A-9 B Variantenonderzoek.pdf
Tekst van het document
Datum
12 januari 2021 Zaaknummer
2020-018299 Blad
25 van 30
5.3
Afweging varianten op beoordelingscriterium organisatie
Het is voor het realiseren van de maatschappelijke opgaven essentieel dat een gemeente een robuuste organisatie heeft, die over voldoende omvang en kwaliteit beschikt om continuïteit te bieden en kwetsbaarheden op te vangen. De organisatie ondersteunt het bestuur (college en raad) bij politieke keuzevraagstukken en adviseert over de uitvoerbaarheid van plannen en ambities. In het variantenonderzoek worden op dit punt de volgende criteria getoetst:
Kwantitatieve omvang in relatie tot opgaven;
Beschikbare kwaliteit in relatie tot opgave;
Structurele taken in eigen huis c.q. via partnerschap;
Kwetsbaarheid en afhankelijkheid in ambtelijk functioneren en continuïteit sleutelfuncties;
Dienstverlening van reguliere organisatie (incl. ruimtelijke kwaliteit en beheer);
Modern en aantrekkelijk werkgeverschap: opleidingsbudget, training en ruimte voor ontwikkeling
Digitale volwassenheid/vaardigheden (ICT, informatiebeveiliging en privacy)
De varianten hebben op de ambtelijke organisatie van de gemeente(n) flinke effecten: Varianten
zelfstandig
Beoordelingscriteria Sz Ambtelijke organisatie
-/0
Bv 0/
duurzaam
Herindeling
partnerschap
per 1-1-2023
Sz
Bv
0/+
0/+
Sz +
Bv +
zie v2 Variant 1 in “pure” vorm is wat betreft de ambtelijke organisatie feitelijk voor Scherpenzeel al niet meer aan de orde. Er wordt op dit moment door Scherpenzeel al samengewerkt met verschillende gemeenten voor specifieke taken. Uitbreiding van dit model (met ambtelijke samenwerkingsarrangementen met verschillende gemeenten) biedt op termijn geen wezenlijke versterking van de ambtelijke organisatie. Weliswaar zullen specifieke taken op een hoger schaalniveau beter/efficiënter kunnen worden uitgevoerd. Doch de coördinatielast en regievoering vanuit de Scherpenzeelse organisatie zal steeds groter en minder beheersbaar worden, de overzichtelijkheid voor bestuur en politiek neemt af en de positieve effecten voor inwoners steeds minder traceerbaar. Deze variant is ook praktisch onmogelijk, omdat buurgemeenten geen overeenkomsten willen sluiten op dit moment en geen “shopgedrag” accepteren. Optimalisering van deze variant via samenwerking met 1 preferred partner kan leiden tot minder nadelen voor de ambtelijke organisatie. Door dit goed te regelen kan de taakuitvoering en dienstverlening voor de langere termijn vanuit organisatorisch perspectief wel op peil worden gehouden, al neemt natuurlijk wel de afhankelijkheid van die partner toe zonder duidelijk toekomstperspectief, met alle lange termijn risico’s van dien (score – tot 0). Voor Barneveld kan deze
Datum
12 januari 2021 Zaaknummer
2020-018299 Blad
26 van 30
variant gevolgen hebben indien Barneveld ook gekozen wordt als preferred parter. Dat effect wordt betrokken bij variant 2. Variant 2 biedt ten opzichte van de geoptimaliseerde variant 1 extra kansen. Uitgaand van een duurzaam en onomkeerbaar partnerschap tussen Scherpenzeel en Barneveld ontstaat ook voor de ambtelijke organisatie van Scherpenzeel (en ook Barneveld) een ontwikkelingsperspectief voor de langere termijn (ook zonder dat dat al expliciet is gemaakt qua periode en invulling). Dat zal wel in een goed samenwerkingsproces moeten worden waargemaakt en geborgd de komende tijd (score 0 tot + voor beide gemeenten). Variant 3 is voor de kwaliteit en ontwikkeling van de beide ambtelijke organisaties een kans. Voor Scherpenzeel op een schaal- en kwaliteitssprong, voor Barneveld op extra massa en robuustheid in combinatie met mogelijke financiële efficiency. Deze voordelen zullen niet vanzelf tot stand komen en vragen een gerichte en constructieve aanpak in een fusieproces en ontwikkelproces in de nieuwe gemeente (score + voor beide gemeenten). 5.4
Afweging varianten op beoordelingscriterium samenwerking en partnerschap
Geen gemeente kan zonder samenwerking. Sterker, samenwerking en partnerschap op allerlei niveaus en in allerlei verschillende netwerken wordt steeds belangrijker in het realiseren van de maatschappelijke opgaven. Opgaven houden namelijk niet op bij de gemeentegrens en niet bij de bevoegdheden van een gemeentebestuur. De gemeente heeft daarom een visie op partnerschap nodig om samenwerking op verschillende schaalniveaus en in verschillende bestuurlijke, maatschappelijke en economische netwerken krachtig op pakken. In de variantenanalyse wordt rekening gehouden met de volgende aspecten.
Visie op samenwerking en partnerschap;
Uitwerking en toepassing van visie daarvan (bv. helder opdrachtgever-opdrachtnemerschap);
Gerichtheid van samenwerkingsverbanden;
Duurzaamheid van samenwerkingen en mogelijkheden tot opschaling;
Aanwezigheid in/toegang tot relevante netwerken in relatie met opgaven gemeenten;
Zeggenschap/beïnvloedingsmogelijkheden belangrijkste opgaven/risico’s.
Datum
12 januari 2021 Zaaknummer
2020-018299 Blad
27 van 30
De varianten hebben een flinke invloed op dit beoordelingscriterium: Varianten
zelfstandig
Beoordelingscriteria Sz Samenwerking en partnerschap
-/0
duurzaam
Herindeling
partnerschap
per 1-1-2023
Bv 0
Sz +
Bv 0/+
Sz +
Bv +
In Variant 1 zal Scherpenzeel steeds afhankelijker worden van samenwerking met anderen en tegelijkertijd minder invloed kunnen uitoefenen op de positieve uitwerking daarvan op de gemeenschap en de verwachtingen en belangen van inwoners. Dat “speelbaleffect” is nu al merkbaar in de pogingen van de gemeente om samenwerkingsarrangementen aan te gaan met omliggende gemeenten op specifieke taken conform de richting gekozen in de Kadernota en de recente raadsmemo over samenwerking. Dit is geen toevallig of incidenteel effect maar het past bij de schaal en positie die Scherpenzeel in deze variant heeft/kiest. Optimalisering van deze variant naar samenwerking via 1 preferred partner biedt mogelijkheden om de huidige positie in samenwerking en partnerschap op peil te houden, uitgaand van een constructieve samenwerkingsverhouding met die partner (score – tot 0). Voor Barneveld heeft dezer variant geen invloed op dit criterium (score 0). Variant 2 biedt extra kansen voor Scherpenzeel om via partnerschap en samenwerking de prestaties voor inwoners van Scherpenzeel te versterken. Voornamelijk via organisatorische en bestuurlijke versterking (zie 5.2 en 5.3), doch ook omdat daarmee een stabiel en duurzaam partnerschap met Barneveld èn in het bredere bestuurlijke en maatschappelijke netwerk wordt gerealiseerd; samen sterker daar waar het nodig is.
Voor Scherpenzeel score +, voor Barneveld 0 met eventueel een kleine plus. Variant 3 biedt beide gemeenten de kans om via een (grotere of kleinere) schaalsprong de positie in bredere verbanden en netwerken te versterken. Ook kan binnen de nieuw te vormen gemeente via een goed dorpen- en kernenbeleid en uitwisseling en samenwerking tussen kernen en dorpen gemeenschappen het “weefsel” van gemeenschappen worden versterkt als daar gericht aan wordt gewerkt. Score + voor beide gemeenten op dit criterium. 5.5
Afweging varianten op beoordelingscriterium financiën
Om de maatschappelijke opgaven te kunnen realiseren dient een gemeente te beschikken over adequate financiële robuustheid, continuïteit en efficiency om de opgaven aan te pakken. Iedere gemeente is verantwoordelijk om een reëel en structureel sluitende begroting te presenteren en om de reserve- en risicopositie op orde te hebben, zodat ook op langere termijn voldoende zekerheid is over de uitvoering van de taken. In het variantenonderzoek is gekeken naar de volgende aspecten:
Financiële kerngegevens (exploitatie, vermogen, risico’s, belastingcapaciteit etc.);
Datum
12 januari 2021 Zaaknummer
2020-018299 Blad
28 van 30
Lastendruk inwoners en ondernemers;
Risicobeheersing en -beleid lange termijn;
Investering (schatting) die nodig is om in de varianten de maatschappelijke opgaven te kunnen realiseren
Vanuit globaal financieel perspectief maken de varianten nogal wat verschil: Varianten
zelfstandig
Beoordelingscriteria Sz Financiën
--/-
Bv 0
duurzaam
Herindeling
partnerschap
per 1-1-2023
Sz
Bv
Sz
0/+
0/+
+(+)
Bv +
Variant 1 is voor de gemeenschap van Scherpenzeel een dure variant. De keuze te investeren om de “basis op orde” te krijgen in vooral eigen beheer kost ca. 1,2 miljoen per jaar. En voor uitvoering van aanvullende ambities nog eens 0,4 miljoen per jaar. Hiervoor is onder meer een beroep op reserves nodig en een lastenverzwaring van de inwoners. Voor deze afweging is nu niet relevant of die middelen op de langere termijn beschikbaar zijn (waar de meningen over verschillen) of dat de gemeenteraad formeel gelegitimeerd is om hiervoor te kiezen (wat wel zo is). Wel relevant is de hoogte van de investering om het gewenste rendement te bereiken. En dat concrete rendement is in termen van prestaties die vanuit de belangen van inwoners en stakeholders zijn gearticuleerd, voor zover al zichtbaar, niet groot. Er blijft (waarschijnlijk) een zelfstandige gemeente mogelijk, maar tegen een hoge prijs. Optimalisering van de variant via samenwerkingsconstructies met andere gemeenten kan die prijs iets verminderen, als er efficiency wordt bereikt, dan wel meer “value for money” kan worden geboden in dienstverlening en taakuitvoering. Dat is op zich te verwachten maar op dit moment nog niet binnen bereik in Scherpenzeel. Score -- tot - voor deze variant voor Scherpenzeel. Voor Barneveld geen significante financiële effecten van deze variant.
Variant 2 kan voor Scherpenzeel leiden tot de mogelijkheid om de jaarlijkse investering “basis op orde” te verminderen en deze middelen te benutten voor ofwel kwaliteitsverbetering of meer maatschappelijke investeringen, dan wel vermindering van geraamde lastenverzwaring (score 0 tot +). Voor Barneveld om mogelijk enige efficiencywinst te bereiken, dan wel de robuustheid van de organisatie te versterken (score 0 tot beperkte +). Variant 3 kan voor beide gemeenten positieve financiële effecten hebben omdat gewerkt kan worden aan een robuuste organisatie die vanuit een optimaal schaalniveau taken kan uitvoeren. Ook worden de kosten van de noodzakelijke organisatorische integratie voor een belangrijk deel gedekt uit de eenmalige voorziening voor frictiekosten uit het Gemeentefonds. Score voor beide gemeenten +, voor Scherpenzeel wat meer +(+).
Datum
12 januari 2021 Zaaknummer
2020-018299 Blad
29 van 30
5.6
Afweging varianten op beoordelingscriterium overig
In het variantenonderzoek is gekeken naar de specifieke onderwerpen Sociaal Domein en De Breehoek. Er is beperkte informatie; een goede beoordeling voor deze onderwerpen van de verschillende varianten vraagt meer onderzoek. Dat zou ook recht doen aan het belang van deze onderwerpen. Hieronder een eerste aanzet tot een globale beoordeling. De uitvoering van de taken in het Sociaal Domein in Scherpenzeel en Barneveld is op dit moment goed, maar in Scherpenzeel wel kwetsbaarder. Niet alleen vanwege de organisatorische aspecten, maar ook door het grote aantal vrijwilligers. Dat is een groot goed, maar de afhankelijkheid daarvan is op termijn wel een risico (score – tot 0). Samenwerking en fusie (varianten 2 en 3) tussen Scherpenzeel en Barneveld biedt de mogelijkheid om de uitvoeringspraktijk in beide gemeenten robuust(er) te maken met behoud van de huidige kwaliteiten. Dit moet zeker mogelijk geacht worden, maar de wijze waarop dit uitgewerkt zou moeten worden vraagt nog wel veel aandacht. Score voor de variantenanalyse vooralsnog 0/+. De ontwikkeling van de Breehoek als Kulturhus kan in alle drie de varianten worden verzekerd, zij het op verschillende manieren. In Variant 1 wordt ingezet op combinatie van de huidige functies van de Breehoek met die van gemeentekantoor, hetgeen extra dekking oplevert voor de exploitatie en beperkte invloed op de functie van Kulturhus.
In Variant 2 is deze functiemening minder opportuun; als meerdere taken gecombineerd met Barneveld worden uitgevoerd is ook minder oppervlak gemeentekantoor in Scherpenzeel nodig. In Variant 3 is dit waarschijnlijk helemaal niet meer aan de orde. In Variant 3 en mogelijk variant 2 zullen dan alternatieve mogelijkheden moeten worden gevonden om de exploitatie van de Breehoek als Kulturhus blijvend mogelijk te maken. Deze mogelijkheden zijn overigens vanuit het bestuur van de Breehoek ook aangegeven, de keuze daaruit en de uitwerking zal wel aandacht vragen. In financiële zin hoeft dat voor de gemeente per saldo geen verschil te maken. Gegeven het belang van nadere uitwerking is vooralsnog geen differentiatie aangebracht in de scores voor de verschillende varianten (score 0). Varianten
zelfstandig
Beoordelingscriteria Sz
duurzaam
Herindeling
partnerschap
per 1-1-2023
Bv
Sz
Bv
Sz
Bv
Specifieke onderwerpen:
Sociaal domein
-/0
0
0/+
0/+
0/+
0/+
Breehoek
o
0
0
0
0
0
Datum
12 januari 2021 Zaaknummer
2020-018299 Blad
30 van 30
5.7
Recapitulatie afweging varianten
Op basis van de afweging in de voorgaande paragrafen kan het volgende totaalbeeld worden opgesteld als inhoudelijke basis voor de bestuurlijke afweging van varianten, zie volgende pagina. Voor de leesbaarheid: daar waar verschillende scores staan met een schuine streep (bv 0/+) wordt hiermee de verbeterruimte aangegeven die via optimalisering van deze varianten zou kunnen worden bereikt voor het betreffende criterium. Varianten
zelfstandig
Beoordelingscriteria Sz
duurzaam
Herindeling
partnerschap
per 1-1-2023
Bv
Sz
Bv
Sz
Bv
1. Gemeenschap (incl. kernenbeleid)
-/0
0
0/+
0
-/+(+)
0/+
2. Bestuur
-/0
0
0/+
0
+(+)
0/+
3. Ambtelijke organisatie
-/0
0/
0/+
0/+
+
+
zie v2 4. Samenwerking en partnerschap
-/0
0
+
0/+
+
+
5. Financiën
--/-
0
0/+
0/+
+(+)
+
a. Sociaal domein
-/0
0
0/+
0/+
0/+
0/+
b. Breehoek
o
0
0
0
0
0
6. Specifieke onderwerpen:
Bijlage bij Statenbrief
Datum
12 januari 2021
versie: definitief
Zaaknummer
2020-018299
Onderwerp
Bijlage B2: Brondocument Portefeuillehouder
Jan Markink
BRONDOCUMENT Onderzoek en afweging varianten Versterking bestuurskracht Scherpenzeel
Inhoudsopgave Inhoudsopgave
2
1.
Aanleiding
4
2.
Beschrijving varianten
6
2.1
Gemeenten Scherpenzeel en Barneveld zelfstandig
6
2.2
Duurzaam partnerschap tussen Scherpenzeel en Barneveld
6
2.3
Een herindeling Scherpenzeel-Barneveld per 1-1-2023
7
2.4
Varianten die niet worden betrokken in de analyse
8
3.
4.
5.
6.
Afwegingscriteria
9
3.1
Gemeenschap
9
3.2
Bestuur
9
3.3
Ambtelijke organisatie
9
3.4
Samenwerking en partnerschap
10
3.5
Financiën
10
3.6
Specifieke onderwerpen
10
3.7
Overige onderwerpen
11
Maatschappelijke opgaven en ambities in Scherpenzeel en Barneveld
12
4.1
Nationale opgaven
12
4.2
Landelijke opgaven op regionaal niveau
13
4.3
Ambities gemeente Scherpenzeel
15
4.4
Ambities gemeente Barneveld
16
Variantenanalyse
19
5.1
Thema Gemeenschap
19
5.2
Thema Bestuur
24
5.3
Thema Organisatie
26
5.4
Thema Samenwerking en partnerschap
29
5.5
Thema Financiën
31
5.6
Thema Sociaal Domein
34
5.7
Thema Breehoek - Scherpenzeel
39
Recapitulatie
43
Bijlage 1. Profielschets van Scherpenzeel en Barneveld
44
A.
Geschiedenis en belangrijkste kenmerken Scherpenzeel
44
B.
Geschiedenis en belangrijkste kenmerken Barneveld
44
C.
Demografische context
45
D.
Wonen
46
E.
Economie
48
F.
Duurzaamheid
49
G.
Veiligheid, gezondheid en welzijn
50
H.
Financiële situatie Scherpenzeel en Barneveld
51
I.
Netwerkanalyse
53
Bijlage 2. Voorzieningenscan Barneveld en Scherpenzeel
2
55
Bijlage 3. Nationale opgaven
59
Bijlage 4. Casestudies kernenbeleid
62
Bijlage 5. Geraadpleegde bronnen
70
3
1. Aanleiding In juni 2019 heeft de gemeenteraad van Scherpenzeel unaniem de uitspraak gedaan dat het de gemeente ontbreekt aan de noodzakelijke realisatiekracht om de maatschappelijke doelen en opgaven te kunnen realiseren. Naar aanleiding daarvan is onderzoek en overleg gestart binnen Scherpenzeel over de mogelijkheden om die realisatiekracht te versterken. In december 2019 heeft de gemeenteraad in meerderheid gekozen voor het verder uitwerken van deze mogelijkheden binnen de variant zelfstandigheid van Scherpenzeel. Hierbij heeft afweging plaatsgevonden van de mogelijkheid van fusie met de buurgemeente Barneveld. GS Gelderland heeft aangegeven dat die afweging niet gelijkwaardig en evenwichtig heeft plaatsgevonden. GS heeft op dat moment ook aangegeven dat de door de gemeenteraad gekozen oplossing voor een goede beoordeling verder uitgewerkt en onderbouwd zou moeten worden. In februari 2020 heeft GS aan de gemeente aangegeven dat hiervoor de gelegenheid werd gegeven in het traject van opstelling van de Kadernota 2021 – 2024 en dat daarbij aan een vijftal randvoorwaarden voor een duurzaam bestuurskrachtig Scherpenzeel zou moeten worden voldaan. Tevens dat anders een open overleg, zoals bedoeld in de Wet Arhi, zou worden gestart.
Naar aanleiding van de besluitvorming over de Kadernota in juni en juli 2020 heeft GS vastgesteld dat met de resultaten hiervan niet adequaat voldaan kon worden aan de gestelde randvoorwaarden voor een duurzaam bestuurskrachtig Scherpenzeel. Tevens werd geconstateerd dat (opnieuw) geen evenwichtig en gelijkwaardige vergelijking met het op enkele gronden mogelijk aantrekkelijk alternatief van fusie met Barneveld was gedaan. De door Scherpenzeel ingeslagen weg tot versterking van de bestuurskracht gaf GS daarom te weinig vertrouwen dat daarmee op termijn de belangen van de inwoners van Scherpenzeel optimaal zouden zijn gediend en ook tegen voor hen aanvaardbare kosten. In het kader van het Beleidskader Herindelingen was hier naar de mening van GS sprake van een evident bestuurskrachtvraagstuk waar de gemeente niet zelf tot een adequate oplossing kan komen. Daarom is het instrumentarium van de Wet Arhi ingezet om te komen tot een – onder regie van de Provincie – proces van onderzoek en afweging van varianten voor versterking van de bestuurskracht van Scherpenzeel. Op 14 juli 2020 heeft GS van Gelderland daarom besloten tot de start van een zogenaamd Open Overleg in het kader van de Wet Arhi. Inmiddels is een Plan van Aanpak hiervoor opgesteld.
In dit Plan van Aanpak is een belangrijke plaats ingeruimd voor het traject van onderzoek en afweging van meerdere varianten voor de versterking van de bestuurskracht van Scherpenzeel. In deze varianten speelt naast de gemeente Scherpenzeel ook de gemeente Barneveld een belangrijke rol. Niet als onderdeel van het probleem of vanuit een eigenstandige bestuurskrachtopgave, wel als onderdeel van mogelijke oplossingen. De eerste stap in dit onderzoeks- en afwegingstraject is de opstelling van dit Brondocument. In dit document is de informatie opgenomen die relevant is voor partijen in de dialoog over de verschillende varianten. Die dialoog zal worden gevoerd in het kader van het participatietraject en in het bestuurlijk overleg in de periode oktober en november 2020. Het brondocument bestaat in hoofdlijnen uit 2 gedeelten. De eerste 3 hoofdstukken vormen het 1e gedeelte dat beschrijvend van karakter is. Daarin worden de te onderzoeken varianten en de afwegingscriteria beschreven en de maatschappelijke opgaven waarvoor beide gemeenten zich gesteld zien. In enige bijlagen zijn belangrijke feiten, cijfers en gegevens opgenomen die gerelateerd zijn aan deze opgaven. Alsmede een casestudy naar vormen en voorbeelden van kernenbeleid in verschillende bestuurlijke situaties, die mogelijke input zijn voor de inrichting en weging van de varianten.
Het tweede gedeelte (hoofdstuk 4) is beschouwend van karakter. In dit hoofdstuk wordt de feitelijke informatie gecombineerd met de afwegingscriteria en de varianten in een variantenanalyse. Deze is niet gericht op het formuleren van een voorkeur voor één van de varianten, maar op het beschrijven van de belangrijkste aspecten
4
(incl. kansen en risico’s) van alle varianten als input voor de dialoog daarover. Hiermee wordt dus een invulling van onderstaande matrix gemaakt, via beschrijving van de verschillende “vakjes”.
Varianten
zelfstandig
Beoordelingscriteria Sz*
Bv*
duurzaam partnerschap Sz
Bv
Herindeling per 1-1-2023 Sz
Bv
1. Gemeenschap (incl. kernenbeleid) 2. Bestuur 3. Ambtelijke organisatie 4. Samenwerking en partnership 5. Financiën 6. Specifieke onderwerpen: a. Sociaal domein b. Breehoek c. overige onderwerpen
Dit brondocument is een expertmatig product, dat informatie zichtbaar maakt en ordent uit bestaande en openbaar beschikbare bronnen en dat noodzakelijkerwijs de nodige aannames en voorbehouden bij de geleverde informatie zal bevatten. Het brondocument levert input voor overleg en participatie over de criteria en varianten. Na het vrijgeven voor dialoog zal het brondocument verder worden doorontwikkeld (bijgesteld, nader uitgewerkt, uitgebreid etc.) om als inhoudelijke basis te kunnen dienen voor de uiteindelijke bestuurlijke afweging over de varianten. Daarbij worden dan ook de resultaten van het bestuurlijk overleg en van de participatie betrokken.
5
2. Beschrijving varianten In dit hoofdstuk worden de verschillende varianten voor de bestuurlijke toekomst van Scherpenzeel besproken. Deze drie varianten zullen in dit rapport worden uitgewerkt en afgewogen worden. Het betreft de volgende varianten: een zelfstandig Scherpenzeel en Barneveld, en een duurzaam partnerschap tussen Scherpenzeel en Barneveld en een herindeling van Scherpenzeel en Barneveld per 1-1-2023.
2.1 Gemeenten Scherpenzeel en Barneveld zelfstandig Zelfstandigheid is organisatorisch op veel verschillende manieren in te vullen. Elke gemeente maakt daar haar eigen afwegingen in. Scherpenzeel heeft dit voorjaar in de Kadernota 2021-2024 een plan gepresenteerd voor een zelfstandige toekomst. Daarin staat ook de financiële uitwerking hiervoor. Het in de Kadernota weergegeven plan voor zelfstandigheid dient als input voor dit onderdeel van het variantenonderzoek. Hierbij wordt – waar relevant – meer recente informatie (o.a. BMC-review september 2020) betrokken. In deze variant investeert Scherpenzeel structureel in de uitbreiding van haar ambtelijke organisatie om in organisatorische zin de basis op orde te krijgen. De gemeente hanteert een strategische Roadmap om strategische keuzes te maken in de prioritering van haar bestuurlijke en operationele inzet. De gemeente Scherpenzeel heeft in deze variant de uitvoering van taken grotendeels zelf in handen. Daarbij kan gekozen worden voor ambtelijke samenwerking met gemeenten in de omgeving indien dit voor specifieke taken nuttig wordt geacht. Daar waar kwetsbaarheden zich voordoen of duidelijke schaalvoordelen te behalen zijn, maakt de gemeente afwegingen tussen zelf doen of uitbesteden.
Daarbij kunnen buurgemeenten als Barneveld, Veenendaal en Ede mogelijke samenwerkingspartners zijn; de gemeente streeft daarbij naar langjarige samenwerkingsafspraken met 1 of 2 preffered suppliers, en mogelijk een in samenwerkingsovereenkomsten op domeinniveau. Voor Barneveld spelen op dit moment geen zodanige ontwikkelingen en zeker ook geen bestuurskrachtopgaven, die zouden nopen tot een afweging over de bestuurlijke toekomst. Hert bestuurlijk ontwikkelperspectief van de gemeente is stabiel en gunstig, evenals de positie in de regio. De invulling van deze variant betekent voor Barneveld geen wijziging van de huidige situatie, geen extra investeringen of nadere afwegingen. Een doorgaand zelfstandig Barneveld in de huidige situatie kan mogelijk wel optreden als samenwerkingspartner van Scherpenzeel en doet dat op dit moment ook. Dan is Barneveld een van de potentiële samenwerkingspartners voor de zelfstandige gemeente Scherpenzeel.
2.2 Duurzaam partnerschap tussen Scherpenzeel en Barneveld In deze variant blijft de gemeente Scherpenzeel zelfstandig, en kiest tegelijkertijd ook voor een duurzaam bestuurlijk en ambtelijk partnership met één sterke partner, te weten de Gemeente Barneveld. De verschillen met de eerste variant zijn:
Scherpenzeel kiest voor 1 preferred partner voor alle samenwerkingsovereenkomsten, t.w. Barneveld
Barneveld is bereid voor in principe alle taken en activiteiten een samenwerkingsovereenkomst met Scherpenzeel af te sluiten
Scherpenzeel en Barneveld kiezen voor een zo gezamenlijk mogelijk optreden in de regio (daar waar belangen synchroon lopen)
Scherpenzeel en Barneveld kiezen voor een samenwerking die de mogelijkheid in zich draagt van een bestuurlijke fusie op termijn, als de omstandigheden daartoe nopen.
Bij deze variant wordt bestuurskrachtversterking van Scherpenzeel gerealiseerd door de uitvoering van bepaalde taken gericht te beleggen bij een robuuste gemeente en door het bestuurlijk optreden in strategische en
6
gemeentegrensoverschrijdende dossiers zoveel mogelijk gezamenlijk vorm te geven. Vrijgekomen formatie wordt ingezet voor kwaliteitsverbetering en het wegnemen van kwetsbaarheden van taken die in ‘eigen huis’ worden opgepakt. De gemeente Scherpenzeel houdt in deze variant regie over verdeling van de taakuitvoering (zelf doen of uitbesteden aan Barneveld). Organisatorische samenwerking vindt plaats via samenhangende taakpakketten. Waar nodig vindt harmonisatie van werkprocessen en uitvoeringsbeleid plaats. Uitbestede taken worden gestandaardiseerd en geharmoniseerd binnen de operationele kaders van Barneveld. Deze variant vraagt van beide gemeenten een heldere visie op duurzame samenwerking en taakuitvoering. Bij welke taak is nabijheid belangrijk en welke taken kan de gemeente op afstand plaatsen? De gemeente Scherpenzeel moet bij deze variant in staat zijn om kwalitatief hoog opdrachtgeverschap te kunnen voeren. Dit heeft gevolgen voor het organisatiemodel van de gemeente en de medewerkers van de gemeente. De mate van regievoering wordt bepaald door het aantal uitbestede taken. In dit variantenonderzoek gaan we ervan uit dat een substantieel deel van de taken wordt uitbesteed. In samenspraak met de samenwerkingspartner worden hierover afspraken gemaakt, die worden vastgelegd in een bestuursovereenkomst.
Daarnaast zal er scherp gekeken moeten worden naar de huidige operationele samenwerkingsverbanden van de gemeente Scherpenzeel. De vrijheid van de gemeente Scherpenzeel om in de toekomst te kiezen voor samenwerking met andere gemeenten wordt in deze variant dus beperkt. Samenwerkingen met andere gemeenten zullen (mogelijk) moeten worden ontbonden. De vrijheid voor Barneveld om wel of niet overeenkomsten aan te gaan met Scherpenzeel wordt ook gelimiteerd. Partijen kiezen in deze variant echt voor elkaar en voor de lange termijn. Partijen houden er rekening mee dat de omstandigheden (kwaliteit, kosten, samenwerking) dat vraagt de mogelijkheid bestaat verdere stappen te zetten in de samenwerking (tot en met een bestuurlijke fusie). Bestuurlijke fusie wordt in deze variant niet als vanzelfsprekende stip op de horizon gezet, maar moet wel een mogelijkheid zijn indien beide gemeenten dat wensen en/of de omstandigheden daartoe aanleiding geven. De gemeente Barneveld is derhalve voor deze variant de enige logische samenwerkingspartner voor Scherpenzeel.
2.3 Een herindeling Scherpenzeel-Barneveld per 1-1-2023 Een andere variant voor het versterken van de bestuurskracht is een herindeling van de gemeenten Scherpenzeel en Barneveld per 1–1-2023. Bij een bestuurlijke fusie ontstaat een nieuwe gemeente van meer dan 70.000 inwoners, verdeeld over elf kernen. Het dorp Scherpenzeel zal in deze fusiegemeente dan qua inwoneraantal de derde kern zijn, na Barneveld (ca. 35.000 inwoners) en Voorthuizen (ca. 11.000 inwoners). Door gemeenten samen te voegen vindt er een structurele schaalvergroting plaats. De oude gemeenten worden opgeheven en de autonomie gaat over aan de nieuwe gemeente, met een eigen raad, college en ambtelijke organisatie. De afgelopen jaren zijn verschillende bestuurlijke fusies geweest in Nederland, mede vanwege het toenemende takenpakket van gemeenten. In 2010 waren er 431 gemeenten in Nederland, in 2020 waren dat er 355. Het uiteindelijke doel van een bestuurlijke fusie is het verminderen van de kwetsbaarheden in de ambtelijke organisatie en het verkrijgen van een stevigere positie voor beide huidige gemeenten in de regio om de belangen van inwoners beter te bedienen. Door een herindeling kan de afstand tussen inwoners en bestuur wel groter worden, wanneer hier bij de vormgeving van de gemeente geen expliciete aandacht aan wordt geschonken.
Schaalvergroting zal dus hand in hand moeten gaan met schaalverkleining in zeggenschap en uitvoering. De nieuwe fusiegemeente kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Over de precieze invulling daarvan zijn uiteindelijk bestuurlijke afspraken nodig. In dit variantenonderzoek wordt uitgegaan van algemene effecten van herindelingen, en tegelijkertijd ook gekeken naar de profielen van de huidige gemeenten Barneveld en Scherpenzeel. Denk hierbij aan demografische samenstelling van beide gemeenten, de strategische doelen van de gemeenten en de manier waarop kernen en inwoners worden betrokken bij beleid.
7
Vanuit het variantenonderzoek en het overleg- en participatieproces kunnen nadere kaders en randvoorwaarden worden meegegeven voor de invulling van een eventuele nieuwe fusiegemeente. In dit variantenonderzoek wordt uitgegaan van een herindeling die op 1 januari 2023 wordt geëffectueerd. Er zijn twee opties om deze herindeling te laten plaatsvinden:
Reguliere samenvoeging. Hierbij worden beide betrokken gemeenten opgeheven en een nieuwe gemeente opgericht.
Lichte samenvoeging. Hierbij wordt één van de betrokken gemeenten niet opgeheven en worden de andere betrokken gemeenten wel opgeheven en geïntegreerd met de niet op te heffen gemeente, waardoor de rechtsgevolgen die zijn verbonden aan opheffing voor de niet op te heffen gemeente achterwege blijven. (Beleidskader herindelingen, p.1) Er kan alleen tot een lichte samenvoeging worden overgegaan als de gevolgen voor de overgang van het personeel zijn geregeld en als beide gemeenten daar mee instemmen.
Deze twee opties hebben alleen betrekking op de fase van het toewerken naar een herindeling en met name de organisatorische gevolgen. Gelet hierop wordt in het afwegingskader alleen bij het punt ‘Ambtelijke organisatie’ ingegaan op de reguliere en lichte samenvoeging.
2.4 Varianten die niet worden betrokken in de analyse Duurzame bestuurskrachtversterking kan op verschillende manieren worden bereikt. De boven weergegeven varianten zijn uit een voorverkenning in het voorjaar 2020 naar voren gekozen als de enige varianten voor duurzame bestuurskrachtversterking, die binnen afzienbare tijd realistisch zijn en waartoe de verschillende buurgemeenten van Scherpenzeel bereid zijn om mogelijk een rol in te vervullen. Uit de verkenning, die door de provincie dit voorjaar is uitgevoerd, blijkt dat de buurgemeenten van Scherpenzeel (Renswoude en Woudenberg) op dit moment niet beschikbaar zijn als partners voor een duurzaam bestuurlijk verband met Scherpenzeel. De gemeenten Ede en Veenendaal zijn onder bepaalde voorwaarden beschikbaar als preferred (uitbestedings)partners binnen de optie zelfstandigheid, maar niet beschikbaar als potentiële fusiepartners. Veenendaal heeft aangegeven open te staan voor gesprekken over bredere fusie-ontwikkelingen in de regio, als die door anderen worden geëntameerd, en dat is nu niet aan de orde. Uit de verkenning is ook gebleken dat bestuurlijk meer experimentele aanpakken, zoals de vorming van een federatiegemeenten (bv. op de schaal van de Regio Food Valley) niet opportuun zijn op dit moment en dus ook geen alternatief kunnen bieden voor het oplossen van de huidige bestuurskrachtopgave van de gemeente Scherpenzeel.
Er zal tijdens het participatieproces een ronde van bestuurlijke consultatie bij regiogemeenten en de Provincie Utrecht plaatsvinden om de resultaten uit de provinciale verkenning te toetsen en mogelijk nog nieuwe inzichten hierover op te doen om die bij de afweging te betrekken.
8
3. Afwegingscriteria In dit hoofdstuk worden verschillende criteria van het afwegingskader, die een feitelijke basis voor de besluitvorming vormt, toegelicht. Deze elementen worden voor zowel Barneveld als Scherpenzeel meegenomen in de analyse.
3.1 Gemeenschap Overheden werken ten dienste van inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Voor een belangrijk gedeelte is bestuurskracht te herkennen in het vermogen en de mogelijkheden van de gemeenschap om opgaven op te pakken. Het is belangrijk dat de gemeente ruimte en ondersteuning biedt aan de (dorps)gemeenschap om zich te organiseren en actief en betrokken het eigen dorpsleven in te richten. Onderstaande punten kunnen daarbij worden meegewogen:
Kenmerken en organisatiegraad van gemeenschap (sociale kaart, demografie, verenigingen, burgerinitiatieven);
Manier waarop (deel)belangen worden georganiseerd (lokale ondernemers, sportvereniging e.d.) in de gemeenschap;
Manier waarop (deel)belangen van gemeenschap worden verbonden met lokale politiek (zowel via informele contact als formeel door middel van bv. dorpsraad);
Effectiviteit van belangenbehartiging dorpsgemeenschap;
Voorzieningenniveau en ruimtelijke kwaliteit binnen gemeenschap;
Duurzame coproductie tussen gemeente en gemeenschap.
3.2 Bestuur Het takenpakket van gemeenten is de afgelopen jaren fors toegenomen, waarbij ze ook moeten omgaan met nieuwe ontwikkelingen en uitdagingen. Dit vereist een stabiel en daadkrachtig bestuur, dat haar wettelijke taken goed uitvoert en goed in weet te spelen op grote maatschappelijke vraagstukken. Het is van groot belang dat het bestuur (college én raad) in goed samenspel met inwoners opereert en nabijheid van bestuur ervaren wordt. Punten die in dit verband aandacht kunnen vragen zijn:
Formele organisatie bestuur (omvang raad, werkwijze, agenda etc.);
Bestuursstijl en werkwijze in de praktijk (incl. samenspel tussen college en raad) en recente ervaring daarmee;
Transparant besluitvormingsproces;
Toekomstige ontwikkelingen (taken, rollen, eisen) en invloed op functioneren bestuur;
Visiegericht werken met consistente aanpak voor de langere termijn;
Visie op overheidsparticipatie en toepassing in de praktijk.
3.3 Ambtelijke organisatie De ambtelijke organisatie werkt in samenwerking met raad en college aan de maatschappelijke opgaven. Het is daarom belangrijk dat een gemeente robuuste organisatie kent, die over voldoende omvang en kwaliteit beschikt om continuïteit te bieden en kwetsbaarheden op te vangen. De organisatie ondersteunt het bestuur (college en raad) bij politieke keuzevraagstukken en adviseert over de uitvoerbaarheid van plannen en ambities. In het variantenonderzoek worden de volgende punten betrokken:
Kwantitatieve omvang in relatie tot opgaven;
Beschikbare kwaliteit in relatie tot opgave;
Structurele taken in eigen huis c.q. via partnerschap.;
Kwetsbaarheid en afhankelijkheid in ambtelijk functioneren en continuïteit sleutelfuncties;
9
Dienstverlening van reguliere organisatie (incl. ruimtelijke kwaliteit en beheer);
Modern en aantrekkelijk werkgeverschap: opleidingsbudget, training en ruimte voor ontwikkeling;
Digitale volwassenheid/vaardigheden (ICT, informatiebeveiliging en privacy).
3.4 Samenwerking en partnerschap Om maatschappelijke opgaven adequaat aan te pakken is samenwerking met omliggende gemeenten en andere partners vereist. Opgaven houden namelijk niet op bij de gemeentegrens. De gemeente heeft daarom een visie op partnerschap en is vandaaruit in staat samenwerking op verschillende schaalniveaus en in verschillende bestuurlijke, maatschappelijke en economische netwerken krachtig op te pakken. Voor samenwerking gelden onder meer de volgende punten:
Visie op samenwerking en partnerschap;
Uitwerking en toepassing van visie daarvan (bv. helder opdrachtgever- en opdrachtnemerschap);
Gerichtheid van samenwerkingsverbanden;
Duurzaamheid van samenwerkingen en mogelijkheden tot opschaling;
Aanwezigheid in/toegang tot relevante netwerken in relatie met opgaven Scherpenzeel;
Zeggenschap/beïnvloedingsmogelijkheden belangrijkste opgaven/risico’s.
3.5 Financiën Een gemeente dient te beschikken over adequate financiële robuustheid, continuïteit en efficiency om de opgaven aan te pakken. De gemeente is verantwoordelijk om een reëel en structureel sluitende begroting te presenteren. Is zij daar niet toe in staat, dan kan zij door de provincie (toezichthouder gemeentefinanciën) onder preventief toezicht worden geplaatst. In dit variantenonderzoek brengen we de volgende criteria in kaart:
Financiële kerngegevens (exploitatie, vermogen, risico’s, belastingcapaciteit etc.);
Lastendruk inwoners en ondernemers;
Risicobeheersing en -beleid lange termijn;
Investering (schatting) die nodig is om in de varianten de maatschappelijke opgaven te kunnen realiseren.
3.6 Specifieke onderwerpen 3.6.1 Sociaal domein Het sociaal domein is in 2015 vanuit het rijk en de provincie naar gemeenten gedecentraliseerd, zodat taakuitvoering zo dicht mogelijk bij de inwoners is georganiseerd. Elke gemeente kan nu eigen afwegingen maken over de uitvoering van deze taken (couleur locale). In het variantenonderzoek worden de volgende punten geanalyseerd:
Huidige uitvoeringspraktijk van zowel Scherpenzeel als Barneveld;
Toekomstscenario’s uitvoering (incl. externe ontwikkelingen).
3.6.2 De Breehoek Kulturhus De Breehoek is een belangrijke voorziening in Scherpenzeel. Het biedt onderdak aan verschillende verenigingen en organisaties. Met zijn grootschalige opzet biedt De Breehoek veel ruimte aan culturele, maatschappelijke en sportieve initiatieven. Tegelijkertijd zorgt diezelfde grootschaligheid voor een zorgelijke exploitatieopzet. Er wordt gekeken naar:
Feitelijke situatie Breehoek (voorziening, exploitatie, toekomstmogelijkheden etc.) in kaart);
Globale toekomstopties in kaart (kansen/risico’s);
Financiële gevolgen toekomstopties.
10
3.7 Overige onderwerpen Gezien de status van dit brondocument als werkdocument, is er bewust ruimte gelaten voor de beide gemeenten om extra onderwerpen aan te dragen voor de variantenanalyse. Ook vanuit de participatie met inwoners, maatschappelijke organisaties en ondernemers kunnen onderwerpen worden aangedragen. Naast bovenstaande onderwerpen vormt kernenbeleid voor de beide gemeenten een belangrijk aandachtspunt. In de bijlage met casestudies zal hier verder op in worden gegaan. Tevens wordt hier in de analyse van hoofdstuk 5 ruim aandacht aan besteed (met name afwegingscriterium “gemeenschap”).
11
4. Maatschappelijke opgaven en ambities in Scherpenzeel en Barneveld In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de (toekomstige) maatschappelijke opgaven voor Scherpenzeel en Barneveld. Daarnaast worden ook de ambities van Scherpenzeel en Barneveld tegen het licht gehouden.
4.1 Nationale opgaven Hieronder worden de belangrijkste nationale opgaven en hun effect op lokaal niveau beschreven. In bijlage 2 wordt in meer detail op de opgaven ingegaan. Internationalisering. Door internationalisering hebben gemeenten een opgave om in regioverband een sterkere positie te bouwen. Gemeenten moeten ook inspelen op oplossingen op internationaal niveau die lokaal uitgevoerd moeten worden. Het profileren op het niveau van de regio tegen over Europa en het bieden van lokale oplossingen voor mondiale problemen is hierin een maatschappelijke opgave voor de gemeenten Barneveld en Scherpenzeel. Technologische innovatie. Het belang van ICT en data neemt toe voor gemeenten. Gemeenten moeten voldoende specialistische kennis hebben om slim gebruik te maken van digitalisering, op lokaal of regionaal niveau. Klimaatverandering. Op dit moment zijn er drie belangrijke transities gaande vanwege de druk op het ecologische systeem, namelijk de energietransitie en verduurzaming; de circulaire transitie; en de eiwittransitie. Gemeenten hebben een rol te spelen in het behalen van het nationale doel van een CO2-reductie van minimaal 49% in 2030 ten opzichte van 1990, evenals het doel dat minimaal 14% van de energie die in 2020 hernieuwbaar is.
De gemeenten Barneveld en Scherpenzeel hebben gezamenlijk met enkele andere gemeenten een Regionale Energiestrategie opgesteld, binnen de Foodvalley. De gemeenten lopen daarmee in de pas in vergelijking met andere gemeenten in Nederland. Verder heeft ook de stikstof- en PFAS-problematiek invloed op de ontwikkeling van de regio, met mogelijke consequenties voor belangrijke bestuurlijke opgaven, zoals woningbouw, infrastructuur en de agrarische sector. Veranderende economische structuur. Vrijwel alle belangrijke sectoren in Nederland zullen in 2020 blijven groeien, maar wel minder snel dan in 2018. Tegelijkertijd neemt in Nederland door bevolkingskrimp en vergrijzing de beroepsbevolking af. Nederland is steeds meer een kenniseconomie met een sterke focus op dienstverlening. Vooral steden met universiteiten zijn aantrekkelijk voor hoger opgeleiden, wat in minder stedelijke en landelijke gebieden, zoals de regio rondom Barneveld en Scherpenzeel, kan leiden tot een braindrain. Individualisering en het ontstaan van een nieuw collectief. De opkomst van social media en de individualiseringsbeweging leiden tot het loskomen van traditionele verbanden tussen mensen. In de gemeenten Barneveld en Scherpenzeel is dit ook zichtbaar, gemiddeld zet één op de drie bewoners zich in als vrijwilliger.
Verder doen zich nieuwe vormen van zelforganisatie voor, die aansluiten bij de veranderende sociale structuur, zoals georganiseerde projecten die op het internet zijn ontstaan en ad hoc-acties. Bestuurlijke opgaven voor gemeenten die hieruit volgen, zijn bijvoorbeeld het zorgen dat iedereen kan meedoen in de samenleving en het bevorderen van de sociale cohesie.
12
4.2 Landelijke opgaven op regionaal niveau De uitdagingen waar we in Nederland mee geconfronteerd worden lijken complexer en urgenter dan ooit. De werking van de woningmarkt, arbeidsmarkt en het gebruik van allerlei voorzieningen overstijgen de grenzen van de huidige gemeenten, terwijl gemeenten juist op die beleidsterreinen steeds meer taken en verantwoordelijkheden krijgen van de Rijksoverheid. Een aantal van deze grensoverschrijdende opgaven zijn:
Veiligheid – ondermijning is een toenemend probleem dat een brede regionale en soms nationale aanpak vergt.
Demografische ontwikkeling en verstedelijking – toenemende vergrijzing en drukte op de woningmarkt zorgen voor grote uitdagingen voor alle gemeenten, waarbij overspill effecten naar andere gemeenten plaatsvinden.
Energietransitie – gemeenten werken in regionaal verband, via de RES, mee aan het voldoen aan de nationale klimaatdoelstellingen.
Sociaal domein – de druk op sociaal domein is een probleem dat bij bijna alle gemeenten in Nederland speelt (zie ook 4.2.1.).
Het ecologisch systeem – Door de verandering van het klimaat moet er ingezet worden op verduurzaming van de landbouw, circulaire transitie van grondstoffen en de eiwittransitie (Zie ook Bijlage 2).
Deze taken worden meestal in de regio belegd. De opkomst van regio’s heeft, naast tal van andere redenen, te maken met het zoeken naar de optimale schaal voor lokaal bestuur. Dit gaat over het ‘optimaal in één hand brengen van kosten en baten voor publieke investeringen’ en over ‘het laten voelen van de lusten en lasten van gevoerd beleid door dezelfde mensen’. De trend is en blijft dat steden nog steeds aan kracht en belang winnen. Daarnaast raken stad en ommeland in toenemende mate met elkaar vervlochten en worden meer en meer afhankelijk van elkaar.
4.2.1 Verdere decentralisatie Er lijkt op dit moment brede politieke steun voor het verder decentraliseren van taken naar de lokale overheid na 2020. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat met deze trend gebroken gaat worden, noch dat decentralisaties teruggedraaid zullen worden. Dit betekent dat de beleidsagenda van gemeenten, in elk geval de komende jaren, structureel en fors zwaarder zal blijven en worden. In het fysieke domein wordt met invoering van de Omgevingswet (2021) een kanteling beoogd die net zo ingrijpend zal zijn als de decentralisatie in het sociaal domein. Gebruikers van de wet worden centraal gesteld. De bestuurlijke (lokale) afwegingsruimte voor de fysieke leefomgeving wordt vergroot, en de fysieke leefomgeving moet meer vanuit samenhang benaderd worden. Daartoe dienen gemeenten onder meer een integrale omgevingsvisie vast te stellen, die wordt vertaald in omgevingsplannen. De komst van de Omgevingswet vraagt voorbereiding en implementatie in de organisatie. Daarvoor zijn capaciteit, kennis en middelen nodig. Dit is enerzijds afhankelijk van het bestuurlijke ambitieniveau, anderzijds van wettelijke verplichtingen en verwachtingen van inwoners en ondernemers.
4.2.2 Schaalverandering Door het toenemende takenpakket van gemeenten en regio’s treedt op steeds meer plekken schaalvergroting op. Kleine en middelgrote gemeenten kiezen steeds vaker voor intensieve samenwerking om sterk te staan op nationaal en internationaal vlak. Daarnaast is Europa ‘erbij gekomen’ als extra bestuurslaag, waartoe gemeenten en regio’s zich kunnen verhouden. Ook de gemeenten in de provincie Gelderland spraken zich uit over het belang van samenwerking tussen gemeentes. Zo adviseerde de adviescommissie Sterk Bestuur in 2015 onder andere om regionale relaties te benadrukken, om regio-brede vraagstukken regionaal op te pakken en op per gemeente politieke ruimte te creëren voor samenwerkingsverbanden. De gemeenten Scherpenzeel en Barneveld werken op
13
meerdere vlakken actief samen in verschillende samenwerkingsverbanden. In de bijlagen is een netwerkanalyse opgenomen voor beide gemeenten. Tegelijkertijd worden ook veel taken teruggelegd in de wijk of het dorp. Inwoners nemen steeds vaker het initiatief. Gemeenten voeren een actief kernenbeleid om inwoners meer invloed te geven bij het maken van beleidskeuzes die doorwerken op hun eigen leefomgeving. Oftewel, er is gelijktijdig sprake schaalverkleining en schaalvergroting. Vaak worden deze termen als tegengestelden van elkaar gezien. Dit is deels ten onrechte, omdat schaalverkleining en schaalvergroting voor een groot deel dezelfde oorzaken kennen. We spreken in deze context daarom liever van schaalverandering.
4.2.3 Financiële opgaven gemeenten Sinds 2015 zijn lokale overheden verantwoordelijk voor een groot aantal taken in het sociaal domein. Zij moeten lokaal uitvoering geven aan maatschappelijke ondersteuning, jeugdzorg en arbeidsparticipatie. Deze taken maken gemiddeld bijna 40% van de totale begroting uit. De meeste gemeenten geven echter aan dat het sociaal domein zwaar drukt op de begroting en vrezen dat het water ze straks financieel tot de lippen komt te staan.[3] De kosten in het sociaal domein blijven namelijk maar stijgen. Een andere reden dat veel gemeenten een tekort op hun begroting hebben, is de teruglopende uitkering van het gemeentefonds. Om de begroting sluitend te krijgen, kunnen gemeenten twee dingen doen: de inkomsten (lees: de belastingen) verhogen of de uitgaven verlagen. De meeste gemeenten doen beide. Er wordt vooral op het sociaal domein bezuinigd. In het kader van het Belastingplan 2016 zond het kabinet een brief aan de Tweede Kamer met de bouwstenen voor een verruiming en hervorming van het gemeentelijk belastinggebied. Het gaat om een verschuiving van vier miljard met ingang van 2019. In het Belastingplan 2019 staan ook belangrijke vernieuwingen voor het belastingstelsel, met onder andere de verhoging van het lage btw-tarief en een vernieuwde energiebelasting.
Naast gevolgen voor de verdeling tussen de gemeenten, heeft dit consequenties voor het fiscale beleid, de gemeentelijke financiën en de uitvoering hiervan binnen de gemeenten Scherpenzeel en Barneveld. Op dit moment vindt er een herijking van Gemeentefonds plaats. De effecten van deze herijking lijken op dit moment voordelig voor de grote steden. Kleine gemeenten zullen waarschijnlijk inleveren. Dit heeft gevolgen voor de financiële huishouding van gemeenten.
4.2.4 Opnieuw vormgeven rol overheid Veranderende maatschappelijke ontwikkelingen én ontwikkelingen binnen het openbaar bestuur brengen een andere rol van de overheid met zich mee. De ‘participatiemaatschappij’ is zowel een gevolg van grotere mogelijkheden en zelfstandigheid van inwoners (mede door een hoger gemiddeld opleidingsniveau en meer welvaart), als minder geloof in maakbaarheid en afnemende financiële ruimte van de overheid. De opkomst van deze participatiesamenleving, waarbij de overheid niet langer de instantie is die alles regelt in het publieke domein, heeft gevolgen voor de gemeentelijke organisatie. Gemeenten maken steeds vaker in samenspraak met andere organisaties en burgers afspraken over het besturen van dit publieke domein. Dat betekent onder meer dat de overheid minder vanuit regelgeving opereert en meer optreedt als partner. Ontwikkelingen in het maatschappelijke domein worden steeds meer ‘van onderop’ door burgers zelf geïnitieerd.
4.2.5 Opportunisme versus langetermijndenken Het benutten van kansen en het omgaan met belangen vragen vaak bestuurlijk om een slagvaardige, opportunistische benadering. Deze benadering kan alleen zinvol zijn in een context waarin gemeenschap, bestuur en organisatie een scherp beeld hebben van waar ze naartoe werken. Anders gezegd: de sterke roep die gemeenten en gemeenschappen ervaren om te werken vanuit een langetermijnvisie komt voort uit een groeiende
14
behoefte aan vaste kaders waarbinnen beslissingen genomen kunnen worden en waaraan besluiten getoetst kunnen worden.
4.3 Ambities gemeente Scherpenzeel De opgaven die hierboven zijn beschreven, hebben ook invloed op de situatie in Scherpenzeel. Scherpenzeel heeft in haar Toekomstvisie 2030 de wens uitgesproken Scherpenzeel te behouden zoals het nu is. Om in te spelen op de nationale en regionale ontwikkelingen heeft de gemeente Scherpenzeel haar ambities in de Kadernota 20212024 haar ambities geformuleerd, gebaseerd op haar Toekomstvisie 2030 en opeenvolgende bestuurlijke overeenkomsten en beleidsdocumenten. De ambities zijn als volgt: Krachtig & Betrokken
De gemeente wil de sterke realisatiekracht van haar samenleving verder versterken door zich op te stellen als partner van de samenleving en te investeren in de bestuurskracht. Hiervoor wil men keuzes maken die leiden tot een toekomstbestendige, robuuste organisatie, en een structureel sluitende meerjarenbegroting waarbij de afhankelijkheid van de vermogenspositie (incidentele middelen) wordt verminderd, en inkomsten en uitgaven met elkaar in balans worden gebracht.
Naar haar inwoners toe wil Scherpenzeel haar dienstverlening verder verbeteren, en de belangen van de Scherpenzelers in de regio behartigen.
Vitaal & Veerkrachtig
De gemeente Scherpenzeel investeert in de vitaliteit en veerkracht van haar inwoner, met aandacht voor lichamelijke gezondheid, bewegen en geestelijk welzijn.
Actieve regie op een breed zorgaanbod dat laagdrempelig en integraal aangeboden wordt is hier een belangrijk onderdeel van. De focus hierin ligt op preventie.
Om te zorgen dat niemand buiten de boot valt, ook op het gebied van inkomen, opereert Scherpenzeel sober en doelmatig, waarbij maatwerk voor iedereen wordt geboden.
Duurzaam
De gemeente zet zich in voor verduurzaming van het dorp, ook in regionaal verband, voor toekomstige generaties.
In het kader van de energietransitie stelt Scherpenzeel zich op als partner in de Regionale Energie Strategie, en vervult ze een trekkersrol op het gebied van (rest)warmte. Onder meer door uitbreiding van het warmtenet en het ondersteunen van verduurzaming bij verenigingen en inwoners. Scherpenzeel investeert in klimaatadaptatie en zet in op het creëren van kringlopen.
Leefbaar & Levendig
Voor een dorp waarin men goed kan wonen, werken en genieten investeert Scherpenzeel de komende jaren in een nieuw gebouw voor Scouting Scherpenzeel (ook voor de jeugd uit Renswoude en Woudenberg), in het centrum en in een bredere basis voor Kulturhus De Breehoek.
Scherpenzeel wil zorgen voor voldoende woningaanbod voor starters, gezinnen en ouderen en zet in op leeftijdsbestendig bouwen.
Scherpenzeel wil dat er iets te beleven is en werkt daarom aan toerisme, recreatie en evenementen. Investeringen worden gedaan in de dienstverlening aan ondernemers, en voor uitbreidingsruimte voor Scherpenzeelse bedrijven om werkgelegenheid te behouden.
De gemeente Scherpenzeel heeft een bondige samenvatting van haar ambities in een zogenaamde “roadmap” vertaald (zie volgende pagina). Binnen deze vier thematische ambities, legt Scherpenzeel de nadruk op drie vitale ambities:
15
Optimalisatie van Gemeentehuis – Breehoek. Men wil de exploitatie van Kulturhus De Breehoek door toevoeging van het gemeentehuis binnen deze multifunctionele accommodatie. In paragraaf 5.7 wordt hier nader op ingegaan.
Maatwerk en preventie in het sociaal domein. De ambitie van de gemeente Scherpenzeel in het sociaal domein is het leveren van kwaliteit, en het houden van een breed zorgaanbod laagdrempelig en dichtbij de mensen.
Ambitie om te voorzien in autonome woningbehoefte door leeftijdsbestendig bouwen en wonen. Naast ontwikkellocaties zijn er concrete plannen voor 868 woningen.
Figuur 1. Roadmap ambities gemeente Scherpenzeel Met deze ambities geeft Scherpenzeel richting aan de ontwikkeling van Scherpenzeel als dynamisch en leefbaar dorp en gemeenschap, die verder gaat dan alleen “de basis op orde” in dienstverlening en taakuitvoering. Om aan deze ambities te werken is voldoende bestuurskracht randvoorwaardelijk. De gemeente Scherpenzeel heeft de ambitie uitgesproken de bestuurskracht te versterken, mede op basis van de kaders die de provincie heeft meegegeven.
4.4 Ambities gemeente Barneveld Ook voor de gemeente Barneveld geldt dat de landelijke en regionale ontwikkelingen belangrijke trends zijn waar de gemeente mee om moet kunnen gaan om toekomstbestendig te zijn. De gemeente Barneveld daarom heeft als onderdeel van haar Strategische Visie 2030 de volgende algemene ambities geformuleerd:
16
Netwerksamenleving
Barneveld werkt vanuit het principe Zelf-samen-gemeente: iedereen is in eerste instantie verantwoordelijkheid voor zichzelf; daarna is er een rol voor de omgeving en maatschappelijke verbanden; de gemeente zorgt voor een vangnet
Barneveld sluit aan op burgerinitiatieven en nieuwe netwerken
De gemeente wil een sterke partner zijn in de Regio FoodValley
Veranderende demografie
Barneveld faciliteert de groei naar 65.000 – 70.000 inwoners in 2040, met daarbij passende werkgelegenheid en met behoud van leefbaarheid en eigen identiteit van de kernen
Meer variatie en flexibiliteit in woningen en voorzieningen worden gerealiseerd in wijken en dorpen
Barneveld werkt aan zowel een optimale externe bereikbaarheid van de gemeente als geheel als van de individuele woon- en werklocaties.
Een samenhangend en geïntegreerd digitaal platform wordt ontwikkeld voor het verzamelen en delen van informatie en diensten.
Regionale positionering
Barneveld wil zich economisch profileren met de agro-food en logistieke waardeketens en bijzondere aandacht hebben voor groeisectoren zoals ICT
De gemeente werkt aan zowel een optimale externe bereikbaarheid van de gemeente als geheel als van de individuele woon- en werklocaties ten behoeve van een optimale mobiliteit
De kansen voor multimodaal transport van mensen en goederen wil Barneveld goed benutten en faciliteren
Barneveld wil variatie ontwikkelen in werklocaties: ruimte voor sectorale en thematische bundeling en voor slimme functiecombinaties
Barneveld wil het toeristisch potentieel en een aantrekkelijk landschap versterken
De gemeente wil de ruimte bieden aan duurzame groei van de primaire agrarische sector in combinatie met passende nieuwe functies
Duurzaamheid
Barneveld wil een energie-neutrale en klimaatbestendige gemeente worden
De circulaire economie en bio-based kringlopen wil Barneveld leidende principes laten zijn bij nieuwe ontwikkelingen
Barneveld wil sterk in zetten op schone mobiliteit
In de Programmabegroting 2020 (november 2019) zijn deze algemene ambities vertaald in voornemens voor de beleidsuitvoering van de gemeente:
Prettig wonen, werken en recreëren centraal.
Wonen moet aantrekkelijk en veilig zijn in toekomstbestendige, gevarieerde wijken en dorpen en een gevarieerd voorzieningenniveau.
De gemeente is een aantrekkelijke, groene, duurzame gemeente, met zowel fysiek als sociaal een gezonde leefomgeving.
We streven naar een samenleving waarin iedere inwoner naar vermogen meedoet, waarin mensen zich met elkaar verbonden weten en samen redzaam zijn.
Ook moet er voldoende werkgelegenheid zijn. Bedrijven moeten goed bereikbaar zijn en voldoende duurzame ontwikkelingsmogelijkheden hebben, waarbij innovatie wordt gestimuleerd. Initiatieven vanuit de samenleving worden gestimuleerd en, waar nodig, gefaciliteerd.
Vroegtijdige betrokkenheid van de samenleving is belangrijk. Iedereen moet de kans hebben om mee te doen en na te denken over gezamenlijke waarden en ambities. Onze rol schuift op van een beleidsbepalende
17
naar een meer faciliterende. Daarvoor willen wij een transparante, innovatieve organisatie zijn, die de verschillende mensen en wensen in de samenleving met elkaar verbindt.
De samenleving is aan zet en de gemeentelijke organisatie is er voor de samenleving. Van de andere kant willen wij erop toezien dat de democratische legitimatie, met een transparante afweging van alle in het geding zijnde belangen, gewaarborgd blijft
In de Kaderbrief van juni 2020 wordt de uitvoering en verdere invulling van deze beleidsvoornemens geschetst, tegen de achtergrond van de onzekere ontwikkelingen in relatie tot de coronapandemie. Voor de verder concretisering wordt ingezet op de volgende thema’s: A.
Groei van de gemeente met inzet op wonen (o.a. nieuwe Woonvisie), grip op groei, voorzieningen (o.a. onderwijshuisvesting, sport en cultuur incl. accommodaties) en bereikbaarheid/verkeersveiligheid, onderhoud wegen en grondbeleid en aandacht voor de verschillende posities van de kernen in dit thema.
B.
Economie en Ecologie met inzet lokale economie (o.a. bedrijventerreinontwikkeling), vitaal platteland (o.a. Regiodeal), recreatie (o.a. vitale vakantieparken en Veluwe-agenda)
C.
Sociaal Domein, inzet op uitvoering beleidsnota “Mensen Voorop” en uitwerking op terreinen Jeugd, WMO en Participatiewet)
D.
Duurzaamheid met inzet op biodiversiteit, energieneutraliteit en circulaire economie/grondstoffenbeheer en klimaatadaptatie
E.
Organisatieontwikkeling vanuit de ontwikkeling van de netwerksamenleving en inzet op eigentijdse dienstverlening en digitale innovatie.
Met de Kaderbrief wordt duidelijk dat de gemeente zich nadrukkelijk beraadt op mogelijkheden om de gestelde ambities in onzekere omstandigheden waar te kunnen maken. De Begroting 2021 zal verdere keuzes hierin zichtbaar maken.
18
5. Variantenanalyse In dit hoofdstuk worden de drie varianten voor de bestuurlijke toekomst (zelfstandigheid, duurzaam partnerschap en herindeling per 1-1-2023) nader onderzocht op specifieke thema’s. Bij ieder thema zijn de kansen en risico’s per variant beschreven.
5.1 Thema Gemeenschap Dit thema gaat over het ruimte bieden aan de dorpsgemeenschap om zich te organiseren en actief en betrokken het eigen dorpsleven in te richten. De variantenanalyse richt zich op de mate en de wijze waarop dat in de verschillende varianten kan plaatsvinden. Meer concreet kan daarbij naar de volgende punten worden gekeken:
Organisatiegraad gemeenschapsleven (sociale kaart, verenigingen, burgerinitiatieven, informeel)
Manier waarop (deel)belangen worden georganiseerd (lokale ondernemers, sportvereniging e.d.) in gemeenschap
Manier waarop (deel)belangen worden verbonden met lokale politiek (informeel en formeel bv. dorpsraad)
Effectiviteit van belangenbehartiging dorpsgemeenschap
Voorzieningenniveau
Duurzame coproductie tussen gemeente en gemeenschap
In het algemeen blijkt uit onderzoek en casestudies dat de mate waarin en wijze waarop een dorpsgemeenschap zich organiseert weinig afhankelijk is van de bestuurlijke constructie waarin de gemeentelijke overheid zich bevindt. Uit de casestudies blijkt dat onder iedere bestuurlijke constructie een rijk, gevarieerd en productief verenigings- en gemeenschapsleven op dorpsniveau kan plaatsvinden. De relatie tussen de gemeente en haar kernen Herindelingen zorgen automatisch voor een meerkernige gemeente. Een belangrijk criterium voor een bestuurskrachtige gemeente is de mate waarin de nabijheid van bestuur is georganiseerd. Wanneer de fysieke afstand tussen bestuur en inwoner door een herindeling groter wordt, kan er gezocht worden naar andere manieren om die afstand te overbruggen, op een informele of formele wijze. Gemeenten hebben veel ruimte om beleid voor verschillende kernen in hun gemeente vorm te geven. Grofweg kun je de relatie tussen de gemeente en haar inwoners in vier categorieën indelen: communicatie, participatie, kernenbeleid en kernendemocratie. Hierbij is bij de ene categorie meer zeggenschap voor inwoners dan bij anderen; en verschilt de aard van de relatie met de gemeente (tijdelijk of structureel). Zie ook onderstaand figuur.