B-1.13b Rapport visitatiecommissie VNG financiële beheersbaarheid Sociaal Domein + bestuurlijke reactie d.d. 16-11-21.pdf
Tekst van het document
Visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein Gemeente Barneveld
1 Inleiding op het onderzoek 1.1 Aanleiding Bij gemeenten nemen financiële vraagstukken over het sociaal domein toe. De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) vindt het daarom belangrijk om gemeenten te ondersteunen bij het verbeteren van hun grip op het sociaal domein. Daarom is de VNG in het voorjaar van 2019 gestart met de visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein (hierna: de commissie). De commissie ondersteunt de gemeenten individueel met een visitatietraject, om in concrete situaties kennis en expertise ter beschikking te stellen en concrete verbeteringen aan te dragen bij individuele gemeenten. Meerdere gemeenten hebben zich aangemeld voor een visitatietraject. Uit de aanmeldingen maakt de VNG een selectie op basis van onder andere urgentie van de lokale opgave, omvang van de gemeente en diversiteit in problematiek. Barneveld is geselecteerd voor een visitatietraject vanwege onder andere de oplopende tekorten en slinkende reserves. De gemeente Barneveld heeft onderstaande context meegeven aan de commissie, voorafgaand aan de visitatie: “De grootste onzekerheid heeft betrekking op de kostenontwikkeling van de Jeugdhulp in Barneveld. Door een gebrek aan objectieve maatstaven om het kostenniveau te voorspellen/beïnvloeden is hier onzekerheid over. Wij zien momenteel geen stabiel functionerend jeugdstelsel ter vergelijking.
De lokale doorontwikkeling en transformatie in Barneveld is vooral gericht op beoogde resultaten in de komende jaren maar er is een gebrek aan objectieve houvast.” Vanuit deze context en op basis van de bestuurlijke en ambtelijke intakegesprekken tussen de gemeente Barneveld en de commissie zijn de volgende vragen tot stand gekomen: • Wat zijn (mogelijke) oorzaken van ontwikkelingen, zoals volumegroei en kostenstijging, in het sociaal domein in de gemeente Barneveld? • Wat zijn interventiemogelijkheden om in te spelen op kostenstijgingen? • Op welke manier kan de begroting voor activiteiten in het sociaal domein sluitend worden gekregen? • Op welke ontwikkelingen en interventiemogelijkheden heeft de gemeente Barneveld directe invloed en op welke indirecte invloed? (Als Barneveld directe invloed heeft, kan erop worden gestuurd. Bij indirecte invloed, ‘overkomt’ het de gemeente Barneveld meer.) • Hoe kan deze invloed gemaximaliseerd worden? Deze rapportage bevat onze bevindingen en adviezen, die we hebben opgesteld na ons bezoek aan de gemeente Barneveld.
1.2 Gemeentelijke situatie en kenmerken Deze paragraaf schetst beknopt de algemene gemeentelijke context, met die informatie die belangrijk is om de situatie in het sociaal domein te begrijpen. De gemeente Barneveld is een middelgrote gemeente met circa 60.000 inwoners, en bestaat uit negen dorpskernen. Het aantal inwoners groeit. De verwachting is dat de gemeente Barneveld de grens van 70.000 inwoners rond 2030 gaat passeren.1 Kenmerkend voor de gemeente Barneveld is jeugddorp De Glind. Dat is een van de negen dorpskernen. De Glind staat in het land al meer dan 100 jaar bekend als de plek waar jeugdigen opgevangen worden in
1
2
Deze inschatting is exclusief het aantal inwoners van Scherpenzeel, dat mogelijk wordt samengevoegd met de gemeente Barneveld.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
gezinnen. In De Glind wonen zo’n 100 - 120 jeugdigen, die bij hun ouders uit huis zijn geplaatst en binnen De Glind in huis zijn geplaatst. Mede door De Glind zijn er relatief veel jongeren onder de 18 jaar (26%) in de gemeente Barneveld ten opzichte van het landelijke gemiddelde (19%). Het totaal aandelen jongeren met jeugdhulp ligt onder het landelijke gemiddelde, maar het aandeel jongeren met verblijf ligt erboven. Dit laatste is eveneens te verklaren door de aanwezigheid van De Glind. Het aanbod van jeugdhulp binnen De Glind is vaak gericht op jeugdigen van wie ouders onder toezicht staan of waarbij om andere redenen het voogdijschap is verschoven, ook naar de zorg.2 In 2019 was dit voor 39% van de residentiële cliënten in de gemeente Barneveld het geval. De inzet voor deze groep kinderen leidde tot 64% van de kosten. Van de totale groep jeugdigen in de Glind had zelfs 71% een aangesteld voogd. 80% van de kosten in de Glind waren voogdijkosten. 30% van alle jeugdhulpkosten in de gemeente Barneveld worden gemaakt in de Glind. De gemeente Barneveld is een leefbare gemeente en is onderdeel van de Jeugdhulpregio FoodValley. De gemeente Barneveld heeft relatief weinig huishoudens met lage inkomens, bijstandsuitkeringen en kinderen in armoede, in vergelijking met het landelijk gemiddelde en gemeenten van vergelijkbare grootte.
Ook het aantal Wmo-voorzieningen en Jeugdhulptrajecten zonder verblijf per 1.000 inwoners ligt relatief laag ten opzichte van vergelijkbare gemeenten. Gedeputeerde Staten van Gelderland hebben besloten dat Barneveld en Scherpenzeel één gemeente moeten worden. Hierdoor wijzigt de bestuurlijke indeling de komende jaren mogelijk. Vanuit de provincie Gelderland volgt nog een herindelingsvoorstel en uiteindelijk moet de Tweede Kamer hier een besluit over nemen. We gaan in deze rapportage verder niet in op de herindeling, omdat daar nog weinig over bekend is. Wanneer de herindeling met Scherpenzeel definitief doorgaat, is het zaak om gezamenlijk tot verbinding van het beleid over het sociaal domein te komen.
1.3
Kaders van deze rapportage
Grip… een begrip In dit onderzoek staat het begrip ‘grip’ centraal. Grip op de uitgaven, op de uitvoering en op de inhoudelijke opgave in het sociaal domein om eventuele tekorten terug te kunnen dringen. In dit kader zetten we kort uiteen op welke manier we het begrip ‘grip’ in dit onderzoek hanteren en hebben onderzocht. Daarmee voorkomen we dat het woord verkeerd begrepen wordt in dit verband. Zie bijlage I voor een uitgebreide toelichting op het begrip. Grip in het sociaal domein betekent: 1. inzicht hebben in de ontwikkelingen in het sociaal domein. Dat houdt in dat er inzicht moet zijn in het gebruik van zorg, budgetverloop, in-, door- en uitstroom maar ook in de voortgang van genomen maatregelen. Daarnaast vraagt het om redeneerlijnen (beleidstheorieën) die de inzet van middelen en de uitvoering van activiteiten koppelen aan meetbare resultaten en (in-)directe effecten. 2. sturing geven op basis van het bij punt 1 genoemde inzicht en ook inzicht in de dynamieken die keuzes met zich meebrengen. De praktijk wijst uit dat er vaak onvoldoende inzicht is in de ontwikkelingen in het sociaal domein, omdat redeneerlijnen vaak niet zijn uitgewerkt en geoperationaliseerd. Daarnaast is er ook onvoldoende inzicht in de gevolgen van de verschillende keuzes die gemaakt kunnen worden.
Daardoor worden er soms keuzes gemaakt die elkaar niet optimaal ondersteunen of erger nog, die elkaar tegenwerken. De mate waarin gemeenten grip hebben hangt sterk af van de mate waarin zij scoren op de bovengenoemde aspecten. In dit onderzoek brengen we langs deze aspecten in kaart op welke manier de gemeente opereert in het
2
De voogd kan een familielid of andere bekende zijn, of een gecertificeerde instelling.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
3
sociaal domein en in welke mate ze sturing kan geven. Daarnaast staan we stil bij de consistentie en mate waarin een centrale visie naar de verschillende onderdelen wordt doorvertaald. Dit als randvoorwaarde om überhaupt van grip te kunnen spreken. De gespreksnotitie Harmonie in het sociaal domein3 vormt het referentiekader van de commissie en is daarmee de kapstok voor deze rapportage. Het vraagstuk van de gemeente Barneveld raakt ook sterk het begrip ‘grip’ en is daarmee een logische insteek voor deze rapportage. In de gespreksnotitie is een brede beschrijving van de thema’s opgenomen die bij elk van de visitatietrajecten bij gemeenten aan de orde komen. Het zijn in elke gemeente de relevante thema’s bij het verkrijgen/verbeteren van grip op het sociaal domein. Het gaat hierbij met name over de wisselwerking tussen de toegang, inkoop, bekostiging en monitoring, die uiteraard geborgd moet zijn in een visie en rekening moet houden met het niveau waarop deze onderdelen worden ingericht (lokaal/regionaal). Het zijn nadrukkelijk thema’s die in samenhang moeten worden gezien, vandaar ‘Harmonie’ in de titel van de gespreksnotitie. In de derde tussenrapportage van de commissie (oktober 2020) schetst de commissie een beeld van de situatie in het sociaal domein en de uitdagingen waarvoor gemeenten staan.
Zo wordt ingegaan op het samenspel tussen bestuur, toegang en uitvoering en het noodzakelijke kostenbewustzijn bij de toegang. De rapportage die voor u ligt, geeft een weerslag van bestuurlijke en ambtelijke gesprekken die de commissie heeft gevoerd over deze thema’s. Tijdens de visitatie werd helder dat er een aantal zaken buiten de gemeente Barneveld speelt, waar zij (negatieve) financiële effecten van ondervindt. Dit is in de eerste plaats het woonplaatsbeginsel, waarvan aanpassingen zijn uitgesteld naar 1 januari 2022. Voornamelijk in De Glind zitten veel jeugdigen uit overige gemeenten. De werking van het huidige woonplaatsbeginsel maakt Barneveld van rechtswege verantwoordelijk. Daarmee veroorzaakt het een onevenredige verdeling van draaglast voor (vooral) jeugdigen die residentiële jeugdhulp nodig hebben. De gemeente wordt gecompenseerd via de T-2-systematiek, maar dit gebeurt niet altijd tijdig en volledig. De verwachting is dat de financiële lasten voor de gemeente Barneveld verminderen bij de vernieuwing van het woonplaatsbeginsel. Hoewel het woonplaatsbeginsel veel effect heeft op de financiële gezondheid van de gemeente Barneveld, is dit niet de focus van deze rapportage. In de rapportage wordt voornamelijk gekeken naar mogelijkheden binnen de directe beïnvloedingssfeer van de gemeente Barneveld.
Tegelijkertijd is het relevant om te benadrukken dat het woonplaatsbeginsel randvoorwaardelijk is voor mogelijke toekomstige keuzes van De Glind. Een andere externe factor die invloed heeft, is het abonnementstarief dat sinds 1 januari 2020 definitief van kracht is. De invoering heeft bij de gemeente Barneveld gezorgd voor een stijging van circa 20% van de geleverde huishoudelijke hulp. De VNG stelt in een ledenbrief dat de invoering van het abonnementstarief leidt tot een aanzuigende werking op Wmo-ondersteuning -met name huishoudelijke hulp- en heeft eerder mogelijke maatregelen gepresenteerd.4 Aanvullend geeft de gemeente aan dat het abonnementstarief breder invloed heeft, op onder andere het aanpassen van woningen en voorzieningen zoals scootmobielen. Daarnaast is in december 2020 het onderzoek ‘Stelsel in Groei’ van Andersson Elffers Felix (AEF) gepubliceerd. Daarin wordt onder meer ingegaan op de structurele tekorten bij gemeenten. Dit is een belangrijk gegeven voor de context waarbinnen gemeenten moeten handelen en waarbinnen de aanbevelingen van de Commissie kunnen worden toegepast. Aanbevelingen zijn daarom grotendeels gericht op maximale optimalisatie van financiële grip binnen de werkelijkheid met schaarse middelen.5
3 4 5
4
Harmonie in het sociaal domein, Andersson Elffers Felix, 9 oktober 2020 Brief ‘Maatregelen beheersing kosten abonnementstarief’, VNG, 23 november 2020 De Commissie heeft in de rapportage geen rekening gehouden met de gevolgen van het besluit van het Kabinet op 22 april 2021, om gemeenten incidenteel extra geld te geven voor Jeugdhulp, zie ook hier.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
1.4 Leeswijzer/gebruiksaanwijzing In de opbouw van deze rapportage volgen we de gedachte dat een sociaal domein in samenhang begint met een goed begrip van de verschillende aspecten van het sociaal domein. • We geven in hoofdstuk 2 beknopt de bevindingen van de commissie weer, op elk van de thema’s die gerelateerd zijn aan grip in het sociaal domein. • Hoofdstuk 3 beschrijft de bevindingen van de commissie over grip in de gemeente Barneveld. Dit betreft naast feiten ook observaties, specifieke ervaringen en dilemma’s die de commissie en de gemeente in bestuurlijke en ambtelijke gesprekken hebben gedeeld. • De analyse leidt vervolgens tot een aantal conclusies en opvallende thema’s die in hoofdstuk 4 worden omschreven. • Hoofdstuk 5 beschrijft de aanbevelingen van de Commissie op basis van deze conclusies.
1.5 Disclaimer Deze rapportage is geschreven op basis van een bestuurlijk en ambtelijk intakegesprek, een documentstudie en aanvullende gesprekken met een beleidsregisseur sociaal domein, een inkoop- en contractmanager en een data-analist in de regio FoodValley. We maken vooraf een voorbehoud over de diepgang en de juistheid van deze rapportage, vanwege de beperkte doorlooptijd in combinatie met de wijze van informatieverzameling. Er is geen onafhankelijke toetsing geweest, hoewel de gemeente Barneveld de mogelijkheid heeft gekregen om de feitelijke juistheid te controleren. De VNG staat ook na dit visitatietraject in verbinding met Barneveld. Ze biedt waar nodig ondersteuning bij het uitwerken van de volgende stap op weg naar betere grip op de uitgaven in het sociaal domein.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
5
2 Samenhang in het sociaal domein Samenhangende keuzes zijn nodig om te komen tot grip in het sociaal domein. Het gaat hierbij met name over de wisselwerking tussen de toegang, inkoop, bekostiging en monitoring, die uiteraard geborgd moet zijn in een visie en rekening moet houden met het niveau waarop deze onderdelen worden ingericht (lokaal/regionaal). In dit hoofdstuk vindt u een beknopte samenvatting van elk van de relevante thema’s. Het hoofdstuk is een weerslag van de manier waarop de gemeente deze thema’s met de commissie heeft besproken. In het geval van de gemeente Barneveld zijn hoofdzakelijk thema’s uitgewerkt die spelen binnen de Jeugdhulp. In afstemming met de betrokkenen is besloten om met name naar de Jeugdhulp te kijken en minder naar de Wmo en Participatiewet. Zaken rondom de Wmo en Participatiewet die relevant zijn, zijn kort benoemd. Overkoepelend viel het de commissie op dat het gebruik van de Wmo-voorzieningen per 1000 inwoners in 2019 relatief laag was ten opzichte van het gebruik daarvan in vergelijkbare gemeenten. Ook het gebruik per 1000 inwoners van hulpmiddelen en diensten, hulp bij het huishouden en ondersteuning thuis is relatief erg laag. Over de jaren heen zijn deze aantallen relatief stabiel, behalve een stijging in hulp bij het huishouden. Die stijging is veroorzaakt door het eerdergenoemde abonnementstarief.
2.1 Visie Vanuit het sociaal domein werkt Barneveld aan een samenleving waarin iedere inwoner naar vermogen meedoet, waarin mensen zich met elkaar verbonden weten en samen redzaam zijn. Daarnaast wordt gezorgd voor een professioneel vangnet waar dat nodig is (de drieslag Zelf-Samen-Gemeente). Het motto voor beleid en uitvoering binnen het sociaal domein is: ‘op eigen kracht waar mogelijk, ondersteuning en hulp indien nodig’. In het sociaal domein in de gemeente Barneveld zijn de volgende acht uitgangspunten leidend:6 1. We sluiten aan op initiatieven en de eigen kracht van inwoners. 2. We werken met elkaar en integraal. 3. We spelen in op wat er nodig is. 4. We werken (be)doel(ings)gericht. 5. We bieden waar nodig maatwerk. 6. We geven deskundigen handelingsruimte. 7. We doen zo veel mogelijk lokaal, dichtbij mensen. 8. We houden rekening met de identiteit van inwoners. Barneveld is een zelfredzame en ondernemende gemeente. Dat is terug te zien in het lage verbruik van minimaregelingen en Wmo-voorzieningen. Armoede en schulden worden vaak binnen de eigen gemeenschap opgelost. De gemeente ziet een Barneveldse gemeenschap met sterke sociale cohesie. Een vitaal vrijwilligersleven, actief burgerschap, mantelzorg en vrijwilligerswerk zorgen ervoor dat de gemeente aanvullend kan zijn in de ondersteuning en in specifieke wijken en gezinnen kan sturen.
Tegelijkertijd is de protestants-christelijke identiteit kenmerkend voor een substantieel deel van de gemeenschap.
2.2 Regionale samenwerking De gemeente Barneveld is onderdeel van een regionale samenwerking (die bestaat uit zeven gemeenten) voor jeugdhulp binnen de regio FoodValley. Deze regionale samenwerking is in 2015 tot stand gekomen voor doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet en om schaalvoordelen te realiseren. De samenwerking
6
6
Beleidsplan sociaal domein, gemeente Barneveld, december 2018
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
heeft betrekking op het gebied van inkoop, administratie van facturen en betalingsopdrachten, contractbeheer en het genereren en analyseren van beleidsinformatie. De reikwijdte van de regionale samenwerking is de afgelopen jaren toegenomen, waardoor er ook samenwerking is ontstaan bij transformatie en beleidsontwikkeling. Als resultaat heeft de regio FoodValley een gezamenlijk transformatieprogramma opgesteld.7 Dit plan bestaat uit zes inhoudelijke actielijnen: 1. minder residentiële jeugdhulp door afschalen (en voorkomen van opschalen); 2. minder GGZ door anders en beter samen te werken met en op school; 3. minder uithuisplaatsingen na een crisis; 4. versterken van de begeleiding van jeugdigen van 18- naar 18+; 5. doorontwikkeling van regiefunctie gemeente; 6. afbouw begeleidingsgroepen/behandelgroepen. In deze regionale samenwerking heeft elke gemeente lokale vrijheid in de uitvoering. Om Jeugdhulp zorginhoudelijk beter én goedkoper te krijgen, is in 2019 de transformatie in de gemeente Barneveld ingezet. In de gemeente Barneveld wordt met name gefocust op de actielijnen 1, 2 en 4.
In het eerste transformatiejaar (2019) hebben de transformatieprojecten van de gemeente geleid tot positieve resultaten, waardoor de stijgende kostengroei van de jaren voor het eerst is gedempt met een transformatie-effect8 van bijna € 900.000.9 In het tweede transformatiejaar (2020) zijn de transformatie-projecten grotendeels gestagneerd, vanwege COVID-19. Ook is de kostengroei toen licht toegenomen en het transformatie-effect daarmee kleiner geworden.10 In het derde transformatiejaar (2021) is de gemeente van plan om de inzet binnen de transformatieprojecten te intensiveren, om het transformatie-effect (demping) groter te laten zijn dan de kostengroei. Het doel is om te komen tot een stabiel en betaalbaar kostenniveau. In het gehele sociaal domein lopen de tekorten ten opzichte van het Rijksbudget11 namelijk op. Het tekort op het jeugdhulpbudget was in 2019 € 3 miljoen en in 2020 verder uitgelopen naar een tekort van ruim € 4 miljoen. Tot nu toe werden deze tekorten in de begroting opgelost, maar deze rek wordt steeds kleiner, aldus de gemeente.
2.3 Toegang De gemeentelijke toegang is vormgegeven door middel van gespreksvoerders. Zij vormen een frontoffice voor kinderen en ouders die binnenkomen met een hulpvraag. Ze zijn in dienst van de gemeente, werken op het gemeentehuis en komen ook over de vloer voor keukentafelgesprekken. Belangrijk uitgangspunt is dat de gespreksvoerders actieve regie voeren, waarbij ze ruimte voelen om te doen wat nodig is. Dat wil zeggen dat zij ervoor zorgen dat het kind de best passende hulp ontvangt, op de snelste manier. Kenmerken van de gemeentelijke toegang zijn: • Er is goed opdrachtgeverschap: de gespreksvoerders zijn SKJ-geregistreerd en getraind om oplossingsgericht te werken. • De gespreksvoerders sturen resultaatgericht: de zorgaanbieders bepalen de doelstellingen; • De focus ligt op normaliseren en demedicaliseren: bij voorkeur verwijst de gespreksvoerder naar een algemene voorziening (in plaats van naar een specialistische). De gemeente geeft aan het belangrijk te vinden om voldoende alternatieven te kunnen bieden en is nu daarom onder andere bezig een scoutingsvereniging op te richten. • De toegang werkt met een lage administratieve lastendruk: door de jeugdhulp a-specifiek toe te wijzen, wil Barneveld de druk op gespreksvoerders minimaliseren. Dit is bijvangst, maar niet de primaire reden om de toegang op deze manier in te richten.
7 8 9 10 11
Transformatieplan Jeugd FoodValley, Jeugdhulpregio FoodValley, september 2018 Het transformatie-effect is het resultaat van de transformatieprojecten en betreft directe besparingen die de kostengroei dempen. Rapportage Werkprogramma Jeugd 2019-2021, april 2020 en december 2020, gemeente Barneveld In bijlage 3 is een overzicht van de cliënten- en kostenontwikkeling in 2019 en 2020 opgenomen. Dit betreft de middelen die tot 2019 gereserveerd waren voor het sociaal domein vanuit de integratie-uitkering van het Budget Kader Zorg (BKZ). Nu zijn deze middelen onderdeel van de algemene uitkering van het gemeentefonds (AU). Hierdoor stijgen uitgaven voor een deel van de Wmo en de Jeugdwet mee met de accresstijging van het gemeentefonds.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
7
In 2019 verliep bij 47% van de Jeugdhulptrajecten in de gemeente Barneveld de verwijzing via gemeentelijke toegang, tegenover 33% landelijk. Naast de gemeentelijke toegang zijn er ook wettelijke verwijzers, zoals gecertificeerde instellingen (GI’s). Om zoveel mogelijk grip te houden op deze verwijsstromen, is de gemeente Barneveld verschillende initiatieven gestart. Ze focust op het preventieve veld met verschillende preventie-activiteiten in verschillende thema’s: (passend) onderwijs, alcohol en drugs, bewegen, laaggeletterdheid, kind en armoede, geboortezorg, kindermishandeling en sterk ouderschap. Een voorbeeld van een preventie-activiteit is het inzetten van gezinsondersteuners op huisartsenpartijken in samenwerking met het Centrum Jeugd en Gezin (CJG). Doel hiervan is om breder te screenen en zoveel mogelijk in het preventief veld op te pakken.
2.4 Inkoop en bekostiging De inkoop voor het sociaal domein in de gemeente Barneveld wordt georganiseerd binnen de regio FoodValley. Daarnaast is die regio verantwoordelijk voor het contractmanagement en kwartaalgesprekken met zorgaanbieders. De accounthouder van de gemeente Barneveld is aanwezig bij kwartaalgesprekken met de regio en zorgaanbieders. In deze gesprekken wordt ingegaan op de bedrijfsvoering (zoals liquiditeit van zorgaanbieders), recente ontwikkelingen (aan de hand van trends uit data en voortgang transformatieprojecten) en de inhoud (zoals vraagstukken rondom wachtlijsten). Ook wordt de samenwerking tussen lokale teams en zorgaanbieders geëvalueerd. Hiervoor kunnen zowel lokale teams als zorgaanbieders input leveren. De gemeente Barneveld geeft aan dat de kwartaalgesprekken niet met iedere aanbieder worden gevoerd en werken als een soort controlemechanisme. De gemeente en FoodValley kunnen besluiten om kwartaalgesprekken te starten of juist te beëindigen wanneer zij dat nodig vinden. Momenteel loopt een gezamenlijk traject in FoodValley, om te komen tot een nieuwe inkoopstrategie als uitwerking van de eerder opgestelde regionale visie. Binnen dit traject wordt nagedacht over kansrijke interventies en samenwerkingen.
Die zijn bedoeld om ambulante alternatieven effectiever in te zetten, probleemanalyses op gezinsniveau te bevorderen, uithuisplaatsingen te voorkomen, kleinschalige woonvoorzieningen makkelijker af te schalen, doorplaatsingen te voorkomen en uitstroom te versnellen. De inkoopstrategie zal ook invloed hebben op de bekostigingssystematiek. De bekostiging is nu inspanningsgericht (PxQ - generiek). Alternatieve bekostigingsmodellen (zoals outputbekostiging en taakgerichte bekostiging (waaronder ook voor beschikbaarheid)) worden echter per segment verkend. De segmenten maken onder andere onderscheid tussen verblijf, ambulant, dagbehandeling en dagbesteding, crisis en veiligheid.
2.5 Monitoring Zowel vanuit de gemeente Barneveld als de regio FoodValley wordt data en monitoring gezien als een belangrijk beheer- en stuurinstrument. Indicatoren bestaan voor de gemeente en regio, ook wanneer de ontwikkelingen meer gedreven zijn door landelijke beleidslijnen, zoals bij het nieuwe woonplaatsbeginsel en het abonnementstarief dat in 2020 ingesteld is. Onder andere deze dynamieken maken dat data (in ieder geval) inzichtelijk maken wat er gaande is. Gaandeweg kan zo worden gemonitord of nieuwe interventies leiden tot veranderingen. Binnen de regionale samenwerking wordt ook samengewerkt bij een gezamenlijk beheer van de Jeugdmonitor die lokaal wordt ingezet. Momenteel is de Jeugdmonitor operationeel (vanaf 1 juli 2019), om de voortgang en resultaten te monitoren van acties rondom transformatieprojecten. In de Jeugdmonitor wordt breder gekeken dan alleen naar het sociaal domein: data rondom onderwijsarrangementen zijn bijvoorbeeld ook toegevoegd. Om meer gevoel te krijgen bij de cijfers en de trends, benadrukt de gemeente Barneveld dat zij ook op zoek gaat naar de inhoudelijke betekenis en het ‘verhaal’ achter de cijfers. Hierdoor probeert ze kwantitatieve opbrengst te verrijken.
8
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Uit analyse van cijfers uit openbare bronnen (in bijlage) en cijfers van de gemeente komt het volgende beeld naar voren: • In 2016 was er een tekort van circa € 2,5 miljoen voor de jeugdhulp. In 2017 steeg dit naar € 3,8 miljoen, in 2018 naar € 4,1 miljoen en in 2019 naar verwachting €3,5 miljoen. • Barneveld zag vanaf 2015 het aantal jeugdhulptrajecten zonder verblijf stijgen, waarna het eind 2019 daalde. Dit is dezelfde verandering als bij de controlegroepen. • De ambulante kosten zijn de afgelopen jaren sterk gestegen. De gemeente Barneveld geeft aan dat deze stijging onder andere te verklaren is door één jeugdige met voogdij, waarbij 24 uur per dag 1-op-1-begeleiding nodig is. Andere oorzaken zijn het stapelen van producten en een toename van zwaardere begeleiding en behandeling. Een overzicht van de totale uitgaven rondom voogdij-cliënten met Jeugdhulptrajecten tussen 2017 en 2020 is te vinden in onderstaand figuur.
Uitgaven voogdij-cliënten Jeugdhulp in de gemeente Barneveld € 8.000.000 € 6.000.000 € 4.000.000 € 2.000.000 €0
Ambulant
Landelijk
2017
2018
Veiligheid 2019
Verblijf
Eindtotaal
2020
•
Uitgesplitst naar verwijzer op cliëntniveau heeft 44,8% van de jeugdhulptrajecten in Barneveld in 2019 de gemeente als verwijzer. Dit percentage is hoger dan in Nederland (32,7%) en dan breder in FoodValley (42,1%). Juist de GI’s hebben een relatief groot aandeel, als we kijken naar de kosten. De kostenstijgingen zitten niet in de toename van het aantal cliënten, maar in de toename van het aantal duurdere trajecten.
•
In 2017- 2019 zijn er in de regio Foodvalley ongeveer 500 jeugdigen in de pleegzorg op jaarbasis. Dit aantal blijft stabiel. De verhouding voogdij/niet-voogdij is over de jaren heen circa 35%/65%. In de gemeente Barneveld lag het aantal jeugdigen in pleegzorg in 2019 op 107, waarvan 35 met Voogdij. In 2020 daalde dit aantal naar 101, waarvan 33 jeugdigen met Voogdij.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
9
3 Bevindingen van de commissie In deze paragraaf presenteren we onze bevindingen over grip in de gemeente Barneveld. We doen dit op basis van de gesprekken die zijn gevoerd en de documentstudie die we hebben uitgevoerd. De bevindingen worden gestructureerd aan de hand van eerdergenoemde onderdelen van grip.
3.1 1
Visie De gemeente Barneveld heeft sterk in haar visie dat de jeugdigen moeten worden geholpen waar mogelijk. • “Als de Glind de beste plek is, dan moeten jeugdigen daarheen. We kijken daarna in de gemeente wel waar de kosten terechtkomen”, werd gezegd tijdens de intake. Een belangrijke nuancering daarin is dat dit kinderen betreft die de gemeente Barneveld niet actief plaatst: meer dan 70% verloopt via voogdij. Ook hier speelt het woonplaatsbeginsel en de T-2-compensatie, wat mogelijk in de toekomst verandert. • De inwoners van de Glind delen die visie en dragen daarmee bij aan ontlasting van het zorgstelsel. Veel vrijwilligers zijn betrokken bij onder andere de Glind, die mede hierdoor vergroeid lijkt met het gelijknamige dorp.
2
Scherpte op eigen voorzieningen en aanbod om kosten beheersbaar te houden, ontbreekt soms. • Op sommige plaatsen is de scherpte zeker zichtbaar. Bij plaatsing in De Glind is de gemeente kritisch op waar de jeugdige vandaan komt12 en of plaatsing noodzakelijk is. Dit leidt echter (nog) niet tot minder instroom. Ook zijn jeugdhulpvoorzieningen rondom de buitenschoolse opvang (BSO) al geschrapt. • Mede doordat De Glind een belangrijk deel is van de Barneveldse identiteit, lijkt scherpte op (financiële) voortgang soms te missen. In het verleden is bij De Glind een manier van werken ontstaan met relatief veel verblijfsplekken. De beschikbare bedden kunnen een aanzuigende werking hebben, ook op landelijk niveau. • Met name in de Glind geeft de gemeente aan dat het proces richting transformatie van langdurige aard is, en lijkt het niet altijd wenselijk om een beweging richting ambulantisering te maken. Er speelt immers een andere afweging dan alleen het bereiken van transformatiedoelen.
3
Verbinding tussen Jeugdhulp en onderwijs wordt al gemaakt in het transformatieplan. • Tijdens de visitatie is minder ingegaan op de link tussen jeugdhulp en passend onderwijs. Omdat deze link bij veel gemeenten flinke (financiële) uitdagingen met zich meebrengt in de praktijk, is het goed om die toch mee te nemen in deze rapportage. Door kinderen eerder in het onderwijs op te vangen, voorkomt men dat kinderen in een later stadium in een andere zorgvorm terechtkomen. De gemeente Barneveld heeft samenwerkingsafspraken gemaakt en heeft het thema ‘onderwijs’ toegevoegd aan het transformatieprogramma. Daarnaast werken in De Glind onderwijs en zorg nauw samen. Ook worden data van gemeente en onderwijs (lokaal) gekoppeld om ontwikkelingen te monitoren. • Passend onderwijs wordt landelijk gezien als de ‘vierde decentralisatie’ in het sociaal domein. Deze wet is sinds 2014 van kracht en moet eraan bijdragen dat meer kinderen en jongeren met een ‘ondersteuningsbehoefte’ naar een reguliere in plaats van specialistische school kunnen gaan, om daar in alle opzichten van een succesvolle onderwijscarrière te genieten. De inhoud van de ondersteuningsbehoefte van deze kinderen en jongeren komt overeen met de (potentiële) hulpvragen van dezelfde
12 Het eerder genoemde woonplaatsbeginsel dat vanaf 1 januari 2022 vernieuwd wordt, biedt mogelijk een deel van de oplossing. Uitgangspunt in de nieuwe definitie van het woonplaatsbeginsel wordt de gemeente waar de jeugdige zijn woonadres heeft volgens de Basisregistratie Personen (de BRP). Dat is nu nog de feitelijke woonplaats van de ouder met gezag.
10
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
kinderen, jongeren en de gezinnen waarin zij opgroeien, in relatie tot de Jeugdwet. Daarom ziet de Commissie veel overlap in de Jeugdwet en passend onderwijs. Daar komt bij dat het voor de scholen in en rondom de gemeente Barneveld een financiële uitdaging is om de invoering en uitvoering van passend onderwijs gepaard te laten gaan met een efficiëntiekorting (‘verevening’). Voor het primair onderwijs (Regio Rijn en Gelderse Vallei) gaat het om een structureel bedrag van € 1 miljoen. Opvallend is dat het voortgezet onderwijs (regio Barneveld-Veenendaal) juist profiteert van een structurele financiële meevaller van ruim € 1,8 miljoen. Desondanks willen ook de middelbare scholen, getuige hun ‘ondersteuningsplan’, graag en vroegtijdig met jeugdhulporganisaties en gemeenten samenwerken, ten gunste van de ontwikkeling van ‘hun’ leerlingen. Tegelijkertijd heeft vooral het primair onderwijs behoefte aan het snel herkennen van ondersteuningsbehoeften van kinderen. Het primair onderwijs wil daarin effectief samenwerken met jeugdhulprofessionals, om kinderen tijdig van passende zorg en ondersteuning te voorzien. Daarover zijn in 2015 voor het laatst beleidsmatige afspraken gemaakt tussen onderwijsinstellingen en gemeenten (“Regionale uitgangspunten over onderwerpen waar (passend) onderwijs en gemeenten (Jeugdhulp) elkaar treffen in de FoodValley”).
Voor de commissie is niet duidelijk wat hiervan de resultaten en effecten zijn en of het na zes jaar tijd is voor een beleidsmatige update hiervan.
3.2 1
Regionale samenwerking13 De visie van de gemeente Barneveld komt terug in de bredere visie van de regio FoodValley. • Dit document richt zich op de transformatie van het sociaal domein en kent een heldere structuur met de verschillende elementen die onderdeel zijn van de transformatie. De visie is in samenwerking met alle gemeenten opgesteld en vormt een logisch geheel met de visie van Barneveld.
2
De samenwerking met de regio FoodValley en betrokken gemeenten is gebaseerd op heldere en logische samenwerkingsstructuren. • Zaken worden zowel regionaal als lokaal opgepakt, maar ook op een niveau daartussen (met gemeenten onderling). De commissie heeft een positief beeld van deze samenwerkingsstructuren en het benutten van de verschillende schaalgroottes: bij de lokale uitvoering wordt rekening gehouden met regionale randvoorwaarden en geslaagde lokale initiatieven worden regionaal opgeschaald. Hierdoor wordt lokaal gewerkt, maar profiteert iedereen van de leerpunten en succesfactoren van betrokken gemeenten. • De gemeente Barneveld geeft aan dat ze regionale samenwerking waardeert, onder andere vanwege de regionale slagkracht. “Voor sommige inhoudelijke herontwikkelingen is een bepaalde schaal nodig”, aldus de gemeente Barneveld.
3
De relatie met zorgaanbieders is een opdrachtgever/opdrachtnemerrelatie.14 • De commissie heeft de indruk dat de relatie met de aanbieders een zakelijke insteek heeft. De commissie baseert dit op de beschrijving in gesprekken, maar ook op basis van de wijze van aanbesteden (open house) en de wijze waarop in de contractgesprekken gestuurd wordt: intensivering van de gesprekken als niet de gewenste resultaten worden bereikt, en vertrouwen en ruimte als dit juist wel gebeurt. • Voor de activiteiten van Pluryn in De Glind kan dit strategische vraagstukken oproepen. Hier is namelijk sprake van een ander belang dan alleen het zakelijke belang. Wil je de markt zijn gang laten gaan, of wil je een bijzondere status creëren voor De Glind? Hier gaan we bij de aanbevelingen in hoofdstuk 5 verder op in. • Barneveld geeft aan terug te horen van zorgaanbieders dat ze graag met de gemeente werken. Mogelijk draagt de nieuwe inkoopstrategie bij aan dit punt in de toekomst. Hier wordt verder op ingegaan in paragraaf 3.4.
13 Ons beeld van de regionale samenwerking is voornamelijk gebaseerd op het perspectief vanuit Barneveld. In de aanvullende gesprekken is kort gesproken vanuit het perspectief van FoodValley, maar we hebben andere gemeenten niet gevraagd naar hun beeld van Foodvalley en/of de gemeente Barneveld in het bijzonder. 14 Het perspectief van de zorgaanbieders is niet meegenomen in deze visitatie.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
11
12
3.3 1
Toegang De gemeente Barneveld heeft sterk ingezet op goede gespreksvoering met verwijzers, om tot werkbare samenwerkingsafspraken te komen. • De commissie is onder de indruk van de samenwerkingsafspraken die de gemeente heeft gemaakt met verwijzers. Hiervoor vindt regelmatig afstemming met verwijzers plaats en zijn trainingen aangeboden aan medewerkers. • De gemeente Barneveld stemt regelmatig de werkwijze af met GI’s en huisartsen. Dit laat zien dat de gemeente Barneveld de kanalen benut waarop ze (indirect) invloed heeft. Tot nu toe leiden de afspraken echter niet tot veranderd verwijsgedrag. In de praktijk blijken de goede intenties vaak te schuren met praktische afwegingen, zoals dat een kind met een voogdijmaatregel ergens in verblijf geplaatst moet worden. De noodzaak om een kind te plaatsen weegt dan vaak zwaarder dan de uitgesproken intenties om de residentiële voorzieningen in Barneveld alleen te gebruiken als dat het best passend is. Wel geeft de gemeente aan dat er een groter gevoel van gezamenlijkheid ontstaat over dergelijke complexe vraagstukken en keuzes tijdens deze afstemmingsmomenten. • Een mogelijk aandachtspunt is dat veel ‘stapelingen’ grotendeels via de GI lopen. Dit houdt in dat een verwijzer meerdere producten inzet om een hulpvraag te beantwoorden. Dat resulteert in verhoogde kosten.
Het is de vraag of deze zorgvraag logisch is en inzet mogelijk nog slimmer kan worden ingezet. Ook is het nog onduidelijk in hoeverre transformatieprojecten voldoen om de stijgende kosten structureel af te buigen. • De Commissie vindt het positief om te zien dat het CJG alle taken in het voorveld coördineert. Hierdoor is er een goede verbinding met het voorveld. Ook wordt ingezet op preventie-activiteiten. Dit is echter (nog) niet direct terug te zien in de cijfers.
2
De gemeente Barneveld is bovengemiddeld vaak de verwijzer. • De gemeente Barneveld heeft in 2019 een relatief hoog aandeel jeugdhulptrajecten met de gemeente als verwijzer, ten opzichte van het percentage in heel Nederland. Een deel van dit percentage zit mogelijk in het ‘afhechten’ van verwijzingen met voogdij. Als we dat in gedachten houden, vinden we dit percentage minder opvallend. • Voorgaande kan er wel op duiden dat de manier van werken in de toegang de gemeente goed in staat stelt regie te voeren op de zorg die wordt ingezet. • Barneveld heeft er bewust voor gekozen om niet te werken met wijkteams bij de toegang, maar met gespreksvoerders. Zowel zorgaanbieders als inwoners reageren positief op deze manier van werken. Zij geven aan dat gespreksvoerders hierdoor direct zijn verbonden met inwoners. De commissie ziet dat dit effect ook bereikt kan worden met wijkteams, die tegelijkertijd ook zorg leveren (zie ook punt 3, hieronder). Een wijkteam levert ook zelf (kortdurende) ondersteuning. Zo is het flexibeler in het leveren van maatwerk en op- en afschalen, kan het zelf inhoudelijk de regie voeren en beter een vinger aan de pols houden. De commissie benadrukt dat dergelijke kwaliteiten, ook bij het ontbreken van wijkteams, van belang zijn om zorg van goede kwaliteit te leveren en de hoeveelheid tweedelijnszorg te beperken.
3
De gemeente Barneveld voert geen trajecten uit binnen de toegang als eigen hulp. • De toegang in de gemeente Barneveld is gericht op indiceren en doorverwijzen en niet op zelf hulp aanbieden. Het is een bewuste keuze van de gemeente Barneveld om geen (laagdrempelige) ondersteuning te bieden. • Daarnaast is gekozen voor a-specifieke toewijzingen. Het hoofddoel van deze toewijzingsvoorkeur is de administratieve lastendruk verminderen. Bij het a-specifiek toewijzen is er geen vast omkaderde beschikking aan de voorkant.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
3.4 1
Inkoop en bekostiging Transformatieprojecten dragen bij aan het verlagen van financiële druk, maar zijn mogelijk niet voldoende om kostenstijgingen volledig te dempen. • Hoewel veel zaken goed verlopen in de gemeente Barneveld, zijn er over de jaren heen flinke tekorten ontstaan in de Jeugdhulp, en breder in het gehele sociaal domein en de gemeente Barneveld. Er zit een ‘gat in de begroting’ die komende tijd gedicht moet worden. Ook is het de vraag of alle potentie van transformatieve vernieuwing is benut en in hoeverre het transformatie-effect in de komende jaren gemaximaliseerd kan worden. • Door de oplopende financiële druk moeten in de volgende kadernota grotere maatregelen genomen worden. De gemeente geeft zelf aan dat de transformatieprojecten naar verwachting niet voldoende zijn om de totale tekorten in de Jeugdhulp te dichten en tot een stabiel kostenniveau te komen. • Ook is er druk vanuit de provincie Gelderland als financieel toezichthouder. De provincie wil dat de tekorten op jeugd begrotingstechnisch meerjarig en structureel worden opgelost. Momenteel spelen er verschillende ontwikkelingen die invloed hebben op de structurele oplossing, zoals het woonplaatsbeginsel of extra Rijksmiddelen. De transformatie-effecten lijken overigens niet-incidenteel te zijn, geeft de gemeente aan.
• De gemeente spreekt van verschillende ‘impopulaire maatregelen’ als mogelijke handrem op de financiële ontwikkelingen. Denk hierbij aan prestatieleveringsafspraken of omzetplafonds, en daarmee een mogelijke cliëntenstop. De gemeente Barneveld geeft de voorkeur aan besparen door slim te organiseren, in plaats van deze zware maatregelen. Daarom wordt deze ‘handrem’ zo veel mogelijk uit- en afgesteld. De commissie benadrukt dat dergelijke maatregelen ook onbedoelde, maatschappelijke effecten kunnen hebben, mede op de lange termijn. Zo kan het zijn dat psychische stoornissen en/of gedragsproblemen bij opgroeiende kinderen zich progressief ontwikkelen. Een korting op het budget voor een vroegtijdige en adequate behandeling ervan op termijn, kunnen dan zorgen voor een (onnodig) zware en complexe zorgvraag met alle persoonlijke én financiële gevolgen van dien.
4
De uitvoeringsvariant voor de administratieve afhandeling van toewijzing en facturatie bij de nieuwe inkoopstrategie is nader te bepalen. • De uitvoeringsvariant voor de nieuwe inkoop is nog niet formeel besloten. Momenteel worden verschillende opties verkend en besproken. De analyse over deze keuze is nog niet compleet en een definitieve keuze is nog niet gemaakt. In deze rapportage wordt ingegaan op verschillende opties die in de toekomst mogelijk benut kunnen worden. • Een van de opties voor de nieuwe inkoopstrategie die verkend wordt, is ‘een variant van’ de taakgerichte uitvoeringsvariant. Verblijfsplekken worden volgens dat plan in de toekomst op basis van een beschikbaarheidsfinanciering ingekocht, waardoor zorgaanbieders een vast bedrag ontvangen. Een doel hiervan is dat de prikkel wordt weggenomen om bedden te vullen. Bovendien wordt ruimte gecreëerd om innovatief om te gaan met het vaste, beschikbare budget. Binnen het bredere sociaal domein krijgt de taakgerichte variant meer aandacht. Het ketenbureau I-Sociaal Domein heeft hier een vernieuwde handreiking voor uitgebracht. Aanbieders in Barneveld hebben er ook ervaringen mee in Utrecht, Eemland en andere regio’s. Belangrijk is wel om rekening te houden met de rol van het woonplaatsbeginsel in de taakstelling. Dit om scope-discussies te vermijden die de omvang van de ‘taak’ kunnen vertroebelen.
5
Autonome factoren hebben invloed op de financiële grip, maar niet uitsluitend. • Voor een deel zijn de tekorten terug te voeren op de specifieke aanwezigheid van voorzieningen binnen dorp de Glind en daaraan gerelateerd het woonplaatsbeginsel. Ook het abonnementstarief heeft een aanzuigende werking op de huishoudelijke hulp en werkt daarmee kostenverhogend. Financiële tekorten verdwijnen echter waarschijnlijk niet volledig als knelpunten rondom het woonplaatsbeginsel en abonnementstarief worden opgelost. • Daarnaast verkeren gemeenten in onzekerheid over de onderlinge verdeling van het gemeentefonds. Het is belangrijk dat de onzekerheid of exogene factoren niet worden gebruikt als excuses om
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
13
•
• •
3.5 1
14
niet ook zelf te bewegen. De gemeente Barneveld heeft zelf ook invloed op bepaalde zaken. Naast De Glind is bijvoorbeeld ook een groei zichtbaar in de ambulante jeugdhulpverlening, zoals bij individuele begeleidings- en behandelingstrajecten. Veel producten worden ‘gestapeld’. Dat is een opvallend punt rondom de financiële beheersbaarheid. Hier lopen drie ontwikkelingen door elkaar, die allen onwenselijk zijn: • stapelingen van zorgproducten die wel zijn ingekocht, maar door de stapeling-arrangementen ontstaan, waarmee een zorgintensiteit en/of zorgvorm ontstaat die onwenselijk is binnen de inrichting van het zorglandschap; • plaatsingen bij niet ingekochte aanbieders waardoor ‘light contracten’ moeten worden afgesloten; • benodigde inzet vanuit aanpalende beleidsterreinen waarvoor de gemeente Barneveld niet gecompenseerd wordt, zoals leerlingenvervoer. De gestapelde voorzieningen zijn een uitdaging voor de financiële beheersbaarheid. Stapelingen resulteren namelijk in hoge kosten per zorgtraject. De Commissie vindt het opvallend dat het aantal jeugdhulptrajecten dat langer duurde dan een jaar, in zowel de regio als de gemeente Barneveld sterk is gestegen tussen 2015 (13%, regio 16%) en 2019 (53%, regio 40%). Dit is te verklaren door de voogdij-jongeren, die vaak relatief lang in verblijf zitten.
Deze ontwikkeling wordt versterkt door het feit dat voogden (zorgaanbieders) geen actieve regie voeren op uitstroom. • Deze ontwikkeling draagt mogelijk bij aan de toenemende tekorten rondom Jeugdhulp. Omdat er veel soorten verblijf zijn, worden deze producten ook gemakkelijker ingezet. Hierdoor is er minder stimulans om bijvoorbeeld binnen het eigen netwerk te zoeken naar een oplossing en wordt sneller gebruikgemaakt van bijvoorbeeld een gezinshuis: aanbod creëert vraag.
Monitoring Huidige monitoring is zeer uitgebreid en biedt complete inzichten rondom de stand van zaken. • De commissie is onder de indruk van de gegevensverzameling van het sociaal domein. Door de hoge mate van monitoring heeft Barneveld een goed beeld van wat er speelt in de gemeente en wat haar financiële situatie is. In dat opzicht is de gemeente Barneveld een good practice. • Ook de mate waarin aangesloten is bij de monitoring op de beleidsdoelen en de financiële opbrengsten daarvan zijn ver ontwikkeld. • De commissie heeft niet doorgevraagd of betrokken stakeholders van de gemeente voldoende betrokken worden bij het in kaart brengen van de transformatie, zoals de cliënten of zorgprofessionals zelf. Ze geeft dit de gemeente en regio als aandachtspunt mee. • Een voorbeeld van de manieren waarop de gemeente data inzet, is door te kijken naar jeugdhulpverbruik per school en het creëren van een dashboard voor huisartsen rondom verwijsgedrag. De commissie onderschrijft het belang van breed kijken naar en duiden van cijfers rondom het sociaal domein.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
4 Conclusies Uit de gesprekken met betrokkenen wordt duidelijk dat zowel het ambtelijke apparaat als de uitvoering hard werkt om burgers de zorg en ondersteuning te geven die nodig is. Bovendien is jeugddorp De Glind een unieke samenlevingsvorm waar de gemeente Barneveld trots op is. De commissie is onder de indruk van het werk dat de gemeente én de gemeenschap verzet, inclusief het bijbehorende resultaat. Momenteel bevindt de gemeente Barneveld zich in een situatie waarbij het niveau van grip kan worden gezien als: goed en in voortdurende ontwikkeling. De oorzaak voor dit niveau van grip ziet de Commissie in de focus op monitoring en control en de focus op transformatieprojecten, zowel lokaal als in de regio. De gemeente Barneveld is betrokken bij de regio FoodValley en maakt in dit samenwerkingsverband een sterke indruk met heldere samenwerkingsstructuren. Hoewel de algemene indruk van de gemeente zeer positief is, gaan de komende passages met name in op de zaken waar mogelijk nog verbetermogelijkheden zijn. De tekorten in de gemeente lopen namelijk blijvend op en spelen naar verwachting in de komende jaren een toenemende rol. Transformatieprojecten dragen bij aan het verlagen van financiële druk, maar zijn mogelijk niet voldoende om kostenstijgingen volledig te dempen. De aanbevelingen sluiten dan ook aan op de groeiende urgentie van financiële beheersbaarheid.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
15
5 Aanbevelingen Op basis van onze bevindingen, doen wij als commissie onderstaande aanbevelingen. Daarbij bieden we de gemeente de mogelijkheid om gebruik te maken van de hulp van de VNG, in de vorm van nazorg. De VNG staat, net als het NJi, Movisie en Divosa, in verbinding met veel gemeenten die grip op het sociaal domein willen verkrijgen en behouden. Voor gemeente Barneveld hebben we onderstaande aanbevelingen geformuleerd, waarbij we hebben gekeken naar oorzaken en interventiemogelijkheden waar de gemeente (in)directe invloed op heeft. Naast de aanbevelingen raden we gemeente Barneveld aan om gemeenten uit de regio, of uit geheel Nederland, uit te nodigen om mee te kijken naar hoe zij haar sociaal domein heeft ingericht. Op deze manier kan de gemeente haar opgedane kennis en bruikbare uitvoering delen.
5.1 Visie • Kijk kritisch naar wat je als gemeente wilt organiseren voor inwoners, en waar je als gemeente juist een stap terug doet en een beroep doet op de eigen kracht van de inwoners van Barneveld. Vanwege de verzorgende aard van de gemeente Barneveld richting de inwoners, maar ook de hoge ambities om het Barneveldse sociaal domein slim in te richten, is er een risico dat de hoeveelheid zorginzet en de reikwijdte van de ondersteuning vanuit de gemeente (te) breed is. Richt voorliggende voorzieningen in die een alternatief kunnen zijn voor geïndiceerde zorg, of zorgprofessionals in staat stellen af te schalen. • Lokaal, regionaal, maar ook landelijk is er een beweging richting ambulantisering gaande, waarin verblijfsplekken zoveel mogelijk afgeschaald worden. Door het unieke karakter van De Glind is het lastig om een toekomst zonder verblijfszorg voor te stellen, en wordt die ambulantiseringsbeweging daar mogelijk (bewust) minder ingezet. De Glind beïnvloedt de cijfers daarmee sterk. De gemeente Barneveld kan er belang bij hebben om de toegevoegde waarde van De Glind te behouden. De cijfers en de afwijkende, of niet duidelijke, visie op de Glind beïnvloeden de manier waarop wordt omgegaan met het totale zorglandschap.
De Commissie adviseert om de Glind en de jeugdhulpaanbieders die hier actief zijn (vooral Pluryn) expliciet een status aparte toe te kennen in de transformatiebeweging, zodat (gewenste) bewegingen geïsoleerd in kaart kunnen worden gebracht. Op deze manier kan de gemeente beter uitlichten wat haar doelen zijn, zowel in de gehele gemeente als alleen voor de Glind. Hierdoor kan ook gerichter worden gekeken naar de visie en droom voor de rest van de gemeente: onder andere nul kinderen in verblijf. De transparantie helpt in het scherper voeren van het gesprek over de toegevoegde waarde van de Glind en eventuele transformatiewensen. • Door de impact die zorgtrajecten met verblijf op lange termijn op een jeugdige hebben (iemand komt los te staan van de eigen omgeving), zijn dergelijke trajecten alleen passend bij de meest complexe problematiek. Als er toch verblijf nodig blijkt te zijn, helpt het om bij cliënten die bovenregionaal zijn opgevangen met de eigen gemeente tijdig te verkennen hoe een soepele uitstroom kan worden gefaciliteerd. Dit betreft onder andere het opbouwen van ambulante zorg in de woonplaats waar het kind op termijn terug naartoe gaat. De gemeente Barneveld kan een voortrekkende rol spelen in het aanhaken van partijen die kunnen helpen om iemand weer eerder en goed in de eigen buurt te laten terugkomen. • Benut de Adviesraad Sociaal Domein (ASD) optimaal.
De ASD richt zich momenteel relatief weinig op de Jeugdwet en in de samenstelling van deze raad komt de doelgroep Jeugd niet terug. Wel is er één portefeuillehouder voor de Jeugdwet. In algemene zin lijkt de potentiële input vanuit de doelgroep van de Jeugdwet te worden gemist. Dat beperkt (of kan) een krachtig samen- en tegenspel tussen college en ASD (beperken). Een externe gesprekspartner in de vorm van ervaringsdeskundigen is echter van meerwaarde voor ‘checks and balances’ en voedt de gemeente om tot een effectiever beleid te komen. • De Commissie adviseert om een gezamenlijk ontwikkel- en preventieplan op te stellen rondom onderwijs, waarbij uiteen wordt gezet hoe scholen en zorgaanbieders elkaar kunnen versterken. Een volgende stap kan zijn om invloed uit te oefenen via het Op Overeenstemming Gericht Overleg (OOGO) en de Lokale
16
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Educatieve Agenda (LEA). Dat eerste gebeurt op dit moment alleen met samenwerkingsverbanden die daarvoor openstaan.15 • Aan de hand van monitoring kan concreet worden gekeken in welke wijken en onderdelen de problematiek van en het beroep op de jeugdhulp- en ondersteuning disproportioneel is in vergelijking met andere wijken. Een volgende stap is buurtgericht kijken wat de grootste knelpunten zijn. Hier kunnen diverse dwarsverbanden uit worden gedestilleerd, zodat men gerichter weet wat er speelt in de buurt.
5.2 Regionale samenwerking • Recentelijk is de Norm voor Opdrachtgeverschap (NvO) aangenomen, die vanaf 1 juni 2021 bekrachtigd moet zijn.16 De Commissie raadt aan om te controleren of de gemeente en de regio voldoende gedekt zijn met de governancestructuur die er nu staat. Hiervoor heeft de VNG een routekaart ontwikkeld, die gemeenten meeneemt in wat de NvO is en aan welke kaders minimaal moet worden voldaan.
5.3 Toegang • De Commissie heeft geen expliciete aanbevelingen rondom toegang. De focus van deze visitaties ligt met name bij de andere thema’s.
5.4 Inkoop en bekostiging • Breng in kaart wat de gevolgen zijn als knelpunten rondom het woonplaatsbeginsel en abonnementstarief worden opgelost, door verschillende scenario’s op te stellen. In hoeverre verdwijnen financiële tekorten hiermee? Wat zijn andere bewegingen die zichtbaar kunnen zijn door de veranderingen? Mogelijk hanteren gemeenten een strengere ‘handhaving’ rondom verblijf van cliënten bij de Glind en stimuleren zij eerdere uitstroom terug naar de eigen gemeente. Dergelijke ontwikkelingen raken ook de gemeente Barneveld. • De commissie kan de inhoudelijke overweging voor de mogelijke, geenszins definitieve, toekomstige beschikbaarheidsfinanciering van de verblijfsplekken goed volgen. Voordat de gemeente de keuze maakt, geeft de commissie graag een aantal aandachtspunten mee. • Een beschikbaarheidsfinanciering kan in veel gevallen een geschikte keuze zijn voor gemeenten. Echter, door een vast bedrag naar verblijfsplekken te laten gaan, kan er ook geen afname in kosten op korte termijn worden verwacht. Bij een (gewenste) afname in verblijfsplekken verandert er namelijk niks in de vergoeding aan zorgaanbieders. Dit financiële arrangement op zichzelf kan dus conserverend werken, bij gelijkblijvende afspraken.
De commissie raadt aan om goed bij dit gegeven stil te staan, voordat de gemeente en regio de definitieve keuze maken, en na te denken over welke mechanismen (in organisatorische en financiële zin) bij moeten dragen aan de gewenste inhoudelijke en financiële ontwikkelingen. Een doorrekening van de verwachte kostenontwikkeling voor de komende jaren kan helpen om de verwachtingen bij alle partijen helder te hebben. • Daarnaast adviseert de Commissie om consequent te zijn in het doorvoeren van een uitvoeringsvariant in visie, monitoring en werkwijze. Differentieer bij voorkeur niet met verschillende systematieken op één segment. Zo voorkomt men onduidelijkheid bij zorgaanbieders en ook dat bijvoorbeeld visie en contractering botsen in de praktijk. Dit stelt de gemeente slechter in staat om te sturen. Bij voorkeur is de visie leidend bij de keuze voor een uitvoeringsvariant. • Maak zorgprofessionals deelgenoot van de afwegingen rondom de financiële tekorten. Hierdoor wordt gestimuleerd dat hulpverleners ook meer financiële afwegingen gaan maken tijdens hun werk.
15 Er zijn diverse handreikingen ontwikkeld voor en publicaties over verbinding jeugdhulp en passend onderwijs, waarvan men gebruik kan maken, zoals Publicaties NJi - Verbinding onderwijs en jeugdhulp | NJi en Samenwerking tussen onderwijs gemeenten en jeugdhulp | Evaluatie Passend Onderwijs 16 Hieraan gerelateerd is een wetsvoorstel opgesteld, zie ook hier.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
17
5.5 Monitoring De Commissie raadt aan om kritisch te zijn op wat er met de gemonitorde informatie gebeurt. Maak beleid op wat je als gemeente waarneemt en neem betrokken partijen zoals zorgaanbieders en cliënten mee in deze vertaalslag. • De jeugdmonitor is op 1 juli 2019 operationeel geworden en heeft (logischerwijs) aanvullende mogelijkheden. Opties zijn onder andere17: • Verdiep integrale inzichten rondom het verloop van cliënten (paden van jeugdwet naar participatiewet of Wmo, rol van onderwijs). • Onderzoek of er een verband bestaat tussen het hoge aantal jeugdigen dat hulp ontvangt en het relatief lage aantal cliënten in de Wmo en participatiewet. • Kijk of kinderen ook gelukkig zijn, en meet daarbij ook kwalitatieve zaken. • Monitor cliënttevredenheid uitgebreider dan het wettelijk vastgestelde minimum. • Onderzoek de effecten van inzetten op preventie. • Aanvullend raadt de Commissie aan om ook aandacht te hebben voor een lokale, bredere monitoring, met aandacht voor het welbevinden van kinderen en jongeren. Een landelijk voorbeeld hiervan is de Monitor Brede Welvaart & de Sustainable Development Goals 2020 (cbs.nl) van CBS.
17 Een deel van deze zaken heeft de gemeente al opgepakt via het transformatieprogramma.
18
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Bijlage I – Grip… Grip in het sociaal domein heeft steeds te maken met twee onderdelen: inzicht en handelingsperspectief. Om grip te kunnen hebben, moet je weten welke ontwikkelingen zich voordoen. Vervolgens moet je hier in meer of mindere mate sturing aan kunnen geven óf op kunnen anticiperen. Zonder dit laatste is er geen sprake van grip, maar alleen van inzicht. Daarbij is het goed om je te realiseren dat er vrijwel nooit sprake kan zijn van volledige grip, zeker in het sociaal domein niet. Er is altijd sprake van (de kans op) externe beïnvloeding die buiten het handelings- en zicht vermogen ligt en waar maar in beperkte mate op geanticipeerd kan worden. Gelukkig betreft dit over het algemeen maar een beperkt deel van het domein. Grip hebben begint zoals gezegd met het hebben van inzicht. Echter, ook inzicht komt niet vanzelf en vraagt een afbakening en een antwoord op de vraag: waar wil je inzicht in hebben? We willen nu uiteraard niet verzanden in een eindeloze exercitie, waarin we afpellen tot de kern van de scope van je gewenste inzicht, maar we kunnen nu voor het gemeentelijke sociaal domein wel stellen dat de visie het startpunt vormt van grip. Een visie verwoordt namelijk een ideaal toekomstbeeld voor (een deel van) de gemeente.
Hierin schetst de gemeente hoe de lokale samenleving functioneert, welke maatschappelijke resultaten worden bereikt en wat de uitgangspunten vormen waarmee dat ideaalbeeld gerealiseerd kan worden. Een visie laat zien wat je als gemeente in de kern het allerbelangrijkste vindt, zowel als het gaat om het uiteindelijke doel als om de route die je daarvoor af moet leggen. Een visie hoort richting te geven en wel op z’n manier dat duidelijk is welke richting gekozen wordt en op welke manier deze richting bewandeld wordt. Met name die duidelijkheid blijft een lastig aspect van iedere visie en is ook inherent aan het concept visie. Een visie is namelijk een geabstraheerde beschrijving van een toekomstsituatie die in de praktijk altijd veel complexer is en gekenmerkt wordt door veel nuances. De taal die gebruikt wordt voor het beschrijven van een visie bestaat dan ook voornamelijk uit abstracte begrippen. Die zijn goed om een beeld te schetsen, maar ontoereikend om een precies beeld te tekenen, met alle specificaties. Zo blijven veel visies dan ook hangen in containerbegrippen, zonder dat ze houvast geven aan de mensen die uitvoering moeten geven aan die visie.
Wil je een visie laten werken? Dan moet je een vertaalslag maken en als gemeente steeds opnieuw zo concreet mogelijk de volgende vraag beantwoorden: Wat wil ik concreet zien veranderen op straat/in de wijk/bij mensen thuis? Met een dergelijke vertaling wordt een visie namelijk pas hanteerbaar, meetbaar en vervolgens stuurbaar. Om een visie ook meetbaar te maken, moet deze vertaling eerst nog geoperationaliseerd worden. Dat betekent dat er indicatoren geformuleerd worden die meetbaar zijn en bij voorkeur niet al te veel administratieve lasten met zich meebrengen. Over het algemeen is dat een relatief makkelijke doorontwikkeling. De voornaamste moeilijkheid bestaat uit het concreet maken van een visie. Dat gaat namelijk gepaard met het maken van keuzes en het trekken van duidelijke grenzen. Om te komen tot inzicht is er naast deze uitwerking nog één belangrijk aspect nodig en dat is een beleidstheorie (ofwel een effecttheorie). Dat is een uitwerking van de redeneerlijn die loopt van de inzet van middelen (input) en de uitvoering van activiteiten (throughput) naar de concrete resultaten (output) en de directe (outcome) en indirecte (impact) effecten. Deze redeneerlijn maakt in feite zichtbaar met welke concrete handelingen je bepaalde resultaten en effecten verwacht te behalen. Daarbij gaat het in eerste instantie niet om causale relaties die al op voorhand zijn vastgesteld.