonitoring Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, is natuur in de stad is niet alleen belangrijk voor de biodiversiteit, maar ook essentieel voor de leefbaarheid en klimaatadaptatie in steden. Natuur levert een oplossing waar het gaat om vasthouden van water, bestrijden van hitte en bevorderen van de mentale en fysieke gezondheid van mensen. Daarmee draagt natuur bij aan zowel de gebruikswaarde, als de belevingswaarde en toekomstwaarde 18 van het stedelijk gebied. Dat vertaalt zich op dit moment echter nog niet in financiële waarde waarden met als gevolg dat het opnemen van groen/natuur vaak onvoldoende rendabel is in de totale businesscase. Daarom is het van belang dat er meer kennis beschikbaar komt over de bijdrage die natuur levert aan het oplossen van problemen in stedelijk gebied én dat er kennis komt over manieren om die bijdrage ook financieel te waarderen. Die kennis zal gericht moeten zijn op de diverse stakeholders betrokken bij

Zie ook het rapport "Grote opgaven in een beperkte ruimte. Ruimtelijke keuzes voor een toekomstbestendige leefomgeving”, Planbureau voor de Leefomgeving, april 2021. 18

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 45

natuurinclusief bouwen, omdat de ‘waardering van natuur’ sterk samenhangt met de rol en de belangen van de betreffende stakeholder in het totale speelveld. Tot slot is het van belang dat er ook centraal geregisseerd en gecoördineerd onderzoek gaat plaatsvinden naar effecten van maatregelen op bepaalde soorten én naar effecten van maatregelen op plangebiedniveau 19. Dat onderzoek moet erop gericht zijn om kennishiaten op dit gebied op te vullen en daarmee uiteindelijk het hiervoor geschetste 'landelijk overzicht van werkende maatregelen’ steeds completer en beter toepasbaar te maken. Met input van kennisinstituten kan een onderzoeksagenda worden opgesteld voor die kennishiaten. De kennis uit deze onderzoeken moet vervolgens gebundeld en openbaar gemaakt worden. Daarnaast zou de effectmonitoring zich ook kunnen richten op het meten van de 'prestatie van groen’ op andere gebieden, zoals het vasthouden van water, het reduceren van hittestress en de bijdrage aan de kwaliteit en leefbaarheid van buurten. De resultaten van deze monitoring zouden weer input kunnen vormen voor het opbouwen van kennis over de waardering en performance van natuur.

5.3

Aanscherpen nationaal beleid en wetgeving

5.3.1 Nationale visie op natuur in de stad Het ontbreekt nog aan een heldere visie op de waarde van en mogelijkheden voor natuur in de bebouwde omgeving, ook in relatie tot de andere opgaven die er liggen voor het stedelijk gebied. Het Rijk constateert in de NOVI dat de gezamenlijke ruimtevraag van alle opgaven (wonen, werken, infrastructuur, groen/natuur, water en energie) zo groot is dat lang niet overal alles 'past'. Om te zorgen dat groen en biodiversiteit ook een plek krijgen in gebieden met een ‘hoge ruimtedruk’ (stedelijke gebieden) zal het Rijk het belang van groen en biodiversiteit moeten kwalificeren en kwantificeren en de 'waarde van groen’ een duidelijke plek moeten geven in de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het maken van ruimtelijke keuzes. De NOVI gebruikt voor deze belangenafweging drie principes: (1) combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies, (2) de kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal en (3) afwentelen wordt voorkomen. Een nationale visie op natuur in de stad zou helder moeten maken welke oplossingen en mogelijkheden groen en natuur kunnen bieden waar het gaat om combineren van functies, het versterken van de kenmerken en identiteit van een gebied en het voorkomen van afwenteling. Natuur draagt immers bij aan zowel de gebruikswaarde als de belevings- en toekomstwaarde van stedelijk gebied.

20 Traditioneel zijn het beleid en de maatregelen voor de bescherming en verbetering van natuur vooral gericht op Natura 2000-gebieden en de aangewezen beschermde soorten. Maar het besef is doorgedrongen dat behoud en herstel van natuur (ook buiten aangewezen gebieden) en biodiversiteit (ook van andere soorten dan beschermde soorten) een belangrijke bijdrage leveren aan de kwaliteit van de leefomgeving. In de kamerbrief Hoofdlijnen van het gezamenlijk Programma Natuur is daarom al aangekondigd dat er een integraal ontwerp nodig is waarbij een brede benadering van natuur wordt gehanteerd. 21 Spoor 2 van het Programma Natuur beoogt de samenhang en integratie te vinden met Zie bijvoorbeeld het 'Meetnet Urbane Soorten van Sovon’ Zie ook het rapport "Grote opgaven in een beperkte ruimte. Ruimtelijke keuzes voor een toekomstbestendige leefomgeving“. Planbureau voor de Leefomgeving, april 2021 21 Kamerstukken II 2019-2020, 35334, nr. 131 19

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 46

andere beleidsvelden, wat moet leiden tot een meer natuurinclusieve samenleving. Dit wordt verder vormgegeven in de ‘Agenda natuurinclusief (2021 – 2050)’. Een natuurinclusievere ruimtelijke inrichting bij verstedelijking, infrastructuur, industrie en de energietransitie is daarbij al geagendeerd. Het Programma Natuur is een gezamenlijk programma van Rijk en provincies; gemeenten, waterschappen, natuurbeheerders, particuliere beheerders en agrariërs zijn partners in de uitvoering. Spoor 2 van het Programma Natuur kan ook gebruikt worden om landelijk een visie op natuur in de bebouwde omgeving te ontwikkelen en lijnen uit te zetten voor de versterking van de biodiversiteit in de bebouwde omgeving. Deze visie kan een basis zijn voor de uitwerking van de meer juridische oplossingsrichtingen (zie hierna) en een integrale aanpak schetsen waarin de verschillende oplossingsrichtingen samen komen.

5.3.2 Verplicht programma voor biodiversiteit De provincies zijn al verplicht om beheerplannen voor Natura 2000-gebieden vast te stellen (art. 3.8 lid 3 Ow). Dat zijn programma’s in de zin van de Omgevingswet. In aanvulling daarop kan het Rijk ook bepalen dat provincies of gemeenten verplicht worden om een biodiversiteitsprogramma vast te stellen. Het doel van zo’n programma is het versterken van de populaties van soorten en hun leefgebieden. Een provinciaal biodiversiteitsprogramma moet, anders dan de genoemde beheerplannen, betrekking hebben op het gehele provinciale grondgebied. Provincies kunnen met dit programma zorg dragen voor een samenhangend pakket maatregelen dat zowel gericht is op landelijk gebied als stedelijk gebied en dat goed is afgestemd op de beheerplannen van Natura 2000-gebieden. Dit kunnen deels feitelijke maatregelen zijn die de provincie zelf uitvoert, en deels maatregelen die de gemeente moet treffen. Provincies kunnen met instructieregels op grond van art. 2.22 Omgevingswet zorgen dat gemeenten die maatregelen daadwerkelijk treffen. Een alternatief is dat de gemeenten verplicht worden om alleen voor het stedelijke gebied biodiversiteitsprogramma’s vast te stellen. Voor alleen het stedelijke gebied ligt een provinciaal programma niet voor de hand, omdat de meeste maatregelen in stedelijk gebied door de gemeente getroffen zullen worden.

Met stedelijke biodiversiteitsprogramma wordt de samenhang met het landelijke gebied en met Natura 2000-gebieden echter niet bereikt. Het invoeren van een verplicht biodiversiteitsprogramma vergt een wijziging van hoofdstuk 3 van de Omgevingswet. 5.3.3 Instructieregels omgevingsplan in Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) Het Rijk kan met instructieregels sturen op de inhoud van omgevingsplannen van gemeenten of zogeheten getrapte instructieregels stellen: instructieregels over de omgevingsverordening, waarmee provincies worden verplicht om instructieregels over natuurinclusief bouwen in omgevingsplannen te stellen. Getrapte instructieregels hebben als voordeel dat de provincies als gebiedsregisseur bij het opstellen van hun instructieregels beter rekening kunnen houden met de lokale omstandigheden dan het Rijk. Getrapte instructieregels worden al gebruikt voor het beschermen van het Natuurnetwerk Nederland (zie art. 7.8 Bkl). De hoofdstukken 5 en 7 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bevatten alle instructieregels van het Rijk over omgevingsplannen en omgevingsverordeningen, maar deze hoofdstukken bevatten nog geen specifieke instructieregels over natuurinclusiviteit. Bij het stellen van instructieregels moet het Rijk het www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 47

subsidiariteitsbeginsel in acht nemen (art. 2.3 lid 2 Omgevingswet): in principe worden taken en bevoegdheden in het omgevingsrecht door gemeenten en provincies uitgeoefend, het Rijk past alleen bevoegdheden toe als daar een goede reden voor is. Dat is vooral een motiveringsplicht. Het Rijk zal moeten onderbouwen dat nieuwe regels noodzakelijk zijn vanwege bovengemeentelijke of bovenprovinciale belangen en dat het onderwerp niet aan de gemeenten of provincies kan worden overgelaten. Gezien de urgentie van de problematiek is die onderbouwing wel te geven. Gemeenten moeten met het omgevingsplan zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit is een breed begrip, ruimer dan een “goede ruimtelijke ordening” als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening. Het behoud en de versterking van biodiversiteit is sterk verbonden met de ruimtelijke inrichting van het gemeentelijke grondgebied en moet daarom al betrokken worden bij het vaststellen van het omgevingsplan. Ook zonder instructieregel van het Rijk zal een gemeente dus al rekening moeten houden met natuurinclusiviteit. De uitvoeringspraktijk refereert vaak aan het succes van de watertoets, de instructieregel over het betrekken van waterbelangen bij het huidige bestemmingsplan en straks het omgevingsplan (art. 5.37 Bkl).

Op een vergelijkbare manier kan ook een natuurtoets of biodiversiteitstoets als instructieregel in hoofdstuk 5 Bkl worden opgenomen. Een versterking van de kennisbasis (paragraaf 5.2) is randvoorwaardelijk om te zorgen dat gemeenten de instructieregel ook zinvol kunnen invullen. Een nadeel van een extra instructieregel over natuurinclusiviteit is dat het integrale karakter van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan worden ondergraven. Door, naast de waterbelangen, ook natuurinclusiviteit als specifiek belang te benoemen waarmee de gemeente rekening moet houden bij het maken van het omgevingsplan, kan de vraag opkomen waarom andere belangen – denk aan cultuurhistorie, bodemkwaliteit, gezondheid – niet ook met een specifieke instructieregel worden behartigd. En als alle mogelijke belangen hun eigen instructieregel krijgen wordt er uiteindelijk niets meer geregeld dan al was besloten binnen het begrip “evenwichtige toedeling van functies aan locaties”. Voor de komende jaren kan een instructieregel over een natuurtoets of biodiversiteitstoets wel een aanjagende functie hebben, in samenhang met de andere oplossingsrichtingen.

5.3.4 Aanpassing van het Bouwbesluit of Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) Bij renovatie van gebouwen kunnen nest- en broedplaatsen van gebouw bewonende soorten verloren gaan. Om gebouwen te isoleren – waar vanuit de energieopgave op wordt aangestuurd – worden kieren en spleten immers vaak dichtgemaakt. Nieuwbouw voorziet ook niet standaard in natuurinclusieve maatregelen zoals nestgelegenheid. Het Rijk kan generiek de verplichting opleggen om nestgelegenheid te realiseren in het Besluit bouwwerken leefomgeving, de opvolger van het Bouwbesluit 2012. Als eerste is daarvoor nodig dat in de Omgevingswet het oogmerk van de bouwregels wordt aangepast. Het Besluit bouwwerken leefomgeving is volgens artikel 4.21 van de Omgevingswet gericht op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid. Een regel die gericht is op verbeteren van de natuur of versterking van de biodiversiteit past niet binnen dit oogmerk, zodat zo’n regel nu niet mag worden opgenomen in het Bbl. Daarvoor moet eerst het oogmerk ‘beschermen en ontwikkelen van natuur’ aan artikel 4.21 Omgevingswet worden toegevoegd. Pas als dat www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 48

is gebeurd, kunnen in het Bbl regels over natuurinclusief bouwen worden opgenomen. Wellicht kan dit ook worden aangegrepen om in artikel 2.1 Omgevingswet te verduidelijken dat de doelen van de wet niet alleen betrekking hebben op natuurbescherming (art. 2.1 lid 3 onder h Ow), maar ook op verbetering van de natuur. Voor de bescherming van het milieu is in de bijlage bij de wet verduidelijkt dat daar ook het verbeteren van het milieu toe wordt gerekend. Voor natuurbescherming ontbreekt een vergelijkbare uitleg. Hoe zou een aanpassing van het Bbl er concreet uit kunnen zien? Paragrafen in het Bbl beginnen altijd met een aansturingsartikel, dat het doel van de regels omschrijft. Voor natuurinclusief bouwen bij nieuwbouw zou dat kunnen zijn: een bouwwerk heeft voldoende nestgelegenheid voor vogels en vleermuizen. Daarna wordt dit doel nader uitgewerkt in concrete maatregelen, zo nodig per type gebruiksfunctie. Die uitwerking kan bijvoorbeeld in de vorm van het aantal nestgelegenheden per strekkende meter gevel. Als er normdocumenten of praktijkrichtlijnen voor natuurinclusief bouwen beschikbaar komen (zie ook paragraaf 5.5), dan kan daarnaar worden verwezen. De eisen bij nieuwbouw gelden in principe ook bij verbouw van een bouwwerk. Voor bestaande bouw liggen generieke, landelijke regels over natuurinclusiviteit niet voor de hand.

Voor een variant met meer lokale afwegingsruimte kan een vergelijking worden getrokken met het recente ontwerpbesluit voor aanpassing van het Bbl met extra maatwerkmogelijkheden voor klimaatdaken. In principe is de lijn van de bouwregels dat deze uitputtend zijn en maatwerk hierop alleen in specifieke gevallen mogelijk is. Voor klimaatmaatregelen op daken van industriegebouwen is het ontbreken van maatwerkmogelijkheden als knelpunt gesignaleerd; om die reden wordt maatwerk alsnog mogelijk gemaakt. Voor natuur zouden ook extra maatwerkmogelijkheden opgenomen kunnen worden in het Bbl, zodat gemeenten gebouwgebonden maatregelen voor natuurinclusiviteit kunnen voorschrijven met maatwerkregels (nieuwbouw) of maatwerkvoorschriften (bestaande bouw). Het bieden van maatwerk ligt voor de hand, omdat natuurinclusief bouwen niet op iedere plek in Nederland precies dezelfde maatregelen vereist en een landelijk geldende regel daarom niet per se tot de beste of meest doelmatige oplossing leidt. Een combinatie is ook mogelijk: een algemene regel in het Bbl die een bepaald generiek niveau van natuurinclusiviteit voorschrijft, met daarbij de mogelijkheid voor de gemeente om met maatwerk gebiedsgericht een strenger of minder streng niveau vast te leggen, afhankelijk van de lokale omstandigheden.

Zo nodig kan dat strengere of minder strenge niveau ook al gedefinieerd worden in het Bbl (waardoor toch een zekere standaardisatie behouden blijft). Een landelijke regeling in het Bbl heeft een aantal voordelen. Een daarvan is de efficiëntie (bij een doelvoorschrift, niet bij maatwerkbevoegdheden): de regel geldt direct in het hele land en aannemers en constructeurs volgen het Bbl goed op. Ook is dit een goede manier om particulieren te bereiken, die via het natuurspoor niet goed kunnen worden aangesproken. Een gevaar van regels in het Bbl is dat dit ook tot inperking van de mogelijkheden van het omgevingsplan kan leiden. Door het onderwerp natuurinclusiviteit naar zich toe te trekken, kan het Rijk de indruk wekken dat regels (anders dan eventuele maatwerkregels op grond van het Bbl) in het omgevingsplan over natuurinclusiviteit, ook als die niet over bouwwerken gaan, niet meer mogelijk zijn. Het is aan te raden om in de toelichting bij de wijziging van het Bbl nadrukkelijk in te gaan op de resterende decentrale mogelijkheden voor regelgeving. www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 49

5.3.5 Verruiming voorschriften bij omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit In het huidige recht biedt artikel 5.3 Wet natuurbescherming de mogelijkheid om voorschriften te verbinden aan een ontheffing voor het verstoren van flora en fauna. In de jurisprudentie is uitgelegd onder welke voorwaarden voorschriften aan een ontheffing kunnen worden verbonden die verder gaan dan alleen het beschermen van soorten tegen verslechtering van de staat van instandhouding. De praktijk laat zien dat die mogelijkheid om aanvullende voorschriften te stellen weinig wordt benut. Onder de Omgevingswet bestaat het risico dat er nog minder gebruik wordt gemaakt van deze mogelijkheid. Anders dan in de Wet natuurbescherming, is in de Omgevingswet bepaald dat voorschriften bij de omgevingsvergunning voor flora- en fauna-activiteiten alleen mogen worden gesteld vanwege het oogmerk van de beoordelingsregels voor die vergunning: de natuurbescherming (zie art. 5.34 in samenhang met art. 5.18 en 5.29 Ow). Voor de bescherming van het milieu is in de bijlage bij de wet verduidelijkt dat daar ook het verbeteren van het milieu toe wordt gerekend.

Voor natuurbescherming ontbreekt een vergelijkbare uitleg, en er zou dus (a contrario) geredeneerd kunnen worden dat voorschriften bij de omgevingsvergunning voor flora- en fauna-activiteiten niet mogen worden gesteld ter verbetering van de natuur, maar alleen ter bescherming. Dit kan worden opgelost door een wijziging van de Omgevingswet, die duidelijk maakt dat de wet ook gericht is op het verbeteren van de natuur en dat voorschriften bij de betreffende omgevingsvergunningen ook gesteld kunnen worden met het oog op de verbetering van de natuur. Dit kan de provincies een stimulans geven om in hun vergunningenbeleid daadwerkelijk extra maatregelen te eisen bij bijvoorbeeld bouwprojecten, die verder gaan dan alleen zorgen voor het mitigeren of compenseren van verstoring, maar juist een verbetering in de staat van instandhouding bewerkstelligen. Aanvullend op de wetswijziging kan het ministerie ook voorzien in een landelijk geldend document dat invulling geeft aan de wijze van toetsing van flora- en fauna-activiteiten en de voorschriften die aan omgevingsvergunningen kunnen worden verbonden (zie paragraaf 5.5.1).

5.4

Inzet decentrale regelgeving

5.4.1 Handreiking natuurinclusiviteit in decentrale regelgeving Gemeenten, provincies en waterschappen hebben onder de Omgevingswet mogelijkheden om natuurinclusief bouwen en beheren met decentrale regelgeving te stimuleren of juridisch af te dwingen. Beperkingen die de huidige Wet ruimtelijke ordening bevat (zoals het verplichte overgangsrecht voor bestaande bouwwerken en bestaand gebruik, en het verbod om uitvoeringsaspecten te regelen omdat die niet ruimtelijk relevant zijn) vallen weg. De decentrale overheden kunnen veel baat hebben bij een gezaghebbende handreiking die voorbeelden biedt van de wijze waarop zij natuurinclusiviteit kunnen opnemen in hun regels. Eerder heeft het Ministerie van BZK de Handreiking decentrale regelgeving voor klimaatadaptief bouwen en inrichten uitgebracht, die voorbeelden bevat om klimaatadaptatie met decentrale regelgeving te borgen. Die handreiking voorziet in een grote behoefte en wordt veelvuldig gebruikt. Onderwerpen die in de handreiking natuurinclusiviteit in decentrale regelgeving in ieder geval aan de orde zouden moeten komen zijn: –

Voorbeelden van aanvullend gemeentelijk of provinciaal beleid over natuurinclusiviteit in de omgevingsvisie of in een natuurprogramma. De omgevingsvisie of het programma vormen

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 50

daarmee een basis en onderbouwing voor regels in het omgevingsplan, de omgevingsverordening of de waterschapsverordening over natuurinclusitiveit. –

Voorbeeldregels voor het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening over de wijze waarop natuurinclusiviteit juridisch kan worden afgedwongen bij nieuwbouw, renovatie van gebouwen, gebiedsontwikkeling en beheer.

Uit de interviews en werksessies blijkt dat klimaatadaptatie en natuurinclusiviteit elkaar kunnen versterken. Het is daarom te overwegen om natuurinclusiviteit te verwerken in de al bestaande handreiking voor klimaatadaptatie. Daarmee kan die versterking ook in voorbeelden worden getoond.

5.4.2 Handreiking natuurinclusiviteit in aanbesteding Bij het op de markt zetten van opdrachten, zoals een gebiedsontwikkeling, projecten voor infrastructuur of de energietransitie, of het onderhoud/beheer van groenvoorzieningen of bermen, kan de overheid sturen op natuurinclusiviteit via het aanbestedingsspoor. Dit spoor omvat niet alleen het laten meewegen van natuurinclusieve ontwerpen of aanbiedingen in de keuze voor een bepaalde marktpartij, maar ook (aan de voorkant) het formuleren van natuurinclusieve doelen die met de gebiedsontwikkeling, het project of het beheer moeten worden bereikt (bijvoorbeeld in een uitvraag of programma van eisen). Overheden kunnen worden geholpen met een handreiking die goede voorbeelden geeft over de manier waarop natuurinclusieve doelen kunnen worden geformuleerd en vergunningscriteria kunnen worden gehanteerd die tot de selectie van de aanbieder leiden met het meest positieve effect op de biodiversiteit. Deze handreiking heeft dus een andere doelgroep dan de handreiking over de mogelijkheden van decentrale regelgeving (paragraaf 5.4.1). Binnen de verschillende overheidslagen is de programmering en aanbesteding van projecten of onderhoud/beheer bij andere afdelingen belegd dan het opstellen van beleid en regelgeving. Integratie van beide handreikingen kan de handreiking voor beide doelgroepen minder toegankelijk maken.

5.5

Ondersteuning uitvoeringspraktijk

5.5.1 Handreiking interpretatie Wet natuurbescherming en Bal De toepassing van de Wet natuurbescherming (zowel bij het verlenen van ontheffingen als de instemming met soortenmanagementplannen) door de verschillende provincies of uitvoeringsdiensten is niet eenduidig. Dat maakt de uitkomst van een aanvraag om ontheffing of instemming met een soortenmanagementplan onvoorspelbaar. Sommige provincies of omgevingsdiensten zien wat meer ruimte voor extra voorschriften bij Wnb-ontheffingen en stimuleren het opstellen van soortenmanagementplannen; andere provincies of omgevingsdiensten zijn hier huiverig voor (wat ook te verklaren is vanuit de strikte jurisprudentie over toepassing van de Wnb). Een handreiking of circulaire over de toepassing van de Wnb (en straks hoofdstuk 11 van het Besluit activiteiten leefomgeving), opgesteld door het ministerie van LNV in samenwerking met de provincies, kan helderheid bieden over de manier waarop natuurinclusiviteit in besluiten op grond van de Wnb (en straks het Bal) kan worden meegenomen en een impuls geven aan het gebruik van alle mogelijkheden. Daarbij kan aansluiting worden gezocht bij het principe van Biodiversity Net Gain dat in de UK wordt toegepast. 22 Als de validiteit 22

Zie https://www.biodiversityinplanning.org/news/bd-net-gain/

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 51

van deze handreiking vervolgens wordt bevestigd in een aantal rechtszaken, krijgt deze een sterke werking voor de praktijk.

5.5.2 Doorwerking eigen projecten rijksoverheid Het Rijk kan een belangrijke bijdrage leveren aan de toepassing van natuurinclusief bouwen in de praktijk via de projecten waar zij zelf opdrachtgever van is. Dat kan door in de aanbesteding van het ontwerp, het planproces en de uitvoering van het project concrete randvoorwaarden en eisen op te nemen. Het gaat hier o.a. om de projecten die in opdracht van Rijkswaterstaat, de Rijksgebouwendienst en Staatsbosbeheer worden uitgevoerd. Hiermee geeft de rijksoverheid het goede voorbeeld. Naast de doorwerking in de eigen projecten en het bieden van een handreiking t.b.v. interpretatie van de Wet natuurbescherming kan het Rijk ook kennisuitwisseling faciliteren. De vraag daarbij is overigens wel wat er op dit punt aanvullend nodig is, naast de bestaande netwerken zoals de participatietafels Duurzaam Door en KAN. Uit de gesprekken kwam naar voren dat een verbinding met het traject Stroomversnelling (energietransitie) hierbij nuttig en nodig is.

5.6

Stimuleren innovatie en grootschalige productie

5.6.1 Stimuleren repliceerbare natuurinclusieve concepten en materialen Op basis van het versterken van de kennisbasis in de vorm van de effectiviteit van maatregelen (paragraaf 5.2.2) kan het Rijk de ontwikkeling van concepten en materialen stimuleren. De bouwsector geeft aan behoefte te hebben aan bewezen gebouwgebonden producten die weinig onderhoud vragen en zijn gericht op specifieke soorten. Op het moment dat duidelijk is welke producten passend zijn voor het faciliteren van specifieke soorten en deze producten betaalbaar zijn, zullen ze sneller en vaker worden toegepast. Het gaat hier nadrukkelijk niet alleen om het op grote schaal produceren van één oplossing voor één soort (bijvoorbeeld een bepaald type nestelsteen), maar zeker ook om het stimuleren van oplossingen die breder inzetbaar zijn (bijvoorbeeld gevelbegroeiingssystemen). Het Rijk kan de ontwikkeling van gebouwgebonden en onderhoudsarme producten stimuleren in de vorm van subsidies, zowel gericht op onderzoek en ontwikkeling als gericht op het gebruik. 5.6.2 Standaardisatie Naast het stimuleren van ontwikkeling en gebruik kan het Rijk ook inzetten op standaardisatie van concepten, procedures, maatregelen en producten. Dat vraagt om afspraken en afstemmen met diverse organisaties, zoals CROW en NEN.

Het opnemen van standaarden in praktijkrichtlijnen en normen kan bijdragen aan grootschalige ontwikkeling en toepassing in de praktijk van concepten, maatregelen en producten. Ook het meer standaardiseren van ontheffingsprocedures in het kader van de Wnb en de eisen die in dat kader aan aanvragers worden gesteld kan een aanzienlijke tijds- en dus geldwinst opleveren. Hier ligt een directe relatie met de eerder genoemde ‘Handreiking interpretatie Wet natuurbescherming’ of het invoeren van het ‘Net Gain'-principe, gebaseerd op een nationale (gestandaardiseerde) kennisbasis en heldere doelcriteria. Het Rijk kan standaardisatie initiëren en financieel ondersteunen. Als de standaarden ontwikkeld zijn, kan de toepassing ervan vervolgens bindend worden gemaakt door ze te verankeren in de (bouw)regelgeving (paragraaf 5.3.3). www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 52

5.6.3 Stimuleren van innovaties m.b.t. financiering van natuurinclusiviteit Op dit moment blijkt het vaak nog lastig om de businesscase rond te krijgen rond natuurinclusieve inrichting en beheer. Op dit vlak kan innovatie gestimuleerd worden van co-financierings- en cogovernanceconcepten, waarbij nadrukkelijk ook gekeken moet worden naar andere dan de gebruikelijke financiers (bijv. verzekeraars). Er kan gekeken worden of inwoners en ondernemers actief betrokken kunnen worden bij het onderhoud en beheer van groen. Tot slot kan gekeken worden naar innovatieve vormen van ‘groenfinanciering’ voor dit soort trajecten.

5.7

Samenhang oplossingsrichtingen

Het versterken van biodiversiteit in de bebouwde omgeving en het bevorderen van natuurinclusief bouwen vraagt om een combinatie van verschillende oplossingen. De individuele oplossingsrichtingen die wij in de voorgaande paragrafen hebben beschreven zijn in zekere zin puzzelstukjes in een groter geheel. Het leggen van een enkel puzzelstukje brengt de oplossing dichterbij, maar is niet voldoende om de biodiversiteit te versterken. Het gaat om de onderlinge samenhang en het geheel van de puzzel die gelegd moet worden. Wij onderscheiden daarbij ten minste 3 centrale lijnen met oplossingsrichtingen naar de verschillende typen (bouw)projecten: • Nieuwbouw in de vorm van inbreiding en uitleglocaties • Renovatie en isolatie in bestaand stedelijk gebied • Inrichten en beheer openbare ruimte in bestaand stedelijk gebied

Elk type project kent zijn eigen prioriteiten in samenhangende oplossingsrichtingen. Gezien de urgentie van de woningbouwopgave en de context van de achteruitgang van de biodiversiteit in Nederland ligt het voor de hand om gelijktijdig te werken aan de verschillende (lijnen van) oplossingsrichtingen.

5.7.1 Nieuwbouw in de vorm van uitleggebieden en inbreiding Figuur 5.2 toont een aantal lijnen van oplossingsrichtingen gericht op het bevorderen van natuurinclusief bouwen bij nieuwbouw in de vorm van uitleggebieden en inbreiding. In de figuur richt lijn A zich op het versterken van het beleid en de uitvoeringspraktijk op basis van kennis. Lijn B richt zich op het versterken van de uitvoeringspraktijk op basis van standaardisatie.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 53

Figuur 5.2. Lijnen oplossingsrichtingen bij nieuwbouw

Lijn A kent twee varianten. In beide varianten vormt de basis het versterken van de kennisbasis en het nationale beleidskader. Het onderscheid tussen beide varianten hangt samen met de sturingsfilosofie van het Rijk. De eerste variant gaat uit van sturing via (nationale) regelgeving. Bij de tweede variant ligt het accent meer op stimuleren en bestuurlijke afspraken.

Bestuursakkoord natuurinclusief bouwen Een bestuursakkoord tussen verschillende overheden en private partijen is in verschillende beleidsvelden een manier om afspraken te maken over beleidsdoorwerking en uitvoering. Ook voor natuurinclusief bouwen kan dit nuttig zijn. De scope kan hierbij beperkt zijn tot natuurinclusief bouwen, maar kan ook worden verbreed naar het versterken van biodiversiteit of juist gekoppeld worden aan de woningbouwopgave, waarbij de samenhang met de energietransitie en klimaatadaptatie terugkomt. Een bestuursakkoord kan zich bijvoorbeeld richten op de volgende afspraken: • (Ver)bouwprojecten worden altijd gecombineerd met (populatieversterkende of

populatieherstellende) maatregelen op of bij de bouwlocatie. 23 • In de uitvraag (zie paragraaf 3.3.3 aanbestedingsspoor) wordt gewicht toegekend aan positieve

aspecten van natuurinclusief bouwen. • Er wordt gehandeld vanuit algemene uitgangspunten als ‘meekoppelen’ en ‘win-win-situaties creëren

voor natuur. Er wordt een gezamenlijk onderzoeks- en monitoringsprogramma opgesteld voor de meest kwetsbare soorten die effecten ondervinden van bouwprojecten. Resultaten van monitoring en Zie voor voorbeelden van maatregelen bijvoorbeeld de Handreiking Slim Koppelen Klimaatadaptatie voor gemeenten (Nationaal Kennis- en innovatieprogramma Water & Klimaat, februari 2020.) Voor deze en meer documenten met voorbeelden van maatregelen, zie https://www.kanbouwen.nl/kennis-en-inspiratie/maatregelen-op-gebiedsniveau/. 23

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 54

onderzoek worden gepubliceerd in een blad dat bijvoorbeeld jaarlijks verspreid wordt onder de deelnemende partijen bij het akkoord. • Er worden op lokaal of regionaal niveau soortenmanagementplannen en kwetsbaarheidsanalyses

opgesteld. • Innovatie en gebruik van de beste beschikbare technieken wordt gestimuleerd.

Er wordt een gezamenlijk beleidskader opgesteld voor het beoordelen van vergunningaanvragen. Hierin wordt opgenomen welke mitigerende maatregelen door alle partijen bij het akkoord onderschreven worden als effectief.

5.7.2 Renovatie Figuur 5.3 toont een lijn van oplossingsrichtingen gericht op het bevorderen van natuurinclusief bouwen bij renovatie en isolatie (energietransitie). Het versterken van de kennisbasis vormt de basis in deze lijn. Daarnaast voorziet deze lijn in de oplossingsrichtingen de handreiking over de toepassing van de Wnb en de standaardisatie van betaalbare en onderhoudsarme concepten en producten.

Figuur 5.3. Lijn van oplossingsrichting bij renovatie en isolatie

5.7.3 Inrichting en beheer openbare ruimte in bestaand stedelijk gebied Figuur 5.4 toont een lijn van oplossingsrichtingen gericht op het bevorderen van natuurinclusief bouwen bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte. Het versterken van de kennisbasis vormt ook hier de basis. Daarnaast voorziet deze lijn in de handreiking voor aanbestedingen, de toepassing van de Wnb en de standaardisatie van betaalbare en onderhoudsarme concepten en producten.

Figuur 5.4. Lijn oplossingsrichting bij inrichting en beheer openbare ruimte in bestaand stedelijk gebied

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 55

6

Conclusies en aanbevelingen

Het biodiversiteitsverlies in Nederland is alarmerend en heeft potentieel grote en ontwrichtende gevolgen voor de leefbaarheid, de maatschappij en de economie. Natuurinclusief bouwen kan een bijdrage leveren aan de versterking van de biodiversiteit. Natuurinclusief bouwen is het rekening houden met de natuur in de bouw: in de plan-, realisatie- en beheerfase. Bij natuurinclusief bouwen worden maatregelen in, aan, om of op gebouwen en in de omliggende private en openbare ruimte genomen met als doel de biodiversiteit substantieel te ondersteunen en te versterken. Natuurinclusief bouwen komt echter nog maar beperkt van de grond en is nog zeker niet de standaard. Dit onderzoek brengt, in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid, in beeld welke knelpunten op het gebied van natuurinclusief bouwen worden ervaren en welke oplossingsrichtingen voor deze knelpunten denkbaar zijn. De knelpunten en oplossingsrichtingen verschillen per type project: (1) nieuwbouw in de vorm van inbreiding en uitleglocaties, (2) renovatie en isolatie en (3) inrichten en beheer van de openbare ruimte in bestaand stedelijk gebied.

De knelpunten die worden ervaren bij natuurinclusief bouwen kunnen worden ingedeeld in inhoudelijke aspecten (zoals kennis, informatie, beleid), institutionele aspecten (zoals financiering, taken, verantwoordelijkheden, juridische instrumenten) en relationele aspecten (zoals cultuur, samenwerken). Veel genoemde knelpunten zijn (zonder volledig te zijn – zie hoofdstuk 4 voor een compleet beeld): • Kennis over de aanwezigheid van soorten, de effectiviteit van maatregelen en de mogelijkheden voor verankering ontbreekt, met name bij kleinere gemeenten. • Er zijn veel beleidswensen voor nieuwbouw en renovatie, waaronder klimaatadaptatie, de

energietransitie, circulariteit en natuurinclusiviteit. De ambities zijn vaak niet op elkaar afgestemd en natuurinclusiviteit delft regelmatig het onderspit omdat andere ambities steviger zijn verankerd. • Er gaat veel tijd en geld om in de toepassing van de Wet natuurbescherming – bijvoorbeeld in

ecologische onderzoeken, het achterhalen van lokale beleidskaders en overleg met het bevoegd gezag – maar dit vertaalt zich niet in versterking van de biodiversiteit. Als gevolg hiervan vertraagt de uitvoering van projecten. • Ontwikkelaars en bouwbedrijven ervaren financiële knelpunten bij het sluitend krijgen van een

businesscase bij het toepassen van natuurinclusieve maatregelen (geen directe opbrengst of waardeverhoging van vastgoed). Het Rijk en andere overheden kunnen op verschillende manieren oplossingen bieden voor deze knelpunten. In het onderzoek onderscheiden wij vijf oplossingsrichtingen: • het versterken van de kennisbasis over de toestand en effecten van maatregelen • het aanscherpen van nationaal beleid en wetgeving • de inzet van decentrale regelgeving • ondersteuning van de uitvoeringspraktijk • het stimuleren van innovatie en repliceerbare productie

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 56

Het versterken van biodiversiteit in de bebouwde omgeving en bevorderen van natuurinclusief bouwen vraagt om een combinatie van verschillende oplossingen. Wij onderscheiden daarbij een aantal centrale lijnen, die hieronder grafisch zijn weergegeven.

Figuur 6.1 Lijnen oplossingsrichtingen

Gezien de urgentie en het momentum in het dossier raden wij aan om gelijktijdig met de verschillende lijnen aan de slag te gaan en hier als Rijk regie op te voeren. Let daarbij op dat de oplossingen allen puzzelstukjes zijn in een groter geheel. Het leggen van een enkel puzzelstukje brengt de oplossing dichterbij, maar is niet genoeg. Het gaat om de onderlinge samenhang en het geheel van de puzzel die gelegd moet worden. Een heldere visie op rijksniveau en voeren van nationale regie op een aantal www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 57

punten (waaronder een eenduidige nationale kennisbasis en eenduidige interpretatie van wet- en regelgeving en beleid) kunnen het ‘leggen van de puzzel’ eenvoudiger en sneller maken.

Een samenhangende aanpak voor de korte en middellange termijn De snelheid waarmee oplossingsrichtingen kunnen worden geïmplementeerd verschilt per oplossing. Het uitwerken van een handreiking kent een relatief korte doorlooptijd, terwijl het aanpassen van wetgeving een langere procedure vraagt. De volgende oplossingsrichtingen kunnen op korte termijn gerealiseerd worden: • Versterken kennisbasis: er zijn al veel gegevens beschikbaar over de referentiesituatie: waar welke

soorten zich bevinden, hoe de 'staat van instandhouding’ is en wat de kenmerkende gidssoorten per gebied zijn. Ook over de effectiviteit van maatregelen is al het nodige bekend. Het bij elkaar brengen en ontsluiten van deze gegevens hoeft niet veel tijd te kosten en levert wel direct meerwaarde op. • Inzet decentrale regelgeving: de handreikingen voor natuurinclusiviteit in decentrale regelgeving en

natuurinclusiviteit in aanbestedingen kunnen ook nog dit jaar worden opgesteld. Kennis en voorbeelden zijn al aanwezig, dus ook deze handreikingen zijn een kwestie van bij elkaar brengen en publiceren. • Ondersteuning uitvoeringspraktijk: een gezaghebbende handreiking over interpretatie en toepassing

van de Wnb (en het Bal) kan een snelle oplossing bieden voor de knelpunten bij het verlenen van Wnbvergunningen en het wegvallen van de gedragscode voor natuurinclusief renoveren. Gelet op de doelgroep zou dit een project van het ministerie van LNV, het IPO en wellicht de betrokken omgevingsdiensten moeten zijn. Het risico bestaat dat de handreiking moeizaam van de grond komt of weinig perspectief biedt als de betrokkenen voor “juridische zekerheid” gaan. Dit kan mogelijk worden ondervangen door een stevige projectleiding vanuit het ministerie van LNV. Op basis van voldoende capaciteit en middelen kan het Rijk het initiatief nemen om hier op korte termijn mee aan de slag te gaan. Een mogelijkheid om de samenhang tussen korte en middellange termijn oplossingen en gedeeld eigenaarschap te waarborgen, is het toewerken naar een nationaal bestuursakkoord natuurinclusief bouwen. In dit bestuursakkoord kunnen Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten gezamenlijk onderzoeken en vormgeven hoe 'ruimte’ gemaakt kan worden voor groen en biodiversiteit in stedelijk gebied volgens de afwegingsprincipes in de NOVI. Hierbij kan gekeken worden naar de samenhang met andere ruimtelijke opgaven, zoals klimaatadaptief bouwen en de energietransitie.

Het toewerken naar een bestuursakkoord sluit aan bij het ontwerp van de NOVI, waarin al is aangegeven dat het Rijk met de andere overheden werkt aan een samenhangende aanpak van groen in en om de stad. Een bestuursakkoord kan op relatief korte termijn worden uitgewerkt. In een bestuursakkoord kunnen afspraken worden gemaakt tussen de verschillende overheden en marktpartijen over het uitwerken en implementeren van de verschillende oplossingen om de geconstateerde knelpunten weg te nemen en daarmee natuurinclusief bouwen te bevorderen.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 58

Bijlage 1

Begeleidingscommissie, interviews en werksessie Samenstelling begeleidingscommissie • Isabelle Vreeke, ministerie LNV (opdrachtgever) • Susan Arts, ministerie LNV • Danielle Freriks, ministerie BZK • Vincent van de Gun, ministerie BZK • Nirul Ramkisor, ministerie BZK • Robbert Snep, Wageningen Universiteit (WUR) • Helen Toxopeus, Universiteit Utrecht (UU) • Marleen Hermans, Technische Universiteit Delft (TUD) • Marco Lurks, VNG

Deelnemers interviews en werksessie • Rolien Wisse, BAM (interview en werksessie) • Jeroen Bevers, provincie Groningen (interview) • Lennart Zwart, provincie Groningen (werksessie) • Pieter Knauff, Vesteda (interview) • Nico Wissing, Studio Nico Wissing, en Thomas van Rijbroek, gemeente Oude IJsselstreek (interview) • Joyce van den Berg en Jorine Noordman, gemeente Amsterdam (interview) • Claudia Bouwens, Neprom (interview en werksessie) • Irene Mulder, gemeente Den Haag (interview) • Jan Willem Burgmans, Heymans (interview) • Laura van Heeswijk en Jessica Winter, provincie Overijssel (interview) • Max Klasberg, Arcadis (interview en werksessie)

Tijdens het onderzoek is van elk interview een verslag gemaakt. De geïnterviewden zijn allen in de gelegenheid gesteld op het interviewverslag te reageren. De verantwoordelijkheid voor de interpretatie van de interviews en de hieruit voortkomende knelpuntenanalyse ligt bij de opstellers van het rapport.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 59

Bijlage 2

Overzicht knelpunten uit interviews Inhoud Beleid en strategie 1.

Vanuit het perspectief van bouwers en ontwikkelaars sturen de ministeries in de basis nog steeds vanuit de gescheiden ontwikkelingsstromen rood (gebouwen), grijs (infra) en groen (landschap, natuur). De vaak sectorale beleidsambities, regelingen en normen die daarvan het gevolg zijn en de daaraan gekoppelde financieringsstromen dagen niet uit tot integraal denken en ontwikkelen. 2. De decentralisatie die gepaard is gegaan met de overgang naar de Wnb heeft geleid tot allerlei beleids- en interpretatieverschillen tussen met name provincies. Voor landelijk opererende bouwers leidt dit tot heel veel extra overleg en afstemming. 3. De onzekerheid die in de bouwwereld ontstaat door de grote hoeveelheid overheidsregelingen en procedures waarmee je rekening moet houden bij natuurinclusief bouwen, vraagt om enorm veel afstemming en maatwerk. Dit werkt behalve drempelverhogend ook prijsverhogend. 4. Het stapelen van duurzaamheidsambities heeft consequenties voor de stichtingskosten en daarmee voor haalbaarheid en betaalbaarheid van vastgoed. Dat draagt niet bij aan het betaalbaar houden van vastgoed voor mensen met een gemiddelde of kleine beurs. 5. Voor bouwers is abstract en multi-interpretabel beleid lastig; men zoekt naar eenduidige en goed toepasbare oplossingen. 6.

Het is lastig complexe ecologische randvoorwaarden te vertalen naar in de uitvoering bruikbare en concrete adviezen (wat, wanneer, hoeveel, hoelang). 7. Het ontbreekt aan de juiste prikkels om innovatie natuurinclusieve bouwoplossingen te ontwikkelen die op grote schaal geproduceerd kunnen worden. 8. De grote bouwopgave die er ligt en de beperkt beschikte ruimte in Nederland maken dat er voor elke vierkante meter scherpe keuzes moeten worden gemaakt ten aanzien van inrichting. Lang niet al die keuzes zijn verenigbaar met de wens tot versterking van de biodiversiteit. 9. In de bodem ligt de basis voor het voedselweb. Doordat we die bodem steeds grootschaliger verstoren door hem te bebouwen, te betegelen of op te hogen verliezen we biodiversiteit. Een groene gevel of groen dak kan niet zonder meer een alternatief bieden voor het verlies aan ‘volle grond’. 10. Door bij het werken aan natuurinclusiviteit alleen maar in te zetten op maatregelen per project of gebouw en niet op een samenhangende groene overkoepelende structuur op buurt-, stad-, regio- en landsniveau, ontbreekt een essentieel onderdeel van het creëren en instandhouden van vitale ecosystemen. 11.

Het risico van het kijken naar oplossingen voor natuurinclusief bouwen op kleine schaal en op korte termijn, is dat kansen voor grootschalige lange termijnoplossingen die ook bijdragen aan het behalen van andere doelen gemist worden. 12. Er wordt op dit moment veel te weinig gebruik gemaakt van de potentie (en de ruimte) die het groen biedt dat gekoppeld is aan de grootschalige infrastructuur in Nederland (wegen, waterlopen, spoor en gas- en elektriciteitsleidingen).

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 60

13. Doordat de ontwikkelingen rondom de energietransitie veel sneller gaan dan die rondom natuurinclusivitieit, dreigt het gevaar dat straks het openbaar gebied vol ligt met verzwaarde electriciteitskabels en warmteleidingen en er geen ruimte meer is voor groen of groene gevels. 14. Sommige gemeenten geven aan dat zij een ‘normatieve basis’ missen om hun natuurinclusief bouwbeleid op te verankeren. 15. Het realiseren van meer en andersoortig groen in gemeentelijk openbaar gebied heeft allerlei consequenties die soms leiden tot lastig oplosbare dilemma’s. Denk daarbij aan hogere investerings- en onderhoudskosten, andersoortig beheer en daarbij behorend materieel en last but not least de prioriteitsstelling in de verdeling van de openbare ruimte, waarbij de grenzen van meervoudig ruimtegebruik steeds vaker in zicht komen. Kennis en informatie 1.

Het ontbreekt aan een goede onderbouwing van de economische waarde van natuurinclusief bouwen voor de biodiversiteit, de kwaliteit en leefbaarheid van de woonomgeving en de volksgezondheid. 2. Het dossier ‘natuurinclusief bouwen’ staat nog aan het begin van kennisontwikkeling, omdat van veel oplossingen en maatregelen nog onvoldoende bekend is of ze effect hebben en welk effect dat is. Duidelijk omschreven regels maken is daarom in veel gevallen lastig of onmogelijk. 3. Bij ‘natuurinclusief bouwen’ blijven verbouw, renovatie en beheer en onderhoud onderbelicht, maar daar valt wellicht evenveel of zelfs nog meer winst te behalen dan bij nieuwbouw. 4. Alleen het realiseren van groen en/of nestkasten leidt niet per definitie tot versterking van de biodiversiteit. De maatregelen die je treft moeten passen in een groter ‘natuurlijk systeem’, dat uiteindelijk het hele voedselweb moet beslaan om ook op lange termijn ‘levensvatbaar’ te blijven. 5. De nadruk ligt te veel op onderzoek voorafgaand aan het bouwen en te weinig op de effecten achteraf. 6. Het in kaart brengen van de ‘staat van instandhouding’ zoals op grond van de wet Natuurbescherming gevraagd wordt voor een grote stad kost miljoenen. Nog afgezien van de vraag of een stad dat kan betalen, zijn er waarschijnlijk onvoldoende ecologen om dat te doen. 7.

Er is op dit moment een grotere vraag naar ecologen dan dat er aanbod is (capaciteitsgebrek en dus kennisgebrek). 8. Het ontbreekt voor verschillende soorten aan landelijk beschikbare gestandaardiseerde kennis over de relatie tussen die soorten, te treffen instandhoudingsmaatregelen en de effecten daarvan. 9. Het ontbreekt aan landelijk gestructureerde ‘effectmonitoring’ van natuurinclusief bouwen. Die monitoring is nodig om onderbouwde conclusies te trekken over de effecten van het gevoerde beleid en de op basis daarvan maatregelen te treffen ter versterking van biodiversiteit. 10. Het ontbreekt voor veel maatregelen aan overeenstemming tussen ecologen onderling over de effecten daarvan op bescherming en instandhouding van soorten. 11. De focus ligt nu te veel op soortenmonitoring en te weinig op het organiseren en behouden van de juiste condities voor biodiversiteit en het onderzoeken van de effectiviteit van maatregelen. 12. Gemeenten zijn zich veelal niet bewust van de verantwoordelijkheid die zij hebben ten aanzien van instandhouding en bescherming van soorten. Dit geldt ook voor een deel van de professionele bouwende en beherende partijen en voor veel particulieren.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 61

13. In de onderhandeling met bouwers en ontwikkelaars over niet juridisch afdwingbare duurzaamheidsambities, ontbreekt het de kleinere gemeenten vaak aan de specialismen (denk bijvoorbeeld aan ecologen, planeconomen) om voldoende professioneel tegenwicht te bieden. 14. Het natuurinclusief maken van gebouwen is ingewikkeld: hoe zorg je ervoor dat het gebouw zelf (en niet het terrein er omheen) bijdraagt aan het voedselweb ter plaatse, dat het ‘gebouw gebonden groen’ niet verdroogt en dat het geheel ook nog betaalbaar en beheerbaar is? 15. Het ontbreekt aan een goede meetlat: wanneer draag je als bouwer/beheerder voldoende bij aan biodiversiteit? Hoe meet je dat?De bestaande certificeringen leveren op dat punt nog onvoldoende inhoudelijk houvast. 16. Ecologen zijn vaak niet eenduidig in hun advies. Soms spreken ze elkaar zelfs tegen. Als dat gebeurt tijdens een bouwproject, leidt dat tot verwarring en frustratie en kost tijd en geld: wanneer doen we het goed? 17. Het ontbreekt voor veel soorten aan eenduidig toepasbare en onderhoudsarme natuurinclusieve oplossingen met bewezen of aantoonbaar positief effect voor op, aan of in het gebouw. 18. Door het gebrek aan eenduidig toepasbare onderhoudsarme natuurinclusieve bouwoplossingen, moet vaak nog kostbaar maatwerk geleverd worden.

Dat maakt natuurinclusief bouwen duurder dan wanneer er geïndustrialiseerde toepassingen voorhanden zouden zijn. 19. Het ontbreekt aan landelijk ‘natuurinclusief erkende’ renovatie-oplossingen.

Institutioneel Organisatie 1. Beleid, uitvoering, inrichting, beheer en onderhoud van natuurinclusieve gebouwen en terreinen worden vaak uitgevoerd door verschillende afdelingen, organisaties of (dochter)bedrijven, die lang niet altijd elkaars intenties en beweegredenen kennen. Voor instandhouding en versterking van biodiversiteit is het echter nodig dat beleid, uitvoering, inrichting en beheer zo goed mogelijk op elkaar aansluiten. 2. Het borgen van een gemeentelijk natuurinclusiviteitsbeleid blijkt ingewikkeld te zijn. Dat geldt zowel voor het binnen de gemeente toepasbaar, uitvoerbaar en controleer maken van dat beleid, als voor het juridisch afdwingbaar maken ervan naar externe partijen en het controleren c.q. handhaven. Wet- en regelgeving 1. De Wet natuurbescherming kent maar een paar belangen op grond waarvan het bevoegd gezag ontheffing mag verlenen.In praktijk is het hierdoor heel lastig om particulieren een ontheffing te verlenen, maar ook voor grootschaliger projecten is dat niet altijd eenvoudig te motiveren. Knelpunt is: De Wnb draagt slechts beperkt bij aan natuurinclusief bouwen, als gevolg van de wijze waarop de wet is ingevuld en in de praktijk wordt toegepast (zie punt hieronder). 2. Het verlenen van een ontheffingen van de Wet Natuurbescherming wordt veelal gekoppeld aan de bouwfase, maar niet aan de beheerfase.

Het is dus maar de vraag of de aanwezige soorten ook in stand en beschermd blijven na voltooiing van de bouw. 3. Het te krampachtig interpreteren van de Wnb kan leiden tot in de praktijk nauwelijks uitvoerbare generieke gebiedsontheffingen. www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 62

4. Gedragscodes dragen zelden bij aan de versterking van biodiversiteit. 5. Het provinciale ontheffingsbeleid en de landelijk goedgekeurde gedragscodes zijn niet altijd in lijn met elkaar. Dit is ingewikkeld voor handhavers, maar geeft ook tegenstrijdigheden en inconsequenties in regelgeving en schept onduidelijkheid naar bouwers. 6. Landelijke regelingen en normeringen (bijv. BENG, NEN, …)ten aanzien van verschillende duurzaamheidsvelden (energie, klimaatadaptiviteit, natuurinclusiviteit, ciculariteit, …) zijn vaak nog niet onderling op elkaar afgestemd en/of geïntegreerd. Dat maakt werken aan duurzaamheid complexer en daagt ook niet uit tot het zoeken naar (innovatieve) ‘win-win’oplossingen (project Vertical in A’dam levert daarin tal van voorbeelden). 7. Het ontbreekt gemeenten aan eenduidige instrumenten om natuurinclusief bouwen intern en extern te borgen en juridisch afdwingbaar te maken. 8. Het ontbreekt aan instrumenten en middelen om koplopers op het gebied van natuurinclusief bouwen te belonen. Financiering 1. De investering die bouwers nu doen in natuurinclusiviteit vertaalt zich niet in de verkoopwaarde van het vastgoed (businesscase komt niet rond). 2. De marges in de bouw zijn dusdanig klein dat ‘bovenwettelijke investeringen’ al snel resulteren in hogere stichtingskosten, terwijl die zich niet recht evenredig laten doorvertalen in de waardering van het vastgoed.

In een vastgoedmarkt waar men toch primair concurreert op prijs, stimuleert dit niet om extra te investeren in natuurinclusiviteit. Bouwers hebben daarom op het vlak van duurzaamheidsambities behoefte aan een ‘level playing field’ 3. Investeren in duurzaamheid is in veel gevallen nog altijd een ‘onrendabele investering’ in financiële zin. 4. Zolang de overheid niet bereid is om financieel bij te dragen aan het realiseren van natuurinclusiviteit in projecten (rechtstreeks of door middel van een aangepaste grondprijs) zal de betaalbaarheid van vastgoed voor de ‘gemiddelde Nederlander’ in het gedrang komen. 5. Het laten opstellen van een soortenmanagementplan is enorm kostbaar. Voor kleinere organisaties (gemeenten, particulieren, kleinere bouwers, kleinere corporaties) vraagt dit vaak een te grote (voor)investering.

Samenwerken Cultuur en werkwijze 1. Bij nieuwbouw en aanleg van grootschalige infra zijn we nog steeds geneigd onze plannen leidend te laten zijn voor de omgeving in plaats van de natuurlijke omgeving leidend te laten zijn voor de plannen. Lees daarbij ‘natuurlijke omgeving’ als: biotische en abiotische factoren; soorten en hun leefomgeving; het complete ‘voedselweb’ inclusief de bodem. 2. Het ontbreekt aan focus op het ‘dossier natuurinclusief bouwen’: er gebeurt te veel gelijktijdig en los van elkaar en dat leidt tot onduidelijkheid en onzekerheid onder stedenbouwkundigen, landschapsarchitecten, bouwers en architecten.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 63

3. Door het ontbreken van transparantie op financieel vlak tussen bouwers en overheidsopdrachtgevers en het daarmee gepaard gaande vertrouwen over en weer, is het lastig om ambities te realiseren in haalbare en betaalbare projecten. 4. Het overgrote deel van de investering die bouwers nu doen in natuurinclusiviteit bestaat uit overleg, afstemming en vooronderzoek. De grootte van die investering en/of de geleverde inspanning staan vaak niet in verhouding tot in het eindresultaat (zichtbare maatregelen of meetbare effecten ten aanzien van biodiversiteit) 5. Bij reguliere projecten wordt uiteindelijk maar 5 tot 10% van het budget voor natuurinclusiviteit daadwerkelijk in maatregelen gestoken. De rest gaat op aan onderzoek en overleg. (koppelen aan 15) Regie en coördinatie 1. Hoe eerder je ‘natuurinclusiviteit’ in het planproces meeneemt, hoe meer ruimte er vaak nog is om het op een fundamentele en integrale manier mee te nemen in locatiekeuze, ontwerp van terreinen en gebouwen en daarin ook gebruik te maken van ‘meekoppelkansen’. 2. Gemeenten hebben steeds minder vaak grondposities op basis waarvan ze via de uitgifte van grond natuurinclusief bouwen kunnen afdwingen. 3. De aanbesteding is vaak het sluitstuk van een lang planproces.

Hoe eerder je echter ‘natuurinclusiviteit’ in het planproces meeneemt, hoe meer ruimte er vaak nog is om er op een fundamentele en integrale wijze vorm aan te geven. Door ‘natuurinclusiviteit’ pas in het eindcontract cq. de aanbesteding op te nemen, loop je het risico dat natuurinclusief bouwen gereduceerd wordt tot ‘slingers ophangen’. 4. Een natuurinclusieve bouwoplossing zal op lange termijn niet goed functioneren als blijkt dat gespecialiseerd of intensief onderhoud nodig is om die oplossing in stand te houden. Participatie/publiek private samenwerking 1. Het stapelen van duurzaamheidsambities vanuit het overheidsbeleid leidt ertoe dat met het oog op haalbaarheid en betaalbaarheid per bouwproject andere keuzes en afwegingen gemaakt worden. Dat pakt regelmatig niet gunstig uit voor maatregelen ter versterking van de biodiversiteit. 2. Als een Natuurbeschermingswetvergunning pas heel laat in het plan- of ontwerpproces wordt aangevraagd, is er vaak nog maar weinig ruimte over (letterlijk, maar ook financieel en planningstechnisch) om te zoeken naar goede oplossingen voor instandhouding en versterking van de (aanwezige) biodiversiteit. 3.

In de aanbestedingssystematiek van veel grote infrastructurele projecten door (semi)overheden blijkt ‘prijs’ nog altijd een doorslaggevend selectiecriterium te zijn en maakt ‘natuurinclusiviteit’ geen deel uit van de oorspronkelijke projectdoelstelling. Tot slot zit ‘natuurinclusiviteit’ ook vaak niet in het ‘doelmatigheidscriterium’ waarop dergelijke projecten achteraf worden doorgelicht door hun eigen rekenkamers. 4. Als binnen een aanbesteding geen eisen worden meegegeven, dan prijzen aanbiedingen met natuurinclusief bouwen zich uit de markt.

www.flolegal.nl

Analyse knelpunten natuurinclusief bouwen • 64

Bijlage 3

Geraadpleegde literatuur • Stadsnatuur maken, Jacques Vink, Piet Vollaard, Niels de Zwarte NAI010 2017 • Groenblauwe netwerken, atelier Groenbalus, Hiltrud Potz , NAI 2016 • Nederland Natuurpositief; Ambitiedocument voor een gezamenlijke aanpak in natuurbeleid oktober

2019 IPO en ministerie van LNV • Juridisch Kader behorende bij Kennisdocumenten Soortenbescherming BIJ12 Versie 1.0 juli 2017 • Natuurinclusief isoleren, stimuleren en standaardiseren, Natuur & Milieu 8 juni 2020 • Economische gevolgen Flora- en faunawet, Ecorys in opdracht van ministerie BZK 15 juni 2016 • Soortenbescherming bij ruimtelijke ingrepen, ministerie van EZ, september 2016 • Puntensysteem voor groen- en natuurinclusief bouwen, Arcadis in opdracht van gemeente Den Haag,

20 september 2018 • Brief 'Maak natuurinclusief bouwern de norm’, Lodewijk Hoekstra en Nico Wissing NL Greenlabel e.a. ,

1 november 2019 • Natuurinclusief bouwen: wat beweegt de Nederlandse vastgoedsector?, M.A. van Haaster-de Winter,

M.W.C. Dijkshoorn-Dekker, N.B.P. Polman, T.J.M. Mattijssen en H. Kortstee, WUR 2020 • Integrale ontwerpmethode openbare ruimte, Joyce van den Berg, Hans van der Made e.a. ,

Amsterdam 2020 • Designing wildlife-inclusive cities that support human-animal co-existence, Apfelbeck, Snep e.a.,

Landscape and Urban Planning 200 (2020)

www.flolegal.nl