Onderzoeksrapport Een brede blik op de bijstand.pdf

Een brede blik op bijstand

1

Een brede blik op bijstand Patricia van Echtelt Evelien Eggink Klarita Sadiraj

Sociaal en Cultureel Planbureau Den Haag, juni 2023

Het Sociaal en Cultureel Planbureau is een interdepartementaal, wetenschappelijk instituut, dat – gevraagd en ongevraagd – sociaal-wetenschappelijk onderzoek verricht. Het SCP rapporteert aan de regering, de Eerste en Tweede Kamer, de ministeries en maatschappelijke en overheidsorganisaties. Het SCP valt formeel onder de verantwoordelijkheid van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het SCP is opgericht bij Koninklijk Besluit op 30 maart 1973. Het Koninklijk Besluit is per 1 april 2012 vervangen door de ‘Regeling van de minister-president, Minister van Algemene Zaken, houdende de vaststelling van de Aanwijzingen voor de Planbureaus’.

© Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2023 SCP-publicatie 2023-7 Opmaak binnenwerk: Xerox, Den Haag Eindredactie en productiebegeleiding: Future Communication, Utrecht Vertaling samenvatting: Metamorfose Vertalingen, Utrecht Omslagontwerp: Xerox, Den Haag Foto omslag: ANP | Hollandse Hoogte | Martine Hoving Copyright U mag citeren uit SCP-rapporten, mits u de bron vermeldt. U mag SCP-bestanden op een server plaatsen mits: 1 het digitale bestand (rapport) intact blijft; 2 u de bron vermeldt; 3 u de meest actuele versie van het bestand beschikbaar stelt, bijvoorbeeld na verwerking van een erratum. Data SCP-databestanden, gebruikt in onze rapporten, zijn in principe beschikbaar voor gebruik door derden via DANS: www.dans.knaw.nl. Contact Sociaal en Cultureel Planbureau Postbus 16164 2500 BD Den Haag www.scp.nl info@scp.nl Via onze website kunt u zich kosteloos abonneren op een elektronische attendering bij het verschijnen van nieuwe uitgaven.

Inhoud

Voorwoord5 Samenvatting6 1

Inleiding

10

1.1 1.2 1.3 1.4

Aanleiding Doelstelling en onderzoeksvragen Aanpak Leeswijzer

10 11 11 12

2 Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstand 

13

2.1 2.2 2.3 2.4

13 15 15 17

Perspectieven op de bijstand  Veranderende opvattingen over de bijstand Meer aandacht voor stapeling van problemen De aanpak van multiproblematiek 

3 Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen?

20

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

21 22 31 35 37 38

Bijstandsgerechtigden in 2019 Stapeling problematiek op basis van enquêtegegevens Stapeling van problematiek op basis van registergegevens Groepen mensen in de bijstand Bijstandsduur Tot slot

4 Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?40 4.1 4.2 4.3 4.4

Ondersteuning van bijstandsgerechtigden  Welke bijstandsgerechtigden krijgen welke ondersteuning? Samenhang met bijstandsduur  Tot slot

41 44 48 49

5 Verdeling bijstandsgerechtigden over gemeentetypen

50

5.1 5.2 5.3 5.4

50 52 53 55

Typen gemeenten Aandeel bijstandsgerechtigden verschilt per gemeentetype Samenstelling bijstandsgroep verschilt per gemeentetype Tot slot

6 Verschillen in sociaaldomeinondersteuning tussen gemeenten

56

6.1 6.2 6.3

56 57 66

Verschillen in ondersteuning tussen typen gemeenten Gemeentelijke verschillen in ondersteuning per groep Tot slot

Summary67 Literatuur71

4

INHOUD

Voorwoord

In de levens van mensen komen vaak allerlei problemen samen, die niet los van elkaar opgelost kunnen worden. Vooral bij mensen die zich in een kwetsbare positie bevinden, zien we dat problematiek zich vaak opstapelt. Het gaat dan niet alleen om problemen op het gebied van werk en bestaanszekerheid, maar ook op andere levensdomeinen zoals gezondheid, huisvesting, schulden en criminaliteit. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) hecht er dan ook aan om met een brede blik, vanuit het burger­ perspectief, te kijken naar wat er in de samenleving nodig is. Dit vraagt een aanpak die de aandachts­ gebieden van afzonderlijke departementen overstijgt. Ook is het van belang de aandacht niet te beperken tot ad-hocreparatie van onvolkomenheden in de regelgeving, maar juist te werken aan houdbare oplossingen voor de lange termijn. Dit rapport richt zich op bijstandsgerechtigden. Bij deze specifieke groep mensen is relatief vaak sprake van een stapeling van problematiek. De Participatiewet, waarin de bijstand sinds 2015 is geregeld, is erop gericht zoveel mogelijk mensen toe te leiden naar werk. In de praktijk blijkt betaald werk voor veel bijstandsgerechtigden (nog) geen haalbare kaart, zo bleek eerder uit de evaluatie van de Participatiewet door het SCP in 2019.

Ook lijken gemeenten zich vooral te richten op het ‘laaghangend fruit’, mensen die relatief makkelijk naar werk begeleid kunnen worden. Dat maakt de vraag extra belangrijk hoe gemeenten ook degenen met een stapeling van problematiek de ondersteuning kunnen geven die zij nodig hebben om volwaardig mee te kunnen doen in de samenleving. Ook op basis van dit onderzoek benadrukt het SCP nogmaals dat het van belang is om bij de aanpak van maatschappelijke problematiek een brede en integrale blik te hanteren. Het is belangrijk dit mee te nemen bij de voorgenomen herziening van de Participatiewet. Wanneer de Participatiewet het vizier primair blijft richten op de uitstroom naar betaald werk, hoe belangrijk ook, dan blijft problematiek op andere levensdomeinen mogelijk buiten beeld. Een integrale benadering is noodzakelijk, en dat vraagt niet alleen van de uitvoering, maar ook vanuit het wettelijk kader, om een brede blik op bijstand. Wij danken Larissa van Es, procesmanager en onderzoeker werk, participatie en arbeidsmarkt bij Divosa en Menno Fenger, hoogleraar Institutionele Beleidsanalyse aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, als externe leden van de leescommissie voor hun constructieve commentaar bij eerdere versies van deze publicatie. Prof. dr. Karen van Oudenhoven (algemeen directeur) Drs. Marjolijn Olde Monnikhof (plv. directeur)

5

V oorwoord

Samenvatting Aandacht voor stapeling van problematiek Recent heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) laten zien dat er voor de aanpak van structurele ongelijkheid in de samenleving een invalshoek nodig is die breder is dan alleen een economische benadering gericht op werk en inkomen (Vrooman et al. 2023). Een te eenzijdige gerichtheid op werk en inkomen biedt waarschijnlijk weinig soelaas als andere problemen niet ook worden aangepakt. Het is voor mensen immers moeilijker te investeren in bijvoorbeeld opleiding en werk als zij te maken hebben met problemen op meerdere levensdomeinen, zoals met hun mentale en fysieke gezondheid, hun sociale netwerk of als zij vaardigheden missen om zich in een steeds complexer wordende samenleving staande te houden. Het is belangrijk om deze problematiek aan te pakken, want mensen bij wie problemen samenkomen hebben veelal een minder goede maatschappelijke positie. Zij participeren minder in de samenleving, zijn vaker eenzaam (De Klerk et al. 2023; Verbeek et al. 2023) en hebben minder vertrouwen in andere mensen en de overheid (Vrooman et al. 2023). Om deze problematiek aan te pakken is een brede aanpak nodig die de verschillende levensdomeinen overstijgt.

Een brede blik op bijstand Een specifieke groep voor wie deze brede benadering van belang is, zijn mensen die (langdurig) afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. Mensen in de bijstand (eind 2022 ongeveer 400.000 mensen, CBS 2022a) hebben vaak problemen op meerdere levensdomeinen. Ze hebben met name te maken met arbeids­ beperkingen, schulden en gezondheidsproblematiek (Doove et al. 2018). De Participatiewet, waarin de bijstand sinds 2015 is geregeld, richt zich naast inkomensondersteuning vooral op het verkrijgen van werk. Een deel van de bijstandsgerechtigden kan met ondersteuning aan het werk, maar voor een aanzienlijk deel is betaald werk door een stapeling van problematiek volgens gemeenten en de bijstandsgerechtigden zelf vaak geen reëel perspectief, zelfs niet op de huidige krappe arbeidsmarkt (NLA 2022; SZW 2022). Voor deze groep is een brede blik op bijstand nodig die zich niet alleen richt op de uitstroom naar betaald werk. Mede daarom werkt de overheid aan een fundamentele wijziging van de Participatiewet.1 Dit kwantitatieve onderzoek biedt kennis voor de lopende discussie over deze herziening. Het laat zien met welke problemen bijstandsgerechtigden te maken hebben op meerdere levensgebieden en gaat na in hoeverre zij ondersteuning krijgen vanuit het gemeentelijk sociaal domein.

Met dit onderzoek willen we de blik op de problematiek van mensen in de bijstand verbreden.

Bijstandsgerechtigden hebben vaak een stapeling van problemen Dit onderzoek laat zien dat bijstandsgerechtigden vaker te maken hebben met een stapeling van problemen op verschillende levensdomeinen dan mensen zonder bijstandsuitkering. Hoewel dit niet voor alle bijstandsgerechtigden geldt, gaan problemen op het gebied van werk en inkomen vaak samen met allerlei andere belemmeringen in het dagelijks leven. Opvallend is het grote aandeel mensen met gezondheidsproblemen in de bijstand (zie ook Van Echtelt et al. 2022). Uit enquêtegegevens2 blijkt dat bijstandsgerechtigden vaker dan gemiddeld moeite hebben met huishoudelijke activiteiten of (trap) lopen, een klein sociaal netwerk hebben en over beperkte administratieve vaardigheden beschikken. Ook ervaren bijstandsgerechtigden vaker weinig regie over hun leven, en ervaren zij minder veerkracht dan anderen. Zij participeren minder in hun vrije tijd (denk aan verenigingsactiviteiten, cultuur/uitgaan of sport), zijn gemiddeld minder tevreden met hun leven en voelen zich vaker eenzaam dan mensen zonder bijstandsuitkering. Juist omdat de problematiek die uit deze gegevens naar voren komt verschillende 1

Dit betreft het zogenoemde tweede spoor. Spoor 1 betreft de wijziging van de Participatiewet die zich met name richt op de aanpak van ervaren ‘hardheden’ in de wet, zoals de bijverdiengrenzen en ontvangsten uit giften. Spoor 2 betreft een verdere uitwerking van de ingezette beweging naar menselijke maat, vertrouwen en een vereenvoudiging van de uitvoering. Dit is een spoor van de langere adem, waarbij het niet alleen gaat om een meer fundamentele en brede blik op de Participatiewet, maar ook om de samenhang met onder andere de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) en de Jeugdwet. Spoor 3, ten slotte, gaat over het bevorderen van de vakkundigheid van de professionals die werken bij de gemeente aan de uitvoering van de Participatiewet (TK 2022/2023).

2

Het gaat om de enquête SociaalDomeinIndex 2021 (SDI’21), zie bijlage A.1, te vinden bij dit rapport op www.scp.nl.

6

S amenvatting

aspecten van iemands welbevinden beslaat, is het belangrijk in de aanpak van de problematiek van bijstandsgerechtigden verder te kijken dan economische factoren, zoals werk en inkomen.

Bijstandsgerechtigden met een stapeling van problematiek worden slechts beperkt ondersteund vanuit de Participatiewet Eerder onderzoek laat zien dat groepen in de bijstand met de meest complexe problematiek de minste ondersteuning vanuit de Participatiewet krijgen (zie bv. Van Echtelt et al. 2019; NLA 2022). Verklaringen hiervoor zijn onder andere de financieringssystematiek van de Participatiewet, de verkokering van zowel de regelgeving als de uitvoering en de focus op uitstroom naar werk. De gegevens uit dit onderzoek bevestigen dat mensen die langere tijd bijstand ontvangen vaak geen re-integratieondersteuning (meer) krijgen. Gemeenten kunnen bijstandsgerechtigden ook op andere manieren ondersteuning bieden vanuit het sociaal domein. Uit CBS-registerdata blijkt dat bijstandsgerechtigden relatief vaak gebruikmaken van ondersteuning vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo)3 en de Jeugdwet.4 De analyses laten echter ook zien dat een deel van de groep geen sociaaldomeinondersteuning (meer) krijgt. Kijken we naar groepen bijstandsgerechtigden met verschillende vormen van problematiek,5 dan zien we dat met name de groep ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ minder vaak ondersteuning ontvangt uit het sociaal domein dan de andere groepen.

Dit kan samenhangen met de relatief lange tijd die zij al in de bijstand verblijven (vaak meer dan vijf jaar), en het feit dat ondersteuning vanuit de Participatiewet vaak vlak na instroom in de bijstand wordt gegeven (De Hek et al. 2022). Gezien de problematiek van een deel van de bijstandsgerechtigden lijkt er vanuit de Participatiewet meer aandacht nodig voor ondersteuning die niet direct gericht is op de uitstroom naar betaald werk. Denk bijvoorbeeld aan een life-first-benadering, ondersteuning gericht op maatschappelijke participatie zoals vrijwilligerswerk, of alternatieve vormen van werk, zoals beschut werk. In de praktijk zetten gemeenten deze vormen van ondersteuning al in, maar de vraag is of de Participatiewet hier nu voldoende ruimte en middelen voor biedt. Bij een levensbrede benadering is het van belang goed te kijken wat mensen zelf kunnen, of re-integratie of bredere ondersteuning nodig is, en of dat direct na instroom in de bijstand nodig is. Overigens kunnen we op basis van de cijfers in dit onderzoek niet zeggen of de mensen die nu geen sociaaldomeinondersteuning krijgen daarmee geholpen zouden zijn bij de problemen die zij ervaren in het dagelijks leven of hun maatschappelijke participatie. Ook beschikken we over onvoldoende informatie over andere gemeentelijke ondersteuning, zoals schuldhulpverlening en minimabeleid.

De ondersteuning verschilt tussen gemeentetypen Gemeenten leggen verschillende accenten in de ondersteuning van groepen bijstandsgerechtigden met eenzelfde soort problematiek.6 Dit past binnen het idee achter de decentralisaties dat gemeenten beleidsvrijheid hebben en hun ondersteuning aan kunnen passen aan de lokale behoeften. De problematiek van bijstandsgerechtigden verschilt ook tussen gemeenten. Daarnaast kunnen andere factoren een rol spelen bij hun keuzen, zoals het politieke klimaat van een gemeente, de organisatiecultuur of de financiële situatie. In sommige typen gemeenten zet men meer in op re-integratieondersteuning, in andere op Wmo-ondersteuning, en in andere is gekozen voor een combinatie van voorzieningen vanuit verschillende wettelijke kaders. Toch zien we in alle gemeentetypen het patroon dat de groepen bijstandsgerechtigden die vaak al langere tijd afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering geen ondersteuning krijgen vanuit het sociaal domein. Hierbij merken we op dat zij vormen van (gemeentelijke) ondersteuning In dit onderzoek gaat het bij de Wmo alleen over het gebruik van maatwerkvoorzieningen, en niet over de algemene voorzieningen, zoals buurthuizen en algemeen maatschappelijk werk.

4 De ondersteuning vanuit de Jeugdwet wordt meestal gegeven aan gezinnen met kinderen, maar kan ook ondersteuning betreffen van jongvolwassenen, die tot hun 23e verlengde Jeugdwet-ondersteuning kunnen krijgen. 5 We delen de bijstandsgerechtigden in in acht groepen op basis van hun kenmerken en problematiek. Het gaat naast persoonskenmerken om onder meer opleiding, gezondheid, schulden, en werkervaring. De indeling is geconstrueerd met een zogenoemde latenteklassenanalyse. Zie verder hoofdstuk 3. 6 In dit onderzoek kijken we niet naar alle afzonderlijke gemeenten, maar naar groepen gemeenten met vergelijkbare bevolkingskenmerken volgens de SCP-gemeentetypologie (Vermeij et al. 2021). Deze splitsen we verder op naar landsdelen om ook regionale variatie te kunnen bekijken. Op basis van dit onderzoek kunnen we geen uitspraken doen over de verdeling van de middelen over de verschillende gemeenten, of gemeentetypen. 3

7

S amenvatting

kunnen ontvangen die wij hier niet mee kunnen nemen (zoals vanuit minimabeleid of schuldhulpverlening). Dat vergelijkbare patroon bij alle gemeentetypen suggereert dat de landelijke kaders (bv. wetgeving, financiële kaders) daarbij sturend zijn. Mogelijk gebruiken gemeenten nog niet alle ruimte die er binnen de wettelijke kaders beschikbaar is (ROB 2021; Vonk et al. 2021). Tegelijkertijd is het niet aannemelijk dat gemeenten een andere invulling aan de ondersteuning zullen geven zolang het wettelijk kader niet beter aansluit bij de ondersteuningsbehoeften van bijstandsgerechtigden met een stapeling van problemen.

Beleidsimplicaties Zoals gezegd lopen bijstandsgerechtigden op verschillende levensdomeinen tegen problemen aan. Het is daarom van belang het doel van de Participatiewet te verbreden. Een deel van de bijstandsgerechtigden kan met ondersteuning aan het werk, maar dat geldt niet voor iedereen. Belangrijk is dat voor de laatste groep ook naar andere dimensies dan alleen betaald werk wordt gekeken. Een bredere visie op de Participatiewet is dus nodig. Gemeenten zullen binnen de landelijke kaders en de beschikbare budgetten keuzes moeten maken welke groepen ze in meer of mindere mate ondersteunen, zo geeft ook het recente SCP-onderzoek Sociale en Culturele Ontwikkelingen 2023 aan (Verbeek et al. 2023). Wanneer de overheid de ondersteuning van bijstandsgerechtigden beter wil afstemmen op hun ondersteunings­ behoefte, dan zal dit niet alleen aanpassing vragen van de uitvoering, maar ook van de landelijke en gemeentelijke organisatorische en institutionele kaders. Dit verkennende onderzoek leidt tot een aantal aandachtspunten voor het rijk en gemeenten om de ondersteuning aan bijstandsgerechtigden te verbeteren.

1

Breng de brede ondersteuningsbehoefte in kaart

Als gemeenten passende dienstverlening willen bieden aan bijstandsgerechtigden, dan is het allereerst noodzakelijk dat zij de ondersteuningsbehoefte van deze mensen goed in beeld hebben. De aanpak vanuit de Participatiewet zou daartoe meer in lijn gebracht kunnen worden met die van de Wmo, waar meer aandacht is voor de vraag achter de vraag (Kromhout et al. 2020). Wanneer mensen instromen in de bijstand hebben gemeenten vaak nog goed zicht op hun problematiek. Ze hebben dan in ieder geval in beeld wat de bijstandsgerechtigden nodig hebben om weer aan het werk te kunnen. Is betaald werk volgens gemeenten geen reële optie en is de bijstandsafhankelijkheid van langere duur, dan raken bijstandsgerechtigden soms uit beeld (De Beleidsonderzoekers 2018). Er is dan ook minder zicht op waar mensen tegenaan lopen in het dagelijks leven. Gemeenten richten zich binnen de kaders van de huidige Participatiewet sterk op handhaving en de ondersteuningsbehoefte van mensen die kunnen uitstromen naar werk. Daarbij streven ze wel steeds vaker na om beter zicht te krijgen op de problematiek van alle mensen met een bijstandsuitkering. Voor zo’n inventarisatie is specifieke kennis (vakmanschap) van de klantmanagers nodig (zie spoor 3 in de recente brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (TK 2022/2023)).

Daarnaast worden de grote caseload en hoge werkdruk van klantmanagers genoemd als struikelblok voor zo’n brede aanpak.

2

Stem het instrumentarium af op de brede ondersteuningsbehoefte

Gezien de problematiek die een deel van de bijstandsgerechtigden kent, is het van belang na te gaan of het instrumentarium van de Participatiewet voldoende aansluit bij wat bijstandsgerechtigden nodig hebben om volwaardig mee te kunnen doen in de samenleving. De focus op de toeleiding naar werk laat de aanpak van andere problemen mogelijk buiten beeld. Het is de vraag of de gangbare instrumenten in de Participatiewet, gericht op toeleiding naar betaald werk (zoals een sollicitatietraining of een jobcoach), wel passend en effectief zijn. Mogelijk zijn mensen meer geholpen bij andere vormen van ondersteuning vanuit een levensbrede benadering (bv. een lifecoach of administratieve ondersteuning). Ook is het zinvol om meer aandacht te besteden aan andere vormen van participatie voor bijstandsgerechtigden, bijvoorbeeld om het netwerk te vergroten en eenzaamheid te voorkomen. Dit is op korte termijn niet effectief voor de uitstroom naar betaald werk, maar draagt wel bij aan de kwaliteit van leven. Bij sommige groepen kan dit op de langere termijn mogelijk wel leiden tot betaald werk. Mogelijk dat ook alternatieve vormen van werk, zoals detachering, 8

S amenvatting

proefplaatsingen en vrijwilligerswerk voor meer bijstandsgerechtigden toegepast kunnen worden. Meer in het algemeen is het belangrijk na te gaan of de ondersteuning in het sociaal domein, binnen en buiten de Participatiewet, nu voldoende aansluit bij de ondersteuningsbehoefte van bijstandsgerechtigden.

3

Stem beleidskaders op elkaar af

Door de stapeling van problemen waar sommige bijstandsgerechtigden tegenaan lopen, lijkt een benadering gericht op verschillende levensdomeinen noodzakelijk. Dit vraagt niet alleen om een herinrichting van de uitvoering, maar ook om aanpassing van de wettelijke kaders. De verkokering in deze kaders staat een brede, samenhangende aanpak van problematiek op meerdere levensdomeinen in de weg. Afstemming van deze (landelijke) kaders is dus nodig. Dit betekent dat problemen op het terrein van werk en inkomen tegelijkertijd met andere levensterreinen van bijstandsgerechtigden moeten worden bezien, maar ook dat partijen moeten samenwerken over de domeinen heen. In de praktijk lopen gemeenten tegen knelpunten aan. Zo blijkt het verschil in karakter tussen de wettelijke kaders vaak een belemmering. Maar ook de verkokering van beleid en uitvoering zowel op rijksniveau als op gemeenteniveau leidt tot knelpunten (Kromhout et al. 2020). Dit is niet alleen een uitvoeringskwestie, waarvoor gemeenten een oplossing moeten vinden, maar vraagt ook institutionele aanpassingen (zie ook Vrooman et al. 2023). Hierbij moet er rekening mee gehouden worden dat investeringen binnen een wettelijk kader niet altijd neerslaan bij datzelfde kader. Zo kan ondersteuning op basis van de Wmo leiden tot besparingen in de ondersteuning op basis van de Participatiewet (zie bv.

Verlaat en Zulkarnain 2022 voor experimenten in de Participatiewet). Voor ontkokering tussen verschillende beleidsterreinen is het van belang ook bij de beleidsvorming samen te werken. Dit zou bijvoorbeeld tot uitdrukking kunnen komen in een hoofdlijnenbrief voor het gehele sociaal domein met daarin een gedeelde beleidsvisie over de afstemming van de wettelijke kaders (Verbeek et al. 2023).

4

Focus niet alleen op betaald werk

Gemeenten en bijstandsgerechtigden zelf ervaren dat het voor veel mensen in de bijstand weinig realistisch is dat ze op korte termijn een betaalde baan vinden (Van Echtelt et al. 2019). Het is dan ook de vraag of de focus van de Participatiewet op het toeleiden naar werk houdbaar is. Meer nadruk op andere vormen van participatie (denk aan vrijwilligerswerk) doet meer recht aan de kwaliteit van leven van bijstandsgerechtigden. Een brede blik op bijstand wil echter niet zeggen dat de focus op de uitstroom naar betaald werk zou moeten verdwijnen. Het blijft immers belangrijk voor mensen dat zij kunnen deelnemen aan de arbeidsmarkt en zo zelf in hun levensonderhoud kunnen voorzien en meedoen aan de samenleving (Versantvoort 2022).

9

S amenvatting

1 Inleiding

1.1

Aanleiding

Gemeenten hebben als taak mensen in de bijstand aan het werk te helpen. Casestudies laten zien dat bijstandsgerechtigden in de praktijk vaak te maken hebben met een stapeling van problematiek die re-integratie naar werk in de weg staat: Neem bijvoorbeeld Jeffrey (35) (niet zijn echte naam). Tijdens het eerste gesprek zegt hij meteen dat hij een ‘klote leven’ heeft gehad. Zijn moeder heeft hem geestelijk mishandeld en haar schulden op zijn naam gezet. Geluk in de liefde had hij niet. Zijn relatie is stukgelopen en zijn ex is verdwenen, samen met zijn dochter. Nu is hij depressief. Hij had al langer last van hevige stemmingswisselingen. Een paar jaar geleden heeft hij een zelfmoordpoging gedaan. Met behulp van psychiatrische hulp en medicijnen is hij weer een beetje opgekrabbeld. Werken wil Jeffrey ooit wel weer, maar eerst moet hij zijn leven op de rit krijgen. (Onderzoeker aan het woord in De Ruig 2021: 19-20) Je kunt soms jaren met iemand in traject zitten en heel lang het gevoel hebben dat hij niet wil, en uiteindelijk blijkt-ie niet te kunnen. En dat is natuurlijk wel heel belangrijk, dat je geen mensen gaat uitsluiten waar uiteindelijk iets anders mee aan de hand is.

(Klantmanager aan het woord in Van Echtelt en Guiaux 2012: 41) De Participatiewet richt zich primair op de uitstroom naar betaald werk, mede vanuit de gedachte dat een baan mensen het beste helpt om weer zelfstandig in het levensonderhoud te kunnen voorzien. Gemeenten en de doelgroep zelf schetsen echter een beeld dat betaald werk voor een aanzienlijk deel van de doelgroep niet reëel is (bv. Kremer et al. 2017; Cuelenaere et al. 2019; Van Echtelt et al. 2019; Kromhout et al. 2020; NLA 2022). Inmiddels onderkent de landelijke politiek dit ook (zie bv. TK 2021/2022). In de levens van mensen in een kwetsbare situatie komen vaak allerlei problemen samen (zie bv. De Klerk et al. 2023). Dat geldt ook voor mensen in de bijstand. Zij kampen vaak met meerdere problemen, zoals een arbeidsbeperking, schulden, gezondheids- en huisvestingsproblematiek (bv. Doove et al. 2018; FNV 2021). Twee derde van de bijstandsgerechtigden geeft bijvoorbeeld aan niet te kunnen werken vanwege problemen met de gezondheid (NLA 2022). Mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt lijken bij de uitvoering van de Participatiewet soms naar de achtergrond te verdwijnen. Onder hen zijn vermoedelijk veel mensen met problemen op meerdere levensdomeinen. Uitstroom naar werk wordt voor hen niet reëel geacht of is alleen mogelijk met de inzet van kostbare instrumenten (Van Echtelt et al.

2019; Kremer en Van der Meer 2020). Voor de gemeentelijke uitvoering is het soms moeilijk om binnen de doelstelling en kaders van de Participatiewet aan te sluiten bij de (andere) hulpbehoeften van bijstandsgerechtigden, bijvoorbeeld wanneer mensen ook hun leven op andere terreinen op orde moeten krijgen. Dit lijkt onder andere te maken te hebben met het karakter van de Participatiewet, dat afwijkt van dat van de andere wetten in het sociaal domein. Zo richt de Participatiewet zich op handhaving van verplichtingen en uniformiteit, terwijl de Wmo en de Jeugdwet zich meer richten op het realiseren van maatwerk en een goede interpretatie van de zorgvraag (Kalshoven en Van Driesten 2018). Terwijl een stapeling van problemen bij mensen in de bijstand relatief vaak voorkomt, lijkt de dienst Werk en Inkomen van gemeenten juist veelal betrekkelijk los te opereren van andere beleidsterreinen, zoals de Wmo en de Jeugdwet (Stouten et al. 2018; Van Arum et al. 2020; Boele 2020; Binkhorst en Wilken 2021). Het huidige debat over de mogelijke herziening van de Participatiewet gaat onder andere over de vraag of de sterke focus op de toeleiding naar werk en handhaving van re-integratieverplichtingen voldoet gezien de problematiek van de doelgroep. En zo nee, of er voor de doelgroep mogelijk een ander beleidskader nodig is dan wat de Participatiewet nu biedt.

Deze mogelijke aanpassingen vallen onder het 10

I nleiding

zogenoemde spoor 2 van de herziening (zie SZW 2022; TK 2022/2023).7 Om hier invulling aan te geven is het allereerst van belang zicht te hebben op de aard en omvang van de multiproblematiek in de bijstand. Daarnaast moet ook de brede dienstverlening die gemeenten kunnen bieden in beeld zijn. Daaronder valt dus niet alleen het terrein van werk en inkomen, maar bijvoorbeeld ook hulp in het kader van de Wmo of de Jeugdwet.

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

Dit kwantitatieve onderzoek biedt kennis voor de lopende discussie over de herziening van de Participatiewet. Het laat zien op welke levensgebieden bijstandsgerechtigden te maken hebben met problemen en gaat na in hoeverre zij ondersteuning krijgen vanuit het gemeentelijk sociaal domein. Met dit onderzoek willen we de blik op de problematiek van mensen in de bijstand verruimen. Het richt zich dus niet alleen op problematiek en ondersteuning op het terrein van werk en inkomen, maar ook op andere levensdomeinen. Daarbij geven we zowel een landelijk beeld als inzicht in de verschillen tussen typen gemeenten. We analyseren welke groepen mensen met bijstand we kunnen onderscheiden, en hoe deze groepen verdeeld zijn over de gemeenten. Daarna kunnen we kijken naar de ondersteuning die men krijgt (breder dan alleen vanuit de Participatiewet), en hoe die ondersteuning verschilt tussen groepen mensen en gemeenten. We beantwoorden daarmee de volgende onderzoeksvragen: • Wie zijn de mensen met een bijstandsuitkering en welke problematiek hebben zij? • Welke ondersteuning ontvangen de groepen bijstandontvangers? • Hoe zijn de verschillende groepen verdeeld over de typen gemeenten? • Hoe verschilt de ondersteuning van de verschillende groepen tussen typen gemeenten?

1.3

Aanpak

Om een breed beeld te geven van de (multi)problematiek waarmee bijstandsgerechtigden te maken hebben, maken we gebruik van enquêtegegevens uit het onderzoek SociaalDomeinIndex (SDI’21). Daarmee schetsen we een landelijk beeld van de problematiek,de hulpbronnen en leefsituatie van mensen in de bijstand. Het aantal respondenten is echter te beperkt om ook de ondersteuning of verschillen tussen gemeenten in kaart te brengen. Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden maken we daarom ook gebruik van registerdata van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).8 We beschikken daarmee over informatie over alle mensen die in Nederland wonen. Deze data bevatten informatie over verschillende levensdomeinen. De registraties bevatten weliswaar niet over alle probleemgebieden van mensen informatie, maar bestrijken wel belangrijke probleemgebieden die uit de SDI-enquête naar voren komen. Globaal gezien geeft de SDI-enquête weer op welke terreinen mensen ervaren dat ze problemen of tekorten hebben, terwijl de registergegevens veelal gebaseerd zijn op de hulp of ondersteuning die men ontvangt. Hiermee kunnen we een beeld geven van de problematiek en de ondersteuning, zowel op landelijk niveau als op het niveau van (groepen van) gemeenten. Voor dit onderzoek selecteren we mensen met een bijstandsuitkering, tot de AOW-leeftijd.

Hiermee selecteren we de mensen van wie op grond van hun leeftijd in principe wordt verwacht dat zij deelnemen aan het arbeidsproces en die onder verantwoordelijkheid van gemeenten vallen. We maken gebruik van kenmerken uit de registerdata die die relatief vaak voorkomen bij mensen met een bijstandsuitkering. Spoor 1 betreft de wijziging van de Participatiewet die zich met name richt op de aanpak van ervaren ‘hardheden’ in de wet, zoals de bijverdiengrenzen en ontvangsten uit giften. Spoor 2 betreft een verdere uitwerking van de ingezette beweging naar menselijke maat, vertrouwen en een vereenvoudiging van de uitvoering. Dit is een spoor van de langere adem, waarbij het niet alleen gaat om een meer fundamentele en brede blik op de Participatiewet, maar ook om de samenhang met onder andere de Wmo en de Jeugdwet. Spoor 3, ten slotte, gaat over het bevorderen van de vakkundigheid van de professionals die werken bij de gemeente aan de uitvoering van de Participatiewet (TK 2022/2023). 8 Het uitgangspunt is de zogenoemde Stapelingsmonitor van het CBS waarin allerlei registraties op het terrein van demo­ grafie, werk en inkomen, zorggebruik en het sociaal domein zijn samengevoegd. 7

11

I nleiding

Denk aan demografische kenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling, herkomst), economische kenmerken (opleiding, werk, inkomen en schulden) en persoonlijke kenmerken (zorggebruik). Op basis van die kenmerken maken we een indeling van mensen met een bijstandsuitkering in groepen. Deze groepen vergelijken we op hun ondersteuning. Daarna geven we inzicht in de verschillen in de omvang van de verschillende groepen en de ontvangen ondersteuning tussen gemeenten. Voor de leesbaarheid hanteren we het begrip ‘bijstandsgerechtigden’ wanneer we mensen met een bijstandsuitkering bedoelen (zie hoofdstuk 3 voor een definitie). Dit onderzoek gaat dus niet over mensen die recht hebben op een bijstandsuitkering maar er geen gebruik van maken (zie hiervoor Inspectie SZW 2021). Deze aanpak heeft ook een aantal beperkingen. Omdat dit onderzoek gebaseerd is op registerdata is niet alle relevante informatie voorhanden. Zo beschikken we niet over subjectieve informatie over mogelijke problematiek, zoals de gezondheid van mensen. Dit soort zaken moeten we benaderen met objectieve informatie, zoals het gebruik van zorg of medicijnen.9 Ook ontbreekt informatie over bijvoorbeeld vaardigheden en redzaamheid. Dit betekent dat de problematiek waarschijnlijk breder is dan in dit onderzoek kan worden gemeten.

Ook geeft het onderzoek op basis van registergegevens geen volledig inzicht in het gemeentelijk beleid. De wijze waarop multiproblematiek integraal wordt aangepakt hebben we bijvoorbeeld niet kunnen onderzoeken. In een vervolg zal daar met behulp van kwalitatief onderzoek meer inzicht in worden gegeven.

1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 bespreken we eerst de beleidscontext. We schetsen verschuivingen in het denken over de bijstand en de meer fundamentele maatschappelijke vraagstukken die aan de aanpak van multi­ problematiek ten grondslag liggen. In hoofdstuk 3 beschrijven we vervolgens welke mensen er bijstand ontvangen. Welke kenmerken hebben zij en met welke problematiek hebben zij te maken? De samenhang tussen de verschillende kenmerken en problemen komt tot uitdrukking in groepen bijstands­ gerechtigden die we onderscheiden. In hoofdstuk 4 gaan we in op de ondersteuning die mensen in de bijstand ontvangen. In hoofdstuk 5 beschrijven we de verschillen in problematiek tussen (groepen) gemeenten, en in hoofdstuk 6 koppelen we dit aan de verschillen in ondersteuning tussen de gemeenten.

9

Dit is dus een benadering van gezondheidsproblemen die relevant zijn voor dit onderzoek. Aan de ene kant kunnen er ervaren problemen zijn die niet in registers voorkomen maar wel een rol spelen bij bijvoorbeeld de redzaamheid van mensen. Aan de andere kant kunnen er ook zaken als probleem geregistreerd worden die niet van invloed zijn op de redzaamheid (denk aan medicijnen voor hoge bloeddruk).

12

I nleiding

2 Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstand

• Opvattingen over de bijstand veranderen over tijd. Deze opvattingen gaan bijvoorbeeld over wat de kwaliteit van leven van mensen in de bijstand kan verhogen. Maar ze gaan ook over maatschappelijke vraagstukken als solidariteit en wat de overheid en burgers van elkaar mogen verwachten. • Er leven vandaag de dag fundamentele vragen over de werking van de bijstand. De bijstand zou te veel gericht zijn op economische factoren (werk en inkomen) en te weinig op andere (sociale) problematiek van de doelgroep. • De verwachtingen van de wetgever (bv. als het gaat om zelfredzaamheid en de kans op werk) komen niet altijd overeen met de ervaringen van de burger en de uitvoeringspraktijk. • Integraal werken wordt als oplossing gezien voor de aanpak van multiproblematiek. Dit betekent dat problemen op meerdere levensterreinen van de burger worden bezien en dat partijen samenwerken over de domeinen heen. • De aanpak van multiproblematiek is nog een uitdaging. Dit is niet alleen een uitvoeringskwestie, maar vraagt iets van beleid en betrokkenen op macro-, meso- en microniveau.

Bij mensen in de bijstand stapelen problemen zich vaak op. Zij hebben niet alleen geen werk en een laag inkomen, maar hebben soms ook te maken met andere problemen, zoals een slechte gezondheid, huisvestingsproblemen, schulden of een taalachterstand. De gemeente heeft als taak om mensen een bijstandsuitkering te verlenen als ze aan voorwaarden voldoen en te ondersteunen bij het vinden van werk. Bijstandsgerechtigden zijn verplicht er alles aan te doen om weer aan het werk te gaan. Maar ‘moeten is nog geen kunnen’ (Schnabel 2022). Door de stapeling van problematiek is het vinden van werk soms (tijdelijk) geen reële mogelijkheid (NLA 2022). Soms is er daarom vanuit de gemeente ook aandacht nodig voor problemen op andere terreinen, zoals gezondheid, huisvesting of scholing. De Participatiewet biedt hiervoor op dit moment weinig ruimte, of werkt dit zelfs tegen. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval wanneer mensen geen vrijwilligerswerk, mantelzorg of opleiding mogen doen omdat zij dan niet volledig beschikbaar zijn voor werk, zo beschrijft een recente beleidsanalyse van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW 2022). De beleidsanalyse stelt dan ook dat de Participatiewet niet alleen zou moeten gaan om arbeidsinschakeling, maar dat een bredere benadering noodzakelijk is. Mede daarom wordt er gewerkt aan hervormingen van de Participatiewet.

De toenemende aandacht voor multiproblematiek in de bijstand staat niet op zichzelf. Onder invloed van maatschappelijke, politieke en wetenschappelijke ontwikkelingen veranderen de inzichten over de inrichting van het laatste vangnet dat de bijstand in onze samenleving is of zou moeten zijn (Vrooman 2009; Trappenburg 2020). Dit hoofdstuk schetst enkele van deze inzichten en de beleidscontext waarin het debat over aanpassingen van de Participatiewet plaatsvindt, met name waar dit raakt aan de aanpak van multiproblematiek van bijstandsgerechtigden.

2.1

Perspectieven op de bijstand

De opvattingen over wat het doel en de betekenis van een sociaal vangnet als de bijstand zouden moeten zijn, veranderen over tijd en zijn mede afhankelijk van de politieke stroming van dat moment (zie bv. Vrooman 2009). Een voorbeeld van deze diversiteit in opvattingen is te vinden in een recente studie van Lindner et al. (2022a, 2022b). Zij onderzochten hoe mensen in Nederland hiertegen aankijken. Zij onderscheiden grofweg drie perspectieven in de opvattingen van mensen. Deze relateren we hier aan drie uitkomstmaten voor de kwaliteit van de samenleving van het SCP (SCP 2020; Vrooman te verschijnen, zie ook tabel 2.1).

13

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

Ten eerste is dat de kwaliteit van leven, ofwel een optimaal welzijn en welbevinden. Dit omvat naast inkomen en werk ook sociale aspecten en (grond)rechten zoals toegang tot scholing, huisvesting en maatschappelijke ontplooiing. Ten tweede gaat het om een rechtvaardige verdeling van welvaart en wel­bevinden over groepen en wat van burgers en de overheid verlangd kan worden om de kwaliteit van leven te borgen. Tot slot gaat het om maatschappelijke samenhang of de verbondenheid tussen burgers, waaronder bijvoorbeeld de solidariteit die in het sociale zekerheidsstelsel tot uiting komt (zie ook CPB/SCP 2020). De andere twee uitkomsten in de kwaliteit van de samenleving, duurzame ontwikkeling en effectief en legitiem overheidsbeleid, komen terug in de beleidsanalyse van de Participatiewet. Bijvoorbeeld waar het de houdbaarheid van het stelsel en de legitimiteit van de ‘hardheden’ in de Participatiewet betreft. Daarmee zijn ze gerelateerd aan de visies van Lindner et al. (2022a, 2022b), maar maken ze daar geen expliciet onderdeel van uit. We nemen ze daarom in de onderstaande beschouwing niet mee. Tabel 2.1

Drie perspectieven op sociale zekerheid kwaliteit van de samenleving (SCP)

perspectieven op sociale zekerheid (Lindner et al.)

kwaliteit van leven

rechtvaardige verdeling

maatschappelijke samenhang

zelfverantwoordelijkheid en wederkerigheid

onafhankelijkheid

hard werken loont

wederkerigheid

participatie en solidariteit

meedoen

sociaal minimum

solidariteit

welzijn en zelfontplooiing

zekerheid en zelfontplooiing

iedereen goed verzorgd

bescherming

Bron: Bewerking van Lindner et al. (2022a, 2022b) en SCP (2020)

In het onderzoek van Lindner et al. (2022a, 2022b) geven mensen grofweg drie interpretaties aan de sociale zekerheid, die naast elkaar kunnen bestaan:

1

Zelfverantwoordelijkheid en wederkerigheid

In het eerste perspectief moet de bijstand mensen vooral prikkelen om weer op eigen benen te staan: werken moet lonen. Betaald werk is uiteindelijk het beste middel om de kwaliteit van leven te borgen, zo is de veronderstelling. De bijstand mag daarom in deze visie niet té comfortabel zijn en voorkomen moet worden dat mensen (langdurig) afhankelijk worden van een uitkering en van de overheid. Volgens dit perspectief is het onrechtvaardig verdeeld als mensen (langdurig) gebruikmaken van een stelsel en ‘niets doen’ (bv. geen betaald werk of vrijwilligerswerk), terwijl anderen er hard voor moeten werken om dit te bekostigen. Mensen met deze visie vinden wederkerigheid een belangrijke voorwaarde voor maatschappelijke samenhang en voor draagkracht onder het sociale zekerheidsstelsel.

2

Participatie en solidariteit

Het tweede perspectief legt het accent op maatschappelijke participatie als voorwaarde voor een hoge kwaliteit van leven. Mensen met deze visie vinden dat de bijstand meer gericht moet zijn op het voorkomen van sociale uitsluiting (door werk of vrijwilligerswerk), dan op iets terugdoen voor de samenleving. In deze visie is er een rechtvaardige verdeling als er voor iedereen sprake is van een sociaal minimum van voldoende niveau zodat mensen niet door een ondergrens zakken. Mensen zouden volgens deze visie solidair moeten zijn met mensen die tegenslag ondervinden. Dit vergroot de maatschappelijke samenhang. Tegelijkertijd vinden mensen met deze visie dat iedereen moreel correct hoort om te gaan met de uitkering en dat handhaving en controle nodig zijn om misbruik van de sociale zekerheid tegen te gaan.

3

Welzijn en zelfontplooiing

Het zou volgens het derde perspectief het beste zijn voor de kwaliteit van leven en voor de samenleving als iedereen zich vrij kan ontplooien (door werk, studie of andere vormen van participatie), zonder zich financieel zorgen te hoeven maken (zekerheid). Een rechtvaardige verdeling betekent volgens mensen met deze visie dat iedereen daarvoor ruimte heeft. Werk kan helpen bij zelfontplooiing, maar het zou volgens hen geen verplichting moeten zijn. Lindner et al. (2022a, 2022b) geven aan dat de sociale zekerheid volgens dit perspectief breed beschikbaar zou moeten zijn om mensen te beschermen tegen de onzekerheden van loondienst en de vrije arbeidsmarkt. 14

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

2.2 Veranderende opvattingen over de bijstand Voorheen alleen vangnet voor inkomen De opvatting over welk perspectief de bovenhand zou moeten voeren, is sinds de invoering van de bijstand in 1965 aan verandering onderhevig (Vrooman 2009). Aanvankelijk lag de nadruk op inkomensbescherming. Men koos er bij de invoering van de Algemene bijstandswet (Abw) voor om de financiële ondersteuning niet te combineren met vormen van sociale ondersteuning, zoals verslavingszorg of therapie (Trappenburg 2020). Hiermee zette men zich volgens Trappenburg (2020: 27) af tegen de ‘betutteling en bevoogding’ van het regime van de Armenwet (1912-1965), waarin de arme werd gestigmatiseerd als iemand die moest worden ‘opgevoed en gedisciplineerd’ (zie ook Vrooman 2009). Wel werd hulp geboden bij de arbeidsinschakeling. Het recht op financiële bijstand gaf het signaal dat armoede het gevolg is van ‘een samenloop van omstandigheden’ die buiten de invloedsfeer van het individu ligt (Trappenburg 2020). Onafhankelijkheid van betuttelende charitatieve instellingen en solidariteit met mensen die armoede overkomt, stonden centraal.

Van inkomensondersteuning naar activering In de daaropvolgende decennia nam het volume van de sociale uitkeringen fors toe. Samenhangend met de zorgen over de betaalbaarheid en beheersbaarheid van de verzorgingsstaat, veranderde bij beleidsmakers het mensbeeld achter wetgeving. Zo was eind jaren tachtig de werkloosheid laag, maar het volume in de uitkeringen bleef hoog. Hierdoor ontstond bij beleidsmakers het beeld dat mensen zich te weinig zouden inspannen om weer aan het werk te gaan en te veel zouden leunen op de aanspraak die zij konden maken op overheidsregelingen (De Beer 2001; Van Echtelt 2010). In de sociale zekerheid verschoof het accent van inkomensbescherming naar activering (WRR 2006; Vrooman 2009; Van Echtelt en Josten 2012; Veldheer et al. 2012). Een betaalde baan zou volgens deze zienswijze niet alleen voor de samen­ leving, maar ook voor het individu beter zijn dan een uitkering. Betaald werk biedt mensen niet alleen inkomen, maar ook sociale contacten, ontplooiing en een zinvolle tijdbesteding (TK 2013/2014). Ook kwam er meer aandacht voor wederkerigheid: tegenover het recht op een bijstandsuitkering staan ook verplichtingen. De Participatiewet die in 2015 is ingevoerd ligt in het verlengde van deze koerswijziging.

De Participatiewet heeft naast inkomensondersteuning primair als doel om mensen toe te leiden naar werk en besteedt veel aandacht aan handhaving van (re-integratie)verplichtingen.

2.3 Meer aandacht voor stapeling van problemen De laatste jaren worden er in het maatschappelijke debat fundamentele vragen gesteld over de werking van de bijstand als sociaal vangnet (zie bv. Van Echtelt et al. 2019; Kampen et al. 2020; Kremer en Van der Meer 2020; SZW 2022; Werkgroep verbetering Participatiewet 2022). Zo vindt men inmiddels de ondersteuning te beperkt, het sanctieregime streng en de bestaanszekerheid te complex georganiseerd (TK 2022/2023). Onder invloed van maatschappelijke en wetenschappelijke inzichten komt er ook meer aandacht voor de wijze waarop de overheid mensen met multiproblematiek ondersteunt. We noemen hier vier van deze ontwikkelingen. 1 Een brede blik op het ongelijkheidsvraagstuk Ten eerste is er de laatste jaren meer aandacht voor een brede en meer integrale blik op welvaart en welvaartsverdeling in de samenleving (Boelhouwer 2016; CPB/PBL/SCP 2022). Naast financieel-­ economische aspecten (zoals inkomen en werk) gaat het daarbij bijvoorbeeld ook om gezondheid, onderwijs en persoonlijke ontplooiing. Het SCP-onderzoek Verschil in Nederland laat zien dat ongelijkheid meer omvat dan economische factoren en dat problemen vaak cumuleren (Vrooman et al. 2014; Hoff et al. 2021; Vrooman et al. 2023).

Er zijn groepen die te maken hebben met een stapeling van achterstanden op meerdere domeinen: zij hebben een gebrek aan verschillende vormen van kapitaal, ofwel hulpbronnen (economisch kapitaal, persoonskapitaal, sociaal kapitaal en cultureel kapitaal, zie ook hoofdstuk 3). Vaak komt deze stapeling doordat problemen met elkaar samenhangen en elkaar onderling ook kunnen versterken (Bosselaar et al. 2010; Reinhoudt-den Boer et al. 2021). De achterblijvende groepen hebben veelal een minder gunstige kwaliteit van leven, zoals minder levenskansen, een lagere maatschappelijke positie en een lager welbevinden (Vrooman et al. 2023). Ook De Klerk et al. (2023) laten een samenhang zien tussen het hebben van achterstanden op meerdere terreinen en een lagere participatie en een lagere kwaliteit van leven. 15

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

De Participatiewet richt zich primair op het levensdomein werk en inkomen. Gezien de aard van de wet (de systeemwereld) is dit een voor de hand liggende focus, maar gezien de aard van de (multi)problematiek van de burger (de leefwereld) is dit een eenzijdige benadering. In de levens van mensen in de bijstand komen vaak allerlei problemen samen, die niet elk afzonderlijk bezien en opgelost kunnen worden (bv. Doove et al. 2018; FNV 2021). Daardoor hebben zij minder mogelijkheden om mee te doen in de samen­leving, bijvoorbeeld als het gaat om scholing, huisvesting en sociale contacten (Jehoel-Gijsbers en Vrooman 2007). Ondersteuning bij economisch kapitaal als inkomen en werk zijn daarom wel nodig, maar waarschijnlijk niet voldoende om de achterstanden op andere terreinen te beperken. Zo blijkt verhoging van de bijstands­ uitkering ook niet tot verbetering van gezondheid en levenstevredenheid te leiden (Geppert en Muns 2023). Levensbrede (integrale) ondersteuning is nodig om de groep met stapeling van achterstanden vooruit te helpen (Jehoel-Gijsbers en Vrooman 2007; Vrooman et al. 2017). 2 Verschuiving in het mensbeeld: grenzen aan zelfredzaamheid Ten tweede wordt er in de literatuur voor gewaarschuwd dat de beleidsverschuiving naar meer eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid niet altijd realistisch is (WRR 2017; Kromhout et al. 2020; RVS 2021; Van Gool et al.

2022; De Klerk et al. 2022; Tiemeijer 2022). Hier is een discrepantie te zien tussen de verwachtingen van de wetgever en de ervaringen van de uitvoeringspraktijk. Dit geldt zeker voor de aanname dat (vrijwel) iedereen die onder het regime van de Participatiewet valt op redelijke termijn aan het werk kan (Van Echtelt et al. 2019). Ook het recente SCP-rapport Eigentijdse ongelijkheid wijst erop dat het niet realistisch is te veronderstellen dat iedereen in staat is zelfstandig te investeren in hun hulpbronnen. Een stapeling van tekorten in hulpbronnen, bijvoorbeeld gezondheid, schulden en sociale contacten, bemoeilijkt de investering in andere hulpbronnen zoals scholing en werk (Vrooman et al. 2023). Daarnaast is aangetoond dat het hebben van stress om schulden als psychologisch gevolg heeft dat mensen mogelijk minder capabel worden om goede beslissingen te nemen. Hierdoor kunnen ze hun financiële problemen, of problemen met bijvoorbeeld werk of de zorg van kinderen minder goed oplossen (Mullainathan en Shafir 2014; WRR 2017; Tiemeijer 2022). 3 De menselijke maat en vertrouwen tussen overheid en burger Ten derde is mede door de toeslagenaffaire de roep luider om meer oog te hebben voor ‘de mens achter het dossier’ in plaats van klakkeloos procedures te volgen (TK 2020/2021; RVS 2021; Van Echtelt en Van den Berg 2022).

Dit raakt ook aan het debat over het vertrouwen tussen overheid en burger. Zonder vertrouwen willen of durven mensen niet aan te kloppen bij gemeenten, bijvoorbeeld door negatieve ervaringen in het verleden of het gevoel als potentiële fraudeur te worden behandeld. Hierdoor zijn problemen niet altijd goed in beeld of kunnen ze verergeren (De Ruig 2021; Reinhoudt-den Boer et al. 2022). De discussie raakt ook aan het sociaal contract, het geheel van geschreven en ongeschreven regels over onder meer wat burgers en overheid van elkaar mogen verwachten (Putters 2022). De Participatiewet is volgens sommigen nu ‘uit balans’, in de zin dat de overheid te veel nadruk legt op de verplichtingen van de burger (SZW 2022). Er zou te weinig oog zijn voor welke ondersteuning mensen in de bijstand, met vaak een stapeling van problemen, nodig hebben en van de overheid mogen verwachten (zie bv. Blonk 2021). 4 Een uitzichtloos bestaan voor sommige mensen in de bijstand Ten vierde laat de literatuur zien dat de uitvoering, deels door financiële prikkels, de neiging heeft om vooral mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt te ondersteunen (Van Echtelt et al. 2019). Mede doordat de Participatiewet zich primair richt op de uitstroom naar werk, is er minder aandacht voor andere problematiek. Het onderzoeken van de (bredere) ondersteuningsbehoefte kost klant­managers veel tijd.

Zij maken dan soms de keuze deze tijd in te zetten voor het ondersteunen van andere groepen (Heekelaar en Van Eldik 2021). Mensen met multiproblematiek, die ondersteuning het hardst nodig hebben, krijgen daardoor het minst vaak ondersteuning, of ze krijgen ondersteuning die niet bij hen past (Inspectie SZW 2019; Kromhout et al. 2020; NLA 2022). Maar zij moeten wel aan het strenge bijstandsregime voldoen. Dit kan ertoe leiden dat bijstandsgerechtigden met weinig kans op uitstroom naar werk hun situatie als uitzichtloos ervaren (Inspectie SZW 2019). Dat geldt bijvoorbeeld voor veel bijstandsgerechtigden met gezondheidsproblemen (Van Echtelt et al. 2022).

16

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

Daarnaast biedt de gerichtheid op betaald werk soms weinig mogelijkheden om andere activiteiten te ontplooien, zoals mantelzorg of vrijwilligerswerk, omdat dit de beschikbaarheid voor betaald werk in de weg kan staan (SZW 2022). Sommige auteurs schetsen het beeld dat mensen die verbetering in hun situatie willen brengen eerder worden tegengewerkt dan geholpen door de wirwar aan regelingen (Canoy en Van Dijk 2021; SER 2021; Kremer 2022; ’s Jongers 2022). Overigens zien we de laatste jaren ook dat sommige gemeenten een integrale aanpak hanteren (bv. via wijkteams), zich inzetten om problematiek van bijstandsgerechtigden in kaart te brengen, en experimenteren met een meer persoonlijke aanpak en minder verplichtingen in de bijstand (zie bv. De Beleidsonderzoekers 2018; Van Arum et al. 2020; Binkhorst en Wilken 2021; Edzes et al. 2021; De Ruig 2021). De effecten van deze aanpak zijn wisselend.

2.4 De aanpak van multiproblematiek De literatuur kent verschillende definities van multiproblematiek, maar in grote lijnen is hier sprake van als mensen zich op meerdere levensterreinen niet goed zelfstandig kunnen redden. De problemen hangen vaak met elkaar samen en kunnen elkaar versterken. Daarbij gaat het vaak om complexe situaties, wat het voor mensen moeilijk maakt om daaruit te ontsnappen. Hierdoor hebben mensen vaak hulp nodig, maar is het ook ingewikkeld de juiste ondersteuning te bieden (zie bv. Bosselaar et al. 2010; Tausendfreund 2015; Reinhoudt-den Boer et al. 2021; Reinhoudt et al. 2022). In de literatuur wordt multiproblematiek ook wel gezien als een stapeling van tekorten aan hulpbronnen in plaats van een stapeling van problemen van een individu of een gezin (Tausendfreund et al. 2016). Deze zienswijze benadrukt de verantwoordelijkheid van het overheidsbeleid voor een rechtvaardige verdeling van hulpbronnen, sociale grondrechten en de toegang tot voorzieningen (Tausendfreund et al. 2016; Vrooman et al. 2023). Bij de aanpak van multiproblematiek zijn dan ook actoren op verschillende niveaus betrokken. Een extreem voorbeeld van een situatie waarbij actoren op allerlei niveaus betrokken waren bij het ontstaan van multiproblematiek, is de toeslagenaffaire.

Daar zorgde overheidshandelen ervoor dat mensen in een situatie van schulden terechtkwamen, met een samenloop van allerlei andere (gezins) problemen tot gevolg. Hulpverlening op individueel niveau biedt in zo’n geval weinig soelaas als de oorsprong van het probleem niet aangepakt wordt. Wanneer problemen zich stapelen en onderling zijn verweven, kunnen deze vaak niet elk afzonderlijk opgelost worden. Als mensen bijvoorbeeld geen werk hebben door huisvestings-, gezondheids- of verslavingsproblematiek, heeft re-integratieondersteuning waarschijnlijk geen zin als niet ook gelijktijdig problemen op deze andere levensdomeinen worden aangepakt. Vaak is hiervoor een integrale aanpak noodzakelijk (Reinhoudt et al. 2022). Integraal werken heeft in de literatuur grofweg twee betekenissen (Van Arum et al. 2018; Kromhout et al. 2020; Reinhoudt et al. 2022). Ten eerste gaat het om een brede probleembenadering, die aandacht heeft voor meerdere terreinen van het leven en deze in samenhang beziet. Het in kaart brengen van de vraag achter de initiële hulpvraag is hier onderdeel van. Ten tweede betreft het de integrale levering van ondersteuning. De betrokken partijen werken samen om de problemen op verschillende levensdomeinen in samenhang aan te pakken, zonder gehinderd te worden door schotten tussen de domeinen, ook in de indeling van de gemeentelijke organisatie.

Integraal werken is dus meer dan het stapelen van afzonderlijke voorzieningen voor verschillende problemen. Integraal werken kent in de praktijk knelpunten op verschillende niveaus die deze werkwijze in de weg staan. In de literatuur wordt vaak onderscheid gemaakt tussen factoren die gelegen zijn op het niveau van de individuele mensen of huishoudens zelf (micro), de tussenlaag, waaronder bijvoorbeeld gemeenten, uitvoerders, scholen en werkgevers vallen (meso), en de samenleving en het rijksbeleid (macro) (JehoelGijsbers en Vrooman 2007; Tausendfreund 2015; Tausendfreund et al. 2016).

17

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

Microniveau Bij de dienstverlening aan mensen met multiproblematiek in de Participatiewet is soms een life-first-benadering nodig, die als doel heeft de persoonlijke levenssituatie te verbeteren (Fenger 2019; Van der Valk en Fenger 2019). Dit vergt een meer integrale aanpak dan de work-first-benadering, gericht op het vinden van werk, of de human capital-first-benadering, gericht op het vergroten van de capaciteiten van mensen, bijvoorbeeld door opleiding of training (Fenger 2019). Terwijl het concept van integraal werken beleidsmatig wordt omarmd wanneer er sprake is van multiproblematiek, blijkt de burger zelf daar soms helemaal niet op te zitten wachten, zo blijkt uit een kwalitatieve studie (Reinhoudt-den Boer et al. 2022; Reinhoudt et al. 2022). Een reden kan zijn dat mensen met urgente problemen binnenkomen die een directe oplossing behoeven. Zij willen dan graag van dit probleem af en niet eerst een analyse van alle andere onderliggende en samenhangende problematiek. Soms is de samenhang tussen problemen niet helder, ook niet voor mensen zelf, waardoor er voor hen geen reden is om een meervoudige hulpvraag te uiten. Tot slot willen mensen niet altijd al hun sores bij de gemeente op tafel leggen. Ze kunnen zich bijvoorbeeld schamen, of de overheid wantrouwen (zie ook § 2.3).

Een integrale probleembenadering wordt dan als onnodige overheidsbemoeienis ervaren (Reinhoudt-den Boer et al. 2022; Reinhoudt et al. 2022).

Mesoniveau Op mesoniveau zijn naast gemeenten vaak allerlei instanties betrokken bij de signalering en aanpak van multiproblematiek, zoals wooncorporaties, scholen, hulpverlenende instanties en werkgevers. Er zijn verschillende aspecten die integraal werken belemmeren of bevorderen, waaronder: toegang, coördinatie, duur en effectiviteit (Tausendfreund 2015: 3). Ten aanzien van de toegang zien dienstverleners soms niet dat er meer aan de hand is doordat mensen de signalen hiervoor niet direct of tegelijkertijd afgeven. Iemand die een bijstandsuitkering komt aanvragen, zal niet ook direct allerlei andere problematiek op tafel leggen. Het risico is dat dienstverleners zich alleen richten op datgene dat tot hun takenpakket behoort en dat ze geen zicht hebben op de omvang en ernst van de situatie. Een tweede uitdaging is de coördinatie van de dienstverlening van alle betrokken professionals. Hoewel iedereen tot doel heeft de cliënt te ondersteunen, werken professionals vaak ieder vanuit een ander perspectief, met eigen ideeën over de aanpak en prioriteiten (zie ook Bannink en Bosselaar 2018; Kromhout et al. 2020). Ten derde is de duur van de interventies of instrumenten die worden ingezet vaak gericht op de relatief korte termijn, terwijl bij multiproblematiek een meerjarenplan of langdurige ondersteuning noodzakelijk kan zijn.

In de bijstand is het ook van belang om zogenoemde lock-ineffecten te voorkomen, bijvoorbeeld in het geval van een scholingstraject (gericht op de langere termijn) dat de beschikbaarheid op de arbeidsmarkt op korte termijn in de weg staat. Tot slot is er vaak nog weinig bekend over de effectiviteit van de dienst­ verlening, met name als het gaat om de aanpak van multiproblematiek. Dit komt ook doordat het niet eenvoudig is de effectiviteit in onderzoek vast te stellen. Al deze aspecten vereisen samenwerking tussen verschillende dienstverleners.

Macroniveau Terwijl in de levens van mensen allerlei terreinen samenkomen, zoals wonen, scholing en zorgen, is het beleid op die terreinen in de praktijk nog vaak verkokerd (Kromhout et al. 2020; SCP 2022). Voor een integrale aanpak van multiproblematiek op decentraal niveau, is ook op centraal niveau een integrale werkwijze noodzakelijk (ROB 2019; Kromhout et al. 2020). Een van de knelpunten voor integraal werken ligt in het verschil in karakter van de wetten in het sociaal domein (Participatiewet, Wmo en de Jeugdwet) (Kalshoven en Van Driesten 2018; Kromhout et al. 2020). Waar in de Wmo veel aandacht is voor het in kaart brengen van de ondersteuningsbehoefte van de cliënt, onder andere door het zogenoemde keukentafelgesprek, richt de Participatiewet zich op handhaving van verplichtingen. Ook de wettelijke (on)mogelijkheden om gegevens uit te wisselen tussen dienstverleners maakt integraal werken ingewikkeld. Het wetsvoorstel Wet aanpak meervoudige problematiek sociaal domein (Wams) zou hier verbetering in moeten brengen (zie bv. VNG 2021). Ook is het van belang dat er ruimte is voor de uitvoering om te signaleren wat er knelt in de landelijke kaders. Zo blijken sociaal werkers bijvoorbeeld om verschillende redenen weinig geneigd om bredere knelpunten aan te kaarten bij bestuurders, bijvoorbeeld waar de landelijke wetgeving niet goed werkt (Trappenburg et al. 2020).