Onderzoeksrapport Een brede blik op de bijstand.pdf

18

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

Tot slot Dit rapport is een eerste opstap naar verder onderzoek naar de ondersteuning van mensen met multi­ problematiek in de Participatiewet. In de rest van dit rapport geven we een cijfermatig beeld van de problematiek van bijstandsgerechtigden en de ondersteuning die zij ontvangen. In dit rapport kijken we niet naar de samenhang tussen de verschillende vormen van ondersteuning en beschouwen we multiproblematiek als een stapeling van problemen op verschillende levensdomeinen. In een vervolgstudie zal met (kwalitatief) onderzoek enig inzicht worden gegeven in hoe gemeenten een integrale aanpak zoals hierboven geschetst vormgeven.

19

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

3 Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen?

• Bijstandsgerechtigden hebben vaker te maken met een stapeling van problematiek op verschillende levensdomeinen dan mensen zonder bijstand. Denk aan economische problematiek als schulden of weinig inkomen, maar ook aan andere zaken zoals een slechte gezondheid, weinig administratieve vaardigheden en een klein sociaal netwerk. • Bijstandsgerechtigden participeren minder vaak in hun vrije tijd (denk aan verenigingsactiviteiten, cultuur/uitgaan, of sport), zijn gemiddeld minder tevreden met hun leven en zijn vaker eenzaam dan mensen zonder bijstand. • We onderscheiden acht groepen bijstandsgerechtigden op basis van hun (stapeling van) problematiek (zoals een slechte gezondheid, schulden of weinig werkervaring). • Er zijn twee grote groepen (‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheids­ problemen’ en ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’) die samen driekwart van de bijstandsgerechtigden vormen (resp. 48% en 30%). De overige groepen (2 tot 5% van de bijstandsgerechtigden) variëren in stapeling en type problematiek. • De twee grote onderscheiden groepen (‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ en ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’) verblijven langer in de bijstand dan de andere groepen.

Mensen die een beroep doen op ondersteuning op het terrein van werk en inkomen, ervaren soms ook in andere levensdomeinen problemen. Het is mogelijk dat problemen cumuleren of elkaar versterken (zie hoofdstuk 2). Dit hoofdstuk geeft een indruk van het samengaan van problemen in meerdere levensdomeinen van mensen met een bijstandsuitkering. We schetsen eerst een breed beeld van de situatie van bijstandsgerechtigden en vergelijken deze met de situatie van niet-bijstandsgerechtigden (§ 3.2). Dat doen we op basis van enquêtegegevens verzameld onder een representatieve steekproef van de Nederlandse bevolking. Daarbij gaan we in op ervaren problematiek, maar ook op brede participatie (meedoen aan de samenleving), eenzaamheid en te­vredenheid. Dit levert een landelijk beeld van de situatie van bijstandsgerechtigden. De focus van dit onderzoek ligt daarnaast op verschillen tussen typen gemeenten (zie hoofdstuk 5 en 6). De enquêtegegevens zijn niet geschikt voor zo’n analyse: het aantal waarnemingen is daarvoor te klein. Daarom maken we ook gebruik van registergegevens van het CBS (§ 3.3). Daarmee beschikken we over informatie over alle bijstandsgerechtigden in Nederland, maar kunnen we een minder breed scala aan onderwerpen beschrijven. Zo zijn subjectieve zaken zoals eenzaamheid en tevredenheid niet in registraties opgenomen.

De problematiek die uit de registraties is af te leiden betreft dan ook niet de ervaren problematiek zoals in paragraaf 3.2, maar eerder de problematiek die we op basis van registraties van ondersteuning of andere contacten met de overheid kunnen afleiden. Zo hanteren we bijvoorbeeld het gebruik van medicijnen als indicator voor gezondheidsproblematiek. We merken op dat we met zowel de enquêtegegevens als de registergegevens waarover we in dit onderzoek beschikken niet alle problematiek en ondersteuning van mensen kunnen afleiden. Zo is in de enquête weliswaar naar een breed scala van activiteiten en hulpbronnen gevraagd, maar ontbreken bijvoorbeeld vormen van persoonskapitaal (esthetisch kapitaal) en cultureel kapitaal (zoals leefstijl) die wel onderscheiden worden in bijvoorbeeld Vrooman et al. (2023). En de registerdata geven bijvoorbeeld geen volledig beeld van de gemeentelijke ondersteuning. Zo ontbreekt informatie over armoedebeleid en participatievoorzieningen als buurthuizen, cultuur en sport. Niettemin bestrijken de gegevens belangrijke levensgebieden waar mensen problemen kunnen ervaren.

20

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Allereerst kijken we naar persoonskenmerken van mensen in de bijstand. Deze kunnen van invloed zijn op de problematiek waar men mee te maken heeft, op de risico’s op het ontvangen van bijstand en op de overige ondersteuning die zij ontvangen.

3.1

Bijstandsgerechtigden in 2019

In deze paragraaf beschrijven we wie de bijstandsgerechtigden zijn. Voor de analyses op de registerdata nemen we gegevens uit 2019 als uitgangspunt, omdat de meest recente voor ons beschikbare gegevens uit 2020 mogelijk atypisch zijn door de coronapandemie.10 In 2023 is het aantal personen met bijstand lager dan in 2019 (CBS 2023a). Onder invloed van de krappe arbeidsmarkt stromen er minder mensen in in de bijstand. Het aandeel bijstandsgerechtigden dat al langer een uitkering ontvangt en door een stapeling van problemen niet aan het werk komt, is in 2023 waarschijnlijk groter dan in 2019 (Kuiper 2022). In 2019 ontvingen 521.000 mensen op enig moment in het jaar een bijstandsuitkering of een aan bijstand gerelateerde uitkering (zie kader 3.1 voor de gehanteerde definitie11). Dat is 4,7% van de bevolking van 18 tot en met 66 jaar. Hoewel het recht op bijstand op huishoudensniveau wordt vastgesteld, betreffen de gegevens in dit onderzoek het individuele niveau.12

Kader 3.1 Definitie mensen met een bijstandsuitkering Het aantal bijstandstonvangers is afhankelijk van de gehanteerde definitie en afbakening. In dit rapport hanteren we de volgende definitie. Wat is meegeteld? • Naast algemene bijstand op grond van de Participatiewet zijn ook meegeteld de bijstandsgerelateerde uitkeringen op grond van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) en het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz). • Overige vormen van bijzondere bijstand (veelal incidentele aanvullingen) zijn niet meegeteld. • De uitkeringen op grond van de Tozo, de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers, was van toepassing in de periode 1 maart 2020 tot 1 oktober 2021. Deze regeling was in 2019 dus nog niet relevant. Wie zijn meegeteld? • In dit rapport gaat het om personen met een bijstandsuitkering, en dus niet om het aantal uitkeringen of het aantal huishoudens. Een uitkering aan een (echt)paar wordt door het CBS geteld als één uitkering aan twee personen. Het aantal personen met een bijstandsuitkering is daarom hoger dan het aantal verstrekte bijstandsuitkeringen.

• Personen die geen adres hebben (dak- en thuislozen) zijn niet inbegrepen, en personen in een instelling, de elders verzorgden, die een uitkering ontvangen (ruim 27.000 mensen) ook niet. Ook zijn de mensen die in een institutioneel huishouden verblijven buiten beschouwing gelaten (bijna 4000 bijstandsgerechtigden). Dit zijn specifieke groepen waar vaak afwijkende regelingen voor gelden. • Dit rapport gaat alleen over de volwassen bevolking die nog geen AOW krijgt. Het gaat daarmee over de ruim 11 miljoen personen die eind 2019 tussen de 18 tot en met 66 jaar zijn. De AOW-leeftijd was in 2019 66 jaar en 4 maanden.

Met de registratiedata beschikken we voor zowel de bijstandsgerechtigden als de rest van de 18-66-jarigen over informatie over de persoonskenmerken leeftijd, geslacht, en migratieachtergrond. Deze persoons­ kenmerken zijn gerelateerd aan allerlei problematiek waar mensen mee te maken kunnen hebben. Zo hebben oudere mensen vaker te maken met gezondheidsproblemen, en kunnen mensen met een migratie­achtergrond te maken krijgen met discriminatie op de arbeidsmarkt (zie ook Muns en Huijnk 2021).

Op het moment van schrijven zijn de registratiegegevens over 2021 en 2022 nog niet compleet. Door verschil in definitie kunnen cijfers afwijken van bijvoorbeeld het CBS. Zo gaan we hier uit van bijstand die ergens in het jaar wordt ontvangen. De CBS-statistieken betreffen meestal cijfers op een moment in de tijd. Zo werden volgens het CBS ultimo 2019 352.290 algemene bijstandsuitkeringen verstrekt op basis van de Participatiewet aan huishoudens tot de pensioengerechtigde leeftijd (CBS 2022b). Dat zijn ruim 414.000 personen (CBS 2023a). 12 Alle volwassenen in een huishouden met bijstand worden hier dus als bijstandsgerechtigden gezien. 10 11

21

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

3.1.1

Persoonskenmerken

De groep bijstandsgerechtigden bestaat uit relatief veel vrouwen: 56% in vergelijking met 49% in de bevolking zonder bijstand (zie tabel 3.1). Ook gaat het om een relatief oude groep: 32% van de bijstandsgerechtigden is 55 jaar of ouder versus 25% in de bevolking zonder bijstand. Het aandeel jongeren (18-26 jaar) onder de bijstandsgerechtigden is juist wat kleiner: 9% versus 18% in de bevolking zonder bijstand. Ook hebben mensen met een bijstandsuitkering relatief vaak een niet-Nederlandse afkomst13 (58%) in vergelijking met mensen zonder bijstandsuitkering (25%). Bijna de helft van de bijstandsgroep (48%) bestaat uit mensen met een eerstegeneratiemigratieachtergrond. In de bevolking zonder bijstand is dat veel lager (15%). Dit betreft waarschijnlijk voor een deel statushouders.14 Het is echter uit onze gegevens niet op te maken welk aandeel dat betreft. We kunnen in dit rapport dus geen rekening houden met afwijkende regelingen die voor statushouders of andere vluchtelingen gelden. Tabel 3.1 Persoonskenmerken en hulpbronnen van mensen met en zonder bijstandsuitkering in 2019, 18-66-jarigen (in procenten) mensen met een bijstands­ uitkering, N = 520.600

mensen zonder bijstands­ uitkering, N = 10.567.000

vrouw

56,4

49,4

man

43,6

50,6

18-26 jaar

9,5

18,3

27-40 jaar

26,8

27,5

41-54 jaar

31,7

29,5

55-66 jaar

32,1

24,7

Nederlandse achtergrond

41,7

75,3

eerstegeneratiemigratieachtergrond

48,1

15,1

tweedegeneratiemigratieachtergrond

10,1

9,6

leeftijd (op 31-12-2019)

Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)

3.2 Stapeling problematiek op basis van enquêtegegevens In deze paragraaf geven we een breed beeld van waar mensen in de bijstand tegenaan lopen en of ze naast werk en inkomen op meerdere terreinen problemen hebben. We vergelijken hun situatie met die van andere mensen in Nederland. Voor deze beschrijving maken we gebruik van de enquête SociaalDomeinIndex 2021 (SDI’21, zie bijlage A.1). Om de bijstandsgerechtigde respondenten in de enquêtegegevens te identificeren, maken we gebruik van de registergegevens en hanteren we hier de definitie van bijstandsgerechtigden uit kader 3.1.15 Het gaat dan om personen die op enig moment in 2021 een bijstandsuitkering ontvingen. Dit betekent niet dat zij op het moment van het invullen van de enquête in die situatie verkeren. De steekproef is na weging representatief voor de gehele bevolking. Ook de verdeling van respondenten met bijstand naar leeftijd, geslacht en migratieachtergrond spoort goed met de werkelijke verdeling onder bijstandsgerechtigden (zie tabel A.1 in de bijlage, te vinden bij dit rapport op www.scp.nl).

We gebruiken hier de ‘oude’ definitie zoals die in de Stapelingsmonitor 2019 is opgenomen (CBS 2022c). Een persoon is volgens die definitie van Nederlandse afkomst wanneer beide ouders in Nederland zijn geboren, ongeacht het land waar men zelf is geboren. Personen hebben een eerstegeneratiemigratieachtergrond wanneer zij zelf in het buitenland geboren zijn, en ten minste één ouder in het buitenland is geboren. Personen hebben een tweedegeneratiemigratieachtergrond wanneer zij zelf in Nederland geboren zijn, en ten minste één ouder in het buitenland is geboren. Sinds 2022 vindt een geleidelijke overgang plaats naar een nieuwe indeling van de bevolking op basis van werelddelen en veelvoorkomende immigratielanden (zie CBS 2022d voor meer informatie). 14 Ter indicatie: volgens het CBS stroomden er in 2019 bijna 4800 huishoudens met ten minste één statushouder in de bijstand in (CBS 2022e, 2023b). Voor statushouders is de bijstand (ook na enkele jaren) de belangrijkste bron van inkomen (CBS 2022e). 15 Hiertoe hebben we de gegevens uit de SDI-enquête op individueel niveau gekoppeld aan de gegevens over bijstands­ uitkeringen uit de CBS-registraties. 13

22

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Voor de beschrijving van de problematiek en leefsituatie van mensen in de bijstand en de vergelijking daarvan met mensen zonder bijstand, gebruiken we in deze paragraaf vier typen grootheden: 1 Potentiële problemen in verschillende levensdomeinen waar mensen tegenaan kunnen lopen, zoals met het doen van het huishouden, financiële problemen, of problemen met contacten. 2 Hulpbronnen of beschermende factoren die hen wellicht kunnen helpen om met problemen om te gaan. Denk aan een inkomen, een goede gezondheid of veerkracht. 3 Participatie in de samenleving, zoals in de vrije tijd (sporten, theaterbezoek e.d.), maar ook maatschappelijke participatie (vrijwilligerswerk en mantelzorg). 4 (Subjectieve) kwaliteit van leven: hoe tevreden men is met het leven, en in hoeverre men te maken heeft met eenzaamheid. De potentiële problemen (draaglast) en een gebrek aan hulpbronnen (gebrek aan draagkracht) weer­ spiegelen de achterstanden waar mensen tegenaan kunnen lopen. Deze problemen en hulpbronnen zijn niet geheel van elkaar te scheiden, en vertonen samenhang. Zo kunnen zij een gemeenschappelijke onderliggende oorzaak hebben, of elkaar versterken. De participatie en kwaliteit van leven geven een indruk van de leefsituatie van mensen. Hiermee sluiten we aan bij eerdere rapportages over het sociaal domein en mensen in een kwetsbare positie (zie bv. Pommer et al. 2018; Eggink et al.

2020; De Klerk et al. 2023).

3.2.1

Potentiële problemen in verschillende levensdomeinen

Mensen in de bijstand hebben vaak niet alleen problemen op het terrein van werk en inkomen, maar ook in andere levensdomeinen. We volgen hier eerdere studies die naar kwetsbare groepen in de samen­ leving kijken (o.a. Pommer et al. 2018; De Klerk et al. 2023) en bekijken zeven typen problemen waar mensen mee te maken kunnen hebben en waarvan we over gegevens beschikken (zie kader 3.2).16 De ernst van de situatie kan verschillen: mensen kunnen er (enige) moeite mee hebben of het helemaal niet kunnen, of ze redden zich door de hulp van anderen. Het gaat om problemen waarvan mensen zelf aangeven dat ze die hebben, dus niet om geregistreerde problemen. Overigens spreken we hier van problemen, maar hoeven mensen de omstandigheden waarin zij verkeren niet als een probleem te ervaren. Een groot deel van de mensen die problemen hebben kan deze zelf, of met de ondersteuning die zij ontvangen, oplossen.17 Daarom spreken we hier van potentiële problemen, zie ook De Klerk et al. (2023).

Kader 3.2 Overzicht van de onderscheiden potentiële problemen (levensdomeinen) • Problemen met algemene dagelijkse handelingen (problemen met zien of horen, lopen, traplopen of huishoudelijke activiteiten) • Problemen met het zelfstandig kunnen voeren van een huishouden (persoonlijke verzorging, doen van het huishouden, zich verplaatsen, regelen van zaken als financiën) • Financiële problemen (het hebben van schulden of betalingsachterstanden); • Problemen in de gezinssituatie (verslaving (in het gezin), relatie met partner, relatie met kind(eren), gezins­problemen, zorgen over de opvoeding, psychische problematiek in het gezin; problemen van de respondent of iemand anders in het gezin) • Arbeidsmarktproblemen (geen werk hebben maar wel op zoek zijn) • Geringe administratieve vaardigheden (moeite met formulieren invullen, geringe computervaardigheden) • Problemen met het sociale netwerk (minder dan één keer per maand contact met buur/vriend/familie) Zie bijlage A.1.3 voor een nadere toelichting op de onderscheiden probleemgebieden.

Hierbij kunnen problemen en hulpbronnen onderling samenhangen en elkaar versterken, of voortkomen uit een ander kenmerk van de persoon, zoals een licht verstandelijke of fysieke beperking. 17 Ruim negen van de tien respondenten zeggen dat de activiteiten lukken, eventueel met hulp van anderen. 16

23

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.1 laat zien dat ruim de helft van de bijstandsgerechtigden moeite heeft met algemene dagelijkse handelingen (algemene dagelijkse levensverrichtingen, adl), zoals huishoudelijke activiteiten of (trap) lopen. Bijna vier op de tien bijstandsgerechtigden hebben potentiële problemen in de gezinssituatie en een even groot deel heeft weinig contact met familie, vrienden of buren. Ongeveer een derde heeft moeite met het zelfstandig kunnen voeren van een huishouden en een derde heeft financiële problemen. Ongeveer een kwart heeft beperkte administratieve vaardigheden. Ook zegt ongeveer een kwart geen betaalde baan te hebben, maar deze wel te zoeken. Dit laatste spoort met de bevindingen van Dirven (2021) en Cuelenaere et al. (2019) dat het grootste deel van de bijstandsgerechtigden niet direct beschikbaar is voor de arbeidsmarkt, vaak vanwege gezondheidsbeperkingen. Hierbij merken we op dat de bijstandsgerechtigden in deze analyse wel op enig moment in 2021 in de bijstand zitten, maar op het moment van ondervraging wellicht wel betaald werk hebben. Alles samengenomen heeft 86% van de mensen met een bijstandsuitkering te maken met een of meerdere van de onderscheiden problemen. Ook bij de niet-bijstandsgerechtigden komen deze problemen geregeld voor, maar op alle terreinen minder vaak.

Van hen heeft ongeveer twee derde te maken met een of meerdere potentiële problemen (zie ook De Klerk et al. 2023). Zoals gezegd betekent dit niet dat iedereen dat ook als problematisch ervaart. Net zoals ander onderzoek (bv. Doove et al. 2018; FNV 2021) laten deze gegevens zien dat de problematiek van mensen in de bijstand dus niet alleen op het terrein van werk en inkomen ligt, maar zeker ook op andere leefgebieden zoals het dagelijks leven en het huishouden of het gezin. Figuur 3.1 Aandeel mensen met problematiek, met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3939, in procenten)a

arbeidsmarktproblemen

financiële problemen

geringe administratieve vaardigheden

problemen zelfstandig huishouden voeren

problemen sociaal netwerk

problemen in gezinssituatie

scp.nl

problemen algemene dagelijkse handelingen

0

10 wel bijstand

20

30

40

50

60

geen bijstand

a Het voorkomen van de problemen hangt significant samen met het ontvangen van een bijstandsuitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling en migratieachtergrond). Bron: SCP/CBS (SDI’21)

24

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Stapeling van problemen Problemen hebben vaak een onderliggende oorzaak, en kunnen elkaar versterken (Bosselaar et al. 2010; Reinhoudt-den Boer et al. 2021). Dit geldt des te meer voor mensen met een bijstandsuitkering, zo blijkt uit figuur 3.2. Niet alleen komen de afzonderlijke potentiële problemen vaker voor bij mensen met een bijstandsuitkering, ook hebben zij vaker te maken met een stapeling van problemen. Zo heeft ruim de helft van de bijstandsgerechtigden te maken met drie of meer van de zeven potentiële problemen (meestal drie of vier problemen, niet in figuur). Bij mensen zonder bijstand geldt dat voor 12%. Het gaat dan vaak om combinaties van adl-problemen met problemen met het voeren van een huishouden, en geringe administratieve vaardigheden. Bij de bijstandsgerechtigden gaat het zoals te verwachten ook vaker om problemen met werk of financiën. Figuur 3.2 Aandeel mensen met een stapeling van problemen, met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3939, in procenten)a 100

3-7 problemen

90

2 problemen 1 probleem

80

geen probleem

70 60 50 40 30 20 scp.nl

10 0 wel bijstand

geen bijstand

a Het aantal problemen hangt significant samen met het ontvangen van een bijstandsuitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling en migratieachtergrond). Bron: SCP/CBS (SDI’21)

3.2.2 Hulpbronnen Hulpbronnen helpen mensen in het leven en zijn bepalend voor iemands levenskansen en individuele levensuitkomsten, zoals iemands welbevinden (Vrooman et al. 2014). In deze paragraaf beschrijven we enkele indicatoren voor economische hulpbronnen, zoals werk, inkomen en opleiding, die mensen in staat stellen ondersteuning te regelen. Ook bespreken we persoonlijke hulpbronnen als gezondheid, veerkracht en regie, waarmee mensen zelf hun problemen kunnen oplossen.18 Het gaat hier om de inschatting van de respondenten zelf.

18

Veerkracht is het vermogen van mensen om te herstellen na een ingrijpende of minder ingrijpende gebeurtenis zoals een scheiding, armoede, of een ernstige ziekte (zie bv. Bolier 2012; Duyndam 2016). Regie betreft de mate waarin men het gevoel heeft grip te hebben op gebeurtenissen en situaties (bv. Pearlin en Schooler 1978), zodat men zich kan blijven aanpassen aan de gewijzigde omstandigheden (bv. Schuijt-Lucassen en Deeg 2006).

25

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Kader 3.3 Overzicht van de economische en persoonlijke hulpbronnen in dit onderzoek Onder een gebrek aan economische hulpbronnen valt het hebben van: • geen werk (geen betaald werk van één uur per week of meer, inclusief korte periode, of werk als freelancer) • een laag inkomen (laagste 20% van het netto gestandaardiseerde huishoudensinkomen) • alleen een basis-/vmbo-opleiding (lager onderwijs, lager beroepsonderwijs, mavo, vmbo of mbo-1) Onder een gebrek aan persoonlijke hulpbronnen valt het hebben van: • gezondheidsbeperkingen (langer dan zes maanden langdurige ziekte, lichamelijke beperking, psychische klacht of klacht als gevolg van ouderdom) • weinig veerkracht (gemeten met twee stellingen: ‘Het is moeilijk voor mij om verder te gaan als er iets vervelends gebeurt’ en ‘Ik heb de neiging veel tijd te nemen om over tegenslagen in mijn leven heen te komen’) uit de Brief Resilience Scale (Smith et al. 2008) • weinig regie (gemeten met vijf stellingen (Pearlin en Schooler 1978) zoals ‘Ik heb weinig controle over de dingen die me overkomen’ en ‘Sommige van mijn problemen kan ik met geen mogelijkheid oplossen’)

Mensen in de bijstand hebben vaak minder hulpbronnen dan anderen (zie figuur 3.3). Zij hebben, zoals verwacht, vaker weinig economische hulpbronnen dan mensen zonder bijstandsuitkering. Het is te verwachten dat zij vaak geen werk hebben, een laag inkomen, en alleen een basis-/vmbo-opleiding. Sommige respondenten die we als bijstandsgerechtigde aanmerken geven aan dat zij wel werk hebben. Dit kan gaan om een (kleine) baan waarvan het inkomen wordt aangevuld tot het sociaal minimum, of om iemand die op een ander moment een bijstandsuitkering heeft ontvangen (zie de definitie van bijstandsgerechtigden in kader 3.1). Bijstandsgerechtigden hebben ook vaker gezondheidsbeperkingen, en vaker weinig veerkracht en weinig gevoel van regie (persoonlijke hulpbronnen). Niet alleen heeft een groter deel van de bijstandsgerechtigden vaker dan anderen te maken met ontbrekende hulpbronnen, ook ontbreken bij hen vaker meerdere hulpbronnen (niet in figuur).

26

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.3 Gebrek aan hulpbronnen onder mensen met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3939, in procenten)a,b 80 70 60 50 40 30 20

scp.nl

10 0 laag inkomen

geen werk

basis-/vmboopleiding

economische hulpbronnen wel bijstand

slechte gezondheid

weinig veerkracht

weinig regie

persoonlijke hulpbronnen

geen bijstand

a Weinig hulpbronnen: minimaal één economische hulpbron én minimaal één persoonlijke hulpbron missen. b Het gebrek aan hulpbronnen hangt significant samen met het ontvangen van een bijstandsuitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling en migratieachtergrond). Bron: SCP/CBS (SDI’21)

Niet alleen kunnen problemen elkaar versterken, zoals eerder opgemerkt, ook kunnen problemen en hupbronnen een gemeenschappelijke oorzaak hebben, of kan een gebrek aan hulpbronnen de problematiek versterken. Zo is het voor mensen met een laag inkomen moeilijker om sociale contacten te onderhouden (Hoff et al. 2009; CPB/SCP 2020). De Klerk et al. (2023) laten dan ook zien dat mensen met een stapeling van problemen veelal ook minder hulpbronnen hebben. Dat geldt zeker ook voor bijstandsgerechtigden (zie figuur 3.4). Van de bijstandsgerechtigden die geen problemen hebben heeft 80% veel hulpbronnen. Dit geldt voor slechts 17% van de bijstandsgerechtigden met een stapeling van drie of meer problemen.

27

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.4 Stapeling van gebrek aan hulpbronnen onder mensen met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3939, in procenten)a,b 100 90 80 70 60 50 40 30 20 scp.nl

10 0 geen problemen

1 probleem

2 problemen

3-7 problemen

wel bijstand veel hulpbronnen

geen problemen

1 probleem

2 problemen

3-7 problemen

geen bijstand

weinig hulpbronnen

a Veel hulpbronnen: over zowel de economische als de persoonlijke hulpbronnen beschikken. Weinig hulpbronnen: missen van minimaal één economische hulpbron én minimaal één persoonlijke hulpbron. b De hulpbronnen hangen significant samen met zowel het aantal problemen als het ontvangen van een bijstands­ uitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudens­­ samenstelling en migratieachtergrond). Bron: SCP/CBS (SDI’21)

3.2.3

Participatie

Een van de doelen van de decentralisaties is dat mensen zoveel mogelijk mee moeten kunnen doen in de samenleving. Dat gaat om betaalde arbeid, waar de Participatiewet op gericht is, maar ook om andere vormen van participatie (bv. TK 2013/2014). Mensen in de bijstand participeren minder in hun vrije tijd, wat wil zeggen dat zij minder vaak lid zijn van een vereniging, minder vaak naar het theater gaan en minder aan sport doen dan hun tegenhangers zonder bijstand (figuur 3.5). Hier kunnen gezondheids­belemmeringen aan ten grondslag liggen (Van Echtelt 2010; Geppert en Muns 2023). Maar ook financiële redenen kunnen een rol spelen: de genoemde activiteiten kosten geld en mensen in de bijstand hebben vaker een laag inkomen. Eerder onderzoek geeft aan dat mensen die zich in een kwetsbare positie bevinden (met een stapeling van problemen en weinig hulpbronnen) minder vrijwilligerswerk doen dan anderen (De Klerk et al. 2023). Voor mantelzorg geldt dat ook, maar in mindere mate. Bijstandsgerechtigden, die ook vaak te maken hebben met een stapeling van problemen en/of weinig hulpbronnen, doen echter even vaak vrijwilligerswerk als anderen. Dat heeft wellicht mede te maken met de tegenprestatie die mensen in de bijstand soms moeten leveren. Mensen in de bijstand geven minder vaak mantelzorg dan anderen.

28

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.5 Participatie van mensen met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3906-3939, in procenten)a 80 70 60 50 40 30 20

scp.nl

10 0 vereniging

cultuur/uitgaan vrije tijd

wel bijstand

sport

mantelzorg

vrijwilligerswerk

maatschappelijke participatie

geen bijstand

a De participatie in de vrije tijd hangt significant samen met het ontvangen van een bijstandsuitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling en migratie­ achtergrond).Dat geldt niet voor de maatschappelijke participatie. Bron: SCP/CBS (SDI’21)

3.2.4 Kwaliteit van leven Tevredenheid Uit ander onderzoek blijkt dat mensen in een kwetsbare situatie in het algemeen minder tevreden zijn met (aspecten van) hun leven (Pommer et al. 2018; De Klerk et al. 2023). Dit blijkt ook te gelden voor bijstandsgerechtigden (figuur 3.6). Zo zijn zij minder tevreden met hun leven: zij geven een rapportcijfer 6,7 tegen een gemiddelde van ruim 7,7 bij hun tegenhangers. Zij geven ook vaker een onvoldoende (5 of minder) aan hun leven dan anderen (19% versus 6%). Voor hun financiële situatie geeft zelfs 45% een onvoldoende (tegen 20% van de mensen die geen bijstandsuitkering ontvangen). Ook zijn zij minder tevreden met hun vrienden- en kennissenkring, dagelijkse bezigheden en hun sociale contacten. Zij hebben vaak minder contacten dan anderen (zie figuur 3.1), wellicht ook doordat zij geen contacten opbouwen in een werkkring.

29

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.6 Tevredenheid van mensen met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3936-3936, in gemiddelde rapportcijfers)a 10 9 8 7 6 5 4 3

scp.nl

2 1 vrienden

sociale contacten

wel bijstand

geen bijstand

dagelijkse bezigheden

financiële situatie

leven

a De tevredenheid hangt significant samen met het ontvangen van een bijstandsuitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling en migratieachtergrond). Bron: SCP/CBS (SDI’21)

Eenzaamheid Mensen in de bijstand zeggen vaker dat ze gevoelens van eenzaamheid ervaren (figuur 3.7) dan anderen. We gaan hier uit van de vaak gebruikte eenzaamheidsschaal van De Jong-Gierveld (De Jong-Gierveld en Kamphuis 1985; De Jong-Gierveld en Van Tilburg 2008), waarbij we onderscheid maken tussen sociale en emotionele eenzaamheid. Bij sociale eenzaamheid is het aantal contacten beperkt en spelen gevoelens van leegte en verlatenheid; bij emotionele eenzaamheid ontbreekt een intieme relatie of vertrouwenspersoon. Mensen met een bijstandsuitkering hebben relatief vaak te maken met sociale eenzaamheid. Ruim een kwart van de mensen in de bijstand zegt sociale eenzaamheid te ervaren. Onder de mensen zonder bijstand geldt dat voor 9%. Ook de emotionele eenzaamheid – het ontbreken van een intieme vertrouwenspersoon – is groter bij mensen in de bijstand (17% tegen 8%). Deze verschillen blijven bestaan als we er rekening mee houden dat de bijstandsgerechtigden vaker een lager inkomen hebben en alleen een basis-/vmbo-opleiding hebben gevolgd – kenmerken waarvan bekend is dat ze een relatie hebben met eenzaamheid (zie bv. Wennekers et al. 2019).

30

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.7 Gevoelens van eenzaamheid van mensen met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3715-3877, in procenten)a

30

25

20

15

10

scp.nl

5

0 sterk sociaal eenzaam wel bijstand

sterk emotioneel eenzaam

sterk eenzaam

geen bijstand

a De eenzaamheid hangt significant samen met het ontvangen van een bijstandsuitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling en migratieachtergrond). Bron: SCP/CBS (SDI’21)

Deze bevindingen sporen met ander onderzoek dat laat zien dat mensen een betere leefsituatie hebben (o.a. dat zij tevredener zijn en minder te maken hebben met eenzaamheid) wanneer zij meer hulpbronnen hebben, zoals inkomen, opleiding en regie (bv. Den Ridder et al. 2020).

3.3 Stapeling van problematiek op basis van registergegevens In de vorige paragraaf beschreven we op basis van enquêtegegevens met welke problematiek mensen in de bijstand te maken kunnen hebben, en hoe hun leefsituatie (participatie, tevredenheid, eenzaamheid) verschilt van die van anderen. In deze paragraaf gebruiken we registerdata van het CBS om een beeld te krijgen van de stapeling van problematiek bij mensen in de bijstand. Hiermee beschrijven we de situatie van álle bijstandsgerechtigden. Het gaat hier om personen die op enig moment in 2019 bijstand ontvingen.19 Deze gegevens bieden (in tegenstelling tot de enquêtegegevens, die een steekproef betreffen) de mogelijkheid om in volgende hoofdstukken verschillen tussen typen gemeenten te beschrijven (zie hoofdstuk 1). Deze paragraaf laat ten eerste zien in hoeverre de groep mensen met een bijstandsuitkering op verschillende terreinen verschilt van de rest van de bevolking. Vaak stapelt problematiek zich op, maar dat gebeurt niet bij iedereen op dezelfde manier. Daarom onderscheiden we in deze paragraaf ten tweede verschillende groepen mensen in de bijstand bij wie zich problematiek binnen meerdere domeinen opstapelt.20

Bijstandsuitkeringen worden op huishoudensniveau toegekend. Dit betekent dat van paren met bijstand beide personen in de analyses als bijstandsgerechtigden worden aangemerkt. 20 Bij mensen die voor een bepaald probleem in beeld zijn bij professionals worden problemen op andere terreinen wellicht ook eerder opgemerkt. Zij kunnen dan ook naar andere ondersteuning worden doorverwezen. Dit kan de gemeten opeenstapeling van problemen beïnvloeden. 19

31

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

De problematiek die uit de registraties is af te leiden betreft niet de ervaren problematiek zoals in paragraaf 3.2, maar de problematiek die we op basis van registraties van ondersteuning of andere contacten met de overheid kunnen afleiden. Het gaat daarbij vooral om een gebrek aan hulpbronnen. In navolging van Hoff et al. (2021) maken we onderscheid tussen vier typen hulpbronnen, ook wel kapitaalvormen genoemd (zie ook Eigentijdse ongelijkheid, Vrooman et al. 2023). De operationalisatie van deze kapitaalvormen is hier wel smaller doordat er andere data gebruikt worden dan in de publicatie Eigentijdse ongelijkheid. 1 Economisch kapitaal Economisch kapitaal meet de materiële hulpbronnen van mensen. In de registratiedata waarover wij beschikken zijn een paar indicatoren voor economisch kapitaal opgenomen: opleiding,21 problematische schulden22 (indicator voor financiële situatie), en werkervaring.23 Deze kenmerken zijn gerelateerd aan het al dan niet hebben van een bijstandsuitkering. 2 Persoonskapitaal Vrooman et al. (2023) verstaan onder persoonskapitaal het fysieke, mentale en esthetische kapitaal. In de registerdata in dit onderzoek beschikken we vooral over indicatoren voor fysieke en mentale gezondheid. Zo operationaliseren we de mentale gezondheid aan de hand van het gebruik van geestelijke gezondheidszorg (ggz).

Meer precies gaat het om gebruik van basis- of specialistische ggz of ggz-medicatie.24 Fysieke gezondheid meten we aan de hand van het gebruik van medicijnen voor somatische klachten.25 We beschouwen daarnaast het opgenomen zijn in het doelgroepregister26 als een indicator voor het hebben van weinig persoonskapitaal. Het gaat hierbij immers om personen die onder andere vanwege fysieke, verstandelijke of mentale problemen moeilijk werk vinden of behouden. Andere (ervaren) gezondheidsproblemen die niet in deze indicatoren tot uitdrukking komen, blijven door databeperkingen buiten beschouwing. Dit geeft mogelijk een onderschatting van het aandeel mensen met gezondheidsproblemen. 3 Sociaal kapitaal Sociaal kapitaal weerspiegelt de steun die mensen vanuit hun netwerk kunnen ontvangen. In registraties is daarover echter weinig informatie beschikbaar. We beschouwen daarom hier de huishoudens­ samenstelling als een indicator voor sociaal kapitaal. Mensen met een partner en/of kinderen zouden immers van hen steun kunnen ontvangen die voor anderen niet beschikbaar is. We realiseren ons dat dit een beperkte operationalisatie is, ook omdat huisgenoten die steun niet altijd kunnen geven of juist zelf zorg nodig hebben. Bij de huishoudenssamenstelling maken we verder onderscheid naar de leeftijd van het jongste kind.

Hoewel dat niet per se een relatie heeft met de mogelijkheden voor het bieden van hulp, is dit onderscheid wel van belang in de bijstandsregelingen. Alleenstaande ouders met de zorg voor Opleiding is als volgt ingedeeld: basis/vmbo: basisonderwijs, lager beroepsonderwijs, mavo, mbo1. Mbo/havo/vwo: havo, vwo, mbo-2-4. Hbo/wo: hbo, universitair. Voor een deel van de mensen is in de registraties niet bekend welk onderwijs ze hebben gevolgd. Omdat deze groep niet willekeurig is (bv. omdat het vaak wat oudere mensen betreft) worden zij als aparte groep in de analyses meegenomen. 22 Het gaat om mensen uit registraties over wanbetalers van de zorgverzekering, over betalingsachterstanden bij de Belastingdienst, over boetes in het kader van de Wet Mulder, over schulden bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), over bij BKR geregistreerde betalingsachterstanden en minnelijke trajecten, en over personen in de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) en het Centraal curatele- en bewindregister (CCBR). Zie CBS (2022f). 23 Werkervaring in een jaar betekent dat iemand in een bepaald jaar op enig moment inkomen heeft gehad uit arbeid als werknemer, ongeacht de omvang van deze periode en de arbeidsduur. Vanwege databeperkingen is werk als zelfstandige buiten beschouwing gelaten.

24 Het gaat hier om personen die ergens in het verslagjaar gebruik hebben gemaakt van generalistische basis-ggz, gespecialiseerde ggz of ggz-medicijnen hebben gebruikt. Onder basis-ggz valt de behandeling van lichte tot matige, niet-complexe psychische stoornissen. Gespecialiseerde ggz behandelt complexe stoornissen. Het CBS categoriseert de volgende medicijngroepen als ggz-medicijnen: psychofarmaca, verslaving, antidepressiva, antipsychotica. Zie voor meer informatie CBS (2022c, 2022g). 25 Dit betreft personen die ergens in het verslagjaar medicijnen gebruikten die het CBS als somatische medicijnen categoriseert (CBS 2022c, 2022g). Het gaat alleen om medicijnen vergoed door de zorgverzekering, en dus niet op eigen kosten aangeschaft. 26 Het doelgroepregister is een landelijk register dat door het UWV wordt beheerd en waarin alle mensen staan die vallen onder de banenafspraak (Rijksoverheid 2022b). In totaal zijn ruim 270.000 mensen in het doelgroepregister opgenomen (SCP-werkbestand, zie bijlage A.2). 21

32

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

kinderen tot 5 jaar kunnen immers door de gemeente vrijgesteld worden van de arbeidsplicht (Rijksoverheid 2022a).27 4 Cultureel kapitaal In Eigentijdse ongelijkheid (Vrooman et al. 2023) wordt cultureel kapitaal kortweg omschreven als ‘waar pas je bij’ (zie ook Hoff et al. 2021). Het wordt functioneel ingevuld, dus met zaken die positieve invloed hebben op cultureel kapitaal, zoals het spreken van de Engelse taal, en digitale vaardigheden. Hierover bevatten registraties geen informatie. In dit rapport vullen we cultureel kapitaal veel smaller in, namelijk met de vraag of mensen zich aan de geldende maatschappelijke normen houden. Dit is een onderdeel van het brede begrip cultureel kapitaal uit Vrooman et al. (2023). We hanteren daarbij problemen met criminaliteit als indicator. Mensen met crimineel gedrag houden zich niet aan de normen in onze samenleving, zo is de gedachte. Het gaat hier dus juist om een disfunctionele invulling. Onze indicator betreft mensen die als verdachte van een (licht of zwaar) misdrijf worden aangemerkt.28

3.3.1

Problematiek waar bijstandsgerechtigden mee te maken hebben

Tabel 3.2 geeft een overzicht van kapitaalvormen van de groep bijstandsgerechtigden en vergelijkt deze met kenmerken van mensen zonder bijstand. Economisch kapitaal Zoals ook blijkt uit de gegevens van de SDI-enquête (§ 3.2) hebben mensen in de bijstand minder economisch kapitaal dan mensen zonder bijstand. Mensen met een bijstandsuitkering hebben relatief vaker alleen een basis-/vmbo-opleiding (39% versus 7% in de bevolking zonder bijstand). Toch heeft nog ruim een op de tien (13%) van de bijstandsgroep een hbo-/wo-opleiding en heeft ongeveer een derde (34%) een mbo-/havo-/vwo-opleiding. Een op de vijf van de bijstandsgerechtigden heeft in 2019 problematische schulden, terwijl dat in de bevolking zonder bijstand ongeveer een op de twintig personen betreft. Overigens hebben niet alleen mensen met een laag inkomen, zoals bijstandsgerechtigden, te maken met (problematische) schulden: ongeveer driekwart van de huishoudens met problematische schulden heeft geen laag inkomen (CBS 2021). Ongeveer de helft (49%) van de mensen die in 2019 een bijstandsuitkering ontvingen, heeft in de voorgaande periode 2010-2018 geen betaald werk verricht als werknemer. Een kwart heeft in die periode ten hoogste in drie jaren betaald werk verricht, en nog eens ruim een kwart in meer dan drie jaren.

De betaalde baan in de laatste jaren (2017-2018) betrof ook vaak een kleine baan: slechts 9% werkte meer dan halftijds.29 De mensen zonder bijstand hebben zoals verwacht veel vaker werkervaring en werken ook vaker in een grotere baan. Het is mogelijk dat we met deze gegevens de werkervaring onderschatten, met name voor mensen met een (eerstegeneratie) migratieachtergrond die nog maar kort in Nederland verblijven. Zij hebben wellicht wel werkervaring in hun land van herkomst, maar dat is niet opgenomen in de registraties. Persoonskapitaal Mensen in de bijstand hebben relatief vaak (mentale en fysieke) gezondheidsproblemen. Zo maakt van deze groep 28% in 2019 gebruik van de geestelijke gezondheidszorg terwijl dit bij mensen zonder bijstand 11% is (zie tabel 3.2). Ook medicijngebruik voor somatische (lichamelijke) klachten komt bij mensen in de bijstand vaker voor (75%) dan bij mensen zonder bijstand (61%). Een deel van de bijstandsgroep (7%) is opgenomen in het landelijke doelgroepregister en valt onder de banenafspraak. Het gaat daarbij veelal om jonggehandicapten die voorheen in aanmerking zouden zijn gekomen voor een Wajong-uitkering. Van de mensen zonder bijstand is 2,5% opgenomen in het doelgroepregister.

Zij dienen wel gebruik te maken van voorzieningen van de gemeente gericht op arbeidsinschakeling (Rijksoverheid 2022a). Het gaat hier om personen die door de politie geregistreerd zijn als verdachte, ergens in de periode 2013-2019, tegen wie een redelijk vermoeden van schuld van een misdrijf bestaat. 29 Voor mensen die in 2018 een baan hadden, gaat het om de gemiddelde omvang van alle banen die iemand had in 2018. Voor degenen die geen baan hadden in 2018, maar wel in 2017, gaat het om de gemiddelde omvang van de banen in 2017. 27

28

33

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Sociaal kapitaal Bijstandsgerechtigden zijn vaak eenpersoonshuishoudens (43%), gevolgd door eenoudergezinnen met kinderen van vijf jaar of ouder (18%). Deze huishoudensvormen komen bij de mensen zonder bijstand veel minder vaak voor (resp. 18% en 6%). Mensen zonder bijstand bevinden zich meestal in een paar met kinderen van vijf jaar of ouder (35%) of een paar zonder kinderen (26%), hoewel het eenpersoons­ huishouden ook geregeld voorkomt (18%). Het aandeel mensen met jonge kinderen (jonger dan 5 jaar) is bij de bijstandsgroep ongeveer even groot als bij mensen zonder bijstand (ongeveer 12%). Cultureel kapitaal Het aandeel mensen dat geregistreerd staat als verdachte van een misdrijf is onder bijstandsgerechtigden relatief hoog (19%) in vergelijking met mensen zonder bijstand (7%). Op basis van de gegevens is niet op te maken hoe deze samenhang geïnterpreteerd moet worden. Het zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat armoede leidt tot een hogere kans op (kleine) criminaliteit, maar er kunnen ook onderliggende factoren zijn die hier een rol spelen. We kunnen hier op basis van onze analyses geen uitspraken over doen. Tabel 3.2 Hulpbronnen van mensen met en zonder bijstandsuitkering in 2019, 18-66-jarigen (in procenten)

economisch kapitaal

mensen met een bijstandsuitkering, N = 520.600

mensen zonder bijstandsuitkering, N = 10.567.000

38,9

7,3

opleiding basis/vmbo mbo/havo/vwo

34,0

27,0

hbo/wo

13,3

37,0

onbekend

13,8

28,6

problematische schulden in 2019

20,4

4,1

49,0

13,7

werkervaring geen betaalde baan in de periode 2010-2018

persoonskapitaal

sociaal kapitaal

cultureel kapitaal

werkte in 2010-2018 ten hoogste drie jaar

24,8

11,9

werkte in 2010-2018 in meer dan drie jaar

26,2

74,4

omvang baan in 2017 of 2018 groter dan 50%

8,6

62,9

gebruik geestelijke gezondheidszorg (ggz)

27,8

10,7

medicijn somatisch

75,4

60,9

doelgroepregister

7,0

2,3

huishoudenssamenstelling eenpersoonshuishouden

43,0

18,0

paar zonder kinderen

11,1

26,2

paar met kind(eren) vanaf 5 jaar

15,5

35,4

paar met kind(eren) jonger dan 5 jaar

7,5

11,0

eenouderhuishouden met kind(eren) vanaf 5 jaar

17,7

6,9

eenouderhuishouden met kind(eren) jonger dan 5 jaar

4,6

0,6

overig (exclusief institutioneel)

0,6

1,9

geregistreerd als verdachte

19,2

6,5

a Dit betreft de gemiddelde deeltijdfactor in 2018. Wanneer de persoon in 2018 niet heeft gewerkt, gaat het om de gemiddeld deeltijdfactor in 2017. Deze is 0 wanneer de persoon in beide jaren niet heeft gewerkt. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)

34

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

3.4 Groepen mensen in de bijstand De voorgaande paragraaf beschrijft de mensen in de bijstand, maar geeft nog geen zicht op de samenhang tussen hun kenmerken. Die samenhang is van belang omdat het een beeld geeft van welke samenloop van problematiek zich voordoet. Om deze samenhang te bekijken delen we de bijstands­gerechtigden in groepen in. In tegenstelling tot andere studies (zoals Vrooman et al. 2023) baseren we deze indeling niet alleen op de hulpbronnen (tabel 3.2), maar maken we ook gebruik van de persoonskenmerken (tabel 3.1). Dit doen we omdat ook de persoonskenmerken een relatie hebben met iemands afstand tot de arbeidsmarkt en de kans op bijstand. Zo hebben ouderen en mensen met een migratieachtergrond gemiddeld genomen een relatief zwakke positie op de arbeidsmarkt. Discriminatie op de arbeidsmarkt (Muns en Huijnk 2021; Schippers 2022), maar ook bijvoorbeeld relevante werkervaring, studierichting of een taalachterstand kunnen daarbij een rol spelen. Hierbij construeren we de groepen zo dat de mensen binnen een groep zo veel mogelijk op elkaar lijken, terwijl de groepen onderling juist zo veel mogelijk verschillen. We doen dit met behulp van een zogenoemde latenteklassenanalyse (LCA).

De indeling in groepen geeft een indicatie van de samenhang van kenmerken, maar is niet absoluut of uitsluitend in de zin dat een persoon met een bijstandsuitkering enkel in één groep ingedeeld kan worden. Als een groep bijvoorbeeld hoog scoort op het aandeel mannen, basis-/ vmbo-opgeleiden en op fysieke gezondheidsproblemen, wil dat niet zeggen dat iedereen in die groep een ‘man met alleen basis-/vmbo-opleiding met gezondheidsproblemen’ is, maar wel dat de analyse een groep blootlegt waarin deze kenmerken vaak samenkomen. De analyse is bedoeld om een beeld te geven van de variëteit aan groepen mensen in de bijstand. Op basis van deze latenteklassenanalyse onderscheiden we acht groepen.30 We onderscheiden twee grote groepen, en daarnaast zes kleinere groepen, elk met hun eigen kenmerken (zie tabel 3.3). Zie bijlage B.1 voor een nadere toelichting op de analyses en tabel B.3 in de bijlage voor een compleet overzicht van de kenmerken in de verschillende groepen bijstandsgerechtigden. Tabel 3.3 Overzicht van groepen bijstandsgerechtigden op basis van LCA, 2019 (in aantallen en procenten) aantal (x 1000)

aandeel van bijstandsgerechtigden (in procenten)

1

ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheids­ problemen

246

48

2

mensen met ggz- en schuldenproblematiek

156

30

3

eerstegeneratiejongeren met kinderen

27

5

4

jonge alleenstaande moeders

26

5

5

alleenstaande ouders in het doelgroepregister

23

4

6

doelgroepers met een middelgrote baan

18

3

7

tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen

12

2

8

mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring

13

2

Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)

Groep 1: ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen (ca. 250.000 mensen, 48% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep is omvangrijk en omvat bijna de helft van de bijstandsgerechtigden. In deze groep is met name de oudste groep (55-67-jarigen) sterk vertegenwoordigd. Ook gaat het veelal om vrouwen. Het 30

Ook in de recente Cohortstudie Participatiewet van SEOR (De Hek et al. 2022) worden bijstandsgerechtigden ingedeeld in groepen (profielen). Deze profielen betreffen alleen de situatie op het gebied van werk en inkomen. Deze worden vervolgens geconfronteerd met het gebruik van voorzieningen. In die studie gaat het niet om het vóórkomen van meervoudige problematiek, maar vooral om de in- en uitstroom in de bijstand.

35

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

overgrote deel van de groep heeft geen recente werkervaring. Deze groep heeft vaker dan alle andere onderscheiden groepen te maken met fysieke gezondheidsproblemen: het gebruik van medicijnen voor somatische aandoeningen is hoog. Het gaat overwegend om mensen met alleen een basis-/vmboopleiding en met een eerstegeneratiemigratieachtergrond. Relatief veel van hen wonen samen met een partner, al dan niet met thuiswonende kinderen. Groep 2: mensen met ggz- en schuldenproblematiek (ca. 160.000 mensen, 30% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep is ook omvangrijk, en omvat 30% van de bijstandsgerechtigden. Deze groep kampt meer dan gemiddeld met psychische problemen (ggz-problematiek) en heeft daarnaast ook vaak problemen op andere terreinen, zoals problematische schulden en criminaliteitsproblematiek. Het merendeel heeft in het verleden weinig werkervaring opgedaan. Meer dan de andere groepen hebben mensen in deze groep een mbo-/havo-/vwo-opleiding, hebben ze een leeftijd van 27-54 jaar, zijn ze alleenstaand en hebben ze geen migratieachtergrond. Groep 3: jongeren met een eerstegeneratiemigratieachtergrond met kinderen (ca. 25.000 mensen, 5% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep kenmerkt zich door een bovengemiddeld aandeel jongvolwassenen, met name 18- tot 27-jarigen. Het gaat relatief vaak om mensen met een eerstegeneratiemigratieachtergrond.

Zij hebben vaak (jonge) kinderen en alleen een basis-/vmbo-opleiding of een onbekende opleiding. Groep 4: jonge alleenstaande moeders (ca. 25.000 mensen, 5% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep kenmerkt zich door een hoog aandeel eenoudergezinnen, jongvolwassenen (tot 40 jaar) en vrouwen. Het zijn veelal mbo-/havo-/vwo- of hbo-/wo-opgeleiden met werkervaring in de afgelopen tien jaar. Als ze de laatste twee jaar werkten, dan was dat in een kleine deeltijdbaan (minder dan 50% werktijd). De problematiek van deze groep is niet anders dan die van de meeste andere groepen. Groep 5: alleenstaande ouders in het doelgroepregister (ca. 25.000 mensen, 4% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep bevat relatief veel mensen in het doelgroepregister en eenoudergezinnen. Het zijn veelal relatief jonge mensen (tot 40 jaar), met een mbo-/havo-/vwo-opleiding of een hbo-/wo-opleiding en werkervaring. Een aanzienlijk deel werkte de afgelopen jaren in een middelkleine baan (25 tot 50%). Deze groep springt er niet uit op andere problematiek. Groep 6: doelgroepers met een middelgrote baan (ca. 20.000 mensen, 3% van de bijstandsgerechtigden) In deze groep zitten meer mensen in het doelgroepregister dan in de andere groepen. Een aanzienlijk deel werkte de afgelopen jaren in een middelgrote deeltijdbaan (50-75%) en heeft werkervaring in de afgelopen tien jaar.

De groep bestaat uit relatief veel 18- tot 40-jarigen. De groep kenmerkt zich verder door een relatief groot aandeel mensen met een mbo-/havo-/vwo-opleiding en een Nederlandse achtergrond of tweedegeneratiemigratieachtergrond. Het aandeel personen met schulden en criminaliteits­ problematiek is net als in veel andere groepen iets groter dan gemiddeld. Groep 7: tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen (ca. 10.000 mensen, 2% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep bevat relatief veel mensen met een tweedegeneratiemigratieachtergrond en in de leeftijd van 27-40 jaar. De groep heeft een relatief groot aandeel mensen dat te maken heeft met schulden en criminaliteit. Het zijn vaak mannen. De groep kenmerkt zich verder door een relatief groot aandeel alleenstaanden, mbo-/havo-/vwo- of hbo-/wo-opgeleiden, en mensen die de afgelopen jaren in middelgrote of grote banen hebben gewerkt. Groep 8: mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring (ca. 10.000 mensen, 2% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep kenmerkt zich door het hoge aandeel mensen met een hbo-/wo-opleiding. Het aandeel personen dat verdacht wordt van een misdrijf is hoger dan gemiddeld in de bijstandsgroep. De groep 36

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

bestaat voor een groot deel uit mannen en 27-40-jarigen. Een substantieel deel van deze groep heeft de afgelopen jaren gewerkt, en werkte vrij veel uren. De groep bestaat uit een relatief groot aandeel eenpersoonshuishoudens. Deze groepen vormen de basis voor de analyses in de volgende hoofdstukken. Daarin bespreken we welke ondersteuning mensen uit de verschillende groepen krijgen (hoofdstuk 4) en hoe de omvang van de groepen (hoofdstuk 5) en hun ondersteuning (hoofdstuk 6) verschilt tussen gemeenten.

3.5 Bijstandsduur Zoals aangegeven in hoofdstuk 1 is het voor een flink deel van de bijstandsgerechtigden moeilijk om aan het werk te komen en te blijven, en zo uit de bijstand te stromen. Dit is terug te zien in de duur van de bijstand. Zo bevindt bijna de helft van alle bijstandsgerechtigden zich vijf jaar of langer in de bijstand. Daarnaast zit 13% minder dan een jaar in de bijstand, en 39% één tot vijf jaar. Er zijn forse verschillen tussen de onderscheiden groepen (figuur 3.8). De ouderen met alleen een basis-/ vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen (groep 1) bevinden zich overwegend langdurig in de bijstand. Ook de mensen met ggz- en schuldenproblematiek (groep 2) lijken weinig kans op uitstroom te hebben en zitten veelal langer dan vijf jaar in de bijstand. Daarentegen bevinden de tweedegeneratie­ jongvolwassenen en mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring (groep 7 en 8) zich vaak minder dan een jaar in de bijstand. Dit is mede gerelateerd aan de relatief lage leeftijd in die groepen. De overige groepen kennen relatief vaak een bijstandsduur van één tot vijf jaar. In hoofdstuk 5 zullen we zien dat ook de ondersteuning van mensen in de bijstand verschilt naar de duur van de periode waarin men zich in de bijstand bevindt.

37

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.8 Bijstandsduur van de onderscheiden groepen bijstandsgerechtigden, 2019 (in procenten per groep)a 100

≥ 5 jaar

90

3-5 jaar 1-3 jaar

80

< 1 jaar

70 60 50 40 30 20 scp.nl

10 0 groep 1

groep 2

groep 3

groep 4

groep 5

groep 6

groep 7

groep 8

a Groep 1: ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen; Groep 2: mensen met ggz- en schuldenproblematiek; Groep 3: eerstegeneratiejongeren met kinderen; Groep 4: jonge alleenstaande moeders; Groep 5: alleenstaande ouders in het doelgroepregister; Groep 6: doelgroepers met een middelgrote baan; Groep 7: tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen; Groep 8: mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)

3.6 Tot slot Dit hoofdstuk laat zien dat een groot deel van de bijstandsgerechtigden te maken heeft met problemen op verschillende terreinen. Zo hebben zij relatief vaak moeite met zaken als algemeen dagelijkse handelingen, administratieve vaardigheden, het zelfstandig voeren van een huishouden, of problemen in de gezinssituatie. Ook hebben veel bijstandsgerechtigden gezondheidsproblemen en ervaren zij weinig regie (ze hebben dan bijvoorbeeld het gevoel problemen te hebben die ze niet op kunnen lossen). Hun welbevinden is – net als bij andere groepen met problematiek op verschillende terreinen – relatief laag; zij voelen zich vaker eenzaam en zijn minder tevreden met hun leven dan anderen, zie ook De Klerk et al. (2023) en Verbeek et al. (2023). In dit onderzoek onderscheiden we acht groepen bijstandsgerechtigden die verschillen in problematiek. Zij verschillen niet alleen in de typen en mate van stapeling van problematiek maar ook in bijstandsduur. Een deel van de bijstandsgerechtigden kan met ondersteuning aan het werk, maar eerder onderzoek laat zien dat gemeenten en de bijstandsgerechtigden zelf betaald werk niet voor alle bijstandsgerechtigden realistisch achten (zie ook SZW 2022). Ook op de huidige krappe arbeidsmarkt is het niet eenvoudig of vanzelfsprekend dat iedereen aan het werk kan.

Dit komt door de stapeling van problematiek van de groep die nu aan de kant staat en soms al langere tijd afhankelijk is van een bijstandsuitkering. Recent onderzoek van het SCP laat zien dat voor de aanpak van structurele ongelijkheid in de samenleving een bredere blik nodig is dan een alleen gericht op economische factoren, zoals werk en inkomen (Vrooman et al. 2023). Gezien de (stapeling van) problematiek van bijstandsgerechtigden lijkt dit ook voor deze groep te gelden. Een te eenzijdige gerichtheid op werk en inkomen biedt waarschijnlijk weinig soelaas als 38

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

andere problemen niet ook worden aangepakt. Wel vinden veel mensen het belangrijk om een betaalde baan te hebben, en zo in hun levensonderhoud te voorzien en een bijdrage te leveren aan de maatschappij (Versantvoort 2022). De focus op betaald werk moet dus niet helemaal worden losgelaten. Opvallend is het grote aandeel mensen met gezondheidsproblemen in de bijstand (zie ook Van Echtelt et al. 2022). Dit aandeel is niet alleen groot onder mensen die vanwege hun beperking onder de banen­ afspraak vallen,31 maar ook onder andere bijstandsgerechtigden. Het kan zijn dat mensen die langere tijd in de bijstand zitten gaandeweg ongezonder worden, of dat mensen met een slechte gezondheid een grotere kans hebben om in de bijstand terecht te komen en een kleinere kans om weer uit te stromen. Het kan ook dat onderliggende achterstanden beide verklaren (Geppert en Muns 2023). Aandacht voor een gezonde leefsituatie is van belang om verslechtering van de gezondheid te voorkomen. Betaald werk kan een remedie zijn voor de problematiek die mensen hebben. Zo blijken mensen met een arbeidsbeperking die aan het werk gaan minder vaak een beroep te doen op geestelijke gezondheidszorg en Wmo-ondersteuning. Bovendien is het risico op crimineel gedrag bij deze groep lager als men werk heeft (Van Eijkel et al. 2020).

Tegelijkertijd lijkt werk voor veel bijstandsgerechtigden met gezondheids­ beperkingen geen haalbare kaart. Re-integratiedienstverlening die hen aan het werk kan helpen, zoals jobcoaching of financiële ondersteuningsmaatregelen gericht op werkgevers, worden relatief weinig ingezet voor mensen in de bijstand die niet onder de banenafspraak vallen (De Hek et al. 2022; NLA 2022). Onderzoek geeft aan dat gemeenten, en klantmanagers in het bijzonder, weinig ruimte voelen om (dure) instrumenten in te zetten (NLA 2022). Hierbij spelen de financiële prikkels om zo veel mogelijk mensen uit de bijstand te leiden een rol. Daarnaast vergt dit ook wat van werkgevers. Zij moeten bereid zijn om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen en te investeren in hun begeleiding.

31

De banenafspraak is een afspraak uit 2013 tussen het kabinet en sociale partners om extra banen te realiseren voor mensen met een arbeidsbeperking. Begin 2026 moeten er 100.000 extra banen zijn bijgekomen in het bedrijfsleven en 25.000 bij de overheid (Rijksoverheid 2022b).

39

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

4 Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?

• Van de bijstandsgerechtigden in 2019 ontving iets meer dan de helft (55%) een vorm van re-integratie­ondersteuning in de periode 2017-2019. Degenen zonder ondersteuning ontvingen soms wel al eerder ondersteuning. • Bijna een kwart (23%) van de bijstandsgerechtigden in 2019 ontving in de periode 2017-2019 ook Wmo-ondersteuning, en 17% ontving ondersteuning op grond van de Jeugdwet. • Bijna drie op de tien (29%) bijstandsgerechtigden in 2019 ontvingen naast bijstand geen vorm van ondersteuning vanuit het sociaal domein (re-integratie, Wmo of Jeugdhulp) in de periode 2017-2019. • De twee grote groepen ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheids­ problemen’ en ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ ontvangen minder vaak ondersteuning naast de bijstand dan de andere groepen. Dit kan gerelateerd zijn aan de relatief lange bijstandsduur van deze groepen. • Re-integratie wordt vooral gegeven aan mensen die relatief kort in de bijstand zitten. Mensen die lang in de bijstand zitten ontvangen vaker Wmo.