B-3.7 Memo B&W over Uitvoeringsaanpak Stikstof Regio Foodvalley, d.d. 15 juli 2025

•

Beleid voor nevenactiviteiten: beleid formuleren door de gemeenten voor de mogelijkheid om aanvullende nevenactiviteiten te ontplooien naast het boerenbedrijf. Dit kunnen activiteiten in de horeca, recreatie, maar ook andere economische activiteiten zijn. Het is van belang dat in het beleid duidelijk wordt aangegeven welke activiteiten op welke locaties mogelijk en wenselijk zijn. Door het vooraf vaststellen van dit beleid kan de besluitvorming over individuele initiatieven bovendien aanzienlijk worden versneld.

•

Ruimte bieden voor bouwblok aanpassing of samenvoeging: Afhankelijk van de specifieke locatie kan het de doorontwikkeling en samenvoeging van boerenbedrijven stimuleren wanneer gemeenten medewerking verlenen aan het aanpassen van bouwblokken door bijvoorbeeld samenvoeging. Gemeenten moeten hier beleid voor maken om dit uit te voeren, de Regio Foodvalley heeft de menukaart Plussenbeleid.

35

•

Stimuleren van grondinstrumenten, zoals vrijwillige kavelruil: Herverkaveling kan gelet op de opgaven in het landelijk gebied een passende oplossing zijn. Overheden kunnen dit proces stimuleren met subsidies voor notariële en kadastrale kosten en door zelf te participeren in de kavelruil met gronden die zij in eigendom hebben.

•

Het instellen van een graslandnorm: Een graslandnorm zorgt er niet alleen voor dat grasland wordt omgezet, maar ook dat er meer grasland blijft.

•

Grondbank inrichten: Tenslotte dient een grondbank overwogen te worden om gronden op te kopen en gericht in te zetten voor gebiedsdoelen, waarmee ruimte gegeven kan worden aan bijvoorbeeld blijvers.

3.6

REGIONALE STIKSTOFBANK

Een regionale stikstofbank kan een belangrijk instrument zijn om natuurherstel - als gevolg van stikstofreductie – te combineren met het mogelijk maken van gewenste ontwikkelingen in het gebied. Het doel van de uitvoeringsaanpak is dat er ruimte wordt gecreëerd voor opgaven zoals woningbouw, economische activiteit en de agrarische sector waaronder het legaliseren van PAS-melders en interimmers. De bank fungeert als verdeelstation van vrijgemaakte stikstofruimte die – na afroming ten behoeve van natuurherstel en additionaliteit – kan worden ingezet voor projecten die aansluiten bij de doelstellingen van het gebied, maar die tegelijkertijd stikstofdepositie veroorzaken. Het inrichten van een regionale stikstofbank maakt coördineren van saldering mogelijk binnen de regio. De werking van een regionale stikstofbank is gebaseerd op extern salderen. De grondslag voor het instellen van een regionale stikstofbank ligt in artikel 12 van de beleidsregels van provincie Gelderland onder de noemer 'doelgebonden depositiebank'. De gedeputeerde staten blijven het bevoegd gezag, maar de bank wordt in samenwerking met andere bevoegde gezagsorganen en met de sector ingesteld en beheerd. De stikstofbank en het regionaal sturen op emissies biedt Regio Foodvalley de mogelijkheid om een sterke duurzame landbouwsector over te houden én de woningbouwopgave van 40.000 woningen te realiseren.

In een volgende fase wordt nader uitgewerkt hoeveel stikstofruimte op een bepaald moment kan worden “opgespaard”. De voordelen van een regionale stikstofbank ten opzichte van regulier extern salderen zijn aanzienlijk: 1. Stikstofruimte blijft behouden voor het gebied: De regionale stikstofbank creëert speelruimte in de Regio Foodvalley om effectief te kunnen sturen op de stikstofuitstoot. Deze ruimte kan specifiek worden aangewend voor het realiseren van gewenste ontwikkelingen die stikstofemissies met zich meebrengen. Denk hierbij aan knelgevallen, zoals het legaliseren van PAS-melders en interimmers of woningbouw. Bovendien kan deze ruimte worden benut voor toekomstbestendige agrarische bedrijven die in het gebied als maatschappelijk wenselijk worden beschouwd, maar om specifieke redenen niet kunnen voldoen aan de vereiste maximale emissienormen en stikstofreductiepercentages. Via de stikstofruimte kan het bevoegd gezag toch een nieuwe natuurvergunning aan deze agrariërs verstrekken. 2. Bestaande (saldogevende) activiteiten kunnen versneld worden beëindigd: Met een regionale stikstofbank is het mogelijk om ‘vrijgekomen’ stikstof op een later moment in te zetten voor gewenste ontwikkelingen. Dit betekent dat stikstof kan worden opgespaard.

Dit bespaart op de korte termijn tijd voor overheden, waardoor sneller afspraken met agrariërs kunnen worden gemaakt over het beëindigen van bestaande emitterende activiteiten, zoals het verminderen van dieraantallen of het beëindigen van agrarische bedrijven. Voor het maken van deze afspraken hoeven immers geen voorbereidingen meer te worden getroffen voor het directe gebruik van de vrijgekomen stikstof, aangezien het risico op onmiddellijk verlies van deze ruimte is gemitigeerd.

36

3. Meer beleidsruimte en snellere beleidsvorming: Ten opzichte van de bestaande stikstofbanken van het Rijk (SSRS: stikstofregistratiesysteem) of provincie (Provinciale doelenbanken en microdepositiebank) biedt een regionale stikstofbank meer ruimte om voorwaarden te stellen passend bij het gebied. Tevens kan de besluitvorming van een regionale stikstofbank sneller worden ingericht.

3.7

MONITORING EN DATA

Eén van de vereisten van de landsadvocaat, tevens voortkomend uit de Rendac-uitspraak, is de noodzaak van een robuust monitoringssysteem om de ammoniakreductie te kunnen borgen. Tevens wordt door de landsadvocaat gesteld dat, indien uit de monitoring blijkt dat de ammoniakreductie in de uitvoering onvoldoende is, er vooraf bijsturingsmaatregelen dienen te zijn geformuleerd die tevens afdwingbaar zijn. Monitoring is dus van cruciaal belang in het uitvoeringsplan en heeft als doel inzicht te verkrijgen in de voortgang van de uitvoering, zodat tijdig kan worden bijgestuurd om het emissieplafond van 2 kton ammoniak in 2035 te realiseren. De uitvoeringsorganisatie zal in de Regio Foodvalley op de volgende drie niveaus monitoren: 1. Op gebiedsniveau wordt de ammoniakemissie gemonitord om te controleren of de gestelde doelstellingen worden behaald. Dit geldt zowel voor het emissieplafond van 2 kton ammoniak als voor de doelstellingen die per deelsector zijn vastgesteld. Volgens de experts is monitoring op gebiedsniveau goed mogelijk met de reeds bestaande meetsystemen op regionaal niveau, het meetnetwerk Regio Foodvalley en diverse databanken. Op erfniveau kunnen er aanzienlijke verschillen optreden in de resultaten van de meetsystemen, als gevolg van diverse factoren. Deze verschillen compenseren elkaar op 'macro-niveau', waardoor de gegevens op gebiedsniveau betrouwbaar zijn. 2.

Daarnaast wordt de voortgang van het uitvoeren van de maatregelen nauwgezet gevolgd om te beoordelen of de genomen maatregelen en werkwijzen adequaat aansluiten bij de praktijk. Dit geldt voor zowel de opdrachten en uitvoeringsplannen van het Opdrachtgevend platform en de uitvoeringsorganisatie, als voor de ondernemingsplannen opgesteld door de agrariërs. Dit levert waardevolle input op voor de beleidsvorming. 3. Op bedrijfsniveau vindt monitoring plaats via meetpilots op geselecteerde 'proefbedrijven' om de effectiviteit van specifieke technieken en maatregelen te evalueren. Dit stelt het opdrachtgevend platform in staat om de verwachte emissiereductie per maatregel te beoordelen. Indien blijkt dat bepaalde maatregelen een lagere ammoniakreductie realiseren dan aanvankelijk verwacht, kan er tijdig worden bijgestuurd door aanvullende maatregelen te implementeren. Op deze manier wordt inzicht in de voortgang van de uitvoering op het boerenerf verkregen, zonder dat het noodzakelijk is om bij elk bedrijf sensoren te installeren voor het meten van de ammoniakemissies. De uitdaging ligt in het structureel vormgeven van de monitoring met de juiste data op gebiedsniveau, waarbij de nationale emissieregistratie (NER) momenteel leidend is. De gegevens van NER met betrekking tot stikstof worden verkregen uit emissiedata van de provincies, uitgesplitst naar subsector en emissieoorzaak.

Dit systeem kent beperkingen, maar is het beste wat beschikbaar is. Deze gegevens kunnen als onderdeel van de gebiedsmonitoring verreikt worden met data uit de volgende bronnen: 1. NEMA: NEMA staat voor Nutrient Emissions Model for Agriculture en vormt samen met NER de basis voor emissieregistratie, gebaseerd op RAV (Regeling Ammoniak en Veehouderij). 2. Vergunningendatabase provincies/ Omgevingsdiensten: Deze database brengt de geaggregeerde emissie per RAV-code voor elke gemeente in kaart, zoals bijvoorbeeld I-go en de informatie van de Utrechtse Omgevingsdienst.

37

3. Kringloopwijzer: De Kringloopwijzer biedt melkveehouders inzicht in de milieuprestaties en klimaatimpact van hun bedrijf, waardoor ze effectiever kunnen sturen op het gebruik van mineralen. Data afkomstig uit de kringloopwijzer kunnen door melkveehouders worden gebruikt om eventuele correcties op de RAV uit te voeren. 4. Meetpilots en meetnetwerken: Regio Foodvalley heeft als één van de weinige regio’s in Nederland een samenhangend wetenschappelijk geborgd bedrijven-, omgevings- en depositiemeetnetwerk opgezet, waardoor veel maatregelen relatief eenvoudig goed gemeten kunnen worden en dus de emissiereductie gemonitord kan worden. Gegevens uit deze meetpilots, meetnetwerken en praktijkonderzoek in de Regio Foodvalley worden gebruikt om correcties en iteraties op de RAV door te voeren. Daarnaast wordt het verrijken van gegevens vanuit private meetnetwerken (waaronder Caeli en AgroAir Concepts) verder verkend. 5. RE-NEMA: Is een herontwerp van het bestaande NEMA-systeem, zodat het toepasbaar is op verschillende schaalniveaus. Naar verwachting zal dit systeem in 2026 gereed zijn voor het uitvoeren van pilots. 6. Afrekenbare stoffenbalans (ASB): Voor sectoren met open stalsystemen, zoals de biologische sector en Beter Leven ster 1 pluimvee, is de afrekenbare stoffenbalans (ASB) een waardevol aanvullend instrument.

De ASB registreert de aan- en afvoer van mineralen op bedrijfsniveau, waardoor de milieuprestatie inzichtelijk wordt en bedrijven afgerekend kunnen worden op hun feitelijke resultaten. Hoewel de ASB geen direct inzicht geeft in gasvormige emissies, kan dit met aanvullende berekeningen worden aangevuld. De ASB wordt momenteel als aanvullend monitoringsinstrument onderzocht.

Naast deze bronnen gericht op ammoniakemissie wordt in de uitvoering gewerkt met ondernemingsplannen, opgesteld door de agrariër, die toekomstgericht zijn en ook ingaan op diverse andere indicatoren op het gebied van water (beekherstel en Kaderrichtlijn Water), bodem, natuur en biodiversiteit, fijnstof, geur, klimaat (zoals broeikasgassen) en dierenwelzijn. Op deze manier wordt inzicht verkregen in de totale verwachte bijdrage van het bedrijf aan de opgaves voor de veehouderij.

3.8

JURIDISCHE BORGING

De Vogel- en Habitatrichtlijn stelt dat habitats en habitats van soorten van Natura2000-gebieden in een gunstige staat moeten worden gebracht en behouden. In Nederland is dit verankerd in onder andere de omgevingswet. Daarnaast benadrukt de landsadvocaat in zijn advies dat een gebiedsgericht uitvoeringsplan juridisch geborgd moet zijn, met concrete tussendoelen, monitoring en bijsturingsmaatregelen die vooraf zijn vastgelegd en afdwingbaar zijn. Het is daarbij van belang dat per Natura 2000-gebied een gebiedsspecifieke onderbouwing wordt gegeven, waarbij in beeld wordt gebracht welke maatregelen worden getroffen. Dit is nodig om te motiveren waarom deze maatregelen voldoende bijdragen aan de daling van stikstofdepositie om verslechtering van de Natura 2000gebieden tegen te gaan. Zo benadrukt ook de Raad van State dit opnieuw in een recente uitspraak 54. Een onafhankelijke expertgroep, bestaande uit Jeroen Stieber, Monique Vroemen, Harm Borgers, Laure d’Hondt en Henk Kievit, heeft voorgesteld om het uitvoeringsplan op drie lagen juridisch te borgen om aan dit kader te voldoen: 1. Juridische borging door inzet van geborgde maatregelen: Het merendeel van de maatregelen die worden ingezet om ammoniakreductie te realiseren, betreft 'geborgde technieken'.

Deze technieken zijn in de praktijk getest en gemeten, waardoor de verwachte ammoniakreductie op macroniveau nauw aansluit bij de praktijk. Deze technieken zijn tevens voorzien van een RAV-code. Daarnaast worden de afspraken

54

ABRvS 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2973

38

met stoppers vastgelegd en de bijbehorende vergunningen worden ingetrokken, zodat de ammoniakreductie ook juridisch is geborgd. 2. Juridische borging door een afdwingbare norm die handhaafbaar is op bedrijfsniveau: Het voorstel is om het uitvoeringsplan op korte termijn te borgen met emissienormen en -plafonds en deze juridisch vast te leggen in verordeningen. De uitvoering zal worden opgezet als programma onder de Omgevingswet. Het programma formuleert het doel en het maatregelenpakket, waarbij de maatregelen vervolgens door de bevoegde gezagen via het bestaande instrumentarium worden geborgd. Hierdoor ontstaat een juridisch en samenhangend borgingsmechanisme dat de verplichtingen op erfniveau uiteindelijk dwingend maakt. 3. Juridische borging door een governance met monitoring en toezicht die ruimte biedt voor bijsturing: De governance is uitgewerkt in paragraaf 3.4 en de monitoring in paragraaf 3.8. De uitvoeringsorganisatie houdt de voortgang ten aanzien van de doelen en normen bij middels monitoring op macroniveau (gebied: Regio Foodvalley). Deze gegevens worden door de gebiedsautoriteit gebruikt voor evaluatie, wat kan resulteert in noodzakelijke bijsturing van de emissienorm of -plafonds.

In de praktijk zal de juridische borging van de afdwingbare norm als volgt kunnen worden uitgevoerd: Elke agrariër krijgt een tijdspad van tien jaar om te voldoen aan de stikstofemissienormen en -plafond, zoals vastgelegd in het omgevingsprogramma, een convenant, de provinciale verordening en eventueel in het gemeentelijk omgevingsplan. Indien een agrariër eerder dan het moment waarop de normen en het plafond juridisch zijn verankerd – onder andere in het omgevingsprogramma – een beroep wil doen op de overheid, bijvoorbeeld voor het verkrijgen van een nieuwe natuurvergunning, dan is de agrariër verplicht direct maatregelen te nemen om aan de gestelde eisen te voldoen. Dit gebeurt volgens het principe “wie ontwikkelt, draagt bij”. 55 Een dergelijke werkwijze is overigens ook toepasbaar voor het sturen en normeren op emissies voor alle activiteiten in de gemeente, niet alleen voor landbouw. Wie ontwikkelt, draagt bij Indien een agrariër een aanpassing wil maken aan één van de stallen, een activiteit wil uitvoeren net buiten het bouwvlak, of een nieuwe nevenactiviteit wil opstarten, zoals een caravanstalling, is het in de meeste gevallen noodzakelijk dat de agrariër een natuur- of milieuvergunning aanvraagt bij de relevante overheden (gemeente of provincie). Een omgevingsvergunning, inclusief natuur- of milieuvergunningen, wordt verleend onder bepaalde voorwaarden.

Deze voorwaarden worden als vergunningvoorschriften in de omgevingsvergunning opgenomen, in overeenstemming met de richtlijnen uit artikel 5.5 en 5.34 van de Omgevingswet (Ow). Uit artikel 5.5 Ow volgt dat vergunningsvoorschriften moeten voortvloeien uit het beoordelingskader, dat gebaseerd is op het omgevingsplan. Tevens stelt dit artikel dat het verboden is om in strijd te handelen met deze vergunningsvoorschriften. Op grond van artikel 5.34, vierde lid, Ow kan de gemeente in het omgevingsplan eisen stellen aan het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning. In het kader van het principe "wie ontwikkelt, draagt bij" wordt in de vergunningsvoorschriften opgenomen dat bij het aanvragen van een nieuwe vergunning de agrariër direct moet bijdragen aan de stikstofopgave voor het betreffende gebied. De agrariër dient aan te tonen dat er een specifiek ammoniakreductiepercentage wordt behaald en/of dat er voldaan wordt aan bepaalde normen op bedrijfsniveau, zoals bijvoorbeeld per dierplaats (of een andere systematiek of eenheid, nader uit te werken). Dit kan de agrariër aantonen door het opstellen van een ondernemingsplan en deze bij de omgevingsvergunningsaanvraag in te dienen.

55

Deze werkwijze is ook toepasbaar voor het sturen en normeren van emissies voor alle activiteiten binnen de gemeente, niet alleen voor de landbouw. Zo kan de gemeente deze werkwijze bijvoorbeeld ook toepassen op de industrie.

39

Een Omgevingsprogramma met afdwingbare normen als sluitstuk Het doel van een afdwingbare norm is te waarborgen dat elk bedrijf op termijn zijn bijdrage levert om het emissieplafond van 2 kton in 2035 in de Regio Foodvalley te behalen. Het voorstel is om een omgevingsprogramma op te stellen ter borging van het gehele uitvoeringsplan. Zoals eerder benoemd bestaat het programma uit doelen en maatregelen. Door de maatregelen te borgen ontstaat er een vangrail56 voor het gebied en de agrarische bedrijven door een emissieplafond en - normen op te nemen in de provinciale omgevingsverordening en, indien dat meerwaarde biedt, in het gemeentelijke omgevingsplan. Ook kan een provinciale instructieregel, om via milieunormen te sturen op natuurherstel, de basis vormen om in het milieuspoor via maatwerkvoorschriften bij te sturen op emissienormen die volgen uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Tot slot zal handhaving worden ingericht als sluitstuk, om bedrijven die niet voldoen aan de normen alsnog te dwingen de vereiste emissiereductie te realiseren. De beoogde uitvoering van dit uitvoeringsplan kan worden vormgegeven via een omgevingsprogramma, eventueel in de vorm van een programmatische aanpak (art. 3.16 Ow).

Het omgevingsprogramma is gericht op het operationaliseren van het gestelde emissieplafond van 2 kton voor de Regio Foodvalley en beoogt een publiekprivate samenwerking met concrete tussendoelen, concrete maatregelen (juridisch, organische en beleidsmatig), en financiële vergoedingen. Dit resulteert in een juridisch stevige basis voor de gehele uitvoeringsaanpak, in lijn met het advies van de landsadvocaat. Dit kan eventueel worden vertaald in een programmatische aanpak, waarin ook de regels zelf worden geborgd. Zoals hiervoor beschreven biedt een programma echter ook de mogelijkheid de vereiste juridische basis te leggen, mits de daarin opgenomen maatregelen maar voldoende worden geborgd door de betrokken bevoegde gezagen. In de vervolgstap wordt de keuze tussen een thematisch of gebiedsgericht omgevingsprogramma gemaakt en verder uitgewerkt, aangezien dit een complex uitvoeringsvraagstuk betreft. De volgende stappen dienen in het omgevingsprogramma te worden opgenomen: 1. Invulling geven aan ammoniakdoelstellingen samen met de sector: Allereerst wordt er ruimte gecreëerd voor het gebied en de sectoren om zelf invulling te geven aan het gebiedsdoel met betrekking tot de emissienormen op bedrijfsniveau. Deze afspraken kunnen worden vastgelegd in de vorm van een convenant, zodat de sector op korte termijn kan beginnen met het aanpakken van de stikstofproblematiek.

Dit biedt agrariërs de mogelijkheid om hun bedrijfsvoering doelgericht aan te passen en te voldoen aan de gestelde ammoniakemissienormen. 2. Provinciale verordening: maatregelen die sturen op emissie van milieubelastende activiteiten, beredeneerd vanuit natuur: Iedere provincie stelt een omgevingsverordening op (art. 2.6 Ow), waarin bindende regels worden opgenomen voor het uitvoeren van activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving (art. 4.1 Ow). In de provinciale omgevingsverordening kan een emissienorm als een omgevingswaarde worden opgenomen (art. 2.12 Ow). Deze emissienorm is van toepassing op elke milieuactiviteit en treedt bijvoorbeeld vanaf 2035 inwerking. De emissienorm kan zowel op gebiedsniveau in de vorm van een emissieplafond (2 kton voor Regio Foodvalley, eventueel verdeeld over deelgebieden) of per eenheid (bijv. per dierplaats) in de verordening uitgedrukt worden. De afweging bij deze keuze is dat een norm per eenheid (zoals per dierplaats) duidelijkheid geeft aan individuele boeren, maar weinig ruimte laat voor het uitruilen van emissies en/of diversiteit in transitiepaden c.q. bedrijfsconcepten. Het implementeren

van

managementmaatregelen

kan

bijvoorbeeld

leiden

tot

lagere

reducties

dan

implementatie van technische maatregelen en het is de vraag hoe dit op een goede manier meegenomen kan worden in (generieke) emissienormen per eenheid (zoals dierplaats).

56

Een vangrail is een metafoor voor de werking van juridische regels: binnen de vangrails heb je ruimte om te kiezen en van baan te wisselen, maar je mag de weg niet verlaten, hoe breed of smal die ook is.

40

Tevens kunnen er specifieke regels (instructieregels) in de provinciale verordening worden opgenomen, die van toepassing zijn op gemeenten of waterschappen met betrekking tot natuur, milieu en water (art. 2.22 en 2.23 Ow). Op grond van artikel 4.22, lid 2 onder d van de Omgevingswet kan de milieugebruiksruimte als methode worden ingezet om vanuit een natuurperspectief vorm te geven aan de eisen die provincies aan gemeenten stellen met betrekking tot het "invullen van significantie" rond de gevolgen van stikstof voor de natuur. Met deze onderbouwing kan in de provinciale verordening een instructieregel voor gemeenten worden opgenomen om een emissienorm per milieuactiviteit (per gebied of mogelijk gelijk per eenheid) op te nemen in het omgevingsplan of via maatwerkvoorschriften te verbinden aan een omgevingsvergunning voor een Milieubelastende activiteit. 3. Ter overweging, nog nader te verkennen: het vertalen van provinciale emissienormen en plafond(s) naar omgevingswaarden in het omgevingsplan van de gemeenten indien dat meerwaarde biedt: Het emissieplafond kan worden vastgelegd als een omgevingswaarde in het gemeentelijke omgevingsplan (art 2.11 Ow) als vertaling van de emissienormen opgenomen in de provinciale verordening.

In het omgevingsplan worden alle regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving vastgesteld, zoals het evenwichtig toedelen van functies aan locaties (art. 4.3 Ow) en duurzame ontwikkeling (art. 1.3 Ow). Deze regels zijn, net als de regels in de omgevingsverordening, voor iedereen bindend.57 Hierdoor wordt het emissieplafond bindend voor alle betrokken partijen en ontstaat er duidelijkheid op gebiedsniveau over de stikstofdoelstelling. Tevens schept het duidelijkheid voor bedrijven over de verwachtingen die aan hen worden gesteld. Het voorstel is om het emissieplafond (2 kton voor Regio Foodvalley) op te nemen in het omgevingsplan van de negen gemeenten, indien dat meerwaarde biedt, binnen de Regio Foodvalley. Vervolgens kan het emissieplafond gericht worden gedifferentieerd over de gemeenten en deelsectoren, in samenspraak met de sector. Indien gelijktijdige borging van maatregelen gewenst of nodig is tussen de negen gemeenten, dan biedt de coördinatieregeling uit de Awb uitkomst.

Juridisch kader omgevingswaarden Met omgevingswaarden kunnen provincies of gemeenten de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving vastleggen, zodat het beleid dat in de omgevingsvisie is benoemd, kan worden uitgevoerd (art. 2.9 Ow). In dit geval betreft het de reductie van de stikstofopgave, die in iedere provinciale en gemeentelijke omgevingsvisie is opgenomen. Omgevingswaarden zijn objectief en meetbaar (bevatten o.a. een tijdlijn). Deze waarden kunnen een inspanningsverplichting zijn, waarbij de overheid moet aantonen dat bepaalde maatregelen worden getroffen, of een resultaatverplichting, waarbij binnen een bepaalde termijn aan de omgevingswaarde moet worden voldaan. In dit uitvoeringsplan wordt voorgesteld om een resultaatverplichting in te voeren in de vorm van het emissieplafond van 2 kton voor de Regio Foodvalley, dat in 2035 moet worden gerealiseerd.

4. Invulling geven aan de uitvoering van het programma: Na het vastleggen van de emissienormen en het

emissieplafond

in

de

provinciale

omgevingsverordening

en

eventueel

in

het

gemeentelijke

omgevingsplan, dient het omgevingsprogramma te worden uitgevoerd. In dit omgevingsprogramma kunnen de governance-structuren, de maatregelen voor de veehouderij, de maatregelen voor de natuur, beleidsmaatregelen, de methoden voor monitoring, het tijdspad en de financiële compensatie worden vastgelegd. Op deze manier krijgt het gehele uitvoeringsplan een extra juridische basis.

57

Dit vormt tevens de grondslag voor nadeelcompensatie. Meer informatie over nadeelcompensatie is te vinden in paragraaf 3.4.

41

Indien de voortgang van de uitvoering daar om vraagt kunnen de emissienormen na verloop van tijd nader worden gespecificeerd, bijvoorbeeld in een scenario waarin eerst gewerkt wordt met gebiedsplafonds met flexibele invulling per bedrijf en nog niet gelijk met normen per bedrijf (emissienormen per eenheid, zoals dierplaats). Deze systematiek die werkt ‘van grof naar fijn’ kan in het omgevingsprogramma worden opgenomen. 5. Handhaving: Er wordt actief gehandhaafd door het bevoegde gezag om agrariërs die niet voldoende ammoniak hebben gereduceerd, ook hun bijdrage te laten leveren. Bovendien moet er bereidheid zijn van het bevoegde gezag om consequenties te verbinden aan niet-naleving, in de vorm van boetes of het niet verlenen van nieuwe vergunningen. In de meest verstrekkende gevallen kan dit zelfs leiden tot het deels intrekken van bestaande vergunningen. Handhaving vormt het sluitstuk; zonder handhaving is er in de praktijk geen sprake van juridische borging. In de praktijk wordt verwacht dat dit minimaal zal worden ingezet, met de veronderstelling dat de meeste ondernemers met ondersteuning aan de normen kunnen voldoen. De gemeenten hebben de taak om handhaving te voeren op de emissienormen en -plafonds.

Dit houdt in dat bedrijven die geen of onvoldoende emissiereducerende maatregelen hebben opgenomen in het ondernemingsplan van de agrariër, geen nieuwe natuur- of milieuvergunning mogen ontvangen of een boete opgelegd krijgen. De resultaten van de handhaving worden met de autoriteit gedeeld om de voortgang op de gebiedsdoelen te kunnen beoordelen. Daarnaast kan de gebiedsautoriteit aanvullende data en informatie aanleveren ten behoeve van de controle op gebiedsniveau.

42

4

Concrete maatregelen natuur

De natuur in Natura 2000-gebieden staat in Nederland onder druk door diverse drukfactoren zoals: verdroging, versnippering, verstoring en stikstofdepositie. Deze drukfactoren hebben allemaal hun invloed op de staat van natuur en hangen voor een deel ook met elkaar samen. Stikstof is dus één van de drukfactoren om natuur te herstellen. Met herstellen wordt het bereiken van de gunstige staat van instandhouding bedoeld. Dit betekent dat de agrarische sector voor nog meer opgaven en bijbehorende uitdagingen komt te staan. De landsadvocaat stelt als kader dat een gebiedsgericht uitvoeringsplan moet worden afgestemd op Natura 2000gebieden door de effecten van het plan specifiek per Natura 2000-gebied inzichtelijk te maken en te onderbouwen. Bovendien moet het uitvoeringsplan, volgens de landsadvocaat, een pakket aan maatregelen bevatten dat leidt tot aantoonbare emissiereductie, waarbij de effecten tevens op korte termijn juridisch aannemelijk zijn. Op deze wijze wordt gewerkt aan de instandhouding van de Natura 2000-gebieden, zoals de Habitatrichtlijn voorschrijft. Deze richtlijn vereist een harde onderbouwing om aan te tonen dat de natuurdoelen niet verslechteren. Drukfactoren Natura2000-gebieden Veluwe en Binnenveld De volgende Natura 2000-gebieden maken onderdeel uit van de Regio Foodvalley: De Veluwe, een deel van het Binnenveld en de uiterwaarden van de Rijn (‘Rijntakken’).

De drukfactoren voor de uiterwaarden van de Rijn zijn in dit uitvoeringsplan nog niet opgenomen en zullen later verder worden uitgewerkt. In het Natura 2000-gebied Veluwe zijn volgens de Natuurdoelanalyse Veluwe (2023) de volgende drukfactoren vastgesteld: vermesting, verzuring, verruiging, versnippering en verdroging. In de Natuurdoelanalyse Binnenveld (2023) zijn naast een te hoge stikstofdepositie de drukfactoren verdroging en versnippering vastgesteld. Naast de ecologische opgave van onder andere versnippering, is er in de overgangsgebieden (waar landbouw en natuur samenkomen) van beide Natura 2000-gebieden vooral sprake van opgaven op het gebied van hydrologie: •

Verdroging: het gebied wordt steeds verder ontwaterd. Oplossingen liggen in het beheer van stuwwallen (onttrekkingen en landgebruik) en oppervlaktewatersystemen.

•

Verstoring van het oppervlaktewater: Er is sprake van een onnatuurlijk systeem dat gericht is op ontwatering in de winter en aanvoer in de zomer.

•

Nutriëntenonbalans: Door de druk van verstedelijking en de invloed van de landbouw is de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater een aandachtspunt geworden.

Hydrologische en ecologische maatregelen Veluwe en Binnenveld Het Rijk en de provincies werken samen aan natuurherstel, in samenwerking met verschillende gebiedspartijen, zoals waterschappen en gemeenten. De provincies hebben de opdracht gekregen om actief aan de slag te gaan met het opstellen en uitvoeren van beheerplannen voor Natura2000-gebieden. Deze Natura2000-beheerplannen zijn gericht op het versterken van de beheermaatregelen in deze gebieden, in samenwerking met terreinbeherende organisaties, en omvatten ook aanvullende maatregelen, zoals het bekalken van bossen. Genoemde partijen kunnen aanvullende maatregelen uitvoeren op basis van deze Natura 2000-beheerplannen. Met onderstaande lijst van maatregelen kunnen in een volgende fase de kosten van de natuurmaatregelen worden bepaald, zodat budgetten beschikbaar komen. In de gebiedsprocessen kan samen met ondernemers en inwoners worden bepaald welke maatregelen waar haalbaar zijn en gewenst zijn.

43

Tabel 4. Concrete aanvullende maatregelen op basis van Natura 2000-beheerplannen Veluwe en Binnenveld Concrete aanvullende maatregelen

Veluwe

Binnenveld

Verminderen en compenseren van grondwateronttrekkingen

X

X

Vasthouden van water in stedelijke gebieden

X

X

X

X

Ingrijpen bij effluent van rioolwaterzuiveringsinstallaties en bij overstortingen

X

X

Verminderen van verzurende en vermestende stoffen

X

Aanpakken van versnippering door obstakels in beekdalen weg te nemen

X

X

Bestrijding van invasieve exoten

X

X

Verzachten van de overgangen tussen bos-, grasland-, heide- en agrarische gebieden

X

X

X

X

X

X

Creëren van een robuust ecologisch systeem op landschapsniveau

X

X

Herstel van macro- en micro gradiënten

X

Aanpakken van verstoringen in afvoerdynamiek en inadequaat waterbeheer om de grondwateraanvulling te vergroten.

Bevorderen van natuurinclusieve landbouw met o.a. kruidenrijke akkerranden, permanent kruidenrijk grasland en extensief beheer Versterken connectiviteit door herstel en versterking groenblauwe dooradering (GBDA) in zowel de stedelijke als landelijke omgeving

Het verplicht stellen van natuur-, landschaps- en waterinclusieve ontwerpen bij nieuwe plannen en projecten in de nabijheid van de Veluwe Beperkingen op het gebruik van bestrijdingsmiddelen

X

X

X

Hydrologische en ecologische maatregelen agrariërs Agrariërs hebben in sommige gebieden, in directe nabijheid van Natura2000-gebieden en direct aan beken (Kaderrichtlijn Water lichamen), dus te maken met zowel een stikstofopgave als een hydrologische en ecologische opgave. Wat betreft de hydrologische opgave dienen agrariërs maatregelen te nemen voor duurzaam waterbeheer om verdroging en verstoring van het oppervlaktewater te voorkomen, bijvoorbeeld door het aanleggen van natuurvriendelijke randen, beekoevers en poelen. Het verminderen van emissies om de nutriëntenuitspoeling te beperken, vereist bovendien een goede kwaliteit van grond- en oppervlaktewater. In het RPLG (mei 2025)58 en in Gies et al., (2023)59 zijn de volgende doelen voor de Regio Foodvalley vastgesteld met betrekking tot de uitspoeling van grond- en oppervlaktewater: •

In 2030 dient er een reductie van 40% van fosfaat uit- en afspoeling naar oppervlaktewater ten opzichte van 2020 te zijn gerealiseerd;

•

In 2030 dient er een reductie van 11% van stikstof uit- en afspoeling naar oppervlaktewater ten opzichte van 2020 te zijn gerealiseerd;

•

De gemiddelde nitraatconcentratie in grondwater dient te worden verlaagd van 63 mg NO₃/L in 2020 naar 50 mg NO₃/L in 2030.

Tevens is het doel om voor 2030 een reductie van 32% van de broeikasgassen methaan en lachgas ten opzichte van 2020 te realiseren. Voor de ecologische (en Kaderrichtlijn Water) opgave in de directe omgeving van Natura2000-gebieden en directe nabijheid van beken is het belangrijk dat agrariërs zich inzetten voor natuurinclusieve landbouw. Natuurinclusieve 58

Gies, E., Cals, T., Kros, H., & Voogd, J.C (2025). Verkenning landbouw in 2050 in Regio Foodvalley: nadere onderbouwing Regionaal Perspectief Regio Foodvalley. WUR-publicatie, 8 pp. 59

Gies, E., Cals, T., Kros, H., Van Ree, M., & Voogd, J.C. (2023). Integrale doorrekening doelen en doelbereik Gelderse deelgebieden voor landbouw op basis van indicatieve maatregelen voor stikstof, waterkwaliteit en klimaat. WUR-publicatie, 10 pp.

44

maatregelen zijn gericht op het bevorderen van biodiversiteit binnen de landbouw en dragen bij aan het herstel van de algehele natuur. Dit kan worden gerealiseerd door de volgende maatregelen te implementeren: bredere teeltvrije of bloemrijke akkerranden, het telen van eiwitrijke gewassen, het aanleggen van permanent of kruidenrijk grasland, het toepassen van drift-reducerende spuittechnieken, het verlagen van de dosering gewasbeschermingsmiddelen, mechanische onkruidbestrijding, een extensiever bouwplan, biologische landbouw en agroforestry. Aangepast agrarisch landgebruik en de toevoeging van nieuwe landschapselementen kunnen bijdragen aan het verbinden van natuurgebieden (connectiviteit) en het vergroten van leefgebieden. Hierdoor kunnen onder andere vogels, die onvoldoende ruimte vinden in Natura 2000-gebieden, foerageren en nestelen op agrarische gronden. Financiering van hydrologische en ecologische opgave Natuurinclusieve landbouw en duurzaam waterbeheer worden voor agrariërs aantrekkelijker wanneer er voldoende beleidsruimte en passende vergoedingen worden geboden. Het implementeren van dit soort maatregelen leidt niet tot hogere inkomsten, waardoor het uitdagend is om een business case te creëren voor de uitvoering van deze maatregelen. Enkele mogelijke vergoedingen en regelingen zijn: •

Een financiële vergoeding voor natuurinclusieve landbouw;

•

Stimuleringsregeling naar natuur-landbouw;

•

Inkomensondersteuning vanuit nieuwe GLB;

•

Financiële vergoeding vanuit ANLb;

•

Financiële regeling voor natschade;

•

Kavelruil organiseren en financieren.

Tot slot zijn er nieuwe verdienmodellen voor agrarisch grondgebruik nodig, die zich kunnen richten op andere gewassen, teelten en teeltmethoden. Dit kan eventueel worden gecombineerd met het aanbieden van aanvullende diensten zoals recreatie, zorg of energieopwekking. Wie is aan zet? Het realiseren van de noodzakelijke hydrologische en ecologische maatregelen in en rondom Natura 2000-gebieden vraagt om een gezamenlijke en gecoördineerde aanpak. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt niet bij één partij, maar is een gedeelde opgave van verschillende partijen. Het behalen van de natuurdoelen vereist een maximale inzet op álle relevante drukfactoren. Het reduceren van emissies door de agrarische sector is een noodzakelijke voorwaarde, maar is onvoldoende voor het behalen van een gunstige staat van instandhouding van de natuur. Parallel aan de inspanningen van de agrarische sector is het essentieel dat provincie, gemeenten, terreinbeherende organisaties en waterschappen ieder hun verantwoordelijkheid nemen voor het verlichten van de overige drukfactoren. Dit vraagt om een integrale, gebiedsgerichte benadering waarin maatregelen elkaar versterken. In de vervolgfase zal worden onderzocht of het wenselijk is en op welke wijze deze maatregelen kunnen worden vastgelegd in de omgevingsverordening, omgevingsvisie en/of omgevingsplannen.

“Dit plan zet grote stappen richting het terugdringen van de ammoniakuitstoot, met ook oog voor andere opgaven, zoals water, bodem en natuurherstel. De samenwerking tussen de landbouwsector en natuurorganisaties zal in het vervolg cruciaal zijn, want herstel van onze natuurlijke leefomgeving als randvoorwaarde voor gezonde landbouw en een gezonde leefomgeving is een gezamenlijke verantwoordelijkheid.” Frans Davelaar Natuur en Milieu Gelderland

45

5

Impact en budget

5.1

UITGANGSPUNTEN VOOR DE SCENARIO’S

De focus in dit uitvoeringsplan ligt op ammoniakreductie. Hiervoor wordt een gebiedsdoelstelling gehanteerd van 60% emissiereductie in 2035. De centrale vraag is hoe deze doelstelling kan worden behaald. Dit vraagt om duidelijke beleidskeuzes die de uitvoering ondersteunen. Vast staat dat de oplossing op het boerenerf ligt. Agrariërs zullen maatregelen moeten treffen om hun bedrijfsmodel te verduurzamen, waarmee de ammoniakemissie wordt gereduceerd. Voor het bereiken van deze doelstelling is het op gang brengen van de vergunningverlening essentieel, mede op basis van dit uitvoeringsplan en waarbij maatregelen gericht op andere gebieden en sectoren randvoorwaardelijk zijn. In het licht van de uitspraken van de Raad van State en het advies van de landsadvocaat is het daarnaast noodzakelijk om juridisch te borgen dat de maatregelen binnen het vastgestelde tijdpad (in dit uitvoeringsplan is dat 2035) daadwerkelijk de voorgenomen ammoniakreductie behalen. Het behalen van de reductiedoelstelling vereist inzet op managementmaatregelen, technische maatregelen en structuurmaatregelen. In de praktijk moet worden bekeken wat technisch mogelijk en economisch haalbaar is. Sommige sectoren zullen eenvoudiger en/of kostenefficiënter maatregelen kunnen nemen, wat tot een hogere reductie kan leiden. Met de sectoren zullen afspraken moeten worden gemaakt over de verdeling van de opgave.

Op basis hiervan worden de effecten voor ammoniakreductie doorgerekend, waarbij uit voorzorg een conservatieve benadering dient te worden gehanteerd. Voor de scenario-analyse in dit uitvoeringsplan zijn twee assen bepalend: •

Aanwezigheid afdwingbare norm (juridische borging): Bij de toetsing van vergunningverlening zal de rechter onder meer kijken naar de aannemelijkheid van de ammoniakreductie die met de voorgenomen maatregelen wordt gerealiseerd. Niet geborgde maatregelen dragen bij aan ammoniakreductie, maar zijn juridisch onvoldoende geborgd om aan te tonen dat de reductie daadwerkelijk binnen het gestelde tijdpad wordt behaald. Daarom zou een gebiedsgerichte doorrekening van dit uitvoeringsplan vanuit juridisch perspectief voornamelijk gebaseerd moeten zijn op geborgde maatregelen. Het effect van niet-geborgde maatregelen is daarentegen weldegelijk van toegevoegde waarde om aanvullend inzichtelijk te maken. In dit uitvoeringsplan is 2035 als tijdpad voorgesteld. Om de gebiedsdoelstelling tijdig te behalen, dient een afdwingbare norm te worden ingericht (zie paragraaf 3.8), waarmee wordt geborgd dat agrariërs die op korte termijn niet zullen verduurzamen, op termijn alsnog hun bijdrage leveren aan de reductieopgave. De landsadvocaat geeft in zijn advies aan dat de rechter bij toetsing van een verleende vergunning zwaar zal wegen welke maatregelen daadwerkelijk worden genomen, zodat op voorhand aannemelijk is dat de beoogde effecten zullen plaatsvinden. Werken met een afdwingbare emissienorm (op termijn) biedt hiervoor de noodzakelijke juridische zekerheid.

De invulling hiervan zal in de vervolgfase worden vormgegeven.

•

Financiële compensatie: Agrariërs beschikken in de praktijk over beperkte mogelijkheden om hun bedrijfsmodel aan te passen, zeker wanneer schaalvergroting geen optie is. Bij het werken met een afdwingbare norm is het essentieel dat daar adequate financiële ondersteuning tegenover staat. In het advies van de landsadvocaat wordt tevens benadrukt dat als er onvoldoende middelen zijn gereserveerd dit de bruikbaarheid van het maatregelenpakket bij de onderbouwing van de additionaliteitstoets zal ondermijnen. In dit uitvoeringsplan gaat de voorkeur uit naar inzet van nadeelcompensatie in plaats van (en/of naast) subsidieregelingen. Dit stimuleert tijdige actie en is beter te richten op maatwerk. Mocht uit nadere analyse blijken dat nadeelcompensatie niet mogelijk of niet toereikend is, dan vormen subsidieregelingen een logisch alternatief, waarbij dient te worden voldaan aan de vereiste toetsing op staatssteun.

46

5.2

SCENARIO-ANALYSE

Om de gebiedsdoelstelling van 60% ammoniakreductie in 2035 te behalen, kunnen verschillende beleidskeuzes worden gemaakt. Het effect van deze keuzes op ammoniakreductie verschilt. Aan de hand van vier voorgestelde scenario’s zijn de effecten van deze keuzes inzichtelijk gemaakt. Zoals beschreven in paragraaf 4.1, zijn de scenario’s gedefinieerd op basis van de mate van compensatie voor de te nemen maatregelen en de aanwezigheid van een afdwingbare norm. Sectorspecifieke differentiatie is hierin mogelijk doordat op technisch niveau verschillende maatregelen mogelijk zijn per sector. Elk scenario geeft inzicht in de impact op het doelbereik, maar indirect ook het tempo van uitvoering. De mate van verplichting van te nemen maatregelen in een scenario zegt namelijk iets over de snelheid en de zekerheid waarmee binnen het gestelde tijdpad de benodigde ammoniakreductie kan worden behaald. In dit uitvoeringsplan is uitgegaan van vier scenario’s. Figuur 5. Gedefinieerde scenario's

Voor elk van de sectoren geldt dat verschillende technische maatregelen mogelijk zijn om ammoniakuitstoot te verminderen. Voor de ene sector is het eenvoudiger en/of kostenefficiënter om een hogere reductie op bedrijfsniveau te realiseren dan voor andere sectoren. Dit hangt samen met de beschikbare technologieën, het type bedrijf en de economische mogelijkheden binnen een sector (zie 3.2). Hoewel de scenario-analyse inzicht biedt in de mogelijke effecten, is er momenteel nog geen exact inzicht te geven over de haalbaarheid en effectiviteit van alle maatregelen. Daarvoor dienen eerst afspraken te worden gemaakt met de agrarische sector over de verdeling van de opgave naar deelsectoren. Daarnaast geldt dat de mate waarin bedrijven een maatregel zullen adopteren onder anderen afhangt van de effecten van de maatregel, de financiële compensatie die daar tegenover staat en de noodzaak om maatregelen te nemen (o.a. juridische verplichting). In voorgaand hoofdstuk is, mede op advies van de expertgroep, een top drie aan maatregelen (zowel geborgd als nietgeborgd) per sector samengesteld. Per scenario en per type maatregel zal de adoptiegraad (aantal bedrijven dat de maatregel toepast) verschillen. Naar verwachting zullen meer bedrijven bereid zijn om maatregelen te treffen wanneer de compensatie hoger is en er sprake is van een afdwingbare norm.

47

In dit uitvoeringsplan is een indicatie gegeven van de mogelijk te behalen ammoniakreductie. Hoewel er nog geen definitieve inschatting is gemaakt van de adoptiegraad, blijkt uit de scenario-analyse dat het haalbaar lijkt om een reductie van 60% te realiseren (inclusief autonome ontwikkeling), uitgaande van de top drie aan maatregelen per sector (zie 3.2). De definitieve inschatting van de adoptiegraad zal in een zorgvuldig proces moeten worden vastgesteld in samenwerking met sectorpartijen, deskundigen en beleidsmakers. Om toch een indicatie te geven van de mogelijke ammoniakreductie op totaalniveau in de veehouderij is per scenario en per maatregel een adoptiegraad ingeschat. Een inschatting van de adoptiegraad is in samenspraak met de expertgroep tot stand gekomen. De effectiviteit van de top drie maatregelen, oftewel de ammoniakreductie die op bedrijfsniveau kan worden behaald, is per maatregel bekend. Tabel 5. Indicatief effect per maatregel Adoptiegraad maatregel (%)

Reductie per bedrijf (%)

Effect maatregel (%)

S1

S2

S3

S1

S2

S3

S1

S2

S3

Voermaatregelen (zoals verlaging ruw eiwit in veevoer)

20%

60%

80%

20%

20%

20%

4%

12%

16%

PH verlaging van mest (zoals aanzuren, Kopros, TOPmest en/of Farming)

20%

70%

90%

15%

15%

15%

3%

11%

14%

Technieken voor mestbewerking (zoals stikstofstrippers i.c.m. mestscheiding, Lelysphere en koetoilet)

10%

20%

30%

60%

60%

60%

6%

12%

18%

Luchtbehandeling (zoals chemische luchtwassers en klimaatbeheersingssystemen)

5%

60%

30%

70%

70%

70%

4%

7%

21%

Bronmaatregelen (zoals scheiden, behandelen en koelen van mest)

10%

70%

30%

50%

50%

50%

5%

10%

15%

Managementmaatregelen (zoals behandelen met additieven)

5%

10%

20%

10%

10%

10%

1%

1%

2%

10%

60%

70%

60%

60%

60%

6%

36%

42%

Managementmaatregelen (zoals vaker afdraaien mestbanden bij volières) 20%

70%

80%

30%

30%

30%

6%

21%

24%

Bronmaatregelen (zoals de strooiselschuif)

20%

10%

20%

20%

20%

20%

4%

2%

4%

Luchtbehandeling (zoals chemische luchtwassers en klimaatbeheersingssystemen)

5%

10%

30%

70%

70%

70%

4%

7%

21%

Bronmaatregelen (zoals scheiden, behandelen van mest en koelen van mest)

10%

20%

30%

50%

50%

50%

5%

10%

15%

Managementmaatregelen (zoals behandelen met additieven)

5%

10%

20%

10%

10%

10%

1%

1%

2%

Maatregelen per sector Melkveehouderij

Varkenshouderij

Pluimveehouderij Luchtbehandeling (zoals chemische luchtwassers en Klimaatbeheersingstechnieken als Eco Air Care Systeem)

Kalverenhouderij

Noot. Scenario 4 is niet doorgerekend, aangezien dit scenario uitgaat van een adoptiegraad van 0% per maatregel.

Door de adoptiegraad per maatregel te vermenigvuldigen met de verwachte reductie van die maatregel, kan het effect van de maatregel op sectorniveau worden berekend. De uitkomst hiervan wordt vermenigvuldigd met het aandeel van de sector (%) in de totale ammoniakemissie, zodat het effect van een maatregel op het totaal aan veehouderij-emissies zichtbaar wordt. Omdat maatregelen elkaar deels overlappen en het effect daarvan naar verwachting niet volledig cumulatief is, is de inschatting van het totale reductie-effect op advies van de expertgroep met 20% gecorrigeerd voor zogenaamde ‘stapeleffecten’. Op basis van gegevens van Gies et al. (2025)60 bedroeg de ammoniakemissie afkomstig van de veehouderij in Regio

60

Gies, E., Cals, T., & Voogd, J.C. (2025). Milieu-emissies uit de landbouw in Regio Foodvalley: Kennisnotitie als onderdeel van de verkenning landbouw in Regio Foodvalley in 2050 ten behoeve van de uitwerking van het Regionaal Perspectief Landelijk Gebied. WUR-publicatie, 21 pp.

48

Foodvalley ca. 5,1 kton in 2019. In 2023 was deze emissie gedaald naar ca. 4,3 kton. De verwachte autonome ontwikkeling61 laat zien dat de uitstoot in 2030 verder zal afnemen tot ca. 3,1 kton, wat neerkomt op een reductie van 39% ten opzichte van 2019. Volgens Gies et al. (2025) wordt richting 2035 nog ca. 6% extra autonome reductie verwacht, maar deze is uit voorzichtigheid niet meegenomen62. Afhankelijk van de adoptiegraad (scenario’s) kan tot 2035, bovenop de autonome ontwikkeling, nog extra ammoniakreductie worden gerealiseerd. De mate van reductie die per scenario wordt gerealiseerd, resulteert in een emissieplafond. Zo wordt in scenario 3 een emissieplafond van 2,1 kton bereikt met enkel geborgde maatregelen, wat overeenkomt met een totale reductie van 3,0 kton ten opzichte van het niveau in 2019. Als niet geborgde maatregelen hier ook in worden meegenomen, levert dit mogelijk nog een aanvullende reductie (inclusief stapelcorrectie) op van ca. 0,2 kton. Figuur 6. Verwachte ammoniakreductie als uitkomst van scenario 3

De uitkomsten van de scenario’s zijn gebaseerd op reducties die voortkomen uit technisch geborgde maatregelen. Als ook niet geborgde maatregelen worden meegenomen, kan de totale reductie per scenario naar verwachting tot ca. 5% hoger uitvallen. In de Regio Foodvalley is sterke aanwezigheid van expertise, kennisinstellingen en uitgebreide ervaring met meetnetwerken. Er zal actief worden ingezet op het verder ontwikkelen en onderbouwen van momenteel nog niet geborgde maatregelen (zoals specifieke voermaatregelen) zodat deze op termijn technisch kunnen worden geborgd en daarmee ook juridisch bijdragen aan het realiseren van de ammoniakreductie. Tabel 6. Ammoniakreductie over alle sectoren per scenario met geborgde en niet-geborgde maatregelen Alleen geborgde maatregelen

Inclusief niet-geborgde maatregelen

Reductie

Totale reductie

Totale reductie

(%)

Emissieplafond (kton NH3)

Reductie

(kton NH3)

(kton NH3)

(%)

Emissieplafond (kton NH3)

Scenario 1

2,2

Ca. 43%

2,9

2,3

Ca. 45%

2,8

Scenario 2

2,7

Ca. 53%

2,4

2,9

Ca. 56%

2,2

Scenario 3

3,0

Ca. 58%

2,1

3,2

Ca. 63%

1,9

Scenario’s

61

Autonome ontwikkeling is gebaseerd op huidig beleid en omvat gerichte stoppersregelingen voor oudere agrariërs zonder opvolge r en stoppers via LBV, LBV-plus en overige regelingen. De uitvoering van dit beleid vereist zowel toewijding en ontwikkeling als een goede begeleiding van stoppers. 62

Het aantal beëindigers onder LBV(plus) is in de autonome ontwikkeling tot 2030 relatief hoog ingeschat. Daarom is voor de periode 2030-2035 niet nog eens aanvullend 6% ingeschat.

49

Alle vier de scenario’s leiden tot een aanzienlijke reductie ten opzichte van het referentiejaar 2019. Alleen in scenario 3 wordt echter de gestelde gebiedsdoelstelling van 60% daadwerkelijk gerealiseerd. Scenario 1 en scenario 2 werken zonder een juridisch afdwingbare norm, waardoor het treffen van maatregelen door ondernemers mogelijk te vrijblijvend is. Hierdoor ontstaat een gebrek aan juridische borging, waardoor – in lijn met het advies van de landsadvocaat – de verwachting is dat deze scenario’s onvoldoende stand houden voor het halen van de doelstelling en daarmee het lostrekken van vergunningverlening. In scenario 1 ontbreekt bovendien financiële compensatie voor het nemen van maatregelen op bedrijfsniveau, wat de haalbaarheid en bereidheid tot het nemen van maatregelen door agrariërs verder beperkt. Scenario 4 gaat uit van een juridisch afdwingbare norm, maar kent geen of zeer beperkte financiële compensatie. Ervaringen uit de praktijk, evenals gesprekken met ondernemers en experts, tonen aan dat het onder deze omstandigheden voor agrariërs moeilijk is om tot een sluitende business case te komen. Voor het doen van investeringen zou doorgaans schaalvergroting noodzakelijk zijn, maar is vanuit wet- en regelgeving lastig uitvoerbaar en past vaak niet binnen de beleidskaders.

Hoewel het afdwingen van een norm ertoe leidt dat agrariërs uiteindelijk aan de vereisten moeten voldoen, betekent het ontbreken van compensatie dat bedrijven mogelijk genoodzaakt zijn om te stoppen als de aanpassingen economisch niet haalbaar zijn. Dit maakt het scenario op zichzelf weliswaar juridisch geborgd, maar niet reëel in termen van sectorontwikkeling en draagvlak in de regio. De verwachting in de praktijk is dat het nemen van maatregelen maximaal worden uitgesteld, aangezien er geen stimulans is om eerder te handelen. Dit kan leiden tot onzekerheid en mogelijk een impasse in de reductiedoelstelling met negatieve effecten voor de ontwikkeling en continuïteit van de agrarische sector in de regio. Reductie van ammoniak zal onder dit scenario naar verwachting voornamelijk het gevolg zijn van autonome ontwikkelingen en bedrijfsbeëindigingen, in plaats van investeringen in maatregelen. Scenario 3 onderscheidt zich doordat hier wel sprake is van een afdwingbare norm en waarop actief kan worden gehandhaafd door bevoegd gezag. Hierdoor wordt het voor ondernemers verplicht om binnen een bepaald tijdpad (2035) maatregelen te treffen. De intentie is dat financiële compensatie onder andere beschikbaar zal zijn in de vorm van nadeelcompensatie voor het nemen van geborgde maatregelen, waardoor een hogere adoptiegraad wordt verwacht.

De verwachting is dat in scenario 3 op korte termijn significante emissiereductie kan worden gerealiseerd, wat mede vanuit juridische context vereist is. De exacte invulling van nadeelcompensatie als instrument wordt nog nader uitgewerkt.

5.3

FINANCIËLE ONDERSTEUNING

De uitvoering van dit plan vereist aanzienlijke en structurele investeringen die benodigd zijn voor het realiseren van de

beoogde

reductie

van

ammoniakemissies.

Onderstaand

zijn

de

belangrijkste

kosten

voor

de

uitvoeringsorganisatie en onderliggende componenten toegelicht: •

Uitvoeringsorganisatie: De kosten voor de uitvoeringsorganisatie bestaan hoofdzakelijk uit personele lasten voor programmamanagement, monitoringsteams, uitvoeringskosten van gemeenten (waaronder opstellen programmaplan en aanpassen omgevingsplannen) en omgevingsdiensten, zaakbegeleiders en aanvullend benodigde handhaving. Daarnaast gaat het om operationele kosten voor kantoorhuisvesting, communicatie, administratie en rapportage. Ook zijn investeringen nodig in ondersteunende zaken als ITsystemen, data-infrastructuur en middelen voor het organiseren van kennisdeling en de begeleiding van agrariërs bij de uitvoering van maatregelen. Op basis van huidige inzichten wordt ingeschat dat deze uitvoeringskosten gemiddeld ca. € 5.000 per bedrijf per jaar bedragen, waarmee het totaal voor de regio uitkomt op ca. € 85 mln.

50

•

Gebiedsautoriteit: De kosten voor de gebiedsautoriteit betreffen met name de inrichting en bekostiging van een onafhankelijk deskundig platform, inclusief vergoedingen voor (expert)leden, opstellen van adviezen, en het laten uitvoeren van externe analyses en evaluaties ten behoeve van monitoring en bijsturing op gebiedsniveau. In totaal worden de kosten hiervoor ingeschat op € 10 mln voor een looptijd tot 2035.

•

Innovatietrajecten en kennisdeling: Het stimuleren van innovatie en kennisdeling is een cruciale succesfactor om ook niet-geborgde maatregelen zo snel mogelijk wetenschappelijk en juridisch te onderbouwen. Hierop wordt reeds ingezet via trajecten zoals de Regiodeal en experimenteerlocaties, die gericht zijn op experimenten, pilots en het delen van kennis. Voor het oprichten van een omgevingsnetwerk is naar verwachting de komende vier jaar in totaal € 15 mln. aan aanvullende financiering nodig, onder meer voor het opzetten van pilots, praktijkproeven, workshops, digitale platforms en kennisuitwisseling tussen bedrijven en kennisinstellingen. In aanvulling daarop wordt ca. € 15 mln. voorzien voor het in stand houden van het omgevingsnetwerk en het borgen van deze kennisinfrastructuur gedurende een periode van zes jaar. Daarnaast wordt verwacht dat ca. € 15 mln. nodig is voor de verdere doorontwikkeling van benchmarking en monitoringsystemen, inclusief wetenschappelijke onderbouwing. Specifiek voor de borging van data wordt ca. € 5 mln. geraamd voor een databureau, zodat alle gemeten data onafhankelijk en betrouwbaar kan worden opgeslagen en gebruikt voor beleidsmonitoring en sturing. In totaal bedragen de geraamde kosten voor deze onderdelen ca. € 50 mln.

•

Fondsmanagement gebiedsfonds: Het gebiedsfonds is verantwoordelijk voor het verstrekken van nadeelcompensatie en subsidies aan agrariërs in het gebied. Het beheer van deze regelingen kan mogelijk worden belegd bij een lokaal fonds. Waar mogelijk kan aansluiting worden gezocht bij bestaande fondsen in de regio die ervaring hebben met het verstrekken van nadeelcompensatie en/of subsidieregelingen, om efficiëntie en deskundigheid te borgen. De exacte invulling hiervan dient nader te worden onderzocht. De kosten voor het management van het gebiedsfonds bestaan uit personele uitgaven voor fondsbeheer, administratieve en financiële verantwoording, het beoordelen en verwerken van aanvragen, het opzetten van regelingen, communicatie richting stakeholders en rapportage over de besteding van middelen. Mogelijk kan aansluiting worden gezocht bij bestaande fondsuitvoerders. Hier is daarom nog geen bedrag aan gehangen.

•

Stikstofbank: Een lokale stikstofbank (zie paragraaf 3.7) maakt onderdeel uit van de aanpak om het proces van extern salderen, de toedeling van emissieruimte, om daarmee het proces van vergunningverlening versneld op gang te brengen voor andere activiteiten. De stikstofbank beheert de uitgifte, registratie en verrekening van stikstofrechten en verzorgt de administratieve taken rondom deze transacties. De kosten betreffen initiële investeringen voor het opzetten van een robuust registratiesysteem en IT-infrastructuur, en structurele kosten voor beheer, onderhoud, juridische toetsing, compliance, transparantie van transacties en het faciliteren van het salderingsproces. Mogelijk kan aansluiting worden gezocht bij bestaande systemen, dit dient nader te worden onderzocht. Hier is daarom nog geen bedrag aan gehangen.

•

Uitvoering natuurmaatregelen: Natuurinclusieve landbouw en duurzaam waterbeheer zijn voor agrariërs alleen aantrekkelijk als daar passende vergoedingen tegenover staan, aangezien deze maatregelen doorgaans niet tot hogere inkomsten leiden. Mogelijke regelingen zijn onder meer financiële vergoedingen voor

natuurinclusieve

stimuleringsregelingen

maatregelen of

compensatie

(zoals

ANLb),

bij

natschade

inkomensondersteuning en/of

kavelruil.

via

Daarnaast

het

GLB,

kunnen

en

nieuwe

verdienmodellen ontstaan, bijvoorbeeld door het telen van andere gewassen of het aanbieden van diensten als recreatie, zorg of energieopwekking. Het creëren van een haalbare businesscase voor agrariërs is daarmee een belangrijk onderdeel van de uitwerking van natuurmaatregelen binnen het uitvoeringsplan. De exacte raming van de kosten hiervoor wordt in samenspraak met de provincies verder uitgewerkt, aangezien zij een nadrukkelijke rol hebben bij de uitvoering van deze maatregelen.

51

•

Flankerend beleid: De ontwikkeling van het landelijk gebied vraagt om aanvullend flankerend beleid, gericht op het faciliteren van functieverandering, schaalvergroting, extensivering en het realiseren van groen-blauwe dooradering. In dit uitvoeringsplan spelen instrumenten zoals een grondbank en kavelruil een belangrijke rol. De kosten voor deze instrumenten bestaan uit de aankoop, transactiekosten en de organisatorische inzet voor het begeleiden van deze processen. De kosten hiervoor worden in een vervolgfase in samenspraak met de provincie verder uitgewerkt.

•

Begeleiden en ondersteunen van stoppende agrariërs: Voor agrariërs die besluiten hun bedrijf te beëindigen, wordt specifieke begeleiding en ondersteuning geboden. Dit bestaat onder meer uit persoonlijke begeleiding bij het maken van toekomstkeuzes, hulp bij het afwikkelen van bedrijfsactiviteiten en ondersteuning bij deelname aan opkoop- of beëindigingsregelingen. De kosten voor deze begeleiding omvatten onder andere de inzet van begeleiders, juridische- en financiële advisering. Op basis van huidige schattingen worden hiervoor uitvoeringskosten van ca. € 27.000 per stoppende agrariër verwacht, wat in totaal uitkomt op ca. € 25 mln. Met deze inzet wordt beoogd de emissiereductie via autonome ontwikkeling van het aantal bedrijven te faciliteren en waar mogelijk te versnellen. De vergoedingen voor de feitelijke opkoop of beëindiging van bedrijven liggen bij het Rijk.

De totale kosten voor de uitvoering van dit plan worden, op basis van de hierboven toegelichte onderdelen, geraamd op € 170 mln. Dit bedrag omvat zowel de initiële investeringen (ca. € 25 mln.) als de structurele jaarlijkse kosten (ca. € 10-15 mln.) voor de inrichting en het in stand houden van de uitvoeringsstructuur. De kosten voor de uitvoering van natuurmaatregelen en flankerend beleid moeten nog nader uitgewerkt worden in overleg met betrokken partijen, waaronder de provincies. Ondersteuning voor blijvende agrariërs Daarnaast vraagt het operationaliseren van scenario 3 om structurele jaarlijkse investeringen die worden ingezet om agrariërs te ondersteunen in het nemen van maatregelen. In dit uitvoeringsplan is een indicatie gegeven van de kosten op basis van de top drie aan maatregelen die per sector (in lijn met het advies van de expertgroep) kunnen worden genomen. Op basis van gesprekken met experts en Ros et al. (2025)63 is per type maatregel een bandbreedte herleid van de jaarkosten per kilogram ammoniakreductie. De jaarkosten zijn kosten voor onder andere afschrijving en rentekosten, verzekering, onderhoud en reparatie, en benodigde input. Per type maatregel (bijvoorbeeld bronmaatregelen of managementmaatregelen) is een inschatting gemaakt van de jaarkosten.

Binnen elk type maatregel vallen verschillende specifieke toepassingen, zoals stikstofstrippers in combinatie met mestscheiding, een Lelysphere of een koetoilet. De weergegeven bandbreedtes zijn gebaseerd op het gemiddelde van de jaarkosten van maatregelen binnen elk type, waarbij is uitgegaan van een ondergrens van € 2,50 aan jaarkosten per maatregel per kilogram ammoniakreductie.