Onderzoeksrapport Verklaringen voor tekorten en overschotten op het bijstandsbudget.pdf
Tekst van het document
Investeringen in inwoners die zeer langdurig van de bijstand afhankelijk zijn of te maken hebben met multiproblematiek, ‘renderen’ niet voor gemeenten. Deze mensen verdwijnen niet uit de caseload van professionals, stromen niet of heel beperkt uit naar werk en leveren dus veelal geen kostenbesparing op voor gemeenten. De Participatiewet is onderdeel van het bredere sociale domein. Daarin kunnen gemeenten doelen nastreven als het bevorderen van gezondheid, welzijn en zelfredzaamheid en het voorkomen van criminaliteit. Ook op dit vlak kunnen gemeenten bij de uitvoering van de Participatiewet een spanningsveld ervaren. Dat spanningsveld heeft betrekking op de balans tussen ‘werk’ en ‘inkomen’
Hierbij merken we op dat in een toekomstige periode van laagconjunctuur de relatieve omvang van de groep mensen die langdurig in de bijstand zit, weer af zal nemen en daarmee neemt ook de beïnvloedbaarheid door gemeenten weer toe. 23
69
en de positieve en negatieve bijeffecten daarvan. Uit onderzoek blijkt dat werk een positieve invloed heeft op verschillende leefgebieden.24 Werk draagt bij aan iemands zelfrespect en welbevinden, houdt mensen uit de schulden en uit de criminaliteit. Werk is dus te prefereren boven een uitkering. Tegelijk blijkt dat inkomen cruciaal is voor kwetsbare groepen in het sociaal domein: bestaansonzekerheid en de hieraan gerelateerde chronische stress gaat vaak samen met een lagere kwaliteit van leven, die weer negatief doorwerkt op de maatschappelijke participatie en die leidt tot meer zorggebruik.25 Ook blijkt dat de minimuminkomensgarantie van de bijstand criminaliteit bij jongeren substantieel vermindert.26 Verder heeft gemeentelijk beleid met een sterk controlerende insteek negatieve bijeffecten voor inwoners. Striktere activeringseisen die bijstandsafhankelijkheid verlagen, maar arbeidsparticipatie niet verhogen, zorgen voor een toename in criminaliteit.27 Het is in dit verband interessant om te zien dat het niet-gebruik van de bijstand met 35% substantieel is (en significant verschilt tussen gemeenten).28 Vanuit het perspectief van de doelen in het brede sociale domein is het voorzien in een uitkering dus vaak te prefereren boven het beperken van instroom en het inzetten van afschrikwekkende vormen van activering.
Samenvatting reflectie De keuzes die gemeenten maken om hun bijstandsuitgaven zo laag mogelijk te maken, staan soms op gespannen voet met de bredere beleidsdoelen in de Participatiewet en het sociaal domein. Omdat een aantal van de inzichten hierboven niet ontleend zijn aan dit onderzoek, hebben we ze ook niet specifiek aan tekorten of overschotten kunnen relateren. Wel zit er mogelijk enige samenhang met dit spanningsveld en de getoetste conditie ‘beleidsdoelen in lijn met de prikkel vanuit de specifieke uitkering’.
4.5
Aanknopingspunten voor de toekomst In deze paragraaf reflecteren we kort wat de uitkomsten van dit onderzoek kunnen betekenen voor de toekomst. We maken daarbij onderscheid naar mogelijke handvatten voor het ministerie van SZW en voor gemeenten. Soms zijn deze handvatten suggesties voor verdiepend onderzoek.
Adviezen/handvatten voor het ministerie van SZW We hebben in paragraaf 4.1 de conclusie getrokken dat de tekorten en overschotten (slechts) deels te verklaren zijn vanuit wat gemeenten doen en hoe zij het doen. Dit impliceert dat er (ook) andere factoren in het spel. Deze factoren kunnen gelegen zijn in de verdeling. Het onderzoek van SEO / Atlas heeft hiervoor aanknopingspunten geboden. Een vervolg hierop kan uitsluitsel geven. Wanneer dit niet tot een verfijning leidt, betekent dit dat de tekorten en overschotten ook een gevolg kunnen zijn van het feit dat elk model niet anders dan een benadering van de veel complexere werkelijkheid is. Dat betekent echter niet dat ze als een gegeven beschouwd hoeven worden.
CPB en SCP (2020). De brede baten van werk. Hosper, K. en Loenen, T. van (2021). Leven met ongezonde stress. Aandacht voor chronische stress in de aanpak van gezondheidsverschillen. Pharos Expertisecentrum Gezondheidsverschillen: Utrecht. 26 Stam, M. T. C. (2022, January 20). Essays on welfare benefits, employment, and crime. Meijers-reeks. 27 Stam, M. T. C. (2022, January 20). Essays on welfare benefits, employment, and crime. Meijers-reeks. 28 Inspectie SZW (2021). Niet-gebruik van de algemene bijstand. Een onderzoek naar de omvang, kenmerken, langdurigheid en aanpak. 24 25
70
Advies. Verken de mogelijkheden voor een inherent correctiemechanisme voor de tekortkomingen van de verdeling, bijvoorbeeld via een ‘aftopping’ van de grootste tekorten en overschotten. Dit kan ex ante gedaan worden (aan het begin van een jaar, op basis van de afgelopen jaren), of ex post (aan het eind van het jaar). De precieze mogelijkheden voor de invulling hiervan (en hun voor- en nadelen) vraagt een nadere uitwerking. Eén van de mogelijke manieren om dit ex post vorm te geven, is via het bestaande vangnet. Dat zou dan mogelijk invloed hebben op de wijze waarop gemeenten aan het vangnet bijdragen, waarbij een groter aandeel van overschotgemeenten komt − zonder dat de (beoogde) prikkelwerking voor voordeelgemeenten teniet gedaan wordt. Een inhoudelijke toets per gemeente, op basis van de bevindingen van dit onderzoek lijkt ons, gezien de zeggingskracht van de uitkomsten ervan, niet wenselijk. Inhoudelijke toetsing zou ook een breuk met de huidige invulling van het vangnet zijn, dat zich richt op het verkleinen van de financiële risico’s, niet op de achterliggende oorzaken daarvan. Een meer basaal punt is gelegen in de manier waarop het instrument van de gebundelde uitkering functioneert bij (een deel van deze) gemeenten.
We hebben hierboven een aantal belemmeringen van het instrument aangestipt: het spanningsveld tussen de prikkelwerking van de gebundelde uitkering enerzijds en wat gemeenten willen beogen in de participatiewet en daarbuiten anderzijds. Niet alleen hebben we in dit onderzoek gemeenten gezien die er bewust voor kiezen om bestaanszekerheid van hun inwoners te borgen −geheel in lijn met de doelen van de Participatiewet− en daar (mogelijk) de nadelige (financiële) gevolgen van ondervinden. De prikkelwerking pakt vaak niet uit zoals bedoeld, omdat niet voldaan is aan de randvoorwaarden ervan (voelen van de prikkel, kennis van gevolgen van keuzes, beïnvloedbaarheid van het bestand). Waar de prikkel wel doorwerkt, kan het ook tot ongewenste gevolgen leiden, zoals vooral investeren in de meest kansrijken en niet of nauwelijks in de minder kansrijken. Over de gevolgen van keuzes en de kennispositie van gemeenten hierin: alle gemeenten worstelen (in meer of mindere mate) met de vormgeving van hun afdeling Werk en Inkomen. Canonieke kennis over wat (niet) werkt, ontbreekt grotendeels, terwijl dit bij kan dragen aan meer gerichte keuzes door gemeenten. Dit onderzoek heeft aanknopingspunten hiervoor geboden, maar de reikwijdte ervan was zowel in de breedte (aantal gemeenten) als diepte (groot aantal condities) beperkt.
Het opdoen van nieuwe inzichten en verzamelen van bestaande inzichten over de invloed van specifieke keuzes, kan gemeenten helpen in hun zoektocht naar een optimale vormgeving. Dat varieert van de effectiviteit van bepaalde interventies tot de invloed van inrichtingskeuzes van de organisatie. Advies faciliteer gemeenten bij het vormgeven van hun Werk en Inkomen door structureler onderzoek te stimuleren en inzichten vanuit onderzoek te ontsluiten. De uitkomsten van dit onderzoek roepen ook de vraag op of het instrument gebundelde uitkering voor gemeenten in hun algemeenheid (nog) voldoende doet wat het beoogt te doen en hoe de gewenste gevolgen van de prikkelwerking opwegen tegen de ongewenste neveneffecten ervan, ook in het licht van de snel afgenomen beïnvloedbaarheid van het bestand. Advies verken mogelijkheden voor de doorontwikkeling van het instrument. Dit kan bijvoorbeeld door in het model uit te gaan van twee componenten; één voor het ‘beïnvloedbare’ deel van het bestand (met meer prikkelwerking), één voor het minder beïnvloedbare deel van het bestand (minder prikkelwerking). Randvoorwaardelijk daarbij is dat een eventuele
71
wijziging in kaders zowel in hoog- als in laagconjunctuur tot een werkbare vorm moet leiden. De precieze vormgeving vraagt nadere uitwerking. Daarbij is het van belang om een goede balans te zoeken tot het faciliteren of stimuleren van het juiste type inzet door gemeenten (het naar werk begeleiden van inwoners) en het begrip hebben (en dus niet financieel straffen) dat dit −althans op dit moment− voor een groot deel van de inwoners in de bijstand een niet of nauwelijks haalbaar perspectief is. Dit raakt overigens ook aan een breder vraagstuk, over hoe we tegen de participatiewet aankijken en wat we daarin van belang vinden: is sociale activering een wenselijke uitkomst en zo ja, hoe stimuleren we dat en hoe stellen we gemeenten in staat om daarop in te zetten?
Mogelijke aanvullende inzichten voor gemeenten Ten dele van zijn de overschotten en tekorten ook wél te herleiden tot keuzes van gemeenten. We hebben hier een aantal mogelijke aanknopingspunten voor gegeven in het vorige hoofdstuk. In aanvulling daarop willen we hier gemeenten in het algemeen een aantal noties meegeven op basis van dit onderzoek. Voor sommige gemeenten zullen het open deuren zijn, maar mogelijk brengt het andere op ideeën. Zoals we aangaven in de conclusies: er bestaat geen kortste route naar een overschot, geen eenduidig recept. We hebben dan ook niet de illusie of ambitie om compleet te zijn. Desondanks kunnen de onderstaande noties bij gemeenten van waarde zijn om hun Werk en Inkomen door te ontwikkelen. Wees je bewust van de keuzemogelijkheden Dit onderzoek heeft een heel aantal factoren aan het licht gebracht, waar gemeenten keuzes in kunnen maken. Zie daarvoor het analytisch raamwerk. Los van wat de gevolgen van keuzes op deze factoren zijn: sommige gemeenten hebben een deel ervan tot op heden mogelijk slechts impliciet gemaakt. Het analytisch raamwerk kan helpen om hier meer bewuste afwegingen in te maken.
Geef werk en inkomen consistent vorm Een goedlopend Werk en Inkomen −nog los van welke resultaten voor inwoners je daarmee boekt− gaat niet alleen om welke keuzes je maakt, maar zeker ook om de onderlinge samenhang van je keuzes, om consistentie van keuzes. Dat gaat om consistentie tussen politieke uitgangspunten, beleidslijnen en uitvoering onderling maar ook om ‘horizontale’ consistentie, dus tussen afdelingen (bijvoorbeeld sturing op dezelfde doelen), Die laatste vorm is ook gebaat bij een korte afstand tussen afdelingen, in formele governance, maar ook in informele zin, dus in onderlinge relatie en uitwisseling tussen medewerkers van verschillende afdelingen. Voorkom een ‘tactisch gat’ In het verlengde hiervan: de afstand tussen beleid en uitvoering is één van de opvallende uitkomsten van dit onderzoek: (politiek en) beleid zetten lijnen uit, maar deze bereiken de werkvloer vaak beperkt. Investeer daarom in de relatie tussen beleid en uitvoering. Zo kunnen nieuwe plannen in de praktijk gebracht worden zoals bedoeld. Daarnaast kan beleid zo goed voeling houden met wat er speelt in de uitvoering, of −sterker nog− kan beleid meer ‘van onderop’ vormgegeven worden. Daarmee bedoelen we dat de beleidsregels die geformuleerd worden zodanig opgesteld worden dat ze richtinggevend zijn in precies de dilemma’s en kwesties waar de uitvoering tegenaan loopt.
Doe het in één keer goed: geef werk en Inkomen stabiel vorm Elke nieuwe verandering heeft tijd nodig om zijn beslag te krijgen. Dat is soms een proces van jaren. In de tussentijd betaal je als gemeenten ‘leergeld’. We stipten eerder al (het gebrek aan) stabiliteit
72
aan, dat zowel oorzaak als gevolg van tekorten kan zijn. Het is makkelijker gezegd dan gedaan, maar vraag jezelf als gemeente de vraag of een bepaalde verandering echt nodig is. En als je verandert, neem de tijd om de veranderingen goed te doordenken, zodat deze duurzaam kunnen zijn.
Wees je bewust van de lange termijn In deze rapportage hebben we verschillende voorbeelden genoemd van keuzes die op korte termijn slim uitpakken, maar op langere termijn minder handig zijn. Instroombeperking met alleen als doel instroombeperking is zo’n voorbeeld: op korte termijn pluk je er de vruchten van, op langere termijn kun je er last van hebben (ook of zelfs juist buiten het domein van W&I). Hoewel tekorten soms aanzetten tot urgentie, is stabiliteit van het beleid en de organisatie (zie ook het punt hierboven) een bevorderende factor. Dit is gebaat bij keuzes en acties die (ook) op lange termijn goed uitpakken. Organiseer Werk en Inkomen conjunctureel-gevoelig Een specifiek voorbeeld hiervan is de conjuncturele gevoeligheid van het domein Werk en Inkomen. Hierin wijkt het echt af van de andere delen van het sociaal domein. Dit betreft zowel het aantal mensen dat je geacht wordt te helpen, als de mogelijkheden die je hebt om ze te helpen (beschikbaarheid van plekken). Beide versterken elkaar bovendien: in een laagconjunctuur heb je meer mensen in je bestand én minder plekken om ze naar toe te begeleiden. Een invulling van W&I die in enige mate flexibel is en zo rekening kan houden met deze dynamiek, is ook een meer duurzame vormgeving. We denken hierbij vooral aan een flexibele inzet van mensen en middelen, maar ook aan de oplossingen die ingezet worden.
Die zijn namelijk niet alleen afhankelijk van de bij de inwoner in kwestie past, maar ook van de context. Desperate times call for desperate measures: experimenteer met mogelijkheden Bij verschillende gemeenten werden in gesprekken pragmatische en, in de ogen van sommigen, ietwat onorthodoxe oplossingen aangedragen, zoals het regelen van een auto om in staat te kunnen zijn naar het beoogde werk te reizen. Juist in deze tijd kan zulke creativiteit, in combinatie met een dosis realisme en kostenbewustzijn, helpen om nog onbenutte potentie aan te boren. Breng focus aan in je instrumentarium op basis van wat werkt In het verlengde hiervan: gemeenten hebben verschillende instrumenten tot hun beschikking. Zoals we eerder constateerden, zetten ze deze allemaal in enige mate gericht in. Desondanks is de diversiteit van instrumenten groot en ontbreekt het overzicht van de mogelijkheden soms bij professionals. Sommige van de gemeenten hebben hun aanbod beter in kaart gebracht en beter scherp wat werkt, dan anderen. Er is geen spanningsveld tussen investeren in de professionaliteit van je medewerkers en in het hen faciliteren met behulp van inzichten over wat werkt. Begroot bewust Het overgrote deel van de gemeenten alloceert middelen voor de uitvoering van Werk en Inkomen op een vrij onbewuste manier, is onze ervaring.
De middelen zijn die van vorig jaar (al dan niet met indexatie), of dat wat vanuit het Rijk ontvangen wordt. Dit terwijl er bij Werk en Inkomen −in tegenstelling tot veel andere onderdelen van het sociaal domein− bij uitstek sprake van een hefboomwerking is. Meer investeren kan tot meer intensieve begeleiding leiden. Dit kan op haar beurt weer tot een grotere uitstroom uit de bijstand en daarmee weer tot lagere uitgaven leiden. Onbekend is vooralsnog waar het break even punt ligt: een dergelijke business case-achtige benadering zijn wij niet tegengekomen in het onderzoek (één gemeente vormde daar in enige mate
73
de uitzondering op). Zoiets kan Werk en Inkomen echter wel helpen om de optimale hoeveelheid middelen te alloceren. En, niet in de laatste plaats, zouden ook inwoners erbij gebaat kunnen zijn. Investeer in (de relatie tussen) je professionals Tot slot, in dit onderzoek zijn heel veel verschillende aspecten aan bod gekomen, in de sfeer van het ‘wat’. Waarschijnlijk ligt een andere sleutel in het ‘hoe’: de relatie die een consulent met een inwoner heeft, hoe die hem of haar bejegent, of die vertrouwen in zijn of haar kunnen uitstraalt, etc. Dat zijn vaardigheden die de ene consultent succesvoller maken dan de andere. Dat is echter niet makkelijk te beïnvloeden door gemeenten, behalve door de goede mensen aan te nemen en vervolgens in hen en hun onderlinge relatie te blijven investeren. Een lerende organisatie kortom, die uitstraalt dat medewerkers voor een gezamenlijke opgave staan, waarin ze elkaar helpen en het beste in elkaar naar boven halen.
74
/ A Analytisch raamwerk A.1
Over dit analytisch raamwerk Deze bijlage beschrijft het analytisch raamwerk voor het onderzoek naar meerjarige tekorten en overschotten. Een algemene introductie hierop staat in paragraaf 1.3.
Onderbouwing van onze keuze voor condities We hebben condities opgenomen waarvan te verwachten is dat ze kunnen bijdragen aan een doelmatige uitvoering van de Participatiewet, waarbij de kans op tekorten zo klein mogelijk is. De condities zijn gebaseerd op diverse bronnen (zie de bronnenlijst achterin deze notitie) en op onze eigen verwachtingen en ervaringen. Bij het opstellen van de condities hebben we de volgende leidraden gehanteerd: MECE (mutually exclusive, collectively exhaustive): de condities zijn compleet en wederzijds uitsluitend. Iedere condities heeft zijn eigen plek in het analytisch raamwerk en is niet op meerdere niveaus opgenomen. Relevant en plausibel: het is aannemelijk dat de condities direct of indirect invloed uitoefenen op het ontstaan van meerjarige tekorten of overschotten. Daarbij gaan we er van uit dat er niet één beleidsrecept bestaat, maar dat er meerdere ‘routes’ zijn voor een doelmatige uitvoering van de Participatiewet. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld inzetten op instroombeperking, effectieve reintegratie, handhaving, samenwerking met werkgevers, enzovoort.
Leeswijzer voor het vervolg Hieronder beschrijven wij op de vier niveaus de verklaringen en de bijbehorende condities. Verschillende niveaus zijn weer verdeeld in typen condities. De condities worden kort omschreven. Na elke categorie staat een overzicht van de relaties tussen de betreffende condities en de condities op ‘hogere’ niveaus (lagere getallen).
A.2
Beschrijving analytisch kader A.2.1 Niveau 1. Effecten op bijstandsbestand We maken hier onderscheid naar de volumecomponent en de prijscomponent.
Volumecomponent Type verklaring
Conditie
1.a. Omvang bestand
Bij gegeven inkomsten vanuit het Rijk, leidt een groter bestand, tot een groter tekort. Het omgekeerde geldt voor een kleiner bestand.
1.b. Instroom bijstand
Wanneer er relatief veel instroom is, wordt -bij gelijkblijvende uitstroom- de omvang van het bestand groter. Dit heeft weer effect op het tekort/overschot.
75
1.c. Uitstroom
Wanneer er relatief veel uitstroom is, wordt -bij gelijkblijvende instroom- de
bijstand
omvang van het bestand kleiner. Dit heeft weer effect op het tekort/overschot.
In onderstaande figuur zijn de (veronderstelde) causale relaties tussen deze condities weergegeven.
Prijscomponent Type verklaring
Conditie
1.d. Gemiddelde
Bij gegeven inkomsten vanuit het Rijk, leidt een hogere gemiddelde dan
prijs
verwachte prijs, tot een groter tekort. Het omgekeerde geldt voor een lagere gemiddelde prijs.
1.e. Parttime werk
Hoe meer bijstandsontvangers parttime werk hebben, hoe lager de gemiddelde prijs.
1.f. Vorderingen
Hoe meer er sprake is van vorderingen, hoe lager de gemiddelde prijs is.
In onderstaande afbeelding hebben we de veronderstelde causale verbanden tussen de verschillende condities van dit onderdeel weergeven.
A.2.2 Niveau 2. Uitvoering en inzet instrumentarium We maken hier onderscheid naar drie onderdelen: Instroom(beperking) Uitstroom(bevordering) Handhaving
Instroom(beperking) Type verklaring
Conditie
Beoordeling op basis van
2.a. Selectie aan de poort
Het opwerpen van drempels bij de toegang zoals een zoekperiode, fysieke
Hoeveel van dergelijke instrumenten ingezet worden.
drempel, administratief moeilijk maken, verkleint de kans op instroom.
76
2.b.
Het vooruitzicht van verplichtingen, zoals Of hiervan (of iets vergelijkbaars) sprake
Vooruitzicht het hanteren van een tegenprestatie of verplichtingen Work First, verkleint de kans op
is (geweest).
instroom. 2.c. Preventie Preventieve activiteiten, zoals bijeenkomsten, wijzen op andere
Of hiervan sprake is (geweest).
voorzieningen waar inwoners gebruik van kunnen maken In onderstaande figuur zijn de (veronderstelde) causale relaties tussen de betreffende condities weergegeven.
Uitstroom(bevordering) Type verklaring
Conditie
Beoordeling op basis van
Algemeen 2.d. Gerichte inzet
De kans op uitstroom is groter als reintegratieinstrumenten worden ingezet die passen bij klanten (hun kenmerken, kansen, problemen), bijvoorbeeld door gebruik te maken van screenings- en diagnoseinstrumenten.
Hoe afhankelijk is het ingezette instrument van de kenmerken van de persoon in kwestie.
2.e. Selectieve inzet De kans op uitstroom zou bovendien groter zijn als wordt ingezet op
De inzet op verschillende groepen inwoners die de gemeente pleegt:
klanten met een korte afstand tot de arbeidsmarkt.
Hoeveel capaciteit is er in totaal beschikbaar per bijstandsontvanger? Hoeveel tijd wordt er geïnvesteerd in inwoners met een korte afstand tot de arbeidsmarkt? Hoeveel tijd in inwoners met een grote afstand?.
2.f.
Een groot netwerk van werkgevers
Relatiemanagement met potentiële werkplekken en het werkgevers. onderhouden van warme contacten
Of er sprake is van een netwerk met werkgevers en dit behulpzaam is.
met werkgevers, draagt bij aan uitstroom. 2.g. Actieve
Het voorselecteren van kandidaten,
Is er sprake van jobhunters, die met
bemiddeling
hen introduceren bij potentieel
een inwoner onder de arm bij
77
geschikte werkgevers, en hen
werkgevers kijken of er een plek
koppelen aan een concrete, passende gecreëerd kan worden? arbeidsplaats draagt bij aan uitstroom 2.h. Nazorg
Inzet van nazorg draagt bij aan
Doet de gemeente in significante
duurzame uitstroom.
mate aan nazorg?
2.i. Kennis van de
Meer zicht op de wensen en
Kent men de inwoner?
klant
vaardigheden van inwoners helpt bij een gerichtere inzet van
Zijn er instrumenten of methodieken beschikbaar die
instrumenten.
hierbij kunnen helpen?
Voor klanten met een verminderde loonwaarde 2.j. LKS
Inzet van LKS draagt bij aan uitstroom. In welke mate is LKS ingezet? Hoe bewust wordt het ingezet? Voor gemakkelijk bemiddelbare klanten:
2.k. Aanbodversterking
Korte intensieve trainingen en cursussen gericht op arbeidsinschakeling dragen bij aan uitstroom.
2.l. Zelfsturing
Wanneer klanten zelf invloed
Doet de gemeente hier aan? Hoeveel ruimte hebben professionals om dit eigenstandig in te zetten? Doet de gemeente hier aan?
uitoefenen op de inzet van instrumenten, draagt dat bij aan uitstroom. 2.m. Wegnemen
Wegnemen van persoonlijke
belemmeringen
belemmeringen op achterliggende leefgebieden (schuldhulpverlening,
Of de gemeente hieraan doet (en oog heeft voor ‘contextuele’ factoren)
kinderopvang, doorverwijzing naar zorg, etc.) draagt bij aan uitstroom.
Of er beperkingen zijn aan wat hiervoor ingezet kan worden.
Voor moeilijk bemiddelbare klanten: 2.n. Casusregie
Persoonlijke, integrale ondersteuning
Doet de gemeente dit, W&I-
op meerdere leefgebieden door één casusregisseur draagt bij aan
overstijgend?
uitstroom.
78
In onderstaande figuur zijn de (veronderstelde) verbanden tussen de betreffende condities weergegeven.
Handhaving Type verklaring Conditie
Beoordeling op basis van
2.o. Preventie en Klanten worden voorgelicht over hun
Vindt het plaats? (Bijvoorbeeld Inkomen
voorlichting
dat informatie deelt over fraude, bewustzijn bij professionals over
rechten en plichten in de Participatiewet.
fraude, etc.) 2.p. Sancties &
De gemeente past sancties toe bij het
maatregelen
niet-nakomen van verplichtingen.
Hoe vaak / intensief vindt het plaats?
2.q. Controles
De gemeente zet gerichte, frequente controle in op het uitkeringsrecht.
Hoe vaak / intensief vindt het plaats? Hoe gaan ze om met signalen?
2.r.
Het verlenen van ontheffingen voor
Op basis van welke criteria krijg je
Ontheffingen
verplichtingen draagt niet bij aan uitstroom.
een ontheffing en wat betekent dat in de praktijk? Hoe handhaaf je op een groep met ontheffing?
79
In onderstaande figuur zijn de (veronderstelde) verbanden tussen de betreffende condities weergegeven.
A.2.3 Niveau 3: Randvoorwaarden voor effectieve uitvoering We maken in dit niveau onderscheid tussen drie typen: Beleidsmatige condities Organisatorische condities Financiële condities
Beleidsmatige condities Type verklaring
Conditie
Beoordeling op basis van
3.a.
De gemeente heeft beleidsdoelen die zij
In afnemende mate:
Beleidsdoelen nastreeft binnen de Participatiewet, deze in lijn met zijn niet in strijd met de financiële doelen.
Zo klein mogelijke tekorten Zo min mogelijk mensen in de
prikkel gebundelde
bijstand Zo veel mogelijk maatschappelijke
uitkering
participatie
3.b. Integraal
Beleid in andere domeinen wordt actief
Bijvoorbeeld: zijn er leden van W&I in
beleid
gebruikt voor de financiële sturing op de bijstand.
wijkteams, worden vragen integraal benaderd, etc.
3.c. Integraal
Het budget voor aanpalend beleid in het
Kunnen medewerkers aanspraak
budget
sociaal domein wordt beschouwd als integraal onderdeel van de middelen voor
maken op budgetten uit andere domeinen en zo ja, welke en onder
het sociaal domein.
welke voorwaarden?
Het beleid ligt voor langere tijd vast en wijzigt niet voortdurend.
Aantal omvangrijke beleidsmatige wisselingen in de betreffende periode.
3.e.
Er is een strategie voor de sturing op
Zijn de algemene beleidsdoelen in
(Financiële) sturing
financiële aspecten van de bijstand, waaronder instroombeperking, re-
3.d. Continuïteit van beleid
lijn met waar de focus ligt.
integratiebevordering en handhaving. Een
80
goede verbinding tussen beleid en uitvoering helpt bij het halen van politieke / bestuurlijke doelen.
De uitvoering is een navolgbare doorvertaling van de beleidsdoelen.
3.f.
In het beleid is een prioritering van
Is er bij de gemeente sprake van
Prioritering doelgroepen
doelgroepen aangebracht waarop de uitvoering zich kan richten.
specifieke doelgroepen die een eigen maatwerkaanpak hebben?
3.g. Informatie-
Het beleid is mede gebaseerd op kennis over de kenmerken, kansen en behoeften
Hoe informatiegedreven zijn de beleidskeuzes?
gedreven beleid
van klanten.
Box: ideaaltypen van gemeentelijke strategieën Bij de beleidsinhoudelijke keuzes over participatie en re-integratie kunnen we de volgende (ideaaltypische) strategieën onderscheiden, die ook naast elkaar kunnen bestaan (Edzes, 2010): Controlerende strategie. Deze is gericht op het verminderen van de aantrekkelijkheid van uitkeringen door dreiging en controle, zoals sancties en tegenprestaties. Activerende strategie. Deze is gericht op activering van het aanbod door middel van Work First (snelle plaatsing op werk), Skills First (training van arbeidsmarktrelevante vaardigheden) of Life First (belemmeringen wegnemen en verbeteren kwaliteit van leven). Strategie van matching. Deze is gericht op werkgeversdienstverlening, bemiddeling tussen vraag en aanbod en verbeteren van de overgang van onderwijs naar arbeidsmarkt. Coördinerende strategie. Deze is gericht op (publiekprivate) samenwerking tussen de drie o’s (overheid, ondernemers, onderwijs) ten einde van het optimaliseren van arbeidsmarkttransities op de regionale arbeidsmarkt. Werkgelegenheidsstrategie. Deze is gericht op het bevorderen van voldoende regionale werkgelegenheid, door o.a. vestigingsbeleid en economisch stimuleringsbeleid. Hieronder zijn weer de veronderstelde verbanden tussen de condities in niveau 3 onderling en tussen die in niveau 3 en niveau 2 weergegeven.
Organisatorische condities Type verklaring
Conditie
Beoordeling op basis van
81
3.h Organisatorische
Als werk en inkomen organisatorisch
Hoe ‘dicht’ zijn werk en
afstand.
gezien dicht bij elkaar staan, kan dit een effectievere uitvoering
inkomen op elkaar georganiseerd?
bevorderen. 3.i. stabiel organisatiemodel
Er is een stabiele organisatie waarin Aantal en omvang niet/nauwelijks wordt gereorganiseerd. reorganisaties in de afgelopen periode.
3.j. Sturingsmodel
Inbesteden geeft meer mogelijkheden
Hoeveel van het re-
om te sturen, maar minder flexibiliteit dan aanbesteden.
integratiedeel wordt aanbesteed? Wat is de sturingsrelatie met organisatie? (Subsidie (DVO) of opdracht)
3.k. Organisatorische capaciteit
3.l. Efficiënt werkproces
3.m Snelheid
Er is voldoende geschikt en gemotiveerd personeel om het werk
In hoeverre is kwaliteit en motivatie een aandachtspunt?
uit te voeren.
(N.B. Het ‘voldoende’ deel komt al bij ‘selectieve inzet’ terug.)
In de uitvoering wordt gestreefd naar
Wordt het werkproces als
zo efficiënt mogelijke organisatieprocessen.
efficiënt ervaren?
Hoe sneller re-integratie betrokken is, hoe korter inwoners in een uitkering
Hoe snel na de intake is reintegratie betrokken?
zitten, hoe makkelijker naar werk te begeleiden zijn. 3.n. Caseload
Uitvoerend professionals hebben voldoende tijd om klanten te begeleiden.
Is er sprake van één caseload of een pool van inwoners? Is er sprake van een hoge werkdruk?
3.o. Aanwezigheid van
Managers en professionals kunnen
Is er bruikbare
sturingsinformatie
beschikken over bruikbare sturingsinformatie, zoals kenmerken
sturingsinformatie beschikbaar?
van het bestand, resultaten en financiële prestaties. 3.p. Targets voor uitvoering
De targets voor de uitvoerende organisatie werken doelmatige keuzes
Er zijn geen targets (op individueel of
in de hand.
afdelingsniveau) Er zijn wel targets, maar deze zijn niet bekend bij uitvoerders Er zijn targets, deze zijn bekend, maar worden geen consequenties aan verbonden
82
Er zijn targets en er worden consequenties aan verbonden. 3.q. Draagvlak
3.r. Professionalisering
3.s. Autonomie
3.t. Sfeer en cultuur 3.u Aansturing(srelatie)
De (financiële) doelen zijn bekend en
De uitvoerders staan achter de
worden onderschreven door uitvoerend professionals
beleidskeuzes van de gemeente.
Door scholing, training, intervisie, monitoring en onderzoek ondersteunt
Hoe meer hiervoor beschikbaar is en hoe meer dit gestimuleerd
de gemeente professionals
wordt, hoe hoger de beoordeling
Professionals hebben veel ruimte om
Hoe meer ruimte (zonder de
zelf keuzes te maken.
afwezigheid van iemand die deze ruimte bepaalt), hoe beter.
Er zijn goede onderlinge verhoudingen
Hoe beter dit ervaren wordt,
tussen professionals onderling.
hoe hoger de beoordeling.
Een goede aansturing, relatie en
Hoe beter dit ervaren wordt,
motivatie van medewerkers kan helpen hoe hoger de beoordeling. om meer resultaten te behalen en werkplezier te vergroten. 3.v. Externe samenwerking
De gemeente werkt nauw en doeltreffend samen met andere
Hoe meer er sprake is van (goede) samenwerking met
organisaties in het sociaal domein (UWV, andere gemeenten, werkgevers,
partijen als UWV en onderwijs, hoe hoger de beoordeling.
onderwijsinstellingen, zorginstellingen). Hieronder zijn weer de veronderstelde verbanden tussen de condities in niveau 3 onderling en tussen die in niveau 3 en niveau 2 weergegeven.
Financiële condities Type verklaring
Conditie
Beoordeling op basis van
83
3.w. Adequate
De budgetten voor begeleiding van
Zijn er minder middelen beschikbaar
begeleidingsbudgetten klanten zijn voldoende toereikend voor klantcontact.
voor professionals dan nodig is?
3.x. Adequate
Zijn er minder instrumenten (van
De budgetten voor inkoop van
budgetten voor inkoop voorzieningen en instrumenten, zoals jobcoaching, loonkostensubsidie, diagnose en vervoer, is toereikend om deze waar
bepaalde type) beschikbaar dan dat professionals in zouden willen zetten?
nodig geacht ook in te zetten. 3.y. Beschikbare
De gemeente kan middelen uit
middelen uit aanpalend beleid zoals ESFaanpalende domeinen subsidies, Wmo-gelden en dergelijke aanwenden voor klanten uit de Participatiewet. Hieronder zijn weer de causale verbanden tussen de condities in niveau 3 onderling en tussen die in niveau 3 en niveau 2 weergegeven.
A.2.4 Niveau 4: Brede context Type verklaring
Conditie
Beoordeling op basis van
4.a. Politiek
Politieke aandacht: er is politieke
De mate waarin het tekort
aandacht voor (dreigend) tekorten of (mogelijke) overschotten en
(/overschot) een drijver voor politieke keuzes geweest is
overwegingen van doelmatigheid spelen in de lokale politiek een belangrijke rol. 4.b.
Hoe functioneert de arbeidsmarktregio
Hoe het functioneren ervan wordt
Arbeidsmarktregio
(als organisatie)?
beoordeeld
4.c. Adequate prikkelwerking
Subjectief ervaren beleidsruimte: de gemeente (h)erkent de ruimte om
I.
De invloed die de gemeente op het tekort / overschot
te sturen op bijstandsontwikkeling en -uitgaven. II.
ervaart te hebben? Hoe meer tekort doorwerkt
Zicht op financieel resultaat: gemeentelijke actoren hebben zicht op het financieel resultaat van gemeente. Sturingsmogelijkheden: de uitvoeringsstructuur maakt het
op beleid, hoe hoger de beoordeling. III.
De mate waarin een tekort / overschot van de betreffende gemeente door kan werken in de uitvoering.
mogelijk voor de politiek om bij te
84
sturen, en tekorten en overschotten worden binnen een GR niet gedeeld. 4.d. Historische ontwikkelingen en keuzes
Bemiddelbaarheid van het bestand: een relatief groot deel van
I.
Aandeel cliënten dat langer dan 5 jaar in het bestand zit.
het bijstandsbestand is bemiddelbaar en de omvang van het
II. Hoe meer belemmeringen in de regionale arbeidsmarkt hoe
granieten bestand is relatief beperkt. Ontwikkeling regionale economie
lager de beoordeling. III. Cumulatief tekort 2017 – 2021
en arbeidsmarkt: de regionale economie en arbeidsmarkt
op totaal middelen 2022.
ontwikkelen zich gunstig en resulteren in voldoende werkgelegenheid voor de doelgroep van de Participatiewet. Ontwikkeling financiële situatie: de gemeente draagt niet/beperkt de last van grote tekorten uit het verleden. Hieronder zijn weer de veronderstelde verbanden tussen de condities in niveau 4 onderling en tussen die in niveau 4 en niveau 3 weergegeven.
85
A.2.5 Overzicht onderlinge relaties tussen condities In onderstaande figuur is het totaaloverzicht van alle condities weergegeven, die hierboven beschreven zijn.
A.3
Gehanteerde bronnen voor analytisch raamwerk Aa, P. van der en Berkel, R. van (2019). Opvattingen over ‘professioneel handelen’ in de uitvoering van gemeentelijke arbeidsre-integratie. Deelrapport in het kader van het onderzoek ‘Versterking methodisch werken via HRM’. Allers, M., Edzes, A., Engelen, M., Geertsema, B., Visser, S. de en Wolf, E. (2013). De doorwerking van de financiële prikkel van de WWB binnen gemeenten. Coelo: G4. Athmer, J., Vermeulen, W. en Burema, F. (2022). VERSLAG WORKSHOP TEKORTGEMEENTEN. 8 februari 2022. SEO Economisch Onderzoek. Blonk R.W.B., (2018) We zijn nog maar net begonnen (oratie, Tilburg University). Tilburg. Blonk, R.W.B. Twuijver, M.W. van, Ven, H.A. van de en Hazelzet, A.M. (2015). Quickscan wetenschappelijke literatuur gemeentelijke uitvoeringspraktijk. TNO: Leiden. Card D., J. Kluve en A. Weber (2017). ‘What works? A Meta Analysis of Recent Active Labor Market Program Evaluations’, Journal of the European Economic Association 16, 3: 894-931. CBS (2018). Uitstroom uit de langdurige bijstand. Den Haag.
86
De Beleidsonderzoekers (2018), Klant in beeld. Hoe zinvol is het voor gemeenten om bijstandsgerechtigden beter te leren kennen? Leiden. Echtelt, P. et al (2019) Eindevaluatie van de Participatiewet. SCP: Den Haag. Edzes, A. J. E. (2010). Werk en bijstand: arbeidsmarktstrategieën van gemeenten. Inspectie SZW (2014). Ken uw klanten. Onderzoek naar het caseloadbeheer van UWV en gemeenten en hun kennis van de klant’. Den Haag. Klaauw, van der, Bas en Ours, van, Jan C. (2013) Carrot and Stick: How re-employment bonuses and benefit sanctions affect exit rates from welfare. In: Journal of Applied Econometrics, volume 28, Issue 2, pages 275–296. Kluve, J. (2006) The effectiveness of European Active Labor Market Policy. IZA DP No. 4002 Koning, P. (2012) Beter een stok dan een wortel. Toeleiding naar werk. In: Uitermark, J. e.a. (red.) Wat werkt nu werkelijk? Politiek en praktijk van sociale interventies, pp. 105-120. Kremer M., J. van der Meer en M. Ham (2017). Van werk naar welbevinden. Werkt de zachte hand in de bijstand? Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken, winter 2017, nummer 4. Kroon, L., Lammers, M. en Luiten, W. (2019) Langetermijneffecten re-integratie. SEO Economische Onderzoek. Lub, V. (2017). Een zachte hand, maar ook subtiele drang. Wat werkt volgens de wetenschap bij participatie?, Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken, winter 2017, nummer 4.
Marlet et al (2017). Van budget naar besteding. Verklaringen voor tekorten en overschotten op het gemeentelijke bijstandsbudget. Atlas voor Gemeenten en SEO Economisch Onderzoek. Marlet, G., Ponds, R. Woerkens, C. van en Zwart, R. (2016) Tien jaar WWB en Bijstandwijzer. Lessen voor gemeentelijk re-integratiebeleid op basis van 25 casestudy’s onder gemeenten (Atlas voor gemeenten en Divosa, Utrecht). Movisie (2021). Continuïteit in de bijstand: opgave voor klantmanager en beleidsmaker. Paantjens, M. (2013) Professionalisering: Het belang van de juiste diagnose en methodisch werken aan werk. In: Investeren in Participeren. Kennis voor de uitvoering van werk en inkomen. Kennisplatform Werk en Inkomen, pp.50-67. Roorda (2013) De effectiviteit van re-integratie. In: Investeren in Participeren. Kennis voor de uitvoering van werk en inkomen. Kennisplatform Werk en Inkomen, pp.32-47. RWI (2011) Gemeentelijk re-integratiebeleid vergeleken. Een literatuurstudie. Raad voor Werk en Inkomen: Den Haag Schrijver, L. en Vogels, E. (2013) Werkgeversdienstverlening: het belang van goed relatiebeheer. In: Investeren in Participeren. Kennis voor de uitvoering van werk en inkomen. Kennisplatform Werk en Inkomen, pp.132-143. Significant Public (2019). Succesvol uit de bijstand. Zeven succesvolle aanpakken en wat jij daarvan kunt leren. Sol, C.C.A.M., Kok, K.
(2014) 'Fit or Unfit’.Theorie en Praktijk van Re-integratie. Amsterdam, Universiteit van Amsterdam, RVO 11. Toetsingscommissie vangnet Participatiewet (2021). Jaarverslag 2020. Valk S., van der en M. Fenger (2019), De effecten van klantcontacten. Evaluatie van het project Ontwikkeling Arbeidspotentieel bij de gemeente Rotterdam. Rotterdam. Valk S., van der en M. Fenger (2019). De effecten van klantcontacten. Evaluatie van het project Frequent, Intensief en Persoonlijk (FIP) klantcontact bij de intergemeentelijke dienst IJsselgemeenten. Rotterdam Vermeulen, W. en Burema F. (2022). VERSLAG WORKSHOP OVERSCHOTGEMEENTEN. 1 februari 2022. SEO Economisch Onderzoek. Wesdorp P., E. van Hooft, G. Duinkerken en R. van Geuns (2010) Het heft in eigen hand, Sturen op zelfsturing. Handreiking voor re-integratieprofessionals. Den Haag: Raad voor Werk in Inkomen.
87
A.4
Complexiteitsreductie (eerste selectie condities) A.4.1 Aanleiding Doel van het onderzoek naar meerjarige tekorten en overschotten was om ‘rode draden’ (samenhangende condities) te vinden die de tekorten en overschotten kunnen verklaren. We hebben dit gedaan aan de hand van een casestudie bij 15 gemeenten. In aanloop van het onderzoek hebben we een aantal condities geïdentificeerd die mogelijk bijdragen aan tekorten / overschotten. Deze condities zijn in 4 niveaus ingedeeld: effect op het bijstandsbestand, uitvoering en inzet instrumentarium, randvoorwaarden voor effectieve uitvoering en tot slot brede context en uitgebreid beschreven in deze bijlage. In de loop van het onderzoek zijn er steeds meer condities geformuleerd − door verfijningen, suggesties die gesprekspartners aangedragen hebben, etc. Op de meeste condities ‘scoren’ de casusgemeenten divers. De verhouding tussen het aantal gemeenten en het totale aantal condities is zodanig, dat er te weinig informatie voorhanden is om op een ‘wiskundige’ manier een verband te bewijzen. Ook als we met een ‘timmermansoog’ naar de condities en rode draden daarin kijken, is het belangrijk om dit op een systematische manier te doen, om vooroordelen te voorkomen en de transparantie te maximaliseren. We hebben dus methoden gehanteerd om deze complexiteit (aantal potentiële condities) te reduceren tot behapbare proporties.
Daarbij gaat het niet alleen om welke methoden we hanteren, maar −in het geval we er verschillende hanteren− ook om de volgorde daarvan. In paragraaf A.4.2 van dit stuk beschrijven we de methoden die zijn gebruikt om dit te doen, samen met hun verwachte impact en potentiële nadelen of risico’s en hoe daaraan tegemoet gekomen kan worden. Op basis daarvan is in paragraaf A.4.3 beschreven welke methoden we hebben gehanteerd.
A.4.2 Methoden We hebben vijf (mogelijke) methoden tot onze beschikking: 1. 2.
Condities schrappen die geen onderscheidend vermogen hebben Condities schrappen op basis van inhoudelijke overweging
3. 4.
Groeperen van condities Vier niveau’s hanteren in het analytisch kader
5.
Condities schappen waar overduidelijk geen verband is (of niet in lijn met inhoudelijke verklaring)
Methode 1: condities schrappen zonder onderscheidend vermogen Beschrijving: condities waarop alle gemeenten hetzelfde beoordeeld worden (er is bij alle gemeenten aan voldaan, of juist niet), kunnen niet het verschil in tekorten en overschotten verklaren. We kunnen deze dus aanmerken als niet relevant en in het vervolg weglaten uit de analyse. Effect / impact: er zijn (slechts) enkele condities waarvoor dit van toepassing is. Nadelen / risico’s: het enige risico is dat dit onderscheidend vermogen er alsnog is, wanneer je nog
88
een slag dieper zou kijken. Dat alle gemeenten aan een conditie voldoen, betekent bijvoorbeeld niet dat alle gemeenten er in dezelfde mate of op dezelfde manier aan voldoen. We schatten het effect van dit risico echter laag in: het gaat dan over marginale verschillen, waarvan het onwaarschijnlijk is dat ze grote impact hebben.
Methode 2: condities schrappen op basis van inhoudelijke overweging Beschrijving: van sommige condities kan op inhoudelijke gronden −gegeven de werking van Werk en Inkomen, kennis vanuit het onderzoek− beargumenteerd worden dat zij op zichzelf geen verklaring kunnen vormen voor overschotten en tekorten. Deze condities kunnen we (op basis van een degelijke inhoudelijke onderbouwing) aanmerken als niet relevant en in de verdere analyse weglaten. Ter illustratie: één conditie betreft het in kunnen zetten van Wmo-middelen voor arbeidsmatige dagbesteding. Dat betreft mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Wanneer dat mogelijk is, zal dat ongetwijfeld voor enkele een deurtje openen naar vrijwilligerswerk en van daar weer naar betaald werd. Maar het is erg onwaarschijnlijk dat dit een grote impact heeft. Effect / impact: het betreft naar verwachting enkele condities (tot 5). Nadelen / risico’s: het kan zijn dat een dergelijk conditie op zichzelf geen verklaring biedt, maar een bevorderende of belemmerende factor vormt voor een ander conditie − en in dat licht alsnog relevant. In dat geval zouden we deze conditie onterecht schrappen. We kunnen daaraan tegemoet komen, door de condities die op basis van deze methode geschrapt zijn, in tweede instantie er weer bij te pakken en als mogelijk bevorderende of belemmerende factor aan te merken, wanneer daarvoor grond is.
Methode 3: groeperen van condities in de analyse Beschrijving: we kunnen een cross-case analyse op verschillende aggregatieniveaus uitvoeren. Dat wil zeggen: we kunnen verschillende samenhangende condities eerst groeperen. En vervolgens beoordelen we de gemeenten op de gegroepeerde condities, op basis van de beoordelingen op de individuele condities. We voeren de cross-case analyse dan uit op dit geaggregeerde niveau. Effect / impact: dit maakt de cross-case analyse potentieel een stuk overzichtelijker. Dit is wel afhankelijk van de mate van groeperen. Dat kunnen we echter alleen doen bij condities die ook echt met elkaar samenhangen, bijvoorbeeld verschillende werkwijzen om instroom te beperken, nemen we samen. Nadelen / risico’s: je verliest hier mogelijke enige scherpte mee: onderdeel van de feitelijk werkende strategie kan bestaan uit het toepassen van de ene werkwijze om instroom te beperken, maar niet de andere. Wanneer we ons daar maar bewust van zijn en vervolgens transparant in zijn, kan het weinig kwaad.
Methode 4: vier niveaus hanteren in het analytisch kader Beschrijving: de verschillende condities zijn niet voor niks geordend naar de vier niveaus: zij zijn van een andere aard. Daarbovenop zijn verklaringen ook gelaagd. Inwoners worden namelijk niet naar werk geholpen door een bepaalde manier van begroten, maar door professionals die hen voldoende
89
en passende begeleiding geven. De manier van begroten kan daarvoor weer belemmerend of bevorderend werken (of een nadere verklaring vormen). Deze gelaagdheid gebruiken we in het vinden van verklaringen: als we bij een gemeente bijvoorbeeld constateren dat een er meer of minder voorzieningen ingezet zijn, kunnen we vervolgens kijken welke condities daarmee verband houden. Deze methode is echter vooral geschikt om ‘strategieën’ (samenhangende combinaties van condities) te identificeren, dus voor within-case analyse. We kunnen deze echter ook gebruiken met de crosscase analyse: eerst identificeren we verschillende strategieën op basis van deze methode en schrappen vervolgens alle condities uit de cross-case analyse in geen enkele van deze strategieën voorkomen. Zie ter illustratie de afbeelding hieronder voor een toepassing in een erg versimpelde situatie.
Figuur 12: voorbeeld van een situatie waarin deze methode toegepast kan worden en het resultaat ervan.
Effect / impact: deze methode heeft potentie, want kijkt op een inhoudelijke en integrale manier naar de condities. Nadelen / risico’s: de vraag is of deze benadering niet te complex is, omdat de niveaus te veelomvattend zijn.
Methode 5: condities schrappen waar overduidelijk geen verband is (of niet in lijn met inhoudelijke verklaring) Beschrijving: van sommige condities is het op het oog al duidelijk dat zij geen verklaring vormen voor overschotten of tekorten. Dat kan bijvoorbeeld zijn omdat er geen verband is tussen de beoordeling’ op de conditie en het tekort / overschot, of dat dit er wel (enigszins) is, maar niet in lijn met de inhoudelijke verklaring ervoor. In dat geval kunnen we het betreffende conditie schrappen. Effect / impact: dit betreft potentieel een redelijk aantal condities. Nadelen / risico’s: dit is een potentieel risicovolle strategie, juist omdat er mogelijk verschillende ‘strategieën’ (d.w.z. combinaties van condities) zijn die tot een overschot of tekort kunnen leiden. Naar een enkel conditie kijken, heeft geen oog voor zulke strategieën.
A.4.3 Gehanteerde methoden In de vorige paragraaf hebben we verschillende methoden besproken om aan complexiteitsreductie te doen. Ze hebben alle nadelen, maar voor de meeste methoden zijn deze beperkt. Alleen methode 5 vraagt een grote mate van terughoudendheid.
90
De vervolgvraag is in welke volgorde we deze methoden toe willen passen. Het uitgangspunt hierbij was dat we methoden toepassen startend bij de minst risicovolle. Zo hebben we immers de zuiverste afweging. In afstemming met de expertgroep en begeleidingscommissie zijn we tot de volgende aanpak gekomen: We passen eerst methode 1 toe: schrappen van condities zonder onderscheidend vermogen. Vervolgens methode 2: schrappen op basis van inhoudelijke overweging. Vervolgens groeperen we de resterende condities (methode 3) voor de uiteindelijke cross-case analyse. Tot slot reduceren we eventuele resterende condities aan de hand van methode 4: hanteren van vier niveaus. In Bijlage / C hebben we de criteria weergegeven die op basis van elk van de methode geschrapt zijn, samen met hun toelichting.
91
/ B Bijlage: casestudies B.1
Casestudies Bij het onderzoeken van meerjarige tekorten en overschotten is het belangrijk om de financiële sturing en beleidskeuzes van gemeenten in kaart te brengen. De doorwerking van deze keuzes zit in de implementatie en uitvoering van beleid door de werkvloer. We hebben daarom veel aandacht besteed aan de vraag hoe het voorgenomen beleid wordt uitgevoerd en welke resultaten daarmee worden behaald (aanvullend op hoe het in het beleid geformuleerd is). Ook de mate waarin beleid geïmplementeerd wordt zoals bedoeld is een factor die we meenemen als mogelijke verklaring voor het optreden van meerjarige tekorten en overschotten. De kern van het onderzoek heeft daarom bestaand uit diepgravende casestudies van de geselecteerde gemeenten. In de casestudies toetsen we de vooraf opgestelde hypothesen over plausibele condities (deductief), en ontwikkelen we nieuwe hypothesen over nieuwe condities als de bevindingen daartoe aanleiding geven (inductief). We houden tijdens het onderzoek dus een open blik en laten ons verrassen door onvoorziene aspecten die in de praktijk relevant blijken te zijn. In de casestudies bestudeerden we de (ontwikkeling van) meerjarige tekorten of overschotten in hun ‘natuurlijke omgeving’. Dat geeft veel ruimte voor historische specificiteit, complexiteit en heterogeniteit.
Ook geven casestudies de mogelijkheid om door te vragen op de antwoorden van gesprekspartners en zo nodig op basis van voortschrijdend inzicht terug te komen en nieuwe vragen te stellen. Verder bieden casestudies de mogelijkheid voor een grondige paarsgewijze vergelijking tussen tekort- en overschotgemeenten, waarbij we ook meerdere combinaties van condities kunnen toetsen. Ten slotte leent systematisch kwalitatief onderzoek (waarbij ook kwantitatieve bronnen worden ingezet) zich beter voor het toetsen van verklaringen op meerdere niveaus (politiek, beleid, management, uitvoering) dan een kwantitatieve analyse van een dataset waarop de variabelen op één niveau zijn gemeten.
B.2
Selectie van gemeenten De 15 verschillende gemeenten waren onze voornaamste bron van informatie. We willen zoveel mogelijk leren van deze gemeenten. Dat betekent dat zij: zich van andere gemeenten moeten onderscheiden, dus (1) aanzienlijke tekorten of overschotten moeten hebben gehad over de periode 2017 – 2020, (2) of dat zij in die periode van een tekort naar een overschot zijn gegaan, of vice versa. zich van elkaar moeten onderscheiden, dus voldoende spreiding hebben in arbeidsmarktregio, grootteklasse, en in of zij wel of niet onderdeel zijn van een GR. Daarnaast zijn er enkele andere overwegingen om tot selectie te komen: om praktische overwegingen zijn de gemeenten die deelgenomen hebben aan het eerdere onderzoek van SEO hoe dan ook onderdeel van de selectie. Gemeenten onder de twintigduizend inwoners zijn buiten beschouwing gelaten en er zijn aanpassingen gedaan om rekening te houden met gemeentegrootte en (arbeidsmarkt)regio (zie volgende pagina’s).
92
We laten hieronder zien welke gemeenten op basis van welk criterium geselecteerd zijn. Daaronder laten we de spreiding van de geselecteerde gemeenten op een aantal aspecten zien.
1. Een omvangrijk meerjarig overschot of tekort Op basis van dit selectiecriterium zijn 13 gemeenten geselecteerd: Tekortgemeenten Overschotgemeenten Dordrecht Groningen
Amstelveen Eindhoven
Leeuwarden ‘s-Gravenhage
Hollands Kroon Maastricht
Utrechtse Heuvelrug Vlissingen
‘s-Hertogenbosch
Zevenaar Zutphen In de onderstaande figuur is de verdeling van gemeenten naar saldi over de periode 2017 – 2020 (van grootste tekort naar grootste overschot) weergegeven, uitgesplitst naar wel / niet in de selectie. Zoals te zien is, zijn het met name de gemeenten met grootste overschotten en tekorten die in de selectie
Financieel resultaat gebundelde uitkering
zitten.
Gemiddelde saldi per gemeente (2017-2020)
Gemeenten in Nederland Niet in selectie
Wel in selectie
Figuur 13: gemeenten geordend naar financieel resultaat op de gebundelde uikering, waarbij de geselecteerde gemeenten een andere kleur hebben.
2. Een verschuiving van een tekort naar een overschot of vice versa Op basis van dit tweede selectiecriterium zijn aanvullend twee gemeenten geselecteerd: Gemeenten met mutaties Capelle aan den IJssel Assen In onderstaande figuur is de ontwikkeling van hun saldi over de periode 2017 – 2020 weergegeven.
93
Financieel resultaat gebundelde uikering
Ontwikkeling saldi 2017 - 2020 20% 10% 0% -10%
2017
2018
-20%
2019
2020
Astitel Capelle aan den IJssel
Assen
Figuur 14: enkele gemeenten zijn geselecteerd omdat zij in de betreffende periode van een overschot naar een tekort of andersom gegaan zijn.
B.2.2 Spreiding van casusgemeenten We willen dat de gemeenten onderling voldoende spreiding hebben in: Grootteklasse; Arbeidsmarktregio; Wel / niet onderdeel van een GR.
Spreiding naar grootteklasse In de onderstaande figuur zijn de overschot- en tekortgemeenten in de selectie uitgesplitst naar de grootteklasse van de gemeente. Zichtbaar is dat voor zowel tekort- als overschotgemeenten er zowel kleine als grote gemeenten in de selectie zitten.
Overschotgemeenten 3
Tekortgemeenten 4
3 3
1
Minder dan 50.000
1
50.000 100.000
Meer dan 100.000
Minder dan 50.000
50.000 100.000
Meer dan 100.000
Figuur 15: spreiding van de gemeenten met een overschot (links) en tekort (rechts) naar grootteklasse.
Spreiding naar arbeidsmarktregio In onderstaande figuur zijn de arbeidsmarktregio’s weergegeven waarin de geselecteerde gemeenten liggen. Een rode regio betekent dat er een tekortgemeente uit de betreffende regio in de selectie zit,
94
een groene regio duidt op een overschotgemeente. Alleen uit de arbeidsmarktregio G4 zitten twee gemeenten in de selectie: een tekort- en een overschotgemeente.
Figuur 16: spreiding van gemeenten met een overschot (groen) en tekort (rood) naar arbeidsmarktregio.
Spreiding naar wel / niet onderdeel van een GR In onderstaande figuur is het aantal gemeenten in de selectie weergegeven dat wel of niet onderdeel is van een intergemeentelijke sociale dienst (GR). 5 4 3
3
Overschot
Tekort Geen ISD
Wel ISD
Figuur 17: spreiding van gemeenten met een overschot (links) en tekort (rechts) naar of zij wel of niet onderdeel van een GR / ISD zijn.
95
B.3
Gesprekspartners Bij elke casus hebben wij met verschillende gesprekspartners gesproken. Daarbij was het uitgangspunt met alle niveaus in de organisatie te spreken (van de bestuurders/politiek verantwoordelijken tot aan de uitvoering). In elke gemeente is met medewerkers op alle niveaus gesproken. In het minimale geval waren hiervoor zes gesprekken nodig. Voor één gemeente hebben we twaalf gesprekken gevoerd (met één of maximaal zes medewerkers). De precieze invulling van de onderstaande functies verschilde dus per casus. Dit heeft te maken met de inrichting van de gemeente: sommige gemeenten hebben, bijvoorbeeld, een beleidsmedewerker voor werk en inkomen, terwijl in andere gemeenten beleidsmedewerkers zich richtten op werk en andere beleidsmedewerkers op inkomen. Ook zijn er gemeenten die zelfsturende teams hebben en helemaal geen beleidsmedewerker. Ons uitgangspunt was steeds om al onze condities/hypothesen bij minimaal twee functionarissen te toetsen/uit te vragen. De functies die op onze lijst stonden voor de interviews waren:
B.4
1. 2.
Wethouder Gemeentesecretaris
3. 4.
Financieel directeur Directeur RSD/W&I
5. 6.
Beleidsmedewerker Teamleider uitvoering
7.
Uitvoerend medewerkers/professionals
Bijlage: gespreksleidraden en vragenlijsten Hieronder zijn de introductiebrieven en de samengevatte gespreksleidraden per functie weergegeven. De brief gaf een korte toelichting op het onderzoek en een opsomming van de gespreksthema’s (in het schema). Daarna volgt een schema van de vragen per functie.
Gespreksleidraad tekorten en overschotten bijstandsbudget Van: AEF/De Beleidsonderzoekers ‹datum› Aan: ‹gesprekspartner›
Toelichting op het onderzoek Andersson Elffers Felix (AEF) en de Beleidsonderzoekers voeren in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een onderzoek uit naar tekorten en overschotten op de gebundelde uitkering. U leest hieronder eerst een korte toelichting op het onderzoek, gevolgd door de gespreksonderwerpen die we graag aan bod willen laten komen in het interview met u.
De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek is: Welke door een gemeente te beïnvloeden factoren (gerelateerd aan beleid en uitvoering) dragen bij aan het optreden van meerjarige tekorten of overschotten?
In het onderzoek naar meerjarige tekorten en overschotten op de gebundelde uitkering zoeken we naar de impact van lokale omstandigheden (voornamelijk op het gebied van uitvoering en beleid bij
96
gemeenten) op meerjarige tekorten of overschotten. Centraal daarin staan casestudies bij 15 verschillende gemeenten. De gemeenten zijn onze voornaamste bron van informatie voor dit onderzoek. Daarbij is het volgende van belang op te merken: dit is een onderzoek waarbij we vooral focussen op tekorten en overschotten op het bijstandsbudget. We zijn ons bewust van het feit dat het domein werk en inkomen veel breder is dan alleen dit budget, Dit onderzoek is dan ook nadrukkelijk geen evaluatie van het beleid van de gemeente. Graag zouden we ook met u in gesprek gaan over uw beeld bij het ontstaan van een tekort of overschot op het bijstandsbudget.
Thema’s van het gesprek
Wethouder
Gemeentesecretaris
Financieel directeur
Directeur RSD / W&I
Beleidsmedewerker
Teamleider uitvoering
Professional
Tijdens het gesprek dat ongeveer een uur duurt komen de volgende onderwerpen aan bod:
Wederzijdse kennismaking.
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
Korte toelichting op het onderzoek.
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
Uw verklaringen voor het optreden van het tekort of overschot in uw gemeente.
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓ ✓
Werking van het verdeelmodel De historische ontwikkelingen rondom de bijstand en de bijstandspopulatie
✓
✓
✓
✓
Wat zijn belangrijke in het verleden gemaakte keuzes?
✓
✓
✓
✓
De beleidsvisie en doelen rondom de Participatiewet van de gemeente.
✓
✓
De rol en visie van de Gemeenteraad op tekorten/overschotten
✓
✓
Politieke aandacht voor dit thema.
✓
✓
✓
✓
De door u (ervaren) financiële ruimte om uitvoering te geven
✓
✓
✓
✓
op de gebundelde uitkering. ✓
✓ ✓
aan het beleid. Uitvoering en inzet instrumenten
✓
Kwaliteit van de organisatie en het management
✓
Beschikbaar budget voor de uitvoering
✓
✓
✓
✓
✓
✓ ✓
✓
Effect van uitvoering
✓
Prikkels en targets Andere voor u relevante punten.
✓
✓ ✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
97
Vragenlijsten
Wethouder
Gemeentesecretaris
Financieel directeur
Directeur RSD / W&I
Beleidsmedewerker
Teamleider uitvoering
Professional
Voor elk interview hebben wij een vragenlijst gebruikt. Deze vragenlijst verschilde per gesprekspartners. In de onderstaande tabel staat de vragen per functie uitgesplitst.
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
Zijn hier nu nog effecten van te merken?
✓
✓
Hoe ontwikkelen de regionale economie en arbeidsmarkt zich?
✓
✓
✓
✓
Open vraag: verklaring overschot / tekort Wat is volgens u de belangrijkste verklaring voor het optreden van het tekort of overschot in uw gemeente? Vraag door of er nog andere belangrijke verklaringen zijn. Brede context Welke keuzes heeft uw gemeente in het verleden gemaakt ten aanzien van de bijstand? (Wat is hiervan nu nog te merken?) Welke keuzes heeft uw gemeente in het verleden gemaakt ten aanzien van mensen die langdurig een uitkering ontvangen (het ‘granieten’
✓
bestand)?
Hoe is de financiële situatie van de gemeente? Drukt het tekort zwaar op de begroting van de gemeente? Op welke manier is er te sturen op het tekort/overschot? In hoeverre is er politieke aandacht voor het tekort of overschot? Hoe was dit in het verleden? Wat is het doel van de raad/het college op dit moment wanneer het gaat over de Participatiewet? In hoeverre denkt u dat het mogelijk is het tekort te reduceren/overschot verder te vergroten?
✓
✓
✓ ✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
Wordt er samengewerkt met andere gemeenten? Bijvoorbeeld in de vorm van een Intergemeentelijke Sociale Dienst? Hoe bevalt gaat dit?
✓
✓
Welke voor- en nadelen heeft dit? Hoe ziet het relatiemanagement met werkgevers eruit?
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
Uitvoering Wat zijn de leidende principes in de uitvoering en bij de bejegening van klanten? Wanneer u kijkt naar het bijstandsbestand, ziet u dan dat uw gemeente te maken heeft met relatief meer/minder instroom dan gemiddeld of is er juist sprake van meer/minder uitstroom dan gemiddeld? Heeft u
✓
hiervoor een verklaring?
98
Welke doelen heeft u met de Participatiewet? En met de uitvoering van de Participatiewet? Hoe lang bestaat dit doel/deze visie al? Wat was het doel/de visie in het verleden? In hoeverre wordt er binnen uw gemeente gestuurd op instroombeperking, re-integratiebevordering en handhaving?
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
Welke doelgroepen richt de gemeente zich met name op? Op welke manier worden deze doelgroepen anders behandeld? Sinds wanneer is dit? Wat is uw beeld van de uitvoeringsorganisatie? Denk aan organisatorische stabiliteit, geschikt en gemotiveerd personeel en doelen