Onderzoeksrapport Verklaringen voor tekorten en overschotten op het bijstandsbudget.pdf

Gemeente 5  Het overschot op de volumecomponent kan niet verklaard worden aan de hand van de uitkomstmaten van niveau 1.  Evenmin kunnen de uitkomstmaten voor de volumecomponent verklaard worden aan de hand van de condities in niveau 2. Slaan we de beoordelingen van niveau 1 over, dan is er wel een redelijke verklaringsgraad.  Op hun beurt kunnen de condities van niveau 2 (uitvoering & inzet instrumentarium) beperkt verklaard worden door die van niveau 3 (beleid, organisatie, financiën). Voor niveau 3 bestaat er een wisselend beeld: een aantal condities is wel aanwezig, een aantal niet. Hoewel de beleidsdoelen in lijn zijn met de prikkel van de gebundelde uitkering, leidt dit niet tot een duidelijke financiële sturingsstrategie.  De beoordelingen van niveau 3, kunnen op hun beurt weer beperkt verklaard worden door die van niveau 4 (brede context). Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: nauwelijks (tot niet).

Gemeente 6  Het overschot van deze gemeente wordt primair verklaard door de volumecomponent. Deze kan redelijk tot goed verklaard worden door de uitkomstmaten.  Ook de uitkomstmaten van niveau 1 kunnen goed tot redelijk verklaard worden door de beoordelingen op niveau 2 (uitvoering en instrumentarium). Slaan we niveau 1 over, dan versterkt dit de verklaringsgraad zelfs.  De beoordelingen op niveau 2 kunnen weer goed verklaard worden door die van niveau 3 (beleid, organisatie, financiën). Aan bijna alle condities is (in enige mate voldaan).  Tot slot kunnen ook de beoordelingen van niveau 3 weer goed verklaard worden door die uit niveau 4 (brede context). Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: goed.

47

Gemeente 7  Het tekort op de gebundelde uitkering wordt verklaard door een volumetekort.  Dit volumetekort wordt niet verklaard door de beoordelingen op niveau 2 (uitvoering en instrumentarium); aan veel daarvan is in enige mate voldaan.  De beoordelingen op niveau 2 worden wel vrij goed verklaard door die op niveau 3 (beleid, organisatie, financiën): aan de meeste condities is wel in enige mate voldaan.  De beoordelingen van niveau 3 kunnen echter wel beperkt weer verklaard worden door die in niveau 4 (brede context) Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: nauwelijks. Dit met name vanwege het gebrek aan verklaringen tussen niveau 1 en 2 en niveau 0.

Gemeente 8  Het overschot op gebundelde uitkering wordt verklaard door een overschot op de volumecomponent.  Dit overschot op de volumecomponent kan weer verklaard worden door de condities van niveau 2 (uitvoering en instrumentarium).  Op hun beurt kunnen de condities van niveau 2 goed verklaard worden door die van niveau 3 (beleid, organisatie, uitvoering). Aan bijna alle condities is voldaan.  Ook de condities van niveau 3 kunnen weer redelijk tot goed verklaard worden uit die van niveau 4 (brede context). Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: goed.

Gemeente 9  Het overschot op de gebundelde uitkering wordt verklaard door een overschot op de volumecomponent.  Dit overschot wordt goed verklaard door de uitkomstmaten van niveau 1: die zijn hoog voor de betreffende gemeente.  Deze worden kunnen goed verklaard worden door de condities op niveau 2 (uitvoering en instrumentarium): aan de meeste relevante condities is (in enige mate) voldaan.  De condities van niveau 2 kunnen redelijk tot goed verklaard worden door die van niveau 3 (beleid, organisatie en financiën). Aan een deel van deze condities is voldaan, aan een deel niet.  De condities van niveau 3 kunnen tot slot weer redelijk verklaard worden door die van niveau 4 (brede context). Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: redelijk.

Gemeente 10  Het overschot van deze gemeente op de gebundelde uitkering is primair een volumeoverschot.  Dit volumeoverschot kan goed verklaard worden uit de uitkomstmaten van niveau 1.  Deze kunnen ook weer goed verklaard worden door de condities op niveau 2 (uitvoering en instrumentarium): aan veel condities is voldaan.  Ook de condities van niveau 2 kunnen weer redelijk tot goed verklaard worden door die van niveau 3 (beleid, organisatie, financiën): aan bijna alle condities is (in enige mate) voldaan.

48

 Tot slot kunnen de beoordelingen van niveau 3 weer goed verklaard worden door die van niveau 4 (brede context). Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: goed.

Gemeente 11  Het overschot op de gebundelde uitkering is zowel een volume- als een prijsoverschot.  Beide kunnen verklaard worden door de beoordelingen op de condities van niveau 2 (uitvoering en instrumentarium). Aan de meeste is in enige mate voldaan.  Deze kunnen ook weer redelijk tot goed verklaard worden door de condities van niveau 3 (beleid, organisatie, financiën). Aan bijna allemaal is (in enige mate) voldaan.  Ook deze beoordelingen kunnen goed verklaard worden door die van niveau 4 (brede context). Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: goed.

Gemeente 12  Het tekort op de gebundelde uitkering is vooral een tekort op de volumecomponent.  Deze kan beperkt verklaard worden door de uitkomstmaten van niveau 1: de betreffende gemeente doet het daar redelijk goed op.  De uitkomstmaten kunnen redelijk verklaard worden door de condities van niveau 2 (uitvoering en inzet instrumentarium): aan bijna alle condities is voldaan Zouden we deze overslaan en naar de verbanden tussen niveaus 2 en 0 kijken, dan wordt de verklaringsgraad niet beter.  De condities op niveau 2 kunnen goed verklaard worden door die van niveau 3 (beleid, organisatie, financiën): aan alle condities is (in enige mate) voldaan.  De condities van niveau 4 (brede context) kunnen die van niveau 3 weer redelijk tot goed verklaren. Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: nauwelijks. Dit vooral vanwege het gebrek aan verklaringskracht tussen niveaus 0 en niveaus 1 en 2.

Gemeente 13  Het tekort op de gebundelde uitkering is vooral een tekort op de volumecomponent.  Het volumetekort van niveau 0 kan nauwelijks verklaard worden door de uitkomstmaten van niveau 1: daarop doet de betreffende gemeente het vrij goed.  Deze uitkomstmaten kunnen weer redelijk tot goed verklaard worden door de condities op niveau 2 (uitvoering en instrumentarium): aan alle relevante voor de volumecomponent is (tenminste in enige mate) voldaan. Zouden we direct naar de relaties tussen niveaus 2 en 0 kijken, dan wordt de verklaringsgraad niet groter.  De condities van niveau 2 worden beperkt verklaard door die van niveau 3 (beleid, organisatie, financiën). Weliswaar is aan een aantal condities voldaan, maar ook aan enkele fundamentele niet, zoals beleidsdoelen die in lijn zijn met de prikkel van de gebundelde uitkering en een financiële sturingsstrategie.  De condities van niveau 3 worden tot slot redelijk tot goed verklaard door die van niveau 4 (brede context).

49

Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: nauwelijks. Dit vooral door het ontbreken van verbanden tussen niveaus 0 en niveaus 1 en 2 en binnen niveau 3.

Gemeente 14  Het tekort op de gebundelde uitkering is primair een tekort op de volumecomponent.  Dat tekort op de volumecomponent kan redelijk tot goed verklaard worden door de prestaties van deze gemeente op de uitkomstmaten (niveau 1): deze doet het op een deel daarvan vrij goed, op een deel minder.  Deze uitkomstmaten kunnen redelijk verklaard worden door de condities op niveau 2 (uitvoering en instrumentarium). Die kennen een gemengd beeld: aan enkele daarvan is niet voldaan, aan anderen juist weer wel.  De condities van niveau 2 kunnen goed verklaard worden door die van niveau 3 (beleid, organisatie, financiën): aan allemaal is (in tenminste enige mate) voldaan.  De condities van niveau 3 kunnen tot slot slechts beperkt verklaard worden door die van niveau 4 (brede context). Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: redelijk.

Gemeente 15  Het tekort op de gebundelde uitkering is voor deze gemeente primair een tekort op de volumecomponent.  Dit volumetekort kan goed verklaard worden door de uitkomstmaten (niveau 1): die zijn laag voor de betreffende gemeente.  De condities van niveau 1 kunnen redelijk verklaard worden door die van niveau 2 (uitvoering en instrumentarium): aan sommige condities is niet voldaan, aan andere in enige mate. Overslaan van de condities in niveau 1 maakt de verklaringskracht niet groter.  De condities van niveau 2 kunnen redelijk verklaard worden door die van niveau 3 (beleid, organisatie, financiën): aan sommige condities is (in enige mate) voldaan, aan andere niet. Opvallend is de afwezigheid van beleidsdoelen die in lijn zijn met de prikkel van de gebundelde uitkering, maar de aanwezigheid van een financiële sturingsstrategie.  De condities van niveau 3 worden weer redelijk tot goed verklaard door die van niveau 4 (brede context). Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: beperkt.

Samenvatting within-case analyses In de tabel hieronder is voor elk van de casusgemeenten weergegeven in welke mate hun tekort of overschot verklaard kan worden op basis van de beoordelingen op de condities. Daarbij hebben we een uitsplitsing gemaakt naar of zij onderdeel van een GR zijn, of niet. Verklaringsgraad

Nauwelijks

Beperkt

Redelijk

GR

3, 7, 12

1, 15

9

Geen GR

5, 13

2, 4, 14

Goed 6, 8, 10, 11

50

3.3.2 (Niet-)behulpzame keuzes: cross-case analyse In voorgaande hebben we slechts naar individuele gemeenten gekeken, om te zien of voor hun situatie het tekort of overschot te verklaren is uit hoe zij werk en inkomen vormgeven. De vraag is daarnaast of er rode draden te ontwaren zijn in de keuzes die gemeenten maken enerzijds en hun overschotten en tekorten anderzijds. Met andere woorden: maken overschotgemeenten andere keuzes dan tekortgemeenten? En maken overschotgemeenten onderling vergelijkbare, of heel diverse keuzes? Hiervoor gebruiken we de zogenoemde cross-case analyse. We hebben daarin de overschot- en tekortgemeenten vergeleken op de verschillende condities (in enige mate in onderlinge samenhang): van welke is hun onderlinge spreiding groot én onderscheiden gemeenten met een tekort zich van gemeenten met een overschot? Hieronder beschrijven we de belangrijkste bevindingen. We lopen daarbij niet het grote aantal condities één voor één af, maar beperken ons voornamelijk tot de onderscheidende factoren. We lopen ze door van niveau 1 tot niveau 4. We maken daarbij twee opmerkingen vooraf.

Methodologische keus; toespitsen op verklaarbare gemeenten Wanneer we willen zien op welke specifieke keuzes tekort- en overschot gemeenten zich onderscheiden, hebben we de keus om hier alle gemeenten in mee te nemen, of om ons toe te spitsen op de gemeenten waarbij we hun financieel resultaat tenminste in enige mate kunnen herleiden tot de keuzes van de gemeente zelf. Beide opties hebben voor- en nadelen. Bij de eerste keus hebben we meer gemeenten en dus een bredere ‘steekproef’, maar worden de uitkomsten minder eenduidig, omdat gemeenten waarvan we het tekort of overschot niet kunnen verklaren, meewegen in de uitkomsten. Daar valt tegen in te brengen dat de afweging zuiverder is, omdat er geen vooroordeel in zit. We komen aan dit dilemma tegemoet door alle gemeenten die we nauwelijks kunnen verklaren (G3, G5, G7, G12 en G13) grijsgedrukt weer te geven en steeds kort reflecteren op wat het niet meenemen van deze gemeenten met de uitkomsten zou doen.

‘Niet onderscheidend’ en ‘niet belangrijk’ zijn verschillende dingen Een goed functionerende dienst werk en inkomen is een samenspel van veel verschillende belangrijke factoren. We kunnen niet vaak genoeg onderstrepen dat wanneer een conditie in dit onderzoek niet als verklarend voor een tekort of overschot naar voren komt, dit niet betekent dat deze conditie niet belangrijk is. Sterker nog, het omgekeerde kan ook waar zijn: omdat een conditie zo belangrijk is, voldoen alle gemeenten eraan. We komen hier (deels) aan tegemoet, doordat we in de mogelijke leerpunten / inzichten voor gemeenten in paragraaf 0 aanvullende factoren noemen.

Niveau 1: uitkomstmaten In onderstaande tabel hebben we de verschillende gehanteerde uitkomstmaten die we in paragraaf 3.2 gevonden hebben, uitgezet tegen de gemeenten, gesorteerd van grootste tekort naar grootste overschot. De kleuren geven de uitkomst weer van onze beoordelingen in de within-case analyses (zie Bijlage E.3), zij geven aan in welke mate er aan een bepaalde conditie uit het analytisch kader voldaan is. De kleurindeling komt dan ook overeen met de driedeling die daarin gehanteerd is.  Grootste tekort Conditie

G3

G2

G15 G14 G12 G13 G4

Grootste overschot → G7

G1

G6

G9

G10 G5

G11 G8

51

1.b. Instroom 1.d. Herinstroom 1.c. Uitstroom naar werk 1.f. Vorderingen 1.e. Parttime werk N.B. Grijsgearceerde velden betekenen dat we hiervan niet over gegevens beschikken (deelname Divosa benchmark).

Wat opvalt, is dat sommige van deze uitkomstmaten veel meer onderscheidend lijken dan andere: Deze gemeenten met een overschot lijken zich op niveau 1 vooral van de gemeenten met een tekort te onderscheiden door de omvang van de herinstroom, de uitstroom naar werk en in mindere mate de instroom. De omvang van de vorderingen is alleen enigszins onderscheidend wanneer we ook de gemeenten nauwelijks verklaarbare gemeenten meenemen. De uitkomstmaat parttime werk is voor deze gemeenten juist omgekeerd dan je zou verwachten.

Niveau 2: uitvoering en instrumentarium Waar de condities van niveau 1 de resultaten van gemeenten betreft, gaan de condities van niveau 2 over dat wat ze werkelijk doen en waar ze werkelijk op inzetten. We maken hier grofweg een driedeling:  Instroombeperking  Uitstroombevordering en de invulling daarvan  Handhaving (Invulling van) instroombeperking Hierbij is er na de complexiteitsreductie van Bijlage A.4 nog sprake van één resterende conditie. We zetten hier op de gemeenten tegen elkaar af: T Conditie

G3

O G2

G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9

G10 G5

G11 G8

2.a, 2.b. Instroombeperking

De gemeenten met een overschot zetten dus meer in op instroombeperking dan de gemeenten met een tekort. Dit effect wordt nog iets sterker wanneer we de gemeenten waarvan we de tekorten / overschotten nauwelijks konden verklaren op basis van de within-case analyses, hier niet in meenemen. Dit wordt door de gemeenten met een overschot echter op verschillende manieren vormgegeven: 1. door preventie 2. 3.

door drempels op te werpen / afschrikwekkende werking door snel aan werk te koppelen (‘workfirst’)17

De eerste vorm komt weliswaar voor bij de gemeenten (o.a. de max-ww aanpak), maar de vraag is wat de impact ervan is. Dat wil zeker niet zeggen dat je er als gemeente niet in moet zetten, maar wel dat het niet de doorslaggevende strategie is om effectief te zijn.

Dit is in wezen een vorm van uitstroombevordering, maar deelt veel kenmerken met instroombeperking: inwoners stromen feitelijk wel in, maar zo kort mogelijk. 17

52

De tweede vorm komt als bewuste keus zeer beperkt voor bij de casusgemeenten. Wel kan het een (onbedoeld) gevolg zijn van de derde vorm. Deze derde is vooral de vorm waarop door een aantal gemeenten met een overschot in wordt gezet. (Invulling van) uitstroombevordering naar werk Vier elementen lijken bij uitstroombevordering van belang te zijn:  Hoeveel tijd je per inwoner investeert (conditie 3.k. organisatorische capaciteit);  In wie je deze tijd (niet) investeert (conditie 2.e. selectieve inzet);  Welke ondersteuning je hen biedt en hoe passend dat is (conditie 2.d. gerichte inzet);  Wat je doet om te voorkomen dat iemand weer instroomt (conditie 2.h. nazorg). Van drie van deze vier condities is het echter ook moeilijk gebleken om daar grip op te krijgen. We reflecteren er kort op.  Gerichte inzet. Dit is een conditie waarop gemeenten zich beperkt onderscheiden. Ze doen allemaal in enige mate aan gerichte inzet. Waar ze zich in onderscheiden, is hoe ze daar invulling aan geven: door de professionals uit te rusten en hen ruimte te geven om zelf een taxatie te maken (condities 3.r. Professionalisering & 3.s Autonomie) en/of door hen hulpmiddelen te bieden om dit te doen (3.g. Informatiegedreven beleid / 2.i. Kennis van de klant). Op dit eerste is weer weinig onderscheidend vermogen tussen de gemeenten.

Op de tweede echter wel, zie de onderscheidende condities bij niveau 3. T Conditie

G3

O G2 G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9 G10 G5 G11 G8

2.d. Gerichte inzet

 Capaciteit. Het lijkt vooraf makkelijk om onderling te vergelijken hoeveel uren ondersteuning er per inwoner in de bijstand per week of per maand geïnvesteerd wordt. De ene inwoner is de andere echter niet: gemeenten hanteren allemaal een indeling in categorieën van inwoners die een kleinere of grotere afstand tot de arbeidsmarkt hebben. De tijdsinvestering verschilt per groep, maar bovendien verschillen de indelingen onderling: is wat de ene gemeente ‘afstand tot de arbeidsmarkt van 1-1,5 jaar’ hetzelfde als de groep ‘midden’? Op een hoger niveau zou je dan de totale capaciteit kunnen vergelijken. Bij de ene gemeente zijn echter werk en inkomen samen, bij de ander los. Bij de ene gemeente is alles inbesteed, bij de ander alles uitbesteed, bij een derde is er een mix daartussen. De capaciteit is dan over verschillende organisatie of verschillende functies binnen organisaties verdeeld. Dit maakt goed onderling vergelijken onmogelijk. Ogenschijnlijk lijkt het dus waar: hoe meer je in iemand investeert, hoe groter de kans op werk. Het is in dit onderzoek alleen lastig te toetsen gebleken.  Nazorg. Alle gemeenten doen aan iets van nazorg, zoals actief contact houden met kandidaten die werk gevonden hebben. Sommige houden ook contact met de werkgever in kwestie. De duur van het contact is tenminste een maand, soms veel langer. In die zin in de conditie weinig onderscheidend.

Wel kan er veel onderscheid zitten in hoe dit precies ingevuld wordt, de benaderingswijze en welke actie er ondernomen wordt in geval van (dreigende) problemen. Dat is op basis van dit onderzoek echter niet te achterhalen geweest. Invulling van uitstroombevordering naar werk: selectieve inzet.

53

Gemeenten zijn genoodzaakt om hierin keuzes te maken over de verdeling van capaciteit. Allen maken de keuze om het zwaartepunt daarin op de groep met de kortste afstand tot de arbeidsmarkt te leggen. De conditie selectieve inzet heeft beperkt onderscheidend vermogen. Het wel of niet meenemen van de gemeenten waarvan we de tekorten / overschotten nauwelijks konden verklaren op basis van de withincase analyses, heeft geen invloed op dit resultaat. T Conditie

O

G3

G2

G15 G14 G12 G13

G4

G7

G1

G6

G9

G10

G5

G11

G8

2.e. Selectieve inzet

Daarbij moeten we opmerken dat veel gemeenten in de afgelopen jaren de beweging gemaakt hebben (of zij zijn die aan het maken) naar het investeren in een grotere groep. Dat is deels ook ingegeven doordat de groep inwoners met een korte afstand tot de arbeidsmarkt simpelweg kleiner is geworden en er daardoor capaciteit vrijkomt voor inwoners met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Een aanvullende reflectie hierbij is echter op zijn plaats. Er zijn hier twee gedachtegangen mogelijk. De eerste is: als je je beperkte capaciteit inzet op de meest kansrijke groep, dan gebruik je die capaciteit het meest doelmatig. Maar de vraag is bovendien of dat inderdaad het beste is. Er valt ook goed te beredeneren dat dit de groep is die de meeste kans maakt om op eigen kracht werk te vinden en je de capaciteit daarom beter in kunt zetten op de inwoners met een grotere afstand. We zijn geen gemeenten tegengekomen die hier een heel bewuste afweging in gemaakt lijken te hebben. (invulling van) handhaving Net zoals bij de instroombeperking is er bij deze functie na de complexiteitsreductie van Bijlage A.4 nog slechts één conditie. We zetten de gemeenten hierop tegen elkaar af: T Conditie

G3

O G2

G15

G14

G12

G13

G4

G7

G1

G6

G9

G10

G5

G11

G8

2.p, 2.q. Sancties

De gemeenten met een overschot lijken meer in te zetten op handhaving dan gemeenten met een tekort. Dit effect wordt nog iets sterker wanneer we de gemeenten waarvan we de tekorten / overschotten nauwelijks konden verklaren op basis van de within-case analyses, hier niet in meenemen. Dit onderscheid is overigens slechts beperkt terug te zien in de uitkomstmaten (zie hierboven). Handhaving wordt door veel gemeenten niet gezien als een doel op zich, maar als een middel om de bijstand houdbaar te houden; ervoor zorgen dat inwoners die de bijstand niet nodig hebben ook geen bijstand krijgen, leidt ertoe dat degenen die dat wel nodig hebben er ook aanspraak op kunnen maken.

Niveau 3: beleidsmatige, organisatorische en financiële condities Financiële sturingsstrategie Dat wat in de uitvoering gedaan wordt, is een gevolg van keuzes op beleids- en politiek niveau. We onderscheiden een aantal verschillende functies, op basis van bovenstaande:  Instroombeperking

54

 Door preventie  Door drempels op te werpen / afschrikwekkende werking  Door snel aan werk te koppelen (‘workfirst’)  Uitstroombevordering  door passend werk te vinden  door stevig in te zetten op handhaving Gemeenten maten een keus over welke middelen zij in willen zetten om hun doelen te behalen en hoe zij de capaciteit van medewerkers verdelen over deze functies. We refereren hier aan als de ‘financiële sturingsstrategie’. De meeste gemeenten hebben een bewuste strategie. Het lijkt erop dat ze zich onderscheiden op hoe deze eruit ziet. Hierin maakt het weinig uit of we toespitsen op gemeenten waarvan we het resultaat beter kunnen verklaren aan de hand van de within-case analyses. T Conditie

G3

O G2 G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9 G10 G5 G11 G8

3.e. Financiële sturing

Visie en doel Voorgaande is weer terug te voeren op de doelen waarop gemeenten inzetten. Zij maken hier grofweg twee verschillende keuzes in. Sommige gemeenten kiezen ervoor om in te zetten op bestaanszekerheid in combinatie met participatie van inwoners (in brede zin), andere meer op directe uitstroom naar werk. Deze eerste is evenzogoed in de geest van de Participatie, de tweede is echter meer in lijn met de prikkel van de gebundelde uitkering. We lijken te zien dat de overschotgemeenten iets vaker een doelstelling hebben in lijn met de prikkel van de gebundelde uitkering, zie de tabel hieronder. Dit effect wordt iets sterker door de gemeenten waarvan we het resultaat niet kunnen verklaren aan de hand van de within-case analyses, hier niet in mee te nemen. Deze keuze houdt op haar beurt mogelijk weer verband met de politieke kleur van de gemeente. T Conditie

G3

O G2 G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9 G10 G5 G11 G8

3.a. Beleidsdoelen in lijn met prikkel gebundelde uitkering

Kennis van de klant / informatiegedreven beleid Randvoorwaardelijk voor gerichte inzet van oplossingen (niveau 2), is kennis van de inwoner en wat deze nodig heeft. Gemeenten met een overschot hebben gemiddeld meer inzicht in hun inwoners met een uitkering dan gemeenten met een tekort −wie zijn ze, wat willen en kunnen ze, wat hebben ze nodig− en in het algemeen een meer informatiegedreven beleid. Dit effect wordt een stuk sterker wanneer we ons toespitsen op de gemeenten waar we het resultaat beter van kunnen verklaren op basis van de within-case analyses. We zien geen relatie met gemeentegrootte. T Conditie

G3

O G2 G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9 G10 G5 G11 G8

3.g. Informatiegedreven beleid / 2.i. kennis klant

55

Daar zitten overigens wel verschillen in de werkwijze: sommige gemeenten hebben de kennis van de inwoner vooral in het hoofd van de professional zitten, andere hebben daar een digitaal systeem voor. Externe samenwerking De conditie ‘externe samenwerking’ gaat over de mate van samenwerking met andere partijen in de keten / het netwerk, zoals uitvoerders en het UWV. Gemeenten met een overschot lijken vaker in te zetten op samenwerking met ketenpartners dan gemeenten met een tekort, zie de tabel hieronder. Dit effect wordt iets zwakker wanneer we ons toespitsen op de gemeenten waar we het resultaat beter van kunnen verklaren op basis van de within-case analyses. T Conditie

G3

O G2 G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9 G10 G5 G11 G8

3.v. Externe samenwerking

We hebben in ons analytisch kader een mogelijk oorzakelijk verband met uitstroom aangebracht. In het licht van de uitkomsten uit hierboven, zit dit verband mogelijk ook (of zelfs meer) aan de instroomkant. Efficiënt werkproces Deze conditie heeft betrekking op hoe efficiënt de organisatieprocessen zijn. Ook hiervoor is een verband waarneembaar: Gemeenten met een overschot lijken vaker een efficiënt werkproces te hebben dan gemeenten met een tekort. Dit effect wordt een stuk sterker wanneer we ons toespitsen op de gemeenten waar we het resultaat beter van kunnen verklaren op basis van de within-case analyses. T Conditie

G3

O G2 G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9 G10 G5 G11 G8

3.l. Efficiënt werkproces

Hier zijn we terughoudend met het suggereren van een (direct) oorzakelijk verband: een efficiënt werkproces op zichzelf maakt waarschijnlijk niet direct het verschil. Wel zou het bevorderend kunnen zijn in het snel aan de slag gaan met het zoeken naar een passende plek en zo indirect bijdragen. Daarnaast zou het meer een indicatie kunnen zijn van een doelgerichte organisatie. Stabiliteit van beleid en organisatie De gemeenten met een overschot hebben over het algemeen een iets stabieler(e) beleid en organisatievorm dan de gemeenten met een tekort. Voor alleen de gemeenten waarvan we de resultaten tenminste redelijk kunnen verklaren, is dit effect iets groter. T Conditie

G3

O G2

G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9

G10 G5

G11 G8

3.d. Continuiteit van beleid 3.i. Stabiel organisatiemodel

56

Ook hiervoor zijn er gemengde beelden wat betreft volgordelijkheid. De beperkte stabiliteit is in de eerste plaats een gevolg van tekorten: gemeenten voeren veranderingen door om een tekort om te buigen. Maar we zien ook situaties waarin de veranderingen mogelijk aan (het voortduren van) dit tekort bijgedragen hebben. Veranderingen nemen immers tijd in beslag voordat er effecten zijn. Tot die tijd, kosten zij meer dan dat ze opleveren. Daarnaast is bij sommige gemeenten sprake van veel veranderingen in korte tijd, of zelfs van een Werk en Inkomen dat permanent in de steigers lijkt te staan. Dan kan er een aanvullend mechanisme ontstaan dat werkwijzen niet ingesleten raken en medewerkers gedemotiveerd raken.

Niveau 4: brede context Op dit niveau zijn vier onderscheidende condities:  Politieke aandacht  Sturingsmogelijkheden  Zicht op financieel resultaat  Ontwikkeling regionale economie en arbeidsmarkt Politieke aandacht Er lijkt een vrij duidelijk verband te zijn tussen politieke aandacht en tekorten: bij tekortgemeenten is dit veel meer het geval dan bij overschotgemeenten. Dit effect wordt iets sterker wanneer we ons toespitsen op de gemeenten waar we het resultaat beter van kunnen verklaren op basis van de within-case analyses. T Conditie

G3

O G2 G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9 G10 G5 G11 G8

4.a. Politieke aandacht

Dat is op zichzelf geen verassing: de aandacht gaat uit naar waar het (financieel) niet goed gaat. Tegelijkertijd is het de vraag hoe de causale relatie doorwerkt, dus wat oorzaak is en wat gevolg. Politieke aandacht kan behulpzaam zijn om beweging tot stand te brengen in situaties waar dat nodig is: er zijn voorbeelden van waar politieke aandacht tot een betere vormgeving van werk en inkomen geleid heeft (nog even los van het verband met tekort). Tegelijkertijd hebben we ook situaties gezien waarin het de vraag is of de aandacht behulpzaam is geweest om een tekort op te lossen. Het kan een kortetermijnfocus met zich meebrengen, tot meer instabiliteit leiden (zie hiervoor) en daarmee tekorten in stand houden. Er zijn ook voorbeelden bekend waarin de raad uitgesproken heeft om het tekort dat van de gemeente als geheel in plaats van het domein Werk en Inkomen te maken. In dat geval neemt het de prikkel voor een groot deel weg (zie ook paragraaf 4.3). Ontwikkeling regionale economie en arbeidsmarkt De overschotgemeenten kennen lijken een gunstiger (ontwikkeling van de) regionale economie en arbeidsmarkt te kennen. Dit effect wordt iets zwakker wanneer we ons toespitsen op de gemeenten waar we het resultaat beter van kunnen verklaren op basis van de within-case analyses. T Conditie

G3

O G2 G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9 G10 G5 G11 G8

4.d.II. Ontwikkeling regionale economie en arbeidsmarkt

57

Daarbij merken we op dat dit gebaseerd is op de inbreng van de gemeenten zelf, in plaats van op objectieve kenmerken. We zijn dus niet nagegaan of dit werkelijk belemmerende factoren zijn, of dat dit vooral de verklaring is die gemeenten zelf aan hun tekort gehangen hebben. Ontwikkeling financiële situatie Deze conditie gaat over het financiële resultaat in het verleden en hoe dat in het heden doorwerkt. Dit is daarmee deels de resultante van het geheel en daarmee een niet verassende uitkomst: Gemeenten met een tekort dragen meer de financiële last uit het verleden. Dit effect wordt iets sterker als we ons alleen baseren op de gemeenten waarvan we het resultaat tenminste redelijk kunnen verklaren op basis van de within-case analyses. T Conditie

G3

O G2 G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9 G10 G5 G11 G8

4.d.III. Ontwikkeling financiële situatie

Zicht op financieel resultaat Deze conditie gaat over de rol die de financiële situatie speelt in het beleid van de gemeente. Ook hier is de uitkomst weinig verassend: Bij gemeenten met een overschot lijkt de financiële situatie een kleinere rol –bepaalt het beleid in mindere mate– te spelen dan bij gemeenten met een tekort. Dit effect wordt een klein beetje zwakker wanneer we ons slechts baseren op de gemeenten die we goed kunnen verklaren op basis van de within-case analyses. T Conditie

G3

O G2 G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9 G10 G5 G11 G8

4.c.II. Zicht op financieel resultaat

Sturingsmogelijkheden Deze conditie gaat over de mate waarin een financieel door kan werken / doorwerkt in de uitvoering. Bij gemeenten met een overschot lijkt het financiële resultaat meer door in de werken in de uitvoering. Dit effect wordt iets zwakker wanneer we ons alleen baseren op de gemeenten die waarvan we het resultaat tenminste redelijk kunnen verklaren op basis van de within-case analyses. T Conditie

G3

O G2 G15 G14 G12 G13 G4

G7

G1

G6

G9 G10 G5 G11 G8

4.c.III. Sturingsmogelijkheden

Hier is een relatie met de het wel / niet onderdeel zijn van een GR, zie ook de reflectie in het volgende hoofdstuk.

Samenvatting onderscheidende condities In de figuur hieronder hebben we in de condities waarbij er vanuit de cross-case analyse een verband lijkt, weergegeven in het analytisch kader. Hierbij hebben we alleen de condities waarop gemeenten met tekorten zich onderscheiden van die met overschotten weergegeven, samen met de resterende veronderstelde causale verbanden. Condities waarvan er weliswaar een onderscheidend effect is, maar dit beperkt in omvang is, of waarin het onderscheidend effect niet goed aangetoond kon worden, zijn hier slechts omlijnd weergeven.

58

Figuur 8: versimpelde variant van het volledige analytische kader, door alleen de condities op te nemen die onderscheidend lijken voor de selectie van casusgemeenten.

Voorbij de individuele condities: verschillende wegen naar Rome? In voorgaande hebben we vooral naar individuele condities gekeken (in enige mate ook in onderlinge samenhang). Het gaat echter ook om de gezamenlijke condities en wat zij zeggen over de organisatie als geheel. En over hoe deze organisaties zich laten kenschetsen. In de tabel hieronder hebben we alle condities in tabelvorm weergegeven waarvoor we hierboven geconstateerd hebben dat deze onderscheidend zijn en waarvoor we een goede inhoudelijke verklaring hebben in het licht van de rest van de onderscheidende condities. T N Conditie 4

O

G3 G2 G15 G14 G12 G13 G4 G7 G1 G6 G9 G10 G5 G11 G8

Ontwikkeling regionale economie en arbeidsmarkt Zicht op financieel resultaat Sturingsmogelijkheden Politieke aandacht

3

Externe samenwerking Informatiegedreven beleid / kennis klant Continuiteit van beleid Stabiel organisatiemodel Beleidsdoelen in lijn met prikkel gebundelde uitkering Financiële sturing

59

2

Sancties Instroombeperking

1

Instroom Herinstroom Uitstroom naar werk Vorderingen

De vraag is of hier patronen in te ontwaren zijn. Hiervoor hebben we gekeken naar de overeenkomsten en verschillen binnen de groep gemeenten waar het overschot of het tekort beperkt tot goed verklaarbaar is. Op basis hiervan zien we twee belangrijke conditieoverstijgende variabelen18 waarop gemeenten zich van elkaar onderscheiden: 1. De mate waarin de gemeente of de GR/sociale dienst resultaatgericht werkt. Deze variabele is samengesteld uit de condities ‘beleidsdoelen in lijn met prikkel vanuit gebundelde uitkering’, ‘efficiënt werkproces’ en ‘informatiegedreven beleid’. We zien een cluster van gemeenten dat bewust stuurt op het voorkomen van tekorten en de werkprocessen en informatiestromen daarop laat aansluiten en een cluster gemeenten dat dit in veel mindere mate doet. In dat laatste cluster staat het realiseren van publieke waarde meer centraal. 2. Het (impliciete) mensbeeld dat de gemeente of de GR/sociale dienst in de onderzoeksperiode hanteert. Deze variabele is samengesteld uit de condities ‘instroombeperking’ en ‘sancties’. Aan de ene kant treffen we gemeenten aan die relatief streng zijn aan de poort, workfirst-achtige aanpakken hebben en veel inzet plegen op handhaving. Het mensbeeld dat hier achter schuilt is dat van de homo economicus, de calculerende burger.

Aan de andere kant treffen we gemeenten aan waar instroombeperking en sancties nauwelijks een rol spelen. Het beeld dat we hier meer mee zouden kunnen associëren is dat van de mens als sociaal wezen, dat van nature coöperatief is. Wanneer we deze conditieoverstijgende variabelen op twee assen weergeven, ontstaan vier ideaaltypische gemeenten/sociale diensten. Een ideaaltype is geen beschrijving van de empirische werkelijkheid en ook geen na te streven ideaal, maar een subjectieve abstractie van de werkelijkheid.19 Door vier ideaaltypen te beschrijven nemen we bewust afstand van de werkelijkheid en proberen we de essentie van de complexe gemeentelijke variëteit in beleid en uitvoering te vatten. De hieronder verder uitgewerkte beschrijvingen en benamingen van de ideaaltypen (bedrijfsmatig, rechtmatig, ruimhartig en responsief) zijn geen objectieve weergave is van de praktijk die gemeenten bewust nastreven. Bijna alle gemeenten proberen immers (in enige mate) bedrijfsmatig, rechtmatig, ruimhartig en responsief te werken. We hebben alle vijftien onderzochte gemeenten gepositioneerd binnen deze ideaaltypen. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat deze positionering achteraf, intersubjectief door het onderzoeksteam is uitgevoerd en dus geen De ideaaltypen zijn:

Er is ook een derde conditieoverstijgende variabele te onderscheiden. Dit is de mate waarin de gemeente of de GR/sociale dienst stabiel is geweest in de onderzoeksperiode. Deze variabele bestaat uit de condities ‘continuïteit van beleid’ en ‘stabiel organisatiemodel’. We zien een cluster van zeer stabiele gemeenten overschotgemeenten en een cluster van veel minder stabiele tekortgemeenten. We hebben er voor gekozen om deze overstijgende variabele niet verder mee te nemen in onze analyse. We zien nauwelijks variatie binnen overschot- en tekortgemeenten en de richting van de samenhang is niet duidelijk. Instabiliteit is immers vaak een gevolg van een tekort. 19 Susan J. Hekman (1983), Weber, The Ideal Type, and Contemporary Social Theory. 18

60

 De bedrijfsmatige gemeente/sociale dienst. In dit ideaaltype staan resultaten en controle voorop. Kenmerkend voor de bedrijfsmatige gemeente is een nadruk op het leveren van prestaties binnen bepaalde randvoorwaarden, waarbij managementinformatiesystemen, prestatiesturing en doelmatige werkprocessen een belangrijke rol spelen. Dit ideaaltype gemeente ziet de burger in essentie als calculerend. Prikkels en controle zijn nodig om het gedrag van de burger te sturen.  De rechtmatige gemeente/sociale dienst. In dit ideaaltype staan publieke waarde en controle voorop. Kenmerkend voor de rechtmatige gemeente is een grote nadruk op het zorgvuldig en conform afspraken volgen van procedures. Rechten en plichten staan centraal. Inwoners kunnen er van op aan dat zij tijdig hun uitkering ontvangen, maar daar staat tegenover dat nauwkeurig wordt gecontroleerd of zij aan verplichtingen voldoen en dat zij te maken kunnen krijgen met een strikt vormgegeven terugvorderings- en sanctieregime. Ook in dit ideaaltype wordt de burger dus gezien als calculerend.  De ruimhartige gemeente/sociale dienst. In dit ideaaltype staan publieke waarde en vertrouwen voorop. Net als bij de rechtmatige gemeente legt de ruimhartige gemeente een grote nadruk op het zorgvuldig en conform afspraken volgen van procedures.

Maar het mensbeeld is anders: burgers binnen de Participatiewet zijn niet calculerend, maar hulpbehoevend en verdienen ondersteuning en vertrouwen. Kwetsbare inwoners kunnen er van op aan dat de overheid zorgt voor hun bestaanszekerheid en zich mensgericht opstelt in de dienstverlening.  De responsieve gemeente/sociale dienst. In dit ideaaltype staan resultaten en vertrouwen voorop. Net als bij de bedrijfsmatige gemeente is het uitgangspunt dat de gemeente vooraf afgesproken resultaten moet realiseren en dat daarvoor bepaalde randvoorwaarden nodig zijn. En net als bij de ruimhartige gemeente/sociale dienst gaat het mensbeeld binnen de uitvoering van de Participatiewet uit van inwoners die vertrouwd kunnen worden en ondersteuning nodig hebben. Dit type gemeenten heeft bijvoorbeeld een integrale werkwijze, gaat op huisbezoek bij inwoners en werkt samen met andere organisaties in het sociaal domein om inwoners te laten participeren en ontwikkelen. Het mensbeeld kan ook doorwerken in de interne organisatie wat bijvoorbeeld tot uiting komt in het werken met zelfsturende teams. Het beeld dat ontstaat uit de positionering van gemeenten binnen de ideaaltypen, is dat er niet één beleidsrecept is voor overschotten op de gebundelde uitkering.

We zien dat gemeenten met een verklaarbaar overschot in verschillende kwadranten te vinden zijn, behalve binnen het ideaaltype ‘ruimhartige gemeenten’. Het lijkt alsof er samenhang is tussen dit archetype en het optreden van verklaarbare tekorten op de gebundelde uitkering. Ook gemeenten met tekorten treffen we overigens in verschillende kwadranten aan.

61

Figuur 9: indeling gemeenten in archetypen.

Een indeling in vier kwadranten kan niet de complexe werkelijkheid vangen Bij de positionering van gemeenten binnen de vier ideaaltypenzijn belangrijke kanttekeningen te maken. De indeling zegt niets over de brede effecten van de Participatiewet voor de inwoner, zoals de mate van niet-gebruik van de bijstand, het voorkomen van armoede en het bevorderen van welbevinden, motivatie en maatschappelijke participatie. Hierover meer in hoofdstuk 4. De indeling is bovendien gebaseerd op de situatie van gemeente in de periode 2016-2020. We zien dat veel gemeenten zich de laatste jaren focussen op inwoners die meer ondersteuning nodig hebben. Het vertrouwen in de burger is een belangrijker thema geworden vanwege onder andere het Toeslagenschandaal en de resultaten van de (vertrouwens)experimenten in de Participatiewet.20 We zien dat gemeenten zich op de as controle-vertrouwen bewegen van links naar rechts. Het lijkt er daarmee op dat een ideaaltype meer of minder goed bij de omstandigheden past, zoals het bijstandsbestand, de arbeidsmarktsituatie en de maatschappelijke opvattingen. De keuze van een gemeente voor een bepaalde strategie geeft daarmee geen garanties voor de toekomst.

20

CPB (2020). Evaluatie experimenten Participatiewet. Effecten op de uitstroom naar werk.

62

/ 4 Conclusies De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt: Welke door een gemeente te beïnvloeden factoren (gerelateerd aan beleid en uitvoering) dragen bij aan het optreden van meerjarige tekorten of overschotten? Deze vraag valt in tweeën uiteen: 1.

In welke mate kunnen overschotten en tekorten verklaard worden door keuzes van gemeenten?

2.

Wat zijn specifieke keuzes van gemeenten die hun tekort of overschot kunnen verklaren?

4.1 In welke mate kunnen overschotten en tekorten verklaard worden door keuzes van gemeenten? Tekorten en overschotten: een mogelijk samenspel van verklaringen Er zijn a priori verschillende mogelijke verklaringen voor tekorten en overschotten op de gebundelde uitkering, zie de uitgebreidere beschrijving in paragraaf 1.3: 1. Op het gebied van de inkomsten vanuit het Rijk: een verdeling van middelen die onvoldoende tegemoet komt aan de context van de gemeente of de beperkingen van elke denkbare verdeling. Dat laatste wil zeggen: ook als gemeenten helemaal geen beleidsvrijheid zouden hebben en allemaal dezelfde werkwijze hanteren, zullen er tekorten en overschotten zijn, simpelweg omdat de verdeling een model is, die de werkelijkheid nooit volledig kan benaderen 2.

Op het gebied van de uitgaven van gemeenten. Dat wil zeggen: de gemeente heeft lagere of hogere uitgaven aan de bijstand (zowel uitkering als re-integratie). Dit kan zowel vanwege het niet of anders doorwerken van de beoogde prikkel zijn, als vanwege de specifieke keuzes van de gemeente (nu of in het verleden).

Daarbij merken we op dat het tekort of overschot van een gemeente mogelijk geen kwestie van één van bovenstaande, maar dat het een samenspel van alle verklaringen kan zijn.

Veel onbekenden maakt verklaren lastig Hoewel de verdeling voor verreweg de meeste gemeenten goed uitpakt −dat wil zeggen: budget en uitgaven zijn met elkaar in lijn− zou het in het bijzonder zo kunnen zijn dat de verdeling een rol speelt bij (een deel van de) gemeenten. Zie ook het onderzoek van SEO / Atlas voor gemeenten. Het is immers een model, dat nooit precies past. Zou je weten wat dit effect voor elke gemeente was én dit kunnen verdisconteren, dan hebben de betreffende gemeenten lagere of hogere inkomsten en daarmee andere tekorten of overschotten. In het extreme geval zou een tekortgemeente door zo’n aanpassing een overschotgemeente kunnen worden, of omgekeerd. Door de impact van de verdeling te verdisconteren, probeer je iets anders te het verklaren vanuit keuzes van gemeenten, dan zonder te verdisconteren.

63

We hebben dus eigenlijk één vraag en twee onbekenden. Het is daarmee onmogelijk om de impact van de één en de ander te isoleren. Er is simpelweg te veel onbekend. Bij ontbreken van de kennis over de precieze impact van de verdeling, hebben we de tekorten en overschotten als een gegeven beschouwd en vanuit daar de relatie gelegd met de omstandigheden binnen gemeenten.

Een gemengd beeld van de mate waarin keuzes een verklaring bieden We kunnen in weerwil van bovenstaande voor iets meer dan de helft van de gemeenten in tenminste redelijke mate (en voor twee-derde in tenminste beperkte mate) op basis van hun keuzes in beleid en uitvoering verklaren waarom ze een tekort dan wel overschot hebben. Dat betekent dat we voor een deel van de gemeente de tekorten of overschotten ook nauwelijks kunnen verklaren, op basis van de condities die onderdeel uitmaken van het analytisch raamwerk. Zie hieronder de grafische samenvatting de within-case-analyses in het vorige hoofdstuk voor de onderbouwing hiervoor. Groen zijn gemeenten met een overschot, rood met een tekort. Omrand zijn de gemeenten die onderdeel zijn van een GR.

Figuur 10: plaatsing van de gemeenten op basis van de mate waarin we hun resultaat kunnen verklaren door hun keuzes in beleid en uitvoering. Groen zijn gemeenten met een overschot, gevulde cirkels zijn gemeenten die niet in een GR participeren.

Conclusie vraag 1 Voor (slechts) iets meer dan de helft van de gemeenten kan hun tekort of overschot redelijk tot goed verklaard worden op basis van hun keuzes, voor de andere is dit slechts beperkt of nauwelijks. Dit betekent dat er dus ook andere factoren in het spel kunnen zijn, die een verklaring vormen. Het is niet altijd eenduidig te bepalen of het tekort de oorzaak is of het gevolg. We zien bij sommige gemeenten met tekorten dat er druk ontstaat om daar snel iets aan te doen. De periode van implementatie en kosten die daarmee gepaard gaan, in combinatie met de soms korte termijn focus van de oplossingen, is op haar beurt ook weer van invloed op de effectiviteit van gemeenten. Zo ontstaat er een zichzelf versterkend effect. Overschotgemeenten hebben daarentegen de luxe van voort kunnen blijven gaan op dezelfde weg.

Reflectie Daarbij moeten we opmerken dat de tekorten / overschotten van gemeenten die onderdeel zijn van een GR, gemiddeld minder goed verklaard kunnen worden dan die van gemeenten die dat niet zijn. Hiervoor zijn een aantal mogelijke verklaringen, zie de inzet hieronder. Intergemeentelijke sociale diensten en hun financiën Een aantal van de gemeenten in het onderzoek was onderdeel van een intergemeentelijke sociale dienst of gemeenschappelijke regeling (GR). Dat is een complicerende omstandigheid in dit onderzoek, om verschillende redenen:  GR’en zijn divers in hun taakinvulling: soms zijn zij verantwoordelijk voor zowel ‘werk’ als ‘inkomen’, soms alleen dat eerste. Soms zijn zij verantwoordelijk voor zowel uitvoering als beleid,

64

soms alleen dat eerste. Hoe het samenspel loopt, is erg afhankelijk van deze inrichtingskeuzes, zie ook paragraaf 2.2.2.  In het verlengde hiervan: er zijn GR'en waarin het beleid en de uitvoering voor alle gemeenten hetzelfde is, maar de gemeenten desondanks erg uiteenlopend zijn in of zij een tekort of overschot hebben. Intuïtief suggereert dit dat de verdeling hierin een rol speelt. Maar we hebben ook omstandigheden aangetroffen die wel tot verschillen tussen gemeenten kunnen leiden, zoals d e aansluiting bij de rest van het voorzieningenlandschap (dat buiten de GR ligt) en verschillende mate van inzet van voorzieningen bij verschillende gemeenten.  De verdeelsleutel die de GR hanteert, kan van invloed zijn op de prikkelwerking (zie ook paragraaf 2.2.3) : wanneer een tekort van één gemeente over de hele regio verdeeld wordt als gevolg van de keuze voor een verdeelsleutel, dan ‘voelt’ de gemeente met het tekort dit minder dan wanneer zij dit zelf volledig draagt.  Bij de GR’en valt op dat de uitvoeringsorganisatie soms op behoorlijk grote afstand van het beleid van de individuele gemeenten staat, en dat de uitvoeringsorganisatie eigenlijk zelf beleid maakt (zie ook paragraaf 2.2.2). Dit is overigens niet bij elke GR het geval.  Bij sommige GR’en is er veel vertrouwen vanuit de gemeente, de individuele gemeenten geven de uitvoeringsorganisatie ruimte voor de uitvoering.

Bij andere GR’en zien we juist wel druk van individuele gemeenten, dit betreft met name de tekortgemeenten binnen een GR (zie ook paragraaf 2.1.3).

4.2 Wat zijn specifieke keuzes van gemeenten die hun tekort of overschot kan verklaren? Gemeenten hebben weinig beleidsvrijheid op het ‘inkomensdeel’, maar des te meer op het ‘werkdeel’. In hoofdstuk / 2 hebben we dan ook gezien dat de manier waarop gemeenten de uitvoering van de Participatiewet organiseren onderling sterk verschilt: soms via uitvoering door organisaties op afstand en prestatiesturing, soms door meer directe sturing. We constateerden dat beleid vaak op afstand van de uitvoering staat en dat uitvoerende organisaties verschillende, soms niet goed doorgevoerde managementcontrolsystemen, inzetten. Veel gemeenten ervaren personeelstekorten, er is verschil in de mate waarin mensen die niet direct naar werk kunnen uitstromen naar werk worden opgepakt door de gemeenten. Methodisch werken op de werkvloer bestaat vooral uit vakgerichte bijscholing. Al met al lijkt de factor organisatie in de praktijk de belangrijkste randvoorwaarde voor effectieve uitvoering. Dat zetten gemeenten ook het meeste in om te sturen op prestaties. Maar of dat doorwerkt, is de vraag. Zijn er nu keuzes te identificeren die altijd beter uitpakken dan anderen? We hebben in de voorgaande hoofdstukken verschillende condities laten zien waarop overschotgemeenten zich (in enige mate) van tekortgemeenten onderscheiden en waarop zij invloed uit kunnen oefenen.

We vatten ze hierbij kort samen:  Het doel / de visie: of deze wel of niet in lijn met de prikkel die uitgaat van de gebundelde uitkering, dus of er meer gewicht gehangen wordt aan bestaanszekerheid of werk.  De mate waarin een tekort of het risico daarop een rol speelt in de organisatie, dus hoe goed deze ‘doorwerken’ en door (kunnen) werken.  Stabiliteit van beleid en organisatie en daarmee samenhangend politieke aandacht. Politieke aandacht is een gevolg van de financiële situatie, maar mogelijk soms ook een belemmerende factor bij het oplossen van een tekort.

65

 Verdeling van capaciteit over verschillende functies om tot een zo klein mogelijk aantal inwoners in de bijstand te houden. Hierin valt een inzet op die zich richt op snelle plaatsing (‘workfirst’).  ‘Kennis van de klant’ / informatiegedreven beleid, als voorwaarde voor gerichte inzet.  Efficiënt werkproces waarschijnlijk als indirecte variabele die op het snelle inzet op het vinden van werk duidt en/of op een doelgerichte organisatie.  Externe samenwerking met andere organisaties, ook aan de voorkant. Op basis van de cross-case analyse lijkt er onderling enige samenhang te zijn tussen de condities waarop de gemeenten met tekorten enerzijds en die met overschotten anderzijds zich van elkaar onderscheiden. We hebben daarnaast op basis van verschillende samenhangende condities twee assen geïdentificeerd, waarlangs gemeenten gekenschetst kunnen worden. We hebben de gemeenten langs die assen ingedeeld. Dat geeft aanleiding tot een gemêleerd beeld: Conclusie vraag 2 Er zijn verschillende condities waarop gemeenten met tekorten zich lijken te onderscheiden van gemeenten met overschotten. In die zin lijken er dus zeker elementen te zijn die (niet) behulpzaam zijn, ‘knoppen’ waaraan gemeenten kunnen draaien. Het is echter niet slechts één zo’n knop: deze elementen zijn geen ‘voldoende voorwaarden’ voor een overschot, in de zin dat voldoen aan de conditie een overschot betekent.

Het zijn ook geen ‘noodzakelijke voorwaarden’, in de zin dat je geen overschot kunt hebben zonder aan de conditie voldoen. Het zijn bevorderende factoren: hoe meer er sprake van is, hoe groter de kans op een overschot. Samenhang is daarbij het sleutelwoord. Er is bovendien niet één weg naar Rome, één recept voor een overschot: gemeenten met een verklaarbaar overschot hebben verschillende culturen en geven hun afdeling W&I op verschillende manieren vorm.

4.3 Reflectie: prikkelwerking De gebundelde uitkering is een specifieke uitkering, waarin tekorten en overschotten voor eigen rekening van de gemeente zijn. De aanname achter dit instrument is dat er een prikkel vanuit gaat: gemeenten richten hun beleid, organisatie en werkwijze allemaal zo in, dat hun uitgaven aan bijstandsverlening zo laag mogelijk zijn. Met name voor tekortgemeenten zou deze prikkel van invloed moeten zijn op de keuzes van gemeenten. In paragraaf 1.3 beschreven we 5 randvoorwaarden waar aan voldaan moet zijn, om de prikkel uit te laten pakken zoals bedoeld: 1. Gemeenten voelen de prikkel van een tekort of overschot op de gebundelde uitkering in de 2.

gemeentefinanciën. Gemeenten ervaren de prikkel van de gebundelde uitkering als een kans om het

3.

bijstandsvolume en de bijstandsprijs te beïnvloeden. Gemeenten ervaren een relatie tussen de prikkel van de gebundelde uitkering en het eigen

4.

handelen. Gemeenten beschikken over voldoende informatie om doelmatige keuzes te maken.

5.

Gemeenten beschikken over mogelijkheden om het bijstandsvolume en de bijstandsprijs te beïnvloeden.

66

We reflecteren hieronder op enkele van deze randvoorwaarden op basis van onze bevindingen vanuit de casestudies. De nummering daarvan komt overeen met bovenstaande.

1. Doorwerking van de prikkel en 2. Ervaren als kans We hebben gezien dat in een deel van de onderzochte gemeenten deze prikkel doorwerkt zoals beoogd wordt. We zien echter ook dat dit bij een deel van de gemeenten niet het geval is. We hebben in hoofdstuk / 2 verschillende mechanismen beschreven die daaraan ten grondslag liggen:  Gemeente(rade)n kunnen bewust de keuze maken dat zij een andere focus op de uitvoering van de Participatiewet hebben dan (alleen) zo laag mogelijke uitgaven voor de bijstand. Zie ook paragraaf 4.4 hieronder.  De gemeente heeft als eigen verklaring dat het tekort veroorzaakt wordt door een verdeling die onvoldoende tegemoet komt aan de omstandigheden. Gevolg hiervan is dat de gemeente weinig invloed denkt te hebben op het tekort en dit tot inertie leidt.  Een structureel tekort wordt (mede als gevolg van bovenstaande) soms ook als een gegeven beschouwd en ingecalculeerd op de begroting.  Het tekort is kleiner dan tekorten op andere domeinen, waardoor er geen prioriteit aan gegeven wordt.  Op bestuurlijk, financieel en beleidsmatig niveau is er altijd wel bewustzijn van de financiële situatie, maar dit werkt (bewust) niet door tot op de werkvloer, waar het dan ook geen drijver kán zijn voor het handelen van professionals.

 Wanneer een gemeente onderdeel is van een GR, kan de manier waarop het aandeel dat elke gemeente in het tekort heeft, de prikkel dempen. Zie ook de inzet in paragraaf 4.1.  Gemeenten met overschotten handelen vanuit een luxepositie, waardoor ze ruimte hebben om deze overschotten anders in te zetten. Bij gemeenten met tekorten overheerst vaak kortetermijnperspectief. Dat betekent dat niet altijd de keuzes worden gemaakt die op langere termijn ook het beste uitpakken. In dit opzicht werkt de prikkel soms zelfs averechts.

4. Kennis van keuzes Als gemeenten hun keuzes zodanig moeten maken dat hun bijstandslasten zo laag mogelijk zijn, is kennis nodig over welke keuzes zij daarvoor dan moeten maken. Die inzichten ontbreken in het algemeen. Hoewel dit onderzoek laat zien dat er weldegelijk keuzes zijn die in het algemeen beter uitpakken dan anderen, is er geen algemeen recept voor succes. En van sommige keuzes was het ook in dit onderzoek niet te achterhalen wat beter uitpakt: inbesteden of uitbesteden, wel of niet samenwerken in een GR, etc. Daarmee ontbreekt het gemeenten (nog steeds) aan een concreet handelingsperspectief om uiting te geven aan de prikkel. Er is ook geen ‘ei van Columbus’ of ‘beste manier van werken’ die altijd en overal gaat werken. Het zal voor gemeenten zoeken blijven naar hoe zij hun inwoners het beste kunnen helpen een baan en op welke groep zij wat moeten inzetten. Het is de vraag of een prikkelend budget gemeenten echt helpt, wanneer zij niet weten op welke manier ze uiting moeten geven aan die prikkel.

5. Beïnvloedbaarheid van het bestand Wat ook een rol speelt in de prikkelwerking, is of en hoe gemeenten daar uiting aan kunnen geven. In de periode 2016 – 2021 neemt de totale omvang van het bestand weliswaar af, maar tegelijkertijd neemt de gemiddelde verblijfsduur in de periode 2016-2021 met 1,5 jaar toe (van 58 naar 76 maanden) en neemt het percentage bijstandsontvangers dat langer dan 60 maanden in de bijstand zit met meer dan 15 procentpunten toe (van 30,5% naar 46%). Ter illustratie hiervan hebben we in onderstaande afbeelding voor alle casusgemeenten weergegeven hoeveel inwoners in de bijstand daar minder dan wel meer dan 60 maanden aanspraak op maken. Hoewel de groep als geheel in omvang afneemt, neemt de groep die langer dan 60 maanden in de bijstand zit, in omvang toe.

67

Bestand uitgesplitst naar bijstandsduur (casusgemeenten) 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000

Aantal inwoner > 60 maanden in bijstand

okt-21

jul-21

apr-21

jan-21

okt-20

jul-20

apr-20

jan-20

okt-19

jul-19

apr-19

jan-19

okt-18

jul-18

apr-18

jan-18

okt-17

jul-17

apr-17

jan-17

okt-16

jul-16

apr-16

jan-16

0

Aantal inwoner < 60 maanden in bijstand

Figuur 11: bestand uitgesplitst naar bijstandsduur (minder en meer dan 60 maanden) voor de casusgemeenten in de periode 2016-2021.

Er lijkt dus sprake van twee groepen: zij die tijdelijk in de bijstand zitten (en er op dit moment voor een relatief groot deel uit zijn) en zij die daar feitelijk permanent in zitten. Hierin is er slechts nauwelijks onderscheid tussen tekort- en overschotgemeenten: over de hele periode gemiddeld 39% om 38% die langer dan 60 maanden in de bijstand zit. We beschikken niet over gedetailleerde gegevens over deze groep, maar we weten wel dat in de periode 2016 – 2021 0,8% van de totale uitstroom vanuit deze groep kwam (terwijl zij in deze periode zo’n gemiddeld bijna 40% van het totale bestand vormden)21. De personen die wel uitstroomden, waren bovendien voor zo’n 25% ouder dan 65 jaar; zij stroomden waarschijnlijk uit vanwege het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd22. De casusgemeenten geven zelf ook aan dat de bemiddelbaarheid laag is (hoewel daar enige diversiteit in zit), wat zich uit in het percentage cliënten waar tijd in geïnvesteerd wordt. Dit is bovendien in lijn met de constatering van de arbeidsinspectie dat een groot deel van de cliënten (bijna) niet bemiddelbaar is. Voor een steeds groter deel van de mensen in de bijstand lijkt het dus geen tijdelijk vangnet op weg naar werk te zijn, maar een permanente bron van bestaanszekerheid.

Daarbij merken we op dat gemeenten in tijden van laagconjunctuur hun (beperkte) capaciteit ingezet hebben op de meest kansrijke cliënten om te bemiddelen (zie de toelichting bij de conditie ‘selectieve inzet’ in paragraaf 3.3.2). Dit betekent dat de kansen van inwoners die in deze periode geen begeleiding hebben gekregen, daardoor ook kleiner geworden zijn. Dit betekent dat de invloed die gemeenten hebben in de betreffende periode steeds kleiner geworden is. Dus zelfs als de prikkel vanuit de gebundelde uitkering precies zo doorwerkt als de

Hier staat overigens tegenover dat in de eerste helft van 2022 zo’n 22% van de mensen die vanuit de bijstand aan het werk gegaan is, langer dan 5 jaar in de bijstand zat. Mogelijk wordt het verschillen met de 0,8% verklaard door de periode; in 2022 zaten er minder mensen in de bijstand dan in de periode 2016-2021. 22 Bron: Divosa, In-, uit- en herinstroom bijstand 2016 – 2021, hoofdstuk 3.5. 21

68

bedoeling is, zijn gemeenten in steeds mindere mate over de mogelijkheden gaan beschikken om de omvang van het bestand te beïnvloeden23. Een deel van de bovenstaande verklaringen voor het niet doorwerken van de prikkel zoals bedoeld is, is specifiek voor één of enkele gemeenten, zoals politieke keuzes over de focus in de participatiewet, deelname aan een GR, etc. Andere verklaringen zien we bij alle gemeenten terug, zoals de beperkte kennis van keuzes, maar vooral de afgenomen beïnvloedbaarheid van het bestand. Deze hebben daarmee ook een ‘landelijke’ component, buiten de invloedssfeer van gemeenten. Samenvatting reflectie In een deel van de vijftien casusgemeenten is aan één of meer van de aannames achter het instrument specifieke uitkering niet voldaan. Daardoor heeft voor hen het instrument niet (of beperkt) het beoogde effect. Hoewel dit slechts een beperkt deel van de gemeenten betreft (en bovendien gemeenten die op basis van de selectiecriteria niet representatief voor alle gemeenten zijn), werpt dit wel de vraag op hoe groot de effectiviteit van het instrument (nog) is voor gemeenten in hun algemeenheid.

4.4

Reflectie: de Participatiewet is meer dan de gebundelde uitkering De focus van dit onderzoek en de gekozen condities ligt primair op de financiële resultaten op de gebundelde uitkerking. De financiële prikkel die uitgaat van de gebundelde uitkering is om de bijstandslasten zo laag mogelijk te krijgen. Gemeenten kunnen daar invulling aan geven door bijvoorbeeld de uitstroom naar werk te bevorderen, de instroom te beperken en sancties op te leggen. In dit onderzoek zijn we een aantal spanningsvelden tegengekomen tussen het instrument gebundelde uitkering en de bredere context. We lichten er hier een aantal uit. De gebundelde uitkering maakt onderdeel uit van de Participatiewet. In de Participatiewet kunnen gemeenten óók andere doelen stellen dan het zo laag mogelijk houden van de bijstandslasten. We zagen in hoofdstuk 2 en in hoofdstuk 3 dat gemeentelijk beleid voor de Participatiewet soms in hogere mate gericht is op (1) het zo snel en goed mogelijk garanderen van de bestaanszekerheid van inwoners, (2) een mensgerichte dienstverlening en (3) het waarderen en bevorderen van maatschappelijke participatie. Dit soort doelen kunnen deels in het verlengde staan van het zorgen voor een laag bijstandsvolume, maar kunnen daar ook mee op gespannen voet staan.