Onderzoeksrapport Een brede blik op de bijstand.pdf
Tekst van het document
Eerder onderzoek laat zien dat uitstroom naar betaald werk voor een deel van de bijstandsgerechtigden volgens gemeenten en de doelgroep niet realistisch is door een stapeling van problematiek (zie hoofdstuk 1). Dit roept de vraag op welke ondersteuning uit het sociaal domein wordt ingezet in de bijstand, met name voor degenen met een stapeling van problemen. Dit hoofdstuk brengt op basis van registratiegegevens in kaart welke ondersteuning bijstandsgerechtigden ontvangen van gemeenten vanuit de drie decentralisatiewetten (re-integratie vanuit de Participatiewet, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) of de Jeugdwet). De gemeentelijke ondersteuning kan daarbij variëren van geen ondersteuning tot een combinatie van meerdere vormen van ondersteuning in het sociaal domein, ook vanuit de Wmo of de Jeugdwet. Ook brengen we verschillen in de ontvangen sociaaldomeinondersteuning tussen de groepen bijstandsgerechtigden uit hoofdstuk 3 in kaart. We benadrukken dat gemeenten veel meer bieden dan alleen de drie decentralisatiewetten. Ze bieden bijvoorbeeld ook schuldhulpverlening of hebben armoedebeleid. Met dit hoofdstuk geven we dus geen compleet beeld van de gemeentelijke dienstverlening aan bijstandsgerechtigden, maar brengen we wel een belangrijk deel van de dienstverlening vanuit het sociaal domein in kaart.
Omdat dit een beschrijvende studie is, kunnen we geen uitspraken doen over de effecten van de ondersteuning. Dit wordt ook nog bemoeilijkt doordat andere vormen van participatie niet in de registerdata zijn opgenomen, maar soms wel bereikt worden mede door de ondersteuning. We kunnen op basis van deze analyses niet zeggen of iedereen die ondersteuning nodig heeft deze ook ontvangt, en of de ondersteuning voldoende is. We kijken niet alleen naar de ondersteuning in 2019, maar ook terug naar een langere periode (2017-2019, en soms 2012-2019). Dit doen we omdat bijstandsgerechtigden niet continu dezelfde ondersteuning ontvangen gedurende hun bijstandsperiode (zie De Hek et al. 2022). We merken daarbij op dat de regelgeving kan zijn veranderd. Zo is er in 2019 een abonnementstarief voor de Wmo ingevoerd. Deze aanpassingen kunnen geleid hebben tot veranderingen in het gebruik van de verschillende soorten ondersteuning, maar die effecten maken geen onderdeel uit van het onderhavige onderzoek.
40
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
4.1 Ondersteuning van bijstandsgerechtigden 4.1.1
Re-integratieondersteuning
Allereerst brengen we ondersteuning van bijstandsgerechtigden vanuit de Participatiewet in kaart. Deze is, conform het primaire doel van de Participatiewet, veelal gericht op (de toeleiding naar) betaald werk en soms andere vormen van participatie. Van de totale groep bijstandsgerechtigden in 2019 kreeg 39% een vorm van re-integratieondersteuning in dat jaar, voor zover bekend uit de Statistiek Re-integratie door Gemeenten (SRG) (tabel 4.1). De overige 61% kreeg dus geen re-integratieondersteuning in 2019. Dat wil niet zeggen dat de gemeente hun nooit re-integratieondersteuning heeft aangeboden. Zo ontving 63% van de personen die in 2019 een bijstandsuitkering ontvingen, op enig moment in de periode 2012-201832 re-integratieondersteuning (en 37% dus niet) (niet in de tabel). Voor het gebruik van Wmo kunnen we niet zover terugkijken vanwege beperkingen van de registerdata.33 In de rest van dit hoofdstuk beschrijven we daarom het gebruik van ondersteuning in de periode 2017-2019. Van de personen die in 2019 een bijstandsuitkering ontvingen, kreeg ruim de helft (55%) op enig moment in de periode 2017 tot en met 2019 een vorm van re-integratieondersteuning. Gemeenten kunnen verschillende vormen van re-integratieondersteuning inzetten (CBS 2022h).
In 2019 ontving een derde van de bijstandsgerechtigden activerende voorzieningen naar werk of participatie (zie tabel 4.1).34 Hieronder vallen coaching, een training of cursus, of begeleiding naar andere vormen van participatie, zoals vrijwilligerswerk. Daarnaast zijn er verschillende vormen van arbeidsondersteuning, waaronder loonkostensubsidies, jobcoaching en participatieplaatsen. Gemeenten zetten deze (vaak dure) instrumenten voor arbeidsondersteuning minder vaak in dan activerende voorzieningen zoals coaching en training.35 In totaal werd bij 10% van de bijstandsgerechtigden in 2019 een vorm van arbeidsondersteuning ingezet. Uit onderzoek naar de dynamiek in de ondersteuning van mensen in de Participatiewet, blijken re-integratievoorzieningen het meest te worden ingezet in de eerste fase na instroom in de Participatiewet (zie De Hek et al. 2022). Opgemerkt moet worden dat gemeenten ook andere groepen re-integratieondersteuning kunnen bieden, zoals mensen in het doelgroepregister zonder bijstands uitkering. Die groepen blijven hier buiten beschouwing. Concluderend laten de cijfers dus zien dat iets meer dan de helft van de mensen die in 2019 bijstand kregen, in de periode 2017-2019 een vorm van re-integratieondersteuning op grond van de Participatiewet ontving. Kijken we verder terug, dan is dit aandeel groter.
We kunnen op basis van de cijfers niet zeggen of re-integratieondersteuning de mensen die dit niet krijgen zou hebben geholpen. Het is mogelijk dat ze ook zonder ondersteuning aan het werk komen, of dat ondersteuning de kans op werk niet zou hebben vergroot omdat ze ook andere problemen hebben (NLA 2022). In de volgende paragraaf gaan we na of deze groep ondersteuning krijgt op grond van andere wetten in het sociaal domein.
In 2019 is de registratie van de re-integratievoorziening in de SRG gewijzigd (CBS 2018, 2022c). Daarom onderscheiden we hier de periode tot en met 2018 en 2019. 33 De informatie over het gebruik van Wmo is in de data waarover wij beschikken niet voor alle gemeenten bekend. Zie verder paragraaf 4.1.2. 34 De gemeenten zetten ook re-integratieondersteuning in voor groepen buiten de bijstand, zoals niet-bijstandsgerechtigden in het doelgroepregister. Deze vallen buiten de scope van dit onderzoek. 35 Onderzoek van SEOR laat zien dat bijstandsgerechtigden die niet in het doelgroepregister zijn opgenomen vooral gebruikmaken van voorzieningen naar werk of naar participatie (gericht op het vinden van werk), terwijl personen in het doelgroepregister vooral gebruikmaken van financiële compensatie (gericht op het behouden van werk). Zie ook De Hek et al. (2022). 32
41
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
Tabel 4.1
Ontvangen re-integratieondersteuning onder bijstandsgerechtigden in 2019 = (in procenten)a aandeel bijstandsgerechtigden
totaal re-integratieondersteuning
39,2
voorziening naar werk of participatie: totaal
31,4
• coaching
16,5
• training/cursus
9,3
• vrijwilligerswerk
11,4
arbeidsondersteuning: totaal
10,0
• (tijdelijke) loonkostensubsidies
1,8
• werkplekken: beschut werk
0,2
• werkplekken: participatieplaats
2,7
• ondersteuning op de werkplek: jobcoach
1,7
• ondersteuning op de werkplek: werkplekaanpassing
5,5
faciliterende voorzieningen / vervoersvoorziening
4,6
anders/overig
10,3
a Bijstandsgerechtigden kunnen meer dan één vorm van re-integratieondersteuning ontvangen. De afzonderlijke vormen van ondersteuning tellen daarom op tot meer dan het totaal van de re-integratieondersteuning in de eerste rij. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
4.1.2
Ondersteuning vanuit het sociaal domein: Wmo en de Jeugdwet
Bij veel bijstandsgerechtigden is sprake van een stapeling van problematiek, zo bleek uit hoofdstuk 3. Zij hebben niet alleen problemen op het terrein van werk en inkomen, maar ook op andere levensgebieden. Bijvoorbeeld bij het zelfstandig voeren van een huishouden. Dit is ook terug te zien in de ondersteuning die bijstandsgerechtigden van de gemeente ontvangen vanuit het sociaal domein. Naast re-integratieondersteuning kijken we hier ook naar ondersteuning vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) en de Jeugdwet.36 Bij de Jeugdwet (die grotendeels voor jongeren onder de 18 is bedoeld) kijken we naar het gebruik van jeugdhulp in het huishouden. Dan gaat het dus om de ouders van jeugdhulpgebruikers.37 Zie bijlage C.1 voor een toelichting op de voorzieningen die we binnen de Wmo en de Jeugdwet onderscheiden. Bijna 20% van de bijstandsgerechtigden in 2019 maakte in dat jaar gebruik van een of meer vormen van ondersteuning op grond van de Wmo (tabel 4.2). Het gaat daarbij in de meeste gevallen om een vorm van ondersteuning thuis (13%), gevolgd door het gebruik van hulpmiddelen en diensten (bijvoorbeeld een rolstoel, 7%) en huishoudelijke hulp (6%). Ook maakte bijna 12% van de bijstandsgerechtigden in 2019 gebruik van een of meerdere vormen van zorg op grond van de Jeugdwet.
In de beschikbare gegevens is het gebruik van de Wmo voor de periode 2015-2016 gebaseerd op de zogenoemde Gemeentelijke Monitor Sociaal Domein (GMSD). Omdat in die periode een groot deel van de gemeenten hiervoor geen gegevens aanleverde, is deze registratie incompleet. Zeker wanneer we in hoofdstuk 6 de ondersteuning naar gemeenten bekijken, geeft het meenemen van deze periode een vertekend beeld van de werkelijkheid. Om het beeld voor de periode 2017-2019 zo compleet mogelijk te maken, hebben we voor die periode niet alleen de informatie uit de GMSD gebruikt maar ook registraties van het gebruik van Wmo met eigen bijdrage van het Centraal Administratie Kantoor (CAK). Deze gegevens zijn wel voor alle gemeenten beschikbaar. 37 Een enkele jeugdzorggebruiker is tussen de 18 en 23 jaar. Slechts 0,5% van de bijstandsontvangers in 2019 gebruikt zelf jeugdhulp. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2). 36
42
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
Dit aandeel is relatief groot gezien het feit dat meer dan de helft van de bijstandsgerechtigden geen (thuiswonende) kinderen heeft (zie tabel 3.1).38 Het betreft, net zoals in de bevolking als geheel, meestal jeugdhulp zonder verblijf. Als we verder terugkijken, heeft ongeveer 23% van de mensen die in 2019 bijstand ontvingen in de periode 2017-2019 op enig moment Wmo-ondersteuning gekregen. 17% ontving ondersteuning op grond van de Jeugdwet. Dit aandeel is groter dan het aandeel dat in 2019 jeugdhulp ontvangt, doordat jeugdhulp vaak korte trajecten betreft. De in- en uitstroom is daar veel groter dan bij de Wmo (Schellingerhout et al. 2021). Het voorgaande laat dus zien dat een minderheid van de bijstandsgerechtigden ook ondersteuning vanuit de Wmo of de Jeugdwet ontvangt. Maar zij ontvangen deze ondersteuning vaker dan mensen zonder bijstandsuitkering (niet in tabel). Dat is niet zo vreemd omdat bijstandsgerechtigden vaker te maken hebben met verschillende vormen van problematiek dan mensen zonder uitkering. De verschillen zijn vooral groot bij het ontvangen van ‘ondersteuning thuis’ en ‘jeugdhulp zonder verblijf’. Tabel 4.2 Gebruik van voorzieningen uit de Wmo en de Jeugdwet, bijstandsgerechtigden in 2019 en 2017-2019 (in procenten)a Wmo
2019
2017-2019
19,5
22,5
hulp bij het huishouden
5,5
6,7
ondersteuning thuis
12,7
15,7
hulpmiddelen en diensten
6,9
7,5
verblijf en opvang
1,4
2,1
Jeugdwet
11,7
17,1
jeugdhulp zonder verblijf
9,4
14,8
jeugdhulp met verblijf
2,4
3,7
jeugdhulp in gedwongen kader
3,0
4,4
a Bij de Jeugdwet kijken we naar het gebruik van jeugdhulp in het huishouden. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
4.1.3
Combinaties van ondersteuning uit het sociaal domein
Het voorgaande laat zien dat bijstandsgerechtigden soms re-integratieondersteuning ontvangen en ook soms op andere levensdomeinen ondersteuning ontvangen. Nu is de vraag in hoeverre de ondersteuning vanuit verschillende domeinen samenloopt. Allereerst zien we dat in 2019 42% van de bijstandsgerechtigden naast de bijstandsuitkering geen andere ondersteuning kreeg vanuit re-integratie, de Wmo of de Jeugdwet (figuur 4.1, linkerdeel). We kunnen uit de cijfers niet opmaken waarom zij deze ondersteuning niet ontvingen, of de ontvangen ondersteuning aansluit bij hun hulpvraag en of de mensen die geen gebruik maken van ondersteuning erbij gebaat zouden zijn als ze dit wel zouden gebruiken. Het is mogelijk dat de mensen van wie we hier aangeven dat ze geen ondersteuning gebruiken, wel ondersteuning ontvangen via andere regelingen van de gemeenten (denk aan schuldhulpverlening) of het rijk (bv. toeslagen).
38
In 2018 waren er ongeveer 2,6 miljoen huishoudens met kinderen (CBS 2022i), waarvan er 344.000 huishoudens een vorm van jeugdzorg ontvingen (Schellingerhout et al. 2021). Dit betekent dat 13% van de huishoudens met kinderen te maken heeft met jeugdhulp, terwijl dat voor de bijstandsgerechtigden met kinderen om ongeveer een kwart gaat (ongeveer 236.000 bijstandontvangers heeft kinderen (45% van de bijstandsontvangers, zie tabel 3.2) en ongeveer 60.000 van de huishoudens van bijstandsgerechtigden gebruikt jeugdzorg (11,7%, zie tabel 4.2). Het aandeel bijstandsontvangers dat zelf jeugdzorg gebruikt zonder dat er een kind in het huishoudens is, is verwaarloosbaar (0,5%, SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2).
43
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
De bijstandsgerechtigden met ondersteuning maken in 2019 zoals gezegd relatief vaak gebruik van re-integratieondersteuning (39%). Dit doen zij meestal zonder andere voorzieningen: 29% van alle bijstandsgerechtigden gebruikt alleen re-integratieondersteuning. Toch maakte in 2019 12% alleen gebruik van Wmo-ondersteuning, zonder re-integratieondersteuning. Minder mensen ontvangen alleen voorzieningen vanuit de Jeugdwet (5%), ook doordat minder dan de helft van de bijstandsgerechtigden kinderen heeft. Van de totale groep bijstandsgerechtigden in 2019 maakte daarnaast een deel (12%) in dat jaar gebruik van een combinatie van voorzieningen op meerdere terreinen. Meestal betreft dat een combinatie van re-integratie met Wmo (5%) of jeugdhulp (4%), maar ook de combinatie van Wmo en jeugdhulp (2%) en alle drie de vormen van sociaaldomeinondersteuning komen voor onder de bijstandsgerechtigden (zie ook Schellingerhout et al. 2021). Het gaat dan veelal om Wmo-ondersteuning voor de bijstandsgerechtigden zelf, en jeugdhulp voor hun kinderen. Kijken we voor de bijstandsgerechtigden in 2019 een aantal jaar terug naar de periode 2017-2019, dan is het aandeel dat andere ondersteuning kreeg groter (71%, en 29% dus niet, zie figuur 4.1, rechterdeel).
De helft maakte gebruik van één wettelijk kader en een vijfde (20%) van de bijstandsgerechtigden maakte gebruik van een combinatie van voorzieningen uit meerdere wetten. Dat was meestal een combinatie van re-integratie met Wmo of jeugdhulp. Figuur 4.1 Ontvangen ondersteuning uit het sociaal domein, bijstandsgerechtigden in 2019 en in 2017-2019 (in procenten)
a. 2019
b. 2017-2019
geen ondersteuning (42) re-integratie (39)
Wmo 2015 (19)
geen ondersteuning (29) re-integratie (55) Wmo 2015 (23)
29
12
5
37 4
9
8
1 2 5
jeugdhulp (12)
7
3
2
5 jeugdhulp (17)
Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
4.2 Welke bijstandsgerechtigden krijgen welke ondersteuning? Het voorgaande geeft een totaalbeeld van de sociaaldomeinondersteuning aan bijstandsgerechtigden, maar geeft nog geen antwoord op de vraag naar welke groepen de ondersteuning gaat. Eerder onderzoek geeft de indruk dat groepen in de bijstand met de meeste problematiek soms de minste ondersteuning op het terrein van werk en inkomen krijgen (bv. Van Echtelt et al. 2019; Kromhout et al. 2020). Bijvoorbeeld omdat gemeenten en de doelgroep zelf betaald werk op redelijke termijn niet altijd realistisch achten, en re-integratieondersteuning dus niet als zinvol zien. Het kan ook zijn dat zij uit andere wetten in het sociaal domein wel ondersteuning ontvangen. In hoofdstuk 3 hebben we acht groepen bijstands gerechtigden onderscheiden. We gaan voor elk van deze groepen na in hoeverre zij ondersteuning uit het sociaal domein gebruiken.
44
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
4.2.1
Ondersteuning aan de acht groepen bijstandsgerechtigden
Figuur 4.2 geeft de ontvangen ondersteuning in 2019 van elk van de acht groepen bijstandsgerechtigden in 2019 weer (zie hoofdstuk 3 voor een beschrijving van de groepen). Van de onderscheiden groepen in de bijstand gaat de minste ondersteuning in het sociaal domein naar de groep ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ (groep 1). Van deze grote groep (48% van de bijstands gerechtigden, zie ook hoofdstuk 3) maakt iets meer dan de helft (53%) in 2019 naast bijstand gebruik van ten minste één vorm van ondersteuning in het sociaal domein. Van de andere groepen gebruikt 60-63% een vorm van ondersteuning (figuur 4.2). Zoals te verwachten hangt het soort ondersteuning samen met de kenmerken van de groep. Bijstands gerechtigden in groep 1 (‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’) gebruiken in 2019 minder vaak re-integratievoorzieningen dan de andere groepen (een derde tegen gemiddeld bijna de helft, figuur 4.2). Zij verblijven vaak al lang in de bijstand, en hebben vaak eerder in hun bijstandsperiode wel re-integratieondersteuning gehad (niet in de figuur).39 Zoals De Hek et al. (2022) concludeerden, wordt re-integratie vaak ingezet in de eerste maanden na instroom in de bijstand (zie ook § 4.3).
Het aandeel dat Wmo-ondersteuning gebruikt in groep 1 is hoger dan gemiddeld, wat gerelateerd is aan het hoge aandeel personen met gezondheidsproblemen in deze groep. Met de Jeugdwet heeft deze groep het minst te maken van alle groepen, wat gezien hun hogere leeftijd ook te verwachten is. Het aandeel gebruikers van andere ondersteuning in de groepen 2 tot en met 8 is telkens ruim 60%, maar er zijn wel verschillen in het type ondersteuning dat wordt gebruikt. Zo gebruiken de mensen in groep 2 (‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’) minder vaak re-integratieondersteuning dan de groepen 3 tot en met 8 (maar meer dan groep 1). Ook dit kan samenhangen met de relatief lange bijstandsduur. Ook gebruiken zij vaker Wmo en jeugdzorg dan de andere groepen. Dit komt doordat zij vaker met verschillende achterstanden te maken hebben dan de andere groepen (zie tabel 3.4). Zoals te verwachten maken de drie groepen waar veel mensen kinderen hebben (groep 3, 4 en 5) vaker gebruik van ondersteuning op grond van de Jeugdwet dan groepen die minder vaak kinderen hebben (groep 1, 2, 6 en 7). Groep 3 (eerstegeneratiejongeren met kinderen) ontvangt het vaakst ten minste één vorm van ondersteuning van alle acht onderscheiden groepen, maar het verschil met de andere groepen is klein.
39
Het aandeel van deze groep dat in de periode 2012-2019 wel een vorm van re-integratie ontving, is met 64% veel groter.
45
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
Figuur 4.2 Gebruik van ondersteuning door de acht groepen bijstandsgerechtigden, 2019 (in procenten)a,b b. ondersteuning per wet
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
ten minste één vorm van ondersteuning
totaal
groep 8
groep 7
groep 6
groep 5
groep 4
groep 3
0 groep 2
totaal
groep 1 groep 2 groep 3 groep 4 groep 5 groep 6 groep 7 groep 8
0
groep 1
scp.nl
100
scp.nl
a. ondersteuning sociaal domein 100
re-integratieondersteuning Wmo-ondersteuning jeugdhulp
a Omdat mensen mogelijk combinaties van ondersteuning gebruiken, is het totale gebruik van ondersteuning kleiner dan de som van het gebruik van de verschillende voorzieningen. b Groep 1: ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen; Groep 2: mensen met ggz- en schuldenproblematiek; Groep 3: eerstegeneratiejongeren met kinderen; Groep 4: jonge alleenstaande moeders; Groep 5: alleenstaande ouders in het doelgroepregister; Groep 6: doelgroepers met een middelgrote baan; Groep 7: tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen; Groep 8: mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
46
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
4.2.2 Combinaties van ondersteuning van de acht groepen bijstandsgerechtigden We zagen in figuur 4.2 dat groep 1 relatief weinig ondersteuning krijgt. Figuur 4.3 laat nu zien dat zij, wanneer zij ondersteuning krijgen, ook vaker dan de andere groepen maar één vorm van ondersteuning ontvangen. De andere omvangrijke groep, ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 2), valt op vanwege de variatie aan de ontvangen ondersteuning. Deze groep ontvangt niet alleen relatief vaak alleen ondersteuning op grond van de Wmo (14%) maar ook relatief vaak een combinatie van vormen van ondersteuning (25%). Het aandeel dat naast de bijstand alleen gebruikmaakt van re-integratie is kleiner dan bij de andere groepen (45%, gemiddeld 51%). Dit spoort met de stapeling van problematiek bij deze groep. Bij de overige (kleinere) groepen zien we ook variatie, zij het in mindere mate. Bij deze groepen maakt 37-40% geen gebruik van sociaaldomeinondersteuning, en nog eens 35-40% alléén van re-integratievoorzieningen. Het overige deel maakt meestal alleen gebruik van voorzieningen op grond van de Wmo of de Jeugdwet, of van een combinatie daarvan met re-integratie. Figuur 4.3 Combinaties van sociaaldomeinondersteuning van acht groepen bijstandsgerechtigden, 2019 (in procenten)a 70 60 50 40 30 20
scp.nl
10 0 groep 1
groep 2
groep 3
groep 4
groep 5
groep 6
alleen re-integratie
re-integratie en jeugdhulp
alleen Wmo 2015
Wmo en jeugdhulp
alleen jeugdhulp
re-integratie en Wmo en jeugdhulp
groep 7
groep 8
totaal
re-integratie en Wmo
a Groep 1: ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen; Groep 2: mensen met ggz- en schuldenproblematiek; Groep 3: eerstegeneratiejongeren met kinderen; Groep 4: jonge alleenstaande moeders; Groep 5: alleenstaande ouders in het doelgroepregister; Groep 6: doelgroepers met een middelgrote baan; Groep 7: tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen; Groep 8: mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
47
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
Het gebruik in de periode 2017-2019 vertoont een vergelijkbaar beeld met het gebruik in 2019. Met name het gebruik van re-integratie, met of zonder andere vormen van ondersteuning, is over deze langere periode groter dan wanneer we alleen naar 2019 kijken (zie tabel C.2 in de bijlage).
4.3 Samenhang met bijstandsduur Eerder onderzoek wijst erop dat bijstandsgerechtigden soms uit beeld raken bij de gemeenten als zij langere tijd in de bijstand zitten. Van de bijstandsgroep bevindt bijna de helft zich langer dan vijf jaar in de bijstand (figuur 3.8). Mogelijk krijgen zij dan niet (meer) de ondersteuning die zij nodig hebben (Inspectie SZW 2019). Ander onderzoek laat zien dat bij andere voorzieningen in het sociaal domein het omgekeerde geldt. Zo concluderen De Hek et al. (2022) dat hoe langer iemand in de bijstand zit, hoe hoger het gebruik van Wmo-voorzieningen is (De Hek et al. 2022). In deze paragraaf brengen we in kaart welke ondersteuning bijstandsgerechtigden kregen in 2019. Van de mensen die minder dan een jaar in de bijstand verblijven, krijgt de helft geen ondersteuning uit het sociaal domein (figuur 4.4). Het is mogelijk dat het enige tijd duurt voordat de ondersteuning is opgestart. Ook van de mensen die al vijf jaar of langer in de bijstand zitten, ontvangt bijna de helft (45%) geen andere sociaaldomeinondersteuning. Kijken we naar het soort ondersteuning, dan zien we dat met name wanneer iemand één tot vijf jaar bijstand ontvangt, vaak re-integratie ingezet wordt: ruim 45% krijgt re-integratie mét of zonder andere ondersteuning. Dit aandeel is voor de mensen die kort of juist lang in de bijstand zitten veel lager (ongeveer 33%).
Het gebruik van met name Wmo is juist groter bij mensen die langer bijstand hebben (De Hek et al. 2022). Dat kan komen doordat men meer (gezondheids)problemen krijgt naarmate men langer in de bijstand verblijft (en dus ook ouder wordt), of andersom dat men vanwege toenemende (gezondheids)problemen langer in de bijstand verblijft. Zo ontvangt 8% van de mensen die minder dan een jaar bijstand heeft een vorm van Wmo-ondersteuning (zonder re-integratie); voor de mensen die langer dan vijf jaar bijstand hebben is dat 15%. Het hogere Wmo-gebruik weerspiegelt ook de gezondheids problematiek van de groepen die al langere tijd in de bijstand zitten. In hoofdstuk 3 zagen we immers dat vooral ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ en ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ een langere bijstandsduur kennen. De mensen die één tot vijf jaar in de bijstand zitten ontvangen ook vaker een combinatie van voorzieningen dan anderen, vooral de combinatie van Wmo en/of jeugdzorg met re-integratie komt bij hen relatief vaak voor (dit geldt voor 13 à 14% van de mensen met één tot vijf jaar bijstand). Het gebruik van jeugdzorg (zonder re-integratie) varieert niet naar bijstandsduur.
48
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
Figuur 4.4 Gebruik van sociaaldomeinondersteuning door bijstandsgerechtigden naar bijstandsduur, 2019 (in procenten) 100
re-integratie met Wmo en/of jeugdhulp
90
Wmo en jeugdhulp
80
alleen jeugdhulp alleen Wmo 2015
70
alleen re-integratie
60
geen ondersteuning
50 40 30 20 scp.nl
10 0 < 1 jaar
1-3 jaar
3-5 jaar
≥ 5 jaar
totaal
Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
4.4 Tot slot Gemeenten kunnen bijstandsgerechtigden bij diverse problemen ondersteuning bieden vanuit het sociaal domein. Dit onderzoek laat zien dat bijstandsgerechtigden vaker gebruikmaken van ondersteuning vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo)40 en de Jeugdwet41 dan anderen. Het laat echter ook zien dat de groep die al langere tijd in de bijstand zit, en vaak te maken heeft met een stapeling van problemen, de minste ondersteuning krijgt vanuit het sociaal domein. We kunnen op basis van de cijfers niet zeggen of de mensen die dit niet krijgen in aanmerking zouden komen voor deze ondersteuning en of de ondersteuning zou hebben geholpen bij de problemen die zij ervaren in het dagelijks leven of hun maatschappelijke participatie. Het is ook mogelijk dat ze andere gemeentelijke ondersteuning krijgen, die wij in dit onderzoek niet in beeld hebben.42 Maar het zou goed zijn om ook vanuit de Participatiewet meer aandacht te hebben voor ondersteuning die niet direct gericht is op de uitstroom naar betaald werk. Denk bijvoorbeeld aan een life-first-benadering, ondersteuning gericht op maatschappelijke participatie zoals vrijwilligerswerk, of alternatieve vormen van werk, zoals beschut werk. Dit gebeurt in de praktijk al, maar de vraag is of de Participatiewet hier nu voldoende ruimte en middelen voor biedt.
Zo wordt de effectiviteit van re-integratievoorzieningen veelal afgemeten aan de uitstroom naar betaald werk. Als mensen problemen hebben op meerdere levensdomeinen, is die uitstroom waarschijnlijk gering. Gemeenten zullen dan minder investeren in zulke ondersteuning, terwijl dit wel een bijdrage kan leveren aan het verbeteren van het dagelijks leven van deze groep. Overigens hebben niet alle bijstandsgerechtigden baat bij zo’n levensbrede aanpak en wil niet iedereen integrale ondersteuning (Reinhoudt et al. 2022). Het is dan ook van belang goed te kijken wat mensen zelf kunnen, en of ondersteuning nodig is.
In dit onderzoek gaat het bij de Wmo alleen over het gebruik van maatwerkvoorzieningen, en niet over de algemene voorzieningen, zoals buurthuizen en algemeen maatschappelijk werk. 41 De ondersteuning vanuit de Jeugdwet wordt meestal gegeven aan gezinnen met kinderen, maar kan ook ondersteuning betreffen van jongvolwassenen, die tot hun 23e verlengde Jeugdwet-ondersteuning kunnen krijgen. 42 We kijken hier vanwege beperkingen van de data naast de Participatiewet alleen naar de Wmo en de Jeugdwet. Gemeenten kunnen ook via andere regelingen mensen ondersteunen, zoals de schuldhulpverlening of minimabeleid. In dit onderzoek nemen we die ondersteuning niet mee, omdat we over onvoldoende informatie beschikken. 40
49
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
5 Verdeling bijstandsgerechtigden over gemeentetypen
• Om zicht te krijgen op gemeentelijke verschillen in multiproblematiek onderscheiden we vier typen gemeenten volgens de SCP-gemeentetypologie (kleinschalige gemeenten, studenten steden, kleinstedelijke gemeenten, welvarende woongemeenten). We kijken daarbinnen ook naar verschillen tussen landsdelen. • Gemeentetypen verschillen niet alleen in aantal bijstandsgerechtigden, maar ook in (de stapeling van) problematiek van bijstandsgerechtigden. Alle gemeentetypen hebben te maken met dezelfde acht groepen bijstandsgerechtigden, maar verschillen in de omvang van die groepen. • De variatie blijkt vooral uit de omvang van de twee grootste groepen bijstandsgerechtigden. Zo varieert de groep ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ (groep 1) van 40% van de bijstandsgerechtigden in onder andere de noordelijke kleinstedelijke gemeenten tot 50% in onder andere de welvarende gemeenten. En de groep ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 2) omvat ruim een kwart (26%) in de welvarende gemeenten, terwijl dit meer dan een derde (37%) is in de noordelijke studentensteden.
In het voorgaande schetsten we een landelijk beeld van de problematiek en ondersteuning van bijstandsgerechtigden. De lokale situatie van gemeenten kan echter sterk variëren. Zo variëren de samenstelling van de bevolking en de arbeidsmarktomstandigheden, en daarmee het aantal bijstandsgerechtigden tussen gemeenten43 (zie bv. Schellingerhout et al. 2021). Behalve variatie in het aantal bijstandsgerechtigden, kunnen gemeenten ook verschillen in het soort problematiek van de bijstandsgerechtigden, zoals weergegeven in hoofdstuk 3. De lokale situatie kan van invloed zijn op de beleidskeuzes die gemeenten maken. Mogelijk dat bijvoorbeeld in de ene gemeente een integrale probleembenadering meer urgent is dan in een andere gemeente doordat er in die gemeente vaker sprake is van een opeenstapeling van problematiek. In dit hoofdstuk gaan we daarom in op de vraag hoe de verschillende groepen bijstandsgerechtigden uit hoofdstuk 3 – met elk andere accenten in de problematiek die zij hebben – variëren tussen typen gemeenten. Hoofdstuk 6 gaat vervolgens in op de ondersteuning die de verschillende gemeentetypen bieden aan deze groepen.
5.1
Typen gemeenten
Het is binnen de context van dit rapport niet mogelijk om alle 355 gemeenten in Nederland (in 2019) met elkaar te vergelijken. Daarom maken we gebruik van een typologie waarmee we vier categorieën van gemeenten onderscheiden (zie voor meer informatie Vermeij et al. 2021). Deze indeling, verder de SCP-gemeentetypologie, is gebaseerd op kenmerken van de bevolking per gemeente.44
Bij het toekennen van de bijstandsmiddelen over de gemeenten houdt het rijk rekening met lokale verschillen. De verdeelsleutel voor de verdeling van de middelen over de gemeenten is gebaseerd op een schatting van het aantal bijstandsgerechtigden op basis van risicokenmerken van de gemeentelijke bevolking (Tempelman et al. 2018; Vermeulen et al. 2021). Daarmee heeft ons onderzoek een relatie met het verdeelmodel. In dit onderzoek kijken we echter niet naar de situatie in afzonderlijke gemeenten, noch naar de uitgaven van gemeenten. Hiermee doen we geen uitspraken over de juistheid of toereikendheid van het verdeelmodel. 44 Het gaat om demografische kenmerken (leeftijd, migratieachtergrond, huishoudenstype) en sociaal-economische kenmerken (opleiding, inkomen, schulden, en een werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsuitkering). Deze kenmerken van de bevolking overlappen met de kenmerken die zijn gebruikt bij het construeren van de groepsindeling van bijstands gerechtigden in hoofdstuk 3. Het gaat in de gemeentetypologie echter niet om de samenhang tussen deze kenmerken op persoonsniveau, maar om de clustering van mensen met vergelijkbare kenmerken op gemeenteniveau. 43
50
V erdeling bijstandsgerechtigden over gemeentet y pen
We onderscheiden vier typen gemeenten:45
1
Kleinschalige gemeenten (205 gemeenten)
In deze gemeenten wonen relatief weinig alleenstaanden en eenouderhuishoudens en hebben de inwoners relatief vaak alleen een basis-/vmbo-opleiding. De inwoners hebben gemiddeld een vrij hoog vermogen, en een gemiddeld inkomen. Er wonen relatief weinig mensen met een migratieachtergrond. Voorbeelden zijn Bronckhorst, Ommen en Culemborg.
2
Studentensteden (17 gemeenten)46
In de studentensteden wonen veel jongeren, veel alleenstaanden, en veel mensen met een hbo-/ wo-opleiding. Veel huishoudens hebben een laag inkomen, ze hebben vaak schulden en vaak een WW-uitkering. Hier wonen veel mensen met een migratieachtergrond. Voorbeelden zijn Rotterdam, Enschede en Leeuwarden.
3
Overwegend kleinstedelijke gemeenten (84 gemeenten)
Dit gemeentetype wordt gekenmerkt door veel mensen met alleen een basis-/vmbo-opleiding, met weinig vermogen, en relatief veel inwoners met schulden. Ook hebben veel mensen een WAO-uitkering. Voorbeelden zijn Deventer, Enkhuizen en Steenbergen.
4
Welvarende woongemeenten (46 gemeenten)
In dit type gemeente wonen relatief veel ouderen. De inwoners zijn vaak welvarend (hoog inkomen, groot vermogen) en hbo-/wo-opgeleid. Voorbeelden zijn Wassenaar, Bloemendaal en Gooise Meren. Voor de Participatiewet, en in het bijzonder voor de re-integratie van bijstandsgerechtigden, is ook de situatie op de (lokale) arbeidsmarkt van belang, zoals het aantal vacatures en het werkloosheidspercentage. We kiezen in dit onderzoek echter niet voor een indeling in arbeidsmarktregio’s omdat er binnen de regio’s alsnog uiteenlopende woonmilieus zijn (zie ook Vermeij et al. 2021). Daarnaast is het aantal arbeidsmarktregio’s (35) te groot om overzichtelijke informatie te kunnen presenteren. Om toch recht te doen aan zowel de verschillen in de samenstelling van de bevolking per gemeente als de verschillen in de regionale arbeidsmarkt, maken we ook een onderscheid naar landsdeel. Zoals aangegeven in Vermeij et al. (2021) en Schellingerhout et al. (2021) zijn de gemeentetypen niet gelijk over Nederland verdeeld. Zo bevinden de overwegend kleinstedelijke gemeenten zich vaak op vrij grote afstand van de Randstad waar verschillende problemen zich opstapelen, en bevinden de welvarende woongemeenten zich vooral in het midden en westen van het land (Schellingerhout et al. 2021). Tabel 5.1 laat zien hoe de gemeenten en de bevolking verdeeld zijn over de gemeentetypologie naar landsdeel.
Binnen elk van de gemeentetypen zijn de gemeenten vergelijkbaar op de meegenomen kenmerken. De naamgeving van de vier typen geeft een zeer korte, indicatieve beschrijving van de gemeenten die tot dat type behoren. Net als bij de indeling van bijstandontvangers in hoofdstuk 3 is de naam niet per se dekkend voor alle gemeenten binnen een type. 46 Vermeij et al. (2021) noemen dit type de universiteitssteden. Omdat niet in alle gemeenten in dit type een universiteit is gevestigd, noemen we ze hier studentensteden. 45
51
V erdeling bijstandsgerechtigden over gemeentet y pen
Tabel 5.1 Aantal gemeenten en bevolkingsaandeel (18-66 jaar) in verschillende typen gemeenten, gemeentelijke indeling 2019 (in aantallen en procenten) aantal gemeenten
aandeel gemeenten (in procenten)
aandeel bevolking (18-66 jaar, in procenten)
kleinschalige gemeenten
206
58
35
noord
21
6
3
oost
59
17
10
west
62
17
12
zuid
64
18
9
87
25
32
noord
18
5
4
oost
15
4
7
west
35
10
14
zuid
19
5
8
kleinstedelijke gemeenten
studentensteden
16
5
26
noord
2
1
2
oost
4
1
3
west
7
2
17
zuid
3
1
4
welvarende gemeentena
46
13
7
totaal
355
100
100
a Het aantal mensen in welvarende gemeenten, met name het aantal bijstandsgerechtigden, is te klein om per regio uitspraken te kunnen doen. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
5.2 Aandeel bijstandsgerechtigden verschilt per gemeentetype In hoofdstuk 3 zagen we dat in 2019 4,7% van de 18-66-jarigen in Nederland een bijstandsuitkering ontvangt. Maar dit aandeel verschilt fors tussen gemeenten. Zo varieert in 2019 het aandeel bijstands gerechtigden per gemeente tussen minder dan 1% en bijna 9% van de bevolking van 18-66 jaar (zie bv. het dashboard Werk en inkomen van het CBS (2022j)).47 Ook tussen gemeentetypen varieert het aandeel bijstandsgerechtigden (zie de horizontale balken in figuur 5.1).48 Zo ontvangen in de studentensteden meer dan 70 van de 1000 inwoners van de bevolking van 18-66 jaar een bijstandsuitkering, terwijl dat slechts voor 26 van de 1000 inwoners in de welvarende woongemeenten en 28 van de 1000 inwoners in kleinschalige gemeenten het geval is. De overwegend kleinstedelijke gemeenten nemen hier een middenpositie in.
47 48
Daarbij hanteert het CBS een iets andere definitie van bijstandsgerechtigden dan wij doen in dit rapport. Zie ook hoofdstuk 3. We merken op dat de verschillen in het aantal bijstandsgerechtigden tussen gemeenten binnen een gemeentetype substantieel is, zelfs groter dan tussen de gemeentetypen.
52
V erdeling bijstandsgerechtigden over gemeentet y pen
Duidelijk is ook de regionale spreiding: in de noordelijke provincies is het aandeel bijstandsgerechtigden hoger dan elders in Nederland. Dit is in figuur 5.1 te zien aan de verticale balken bij elk gemeentetype. Zo ligt het aandeel bijstandsgerechtigden in de noordelijke studentensteden op 81, terwijl dat in de zuidelijke studentensteden op 55 ligt. Deze verschillen hebben te maken met de samenstelling van de bevolking, maar ook met verschillen in bijvoorbeeld de heersende cultuur of de sociale samenhang (Engbersen en Uyterlinde 2017, 2018; Batterink et al. 2018; Gilsing et al. 2020; Schellingerhout et al. 2021). Figuur 5.1 Aantal bijstandsgerechtigden per 1000 inwoners (18-66 jaar) in verschillende typen gemeenten, gemeentelijke indeling 2019 (in procenten)a 90 80 70 60 50 40 30 20
scp.nl
10
kleinschalige gemeenten per landsdeel
kleinstedelijke gemeenten
studentensteden
zuid
west
oost
noord
zuid
west
oost
noord
zuid
west
oost
noord
0
welvarende gemeenten
per SCP-gemeentetype
a Het aantal bijstandsgerechtigden in de welvarende woongemeenten is te klein om per regio uitspraken te kunnen doen. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
5.3 Samenstelling bijstandsgroep verschilt per gemeentetype Niet alleen het aantal bijstandsgerechtigden verschilt tussen de verschillende gemeentetypen, er is ook variatie in de samenstelling van de groep bijstandsgerechtigden. In deze paragraaf beschrijven we in welke mate de acht groepen bijstandsgerechtigden uit hoofdstuk 3 voorkomen in de verschillende typen gemeenten. Het lokale beeld in elk van de gemeentetypen wijkt niet sterk af van het landelijke beeld (figuur 5.2). Dat wil zeggen dat er onder de bijstandsgerechtigden twee grote groepen zijn van ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ (groep 1) en ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 8). Deze vormen telkens samen ruim driekwart van alle bijstandsgerechtigden. De omvang van de andere groepen varieert tussen de 2 en 6%.
53
V erdeling bijstandsgerechtigden over gemeentet y pen
Binnen dit algemene beeld is er wel enige variatie in de omvang van de acht groepen bijstandsgerechtigden. De variatie doet zich voor tussen de vier typen gemeenten van de SCP-gemeentetypologie (kleinschalige gemeenten, studentensteden, kleinstedelijke gemeenten en welvarende gemeenten), maar ook daarbinnen tussen landsdelen (figuur 5.2). De variatie blijkt vooral uit de omvang van de twee grootste groepen bijstandsgerechtigden. Hier zien we verschillen van ongeveer 10 procentpunt. Zo omvat de groep ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ de helft van de bijstandsgerechtigden in de welvarende gemeenten en de westelijke studentensteden, terwijl dit in de noordelijke studentensteden en de noordelijke kleinstedelijke gemeenten rond de 40% ligt. Evenzo omvat de groep ‘mensen met ggzen schuldenproblematiek’ meer dan een derde (37%) van de bijstandsgerechtigden in de noordelijke studentensteden, terwijl dit ruim een kwart (26%) is in de welvarende gemeenten. De twee grootste groepen zijn ook de groepen die vaak al langere tijd in de bijstand zitten (zie hoofdstuk 3). Figuur 5.2 Groepen bijstandsgerechtigden in verschillende typen gemeenten, gemeentelijke indeling 2019 (in procenten)a 100
groep 8 groep 7
90
groep 6
80
groep 5
70
groep 4
60
groep 3
50
groep 2
40
groep 1
30 20 scp.nl
10
studentensteden
totaal
zuid
oost
west
noord
zuid
west
oost
kleinstedelijke gemeenten
welvarende gemeenten
kleinschalige gemeenten
noord
zuid
west
oost
noord
0
a Groep 1: ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen; Groep 2: mensen met ggz- en schuldenproblematiek; Groep 3: eerstegeneratiejongeren met kinderen; Groep 4: jonge alleenstaande moeders; Groep 5: alleenstaande ouders in het doelgroepregister; Groep 6: doelgroepers met een middelgrote baan; Groep 7: tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen; Groep 8: mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
Hoewel de lokale situatie niet sterk afwijkt van het landelijke beeld, heeft elk gemeentetype te maken met een net wat andere (stapeling van) problematiek. Zo hebben de kleinschalige woongemeenten relatief vaak te maken met de groepen met jonge kinderen (groep 3, 4 en 5), terwijl de groep ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 2) wat kleiner is dan het landelijk gemiddelde. De studentensteden kennen daarentegen juist relatief veel ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 2), met name de noordelijke studentensteden. In de kleinstedelijke gemeenten valt op dat niet alleen het aandeel ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 2) relatief groot is, maar ook het aandeel ‘alleenstaande ouders in het doelgroepregister’ (groep 5) in alle landsdelen. Tot slot is in de welvarende 54
V erdeling bijstandsgerechtigden over gemeentet y pen
gemeenten de groep ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ (groep 1) oververtegenwoordigd. We zien dus dat de stapeling van problematiek van bijstandsgerechtigden wel wat verschilt tussen de verschillente gemeentetypen, maar dat dit niet sterk afwijkt van het landelijke beeld. In het volgende hoofdstuk gaan we na of gemeenten verschillen in de ondersteuning die zij bieden in het sociaal domein voor elk van de afzonderlijke groepen.
5.4 Tot slot Gemeenten staan voor grote opgaven in het sociaal domein. Zij hebben een belangrijke taak om te zorgen dat iedereen mee kan doen in de samenleving. De lokale situatie, en daarmee de opgaven waar gemeenten voor staan, kan verschillen, bijvoorbeeld door de samenstelling van de bevolking en de arbeidsmarktomstandigheden. Dit onderzoek laat zien dat gemeenten niet alleen verschillen in aantal bijstandsgerechtigden, maar ook in (de stapeling van) problematiek van bijstandsgerechtigden. Op basis van dit onderzoek kunnen we geen uitspraken doen of dit bijvoorbeeld consequenties zou moeten hebben voor de verdeling van de middelen over de verschillende gemeenten of gemeentetypen. Een integrale probleembenadering kan in de ene gemeente meer urgent zijn dan in een andere gemeente als er in die gemeente vaker sprake is van een opeenstapeling van problematiek. En wanneer er sprake is van een relatief kleine groep mensen met een opeenstapeling van problemen, is het niet altijd nodig om de gemeentelijke uitvoering aan te passen naar een integrale benadering. Voor deze groep kan de gemeente namelijk maatwerk inzetten. Tegelijkertijd laten de resultaten zien dat alle gemeentetypen te maken hebben met groepen bijstandsgerechtigden met een stapeling van problematiek, al variëren deze groepen in omvang.
Gemeenten zullen keuzes moeten maken hoe zij groepen bijstandsgerechtigden met een stapeling van problematiek ondersteunen en welke vorm van ondersteuning ze bieden (De Klerk et al. 2022; Verbeek et al. 2023).
55
V erdeling bijstandsgerechtigden over gemeentet y pen
6 Verschillen in sociaaldomeinondersteuning tussen gemeenten
• De sociaaldomeinondersteuning die bijstandsgerechtigden krijgen varieert tussen gemeentetypen. Dit komt vooral door variatie in de inzet van re-integratievoorzieningen. • Het maakt uit waar bijstandsgerechtigden wonen voor de sociaaldomeinondersteuning die ze krijgen, gegeven de groep waarin ze vallen. Zo varieert het aandeel ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ dat geen sociaaldomeinondersteuning (meer) krijgt van 28% tot 50%. • De variatie tussen gemeentetypen doet zich vooral voor bij groepen die over het geheel genomen weinig re-integratieondersteuning krijgen. Groepen die relatief vaak re-integratievoorzieningen krijgen, krijgen dat overal vaak, ongeacht waar ze wonen. • Combinaties van re-integratie met Wmo of jeugdzorg komen bij sommige groepen vaak voor. Dit geldt met name voor de groep ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’. De inzet van zo’n combinatie bij deze groep varieert tussen gemeentetypen van 14% tot 30%. • Ondanks de variatie zien we in alle gemeentetypen het landelijke patroon dat de grote groep ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ relatief weinig sociaaldomeinondersteuning krijgt.
Het beleid in het sociaal domein krijgt sinds de decentralisatie van de Participatiewet, de Wmo en de Jeugdwet vooral lokaal vorm. De bedoeling van deze decentralisaties was gemeenten meer vrijheid te geven bij de vormgeving en de uitvoering van het beleid, zodat zij het beleid kunnen aanpassen aan de lokale omstandigheden. Variatie tussen gemeenten in ondersteuning kan dan ook zowel komen door verschillen in de problematiek van bijstandsgerechtigden als een gevolg zijn van andere beleidskeuzes van gemeenten. Zo verschillen gemeenten in de strengheid waarmee zij de vereisten van de Participatiewet opleggen (Muns 2019). Daarnaast spelen factoren mee zoals het politieke klimaat van een gemeente, de organisatiecultuur en de financiële situatie (Marlet et al. 2017). Dit hoofdstuk geeft aan of de in hoofdstuk 4 beschreven ondersteuning aan bijstandsgerechtigden varieert tussen typen gemeenten. Met andere woorden, maakt het voor de ondersteuning uit in wat voor gemeente je woont? Of is er een landelijk patroon zichtbaar in de ondersteuning van bijstandsgerechtigden? En verschilt dit tussen de groepen bijstandsgerechtigden met verschillende vormen van problematiek (zie hoofdstuk 3)? Dit geeft een globaal beeld van de mate waarin de ruimte die gemeenten hebben binnen de landelijke wettelijke kaders tot andere ondersteuning leidt.
De gegevens laten niet toe een verklaring te geven voor de gemeentelijke verschillen, noch om te oordelen of in bepaalde gemeentetypen te veel of te weinig ondersteuning wordt geboden.49 Ook gaan we, net als in hoofdstuk 5, niet in op het ondersteuningsaanbod van alle afzonderlijke gemeenten in Nederland, maar geven we een indicatie van de mate van variatie door typen gemeenten te onderscheiden.
6.1 Verschillen in ondersteuning tussen typen gemeenten De sociaaldomeinondersteuning van bijstandsgerechtigden blijkt te variëren tussen gemeentetypen (figuur 6.1). Sommige gemeentetypen zetten minder sociaaldomeinondersteuning in voor bijstands gerechtigden dan andere. Het aandeel bijstandsgerechtigden dat geen (andere) ondersteuning vanuit de drie sociaaldomeinwetten krijgt varieert van 22% (in de noordelijke kleinstedelijke gemeenten) tot 42% 49
Een gemeente kan veel ondersteuning bieden omdat zij huishoudens met problemen goed bereiken, of omdat zij de ondersteuning preventief inzetten. Aan de andere kant kunnen gemeenten weinig sociaaldomeinvoorzieningen inzetten omdat in hun gemeente meer andere voorzieningen beschikbaar zijn, zoals huisartsen, onderwijs of schuldhulpverlening. Deze voorzieningen kunnen de inzet van sociaaldomeinvoorzieningen beperken. Maar het is ook mogelijk dat er onvoldoende hulp beschikbaar is om de problemen in de gemeente op te lossen. Zie ook Schellingerhout et al. (2021).
56
V erschillen in sociaaldomeinondersteuning tussen gemeenten
(in de oostelijke en zuidelijke studentensteden). In gemeentetypen met weinig sociaaldomein ondersteuning is vooral de inzet van re-integratieondersteuning relatief laag. De inzet van alleen Wmo of alleen jeugdzorg is daar echter niet minder dan in andere gemeentetypen. De variatie tussen gemeentetypen kan te maken hebben met de samenstelling van de bijstandsgroep (zie hoofdstuk 4). Daarom gaan we in het navolgende na of we deze variatie ook zien als we rekening houden met het verschil in achtergrond en problematiek van de bijstandsgerechtigden. Figuur 6.1 Ontvangen ondersteuning uit het sociaal domein naar gemeentetype, bijstandsgerechtigden in 2019, 2017-2019 (in procenten) 100
combinatie van re-integratie/ Wmo/jeugdzorg
90
alleen jeugdzorg
80
alleen Wmo
70 60
alleen re-integratie
50
geen SDondersteuning
40 30 20 scp.nl
10
studentensteden
totaal
zuid
west
oost
noord
zuid
oost
west
kleinstedelijke gemeenten
welvarende gemeenten
kleinschalige gemeenten
noord
zuid
oost
west
noord
0
Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
6.2 Gemeentelijke verschillen in ondersteuning per groep In hoofdstuk 4 zagen we dat sommige groepen bijstandsgerechtigden (met name groep 1 ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’) minder sociaaldomeinondersteuning krijgen dan andere groepen. In deze paragraaf gaan we na of dit beeld landelijk geldt of dat gemeenten verschillen in hun aanpak. We kijken daarbij naar de ondersteuning die de bijstandsgerechtigden in de periode 2017-2019 hebben ontvangen.50 Om een indicatie te krijgen van de mate van variatie tussen gemeenten onderscheiden we net als in de voorgaande hoofdstukken acht groepen bijstandsgerechtigden (zie hoofdstuk 3) en dertien groepen gemeenten (zie hoofdstuk 4). Uit onze analyse blijkt dat het uitmaakt voor de ondersteuning in welke gemeentetype je woont gegeven de problematiek waar je mee te maken hebt. We richten ons hier op re-integratieondersteuning, Wmo-ondersteuning en de combinatie van re-integratieondersteuning met voorzieningen vanuit de Wmo en/of de Jeugdwet. Het aandeel bijstandsgerechtigden dat alleen jeugdzorg gebruikt is relatief laag, waardoor de verschillen moeilijker zijn te duiden.
50
De conclusies zijn vergelijkbaar wanneer we alleen naar de ondersteuning in 2019 kijken. Door niet alleen naar de ondersteuning in 2019 te kijken, wordt het geschetste beeld sterker.
57
V erschillen in sociaaldomeinondersteuning tussen gemeenten
6.2.1
Geen sociaaldomeinondersteuning
Tabel 6.1 geeft een overzicht van de verschillen tussen de gemeentetypen (horizontale vergelijking) en tussen de verschillende groepen uitkeringsgerechtigden (verticale vergelijking). De kleuren visualiseren de omvang van de verschillen. De groep ‘ouderen met alleen een basis/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ (groep 1) krijgt zoals gezegd landelijk gezien het minst vaak sociaaldomeinondersteuning (tabel 6.1, zie ook hoofdstuk 4). Het maakt voor mensen in deze groep wel uit waar ze wonen. Zo varieert het aandeel zonder ondersteuning in deze groep van 28% in de noordelijke kleinstedelijke gemeenten tot 50% in de zuidelijke studentensteden. Maar waar je als bijstandsgerechtigde ook woont, als je in de groep ‘ouderen met alleen een basis-/ vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ (groep 1) valt, heb je gemiddeld genomen (in de afgelopen jaren) minder vaak sociaaldomeinondersteuning ontvangen dan de andere groepen. Bij de andere groepen bijstandsgerechtigden (groep 2 tot en met 8) vertoont het aandeel dat geen ondersteuning krijgt een vergelijkbare mate van variatie. Het gaat echter wel telkens om andere gemeente typen waar relatief veel, of juist weinig ondersteuning wordt geboden. Zo zien we bij de relatief kleine groep ‘mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring’ (groep 8) een soortgelijk patroon als bij groep 1.
Deze groep staat bij vrijwel alle gemeentetypen in de top drie van groepen waar de minste ondersteuning naartoe gaat. Tegelijkertijd is er wel variatie. Het aandeel van groep 8 dat geen ondersteuning krijgt is laag in de noordelijke (klein)stedelijke gemeenten (21%) en hoog in de noordelijke studentensteden (42%). De grote groep ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 2) krijgt landelijk gezien ook relatief weinig sociaaldomeinondersteuning, maar het gemeentelijke beeld is wat diffuser dan bij groep 1 en groep 8. Bij de helft van de gemeentetypen behoort ook deze groep tot de top drie van groepen die de minste ondersteuning krijgen. Maar bij de andere helft juist tot de drie groepen met het kleinste aandeel zonder ondersteuning (noordelijke en oostelijke kleinschalige gemeenten en oostelijke (klein)stedelijke gemeenten en de noordelijke studentensteden). De overige groepen (groep 3 t/m 7) verschillen in het landelijke beeld niet zoveel van elkaar in de mate waarin ze sociaaldomeinondersteuning ontvangen. Daarbij is het aandeel dat geen ondersteuning krijgt vaak hoog in de noordelijke en oostelijke studentensteden (33-39%), en vaak laag in de noordelijke en (klein)stedelijke gemeenten (15-16%).
We zien, kortom, dat het voor bijstandsgerechtigden met bepaalde achtergrondkenmerken en problematiek uitmaakt in welk gemeentetype ze wonen of ze ondersteuning krijgen uit het sociaal domein. Dit kan te maken hebben met de aandelen van de verschillende groepen bijstandsgerechtigden in de gemeenten, maar ook met het aanbod van allerlei andere voorzieningen, of keuzes van de gemeenten. Hierover geeft deze analyse geen informatie. Tegelijkertijd zien we in alle gemeentetypen het landelijke patroon dat met name de bijstandsgerechtigden in groep 1 (ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheids problemen) relatief vaak geen ondersteuning krijgen. In het navolgende gaan we na in hoeverre gemeentetypen verschillen in het type ondersteuning dat ze wel bieden aan de verschillende groepen.
58
V erschillen in sociaaldomeinondersteuning tussen gemeenten
Tabel 6.1 Geen ondersteuning uit het sociaal domein naar bijstandsgroep en gemeentetype, bijstandsgerechtigden in 2019 en hun ondersteuning in de periode 2017-2019 (in procenten)a,b,c kleinschalig noord
oost
kleinstedelijk
west
zuid
noord
oost
studentensteden
west
zuid
noord
oost
welvarend
west
zuid
landelijk gemiddelde
groep 1
31
29
32
38
28
34
32
41
45
48
32
50
33
35
groep 2
21
19
23
26
18
25
21
27
34
38
22
37
24
24
groep 3
19
19
18
25
16
23
18
24
35
37
17
32
21
21
groep 4
20
21
22
24
15
27
20
25
38
40
17
31
19
23
groep 5
23
20
19
21
16
24
19
21
37
37
18
32
20
22
groep 6
22
19
22
21
15
25
19
22
37
37
18
29
21
22
groep 7
22
20
26
24
16
27
20
26
34
33
21
31
23
24
groep 8
24
24
29
29
21
29
24
26
42
40
23
34
24
26
landelijk gemiddelde
25
24
27
31
22
29
26
33
39
42
26
42
28
29
Leesvoorbeeld: Van de bijstandsgerechtigden in groep 1 krijgt gemiddeld 35% geen sociaaldomeinondersteuning (eerste rij, laatste kolom). In de noordelijke kleinschalige gemeenten geldt dat voor 31 van hen (eerste rij, eerste kolom; horizontale vergelijking). Gemiddeld ontvangt in de welvarende gemeenten 28% van de bijstandsgerechtigden geen sociaaldomeinondersteuning (laatste rij, een-na-laatste kolom). Dit geldt in die gemeenten voor 33% van de bijstandsgerechtigden in groep 1 (eerste rij, een-na-laatste kolom; verticale vergelijking). a De cijfers in deze tabel hebben betrekking op mensen die in 2019 een bijstandsuitkering ontvingen. We kijken daarbij naar de ondersteuning die zij in de periode 2017-2019 hebben ontvangen. b Groep 1: ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen; Groep 2: mensen met ggz- en schuldenproblematiek; Groep 3: eerstegeneratiejongeren met kinderen; Groep 4: jonge alleenstaande moeders; Groep 5: alleenstaande ouders in het doelgroepregister; Groep 6: doelgroepers met een middelgrote baan; Groep 7: tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen; Groep 8: mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring.
c Rood: het aandeel dat geen gebruik maakt van sociaaldomeinvoorzieningen is groter dan het landelijke gemiddelde; geel: het aandeel is gelijk aan het landelijke gemiddelde; groen: het aandeel is kleiner dan het landelijke gemiddelde. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
59
V erschillen in sociaaldomeinondersteuning tussen gemeenten
6.2.2
Re-integratieondersteuning
Uit de literatuur blijkt dat re-integratieondersteuning vaak aan het begin van de bijstandsperiode wordt gegeven (De Hek et al. 2022). Tabel 6.2 bevestigt dat. Gemeenten zetten in het algemeen de meeste re-integratieondersteuning in voor de groepen 3 tot en met 8. Deze groepen zijn gemiddeld genomen jonger en zitten minder lang in de bijstand dan de twee grote groepen ‘ouderen met alleen een basis-/ vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ (groep 1) en ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 2). Net als bij het aandeel dat geen sociaaldomeinondersteuning krijgt zijn er binnen de groepen bijstandsgerechtigden verschillen in het aandeel dat re-integratieondersteuning krijgt. Zo is het aandeel ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ (groep 1) dat in de periode 2017-2019 een re-integratievoorziening krijgt 26% in de zuidelijke studentensteden, en 59% in de oostelijke kleinschalige gemeenten. Ook bij de andere grote groep ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 2) en de groepen die relatief vaak kinderen hebben (groep 3 t/m 5) is er vrij veel variatie. Bij de groepen die vaak re-integratie krijgen (zie hoofdstuk 4), zien we iets minder variatie in de keuzes die gemeenten maken.
Het gaat om de groepen: ‘doelgroepers met een middelgrote baan’ (groep 6), ‘tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen’ (groep 7), en ‘mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring’ (groep 8).
60
V erschillen in sociaaldomeinondersteuning tussen gemeenten
Tabel 6.2 Re-integratieondersteuning naar bijstandsgroep en gemeentetype, bijstandsgerechtigden in 2019 en hun ondersteuning in de periode 2017-2019 (in procenten)a,b,c,d kleinschalig noord
oost
kleinstedelijk
west
zuid
noord
oost
studentensteden
west
zuid
noord
oost
welvarend
west
landelijk gemiddelde
zuid
groep 1
55
59
55
48
57
48
51
41
38
29
48
26
55
48
groep 2
63
66
61
55
69
56
63
54
50
35
61
35
61
58
groep 3
70
70
70
61
75
61
71
62
51
41
73
47
68
66
groep 4
71
70
66
63
78
60
70
61
50
42
73
48
71
66
groep 5
67
71
69
67
78
63
71
67
51
45
73
51
70
67
groep 6
69
71
69
66
77
62
71
67
54
49
74
55
69
68
groep 7
70
69
65
65
76
63
72
63
58
50
72
53
70
67
groep 8
68
66
61
58
71
59
68
63
50
46
70
51
65
64
landelijk gemiddelde
61
63
60
54
66
54
59
50
45
34
57
35
60
55
a De cijfers in deze tabel hebben betrekking op mensen die in 2019 een bijstandsuitkering ontvingen. We kijken daarbij naar de ondersteuning die zij in de periode 2017-2019 hebben ontvangen. b Groep 1: ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen; Groep 2: mensen met ggz- en schuldenproblematiek; Groep 3: eerstegeneratiejongeren met kinderen; Groep 4: jonge alleenstaande moeders; Groep 5: alleenstaande ouders in het doelgroepregister; Groep 6: doelgroepers met een middelgrote baan; Groep 7: tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen; Groep 8: mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring. c Rood: het aandeel dat gebruikmaakt van re-integratieondersteuning is kleiner dan het landelijke gemiddelde; geel: het aandeel is gelijk aan het landelijke gemiddelde; groen: het aandeel is groter dan het landelijke gemiddelde. d In deze tabel gaat het om re-integratieondersteuning, al dan niet in combinatie met Wmo of jeugdzorg. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
61
V erschillen in sociaaldomeinondersteuning tussen gemeenten
6.2.3 Wmo Naast re-integratieondersteuning zetten gemeenten soms andere ondersteuning in vanuit het sociaal domein. We richten ons in dit hoofdstuk op Wmo-ondersteuning en de combinatie van voorzieningen. Het aandeel bijstandsgerechtigden dat alleen jeugdzorg gebruikt is relatief laag, waardoor de verschillen moeilijker te duiden zijn. Het aandeel bijstandsgerechtigden in 2019 dat in de periode 2017-2019 ondersteuning krijgt vanuit de Wmo is het hoogst bij de groep ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 2). Dit geldt zowel op landelijk niveau (zie hoofdstuk 4) als bij alle gemeentetypen (tabel 6.3). Landelijk heeft ruim een kwart (27%) van deze groep Wmo-ondersteuning. Op lokaal niveau varieert dit van 22% in de noordelijke studentensteden tot 31% in de oostelijke kleinschalige gemeenten. Ook de groep ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’(groep 1) krijgt over de hele linie relatief vaak Wmo-ondersteuning. Dit zijn ook de twee groepen die vaak lang in de bijstand verblijven (figuur 3.8) en minder vaak re-integratieondersteuning ontvangen (tabel 6.2). In de kleine groepen (groep 3 tot en met 8) ontvangt veelal een kleiner deel Wmo. Dit is met name het geval bij de groepen 7 en 8 (‘tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen’ en ‘mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring’).