Memorie van toelichting Wet op de Veiligheidsregios.pdf

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2006–2007

31 117

Bepalingen over de brandweerzorg, de rampenbestrijding, de crisisbeheersing en de geneeskundige hulpverlening (Wet veiligheidsregio’s)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN 1. Inleiding

1.1 Samenwerking op regionaal niveau De zorg voor veiligheid is een fundamentele opdracht voor de overheid. Burgers hebben recht op een overheid die doet wat redelijkerwijs verlangd kan worden om een veilige leefomgeving te scheppen. In de moderne samenleving wordt onze veiligheid op uiteenlopende manieren op de proef gesteld. De grote bevolkingsdichtheid, de groeiende mobiliteit, het transport van uiteenlopende gevaarlijke stoffen of de afhankelijkheid van vitale infrastructuur bijvoorbeeld, maken ons extra kwetsbaar voor de gevolgen van zware ongevallen, branden, rampen of crises. Maar ook het gevoel van veiligheid is in het geding bij alle denkbare vormen van dreigingen, variërend van dreiging door zinloos geweld tot terrorisme. Veiligheid is daarmee de afgelopen jaren een belangrijk thema in het beleid van de nationale en lokale overheid. De organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing is de afgelopen jaren verschillende malen onderzocht, onder andere naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam. Eveneens zijn over deze organisatie de afgelopen jaren diverse adviezen uitgebracht. De conclusies van onderzoeken en adviezen1 wijzen steeds in dezelfde richting: de huidige organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing kan en moet beter.

De huidige organisatie biedt onvoldoende oplossing voor de steeds complexere en ingrijpender rampen en crises die ons bedreigen. Brief van de Algemene Rekenkamer, Kamerstukken II 2001/02, 27 795, nrs. 1 en 2; Advies Bestuurlijke inbedding veiligheidsregio’s van de Raad voor het openbaar bestuur, april 2002; Bevindingen van de commissie-Alders, Kamerstukken II 2000/01, 27 575, nrs. 4 en 5; Krachten bundelen voor veiligheid, VNG-commissie-Brouwer, mei 2002.

Het voorliggende wetsvoorstel beoogt een efficiënte en kwalitatief hoogwaardige organisatie van de brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening, rampenbestrijding en crisisbeheersing onder één regionale bestuurlijke regie te realiseren. Door de aansturing van de brandweer, de geneeskundige hulpverlening en politie op regionaal niveau te beleggen is een adequate aansturing gewaarborgd van de diensten die bij de primaire hulpverlening bij rampen en crises worden ingezet. De wet biedt

KST109518 0607tkkst31117-3 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2007

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

1

1

de grondslag voor het instellen van een gemeenschappelijke regeling waaraan de uitvoering van brandweertaken en taken in het kader van de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen worden opgedragen. Daarnaast regelt deze wet dat het regionale bestuur een coördinerende rol vervult bij de bestrijding van rampen en de beheersing van een crisis door zowel afstemming tussen partners binnen de veiligheidsregio als daarbuiten te organiseren en faciliteren. Burgers in ons land zullen daardoor beter beschermd zijn tegen de risico’s van brand, ongevallen, rampen en crises en een betere hulpverlening en nazorg krijgen als zij onverhoopt slachtoffer worden van zo’n incident. Dit zijn belangrijke redenen waarom het concept van de veiligheidsregio breed wordt gedragen. Met de veiligheidsregio wordt uitvoering gegeven aan de eerdergenoemde noodzaak om de bestuurlijke en operationele slagkracht te versterken. Op gemeentelijk niveau is vaak onvoldoende capaciteit, kennis en deskundigheid op het gebied van brandweer, rampenbestrijding en crisisbeheersing aanwezig. Veiligheid is bij uitstek een lokale aangelegenheid, maar gemeenten zijn vaak te klein om zich goed voor te bereiden op alle typen branden, rampen en crises. Schaalvergroting door regionalisering biedt belangrijke mogelijkheden voor verbetering.

Gemeenten kunnen een beroep doen op de deskundigheid, capaciteit en technische middelen die de regio beschikbaar heeft. Met de schaalgrootte van de regio kunnen gemeenten zich ook beter voorbereiden op nieuwe dreigingen zoals terrorisme, pandemie of nucleaire ongevallen terwijl de diensten nu veelal zijn georiënteerd op «klassieke» rampen, zoals verkeersongevallen, grote branden, ongevallen met explosieve of giftige stoffen, ongevallen in tunnels, overstromingen, natuurbranden of paniek in een grote menigte. Ook kan er beter en meer multidisciplinair geoefend en samengewerkt worden omdat het bestuur samenhangend beleid voor alle diensten kan opstellen. Niet voor niets is al jaren de trend van samenwerking tussen gemeenten op dit terrein waarneembaar. Naast het probleem van schaalgrootte zijn de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende actoren op dit moment onvoldoende helder en eenduidig geregeld. De reactie van het vorige kabinet op de onderzoeken en adviezen is neergelegd in twee nota’s aan de Tweede Kamer: het in april 2004 gepubliceerde kabinetsstandpunt veiligheidsregio’s (Kamerstukken II 2003/04, 29 517, nr. 1) en het in juni 2004 uitgekomen Beleidsplan Crisisbeheersing (Kamerstukken II 2004/05, 29 517, nr. 5).

De oplossing van de in de diverse rapporten gesignaleerde knelpunten dient volgens het kabinet gevonden te worden in de wettelijke verankering van een multidisciplinaire, bovenlokale bestuurs- en organisatievorm voor de bestrijding van brand, zware ongevallen en rampen en de crisisbeheersing: de veiligheidsregio geheten. Elke veiligheidsregio in Nederland moet een goed geoefende professionele organisatie zijn voor rampenbestrijding en crisisbeheersing. Een organisatie die voldoende robuust is om grootschalige incidenten te lijf te kunnen gaan. De veiligheidsregio kent korte bestuurlijke lijnen en kan adequaat en daadkrachtig handelen als het noodzakelijk is. Naast de eerder genoemde problematiek met betrekking tot kennis en deskundigheid, capaciteit, schaalgrootte en een onvoldoende eenduidige regeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de actoren, is door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid geconstateerd dat ook de bestuurlijke aansturing van de gemeentelijke brandweer onvoldoende is. Het kabinet deelt de conclusies uit het rapport «Bestuurlijke aansturing van de brandweerzorg» (december 2006) zoals bij brief aan de Tweede Kamer is meegedeeld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

2

(Kamerstukken II 2006/07, 29 517, nr. 22). Het rapport schetst een verontrustend beeld van de aansturing van de gemeentelijke brandweer met de algemene conclusie dat gemeenten meestal niet beschikken over actuele, betrouwbare en relevante beleidsinformatie over de prestaties en het functioneren van de brandweer. Het college van burgemeester en wethouders kan hierdoor niet adequaat sturen en de gemeenteraad kan haar kaderstellende en controlerende taken ten aanzien van de brandweer niet waarmaken. Het verheugt het kabinet dat de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) de noodzaak onderschrijft de veiligheidsregio in het centrum van de rampenbestrijding en crisisbeheersing te positioneren. In haar reactie op het concept-wetsvoorstel schrijft de VNG immers: «Het besef bij gemeenten dat zij een ramp niet alleen aankunnen is groot. De regio als leidende schaal voor het bestrijden van rampen en het voorkomen van crises is algemeen geaccepteerd. Op de schaal van de veiligheidsregio’s is intensieve samenwerking tussen de hulpverleningsdiensten tot stand gekomen. Daarnaast zijn gemeenten in verschillende regio’s intensief samen gaan werken op het gebied van de voorbereiding op rampenbestrijding». Het kabinet deelt deze analyse en constateert dat deze intensieve samenwerking zeker heeft bijgedragen aan een versterking van de rampenbestrijding en crisisbeheersing.

Echter, een zekere mate van vrijblijvendheid in bijvoorbeeld besluitvorming, verantwoordelijkheidsverdeling en werkwijze is inherent aan deze vorm van samenwerking op basis van de bestaande wetgeving. Juist in de rampenbestrijding en crisisbeheersing is slagkracht onontbeerlijk. Een grote ramp of crisis die het niveau of de capaciteit van de regio te boven gaat, vereist opschaling of onderlinge bijstandsverlening van de hulpdiensten. Om de operationele en de beleidsmatige processen ook bij opschaling goed te laten verlopen, is het noodzakelijk dat regionale organisaties op elkaar aansluiten, onder andere om uitwisselbaarheid te bereiken. Dit vereist op een aantal essentiële terreinen uniformering en standaardisering. Het rijksbeleid is erop gericht de samenwerking tussen gemeenten te stimuleren en te uniformeren. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt de samenwerking van gemeenten in veiligheidsregio’s wettelijk te verankeren, en de slagvaardigheid van de regio’s te vergroten door besluitvormingsprocedures en cruciale organisatievoorwaarden wettelijk vast te leggen. Daarmee is de veiligheidsregio als wettelijk gefundeerde, slagvaardige, verantwoordelijke organisatie nieuw; de bestuurlijke samenwerking op regionaal niveau op het terrein van veiligheid is een voortzetting van de gegroeide praktijk.

In een veiligheidsregio werken de hulpverleningsdiensten – de brandweer, de geneeskundige hulpverlening en de politie – samen ten behoeve van de hulpverlening aan de burger. In hun reactie op het concept-wetsvoorstel hebben het Korpsbeheerdersberaad en de Raad van Hoofdcommissarissen erop gewezen dat de politie in de eerste plaats een handhavingsen opsporingsinstantie is. In artikel 2 van de Politiewet 1993 wordt naast deze taken ook hulpverlening als hoofdtaak genoemd. De veiligheidsregio moet over de middelen beschikken om zware ongevallen, branden, rampen en crises waar mogelijk te voorkomen en om ingeval deze zich onverhoopt voordoen, professioneel en slagvaardig te kunnen optreden. Hiertoe werken de hulpverleningsdiensten nauw samen met de gemeentelijke diensten die een rol vervullen in de rampenbestrijding en crisisbeheersing, maar ook met de andere crisispartners zoals betrokken ministeries, provinciale diensten, waterschappen, en vele andere. Binnen de veiligheidsregio worden de bestuurlijke afwegingen gemaakt en beslissingen genomen ten aanzien van de voorbereiding op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

3

de bestrijding van zware ongevallen, branden, rampen en crises, voor zover de regio daartoe over bevoegdheden beschikt. In dit wetsvoorstel vindt ook de verankering plaats van het beleid over de informatie- en communicatievoorziening bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing zoals verwoord in het kabinetsstandpunt Adviescommissie Coördinatie ICT Rampenbestrijding (ACIR, Kamerstukken II 2004/05, 26 956, nr. 37). Een belangrijke stap binnen de ontwikkeling van de veiligheidsregio’s is de kwaliteitsverbetering van de brandweer. Gemeenten zoeken al lange tijd naar meer samenwerking. De regionale brandweer levert een algemeen erkende en belangrijke bijdrage aan de rampenbestrijding. Met het stellen van kwaliteitseisen, waarvoor in deze wet een grondslag is opgenomen, kan nadrukkelijker de kwaliteit van de brandweer worden bevorderd. Ook komt de samenwerking met Defensie uitdrukkelijk in beeld. Naar aanleiding van verschillende situaties vindt een herwaardering plaats van de rol die Defensie kan spelen binnen de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Belangrijke redenen zijn de ervaringen met Defensie met het hoogwater en andere crises. In maart 2005 is een convenant tussen de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en van Defensie gesloten over de civiel-militaire samenwerking.

De derde hoofdtaak van Defensie, de ondersteuning van bestuursorganen in bijzondere omstandigheden, wordt daarmee nader ingevuld. Door de aanslagen in Madrid (2004) en Londen (2005) groeit het besef dat het eindpunt in de civiel-militaire samenwerking nog niet is bereikt, en zijn in 2006 aanvullende afspraken gemaakt. Doel is dat de civiele en militaire autoriteiten bij rampenbestrijding en crisisbeheersing en bij de voorbereiding daarop tot structurele samenwerking komen1.

1.2 Voorgeschiedenis Kort na de oorlog werd het denken gedomineerd door de angst voor oorlog en natuurrampen. Op dit gedachtegoed was ook de rampenbestrijding gefundeerd. Voor de rampenbestrijding in bijzondere omstandigheden, waarbij oorspronkelijk vooral werd gedacht aan oorlogsomstandigheden en natuurrampen, was in 1947 de organisatie Bescherming Bevolking (BB) opgezet. De reguliere hulpverlenende diensten als de brandweer, de politie en de ambulancehulpverlening waren voor de bestrijding van de gewone incidenten. In toenemende mate werd de organisatorische scheiding in oorlogsrampen en vredesrampen als kunstmatig en inefficiënt ervaren. Rond 1970 ontstond op vrijwillige basis in sommige gebieden in Nederland regiovorming bij de brandweer. In 1974 waren er twintig regionale brandweren opgericht. In de nota Hulpverlening bij ongevallen en rampen (december 1975) werd vastgesteld dat het lokale potentieel onvoldoende was voor de hulpverlening bij ernstige ongevallen en rampen. Om dit op te lossen zou het land in regio’s moeten worden opgedeeld. Als kern voor de hulpverlening in vredestijd werd de brandweer aangewezen, in samenwerking met de andere hulpverleningsdiensten. Om de vorming van regionale brandweren te stimuleren, werd in 1976 een Interim-regeling Rijksbijdragen Regionale Brandweren in het leven geroepen.

1

Brief van 24 mei 2006, rapportage intensivering civiel militaire samenwerking (Kamerstukken II 2005/06, 30 300 X, nr. 106).

Naarmate de oorlog verder in de herinnering wegzakte, nam de interesse in de BB af. Er bestond een behoefte aan een parate organisatie die de gevolgen van rampen en grootschalige ongevallen kon beperken en de bevolking hulp kon bieden, ook in buitengewone omstandigheden. Een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

4

afzonderlijke, niet-parate organisatie als de BB, die zich in hoofdzaak bezighield met grootschalige rampenbestrijding in buitengewone omstandigheden, paste daar niet meer in. In 1980 werd tot opheffing van de BB besloten. Bij het voornemen om de BB op te heffen, werd een opzet geschetst voor een nieuwe rampenbestrijdingsorganisatie. Het Korps Mobiele Colonnes (KMC), een onderdeel van de Koninklijke Landmacht, werd een belangrijke schakel in de nieuwe hulpverleningsstructuur. De uitgangspunten van de rampenbestrijdingsorganisatie waren: • rampenbestrijding wordt onder alle omstandigheden opgedragen aan de diensten die met de dagelijkse hulpverlening zijn belast; • de brandweer vormt de operationele kern van die nieuwe organisatie; • de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de gemeenten voor de rampenbestrijding staat voorop. In de Nota Hulpverlening bij ongevallen en rampen was mede geconstateerd dat een wettelijke regeling ontbrak inzake de coördinatie en de bevelvoering bij de bestrijding van een vredesramp. In 1985 worden zowel de Brandweerwet 1985 als de Rampenwet van kracht. De Rampenwet – die de bevoegdhedenstructuur bij rampenbestrijding en de voorbereiding daarop regelt – legt de centrale rol van de brandweer bij de rampenbestrijding vast. Op 14 november 1991 wordt de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen in het Staatsblad gepubliceerd.

Die wet regelt, evenals de Rampenwet, vooral de bevoegdhedenstructuur bij de geneeskundige hulpverlening bij rampen en de voorbereiding daarop. Ook in die wet wordt uitgegaan van regionalisering op basis van verlengd lokaal bestuur, doch niet volgens dezelfde regio-indeling als die van de brandweer. Eind 1991 besluiten de ministers van Binnenlandse Zaken en van Defensie tot de opheffing van het Korps Mobiele Colonnes (KMC). De verminderde oorlogsdreiging uit het Oosten was de belangrijkste aanleiding. De behoefte aan militaire bijstand in die situaties waarbij de capaciteit van de civiele hulpverleningsdiensten niet toereikend is en militaire bijstand noodzakelijk is voor aanvulling of aflossing van de civiele eenheden, bleef bestaan. Met ingang van 1 januari 1994 trad een bestuursafspraak in werking. Deze afspraak houdt in dat Defensie naast haar bestaande capaciteit, in geval van een ramp bijstand verleent ter aanvulling van het civiele geneeskundige potentieel. In de praktijk is nauwelijks een beroep gedaan op deze bestuursafspraak. In 1993 wordt de minister van Binnenlandse Zaken belast met de organisatie van het geneeskundig deel van de rampenbestrijding. Hiermee komt de organisatie van alle parate hulpverleningsdiensten (politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening) onder één minister te vallen. In 1994 wordt de politie geregionaliseerd.

De gemeentelijke korpsen en de rijkspolitie worden omgevormd tot 25 politieregio’s en het Korps Landelijke Politiediensten. Vanaf de tweede helft van de jaren negentig wordt gewerkt aan een grotere mate van professionalisering en een krachtiger organisatie van de hulpverlening. Er komen GHOR-regio’s tot stand die territoriaal congruent zijn met de politieregio. Ook voor de regionale Brandweer raakt het proces van territoriale congruentie in een stroomversnelling. Bij de ambulancezorg worden de eerste regionale ambulancevoorzieningen (RAV) opgericht, die territoriaal congruent zijn met de politieregio’s. In de beoogde Wet ambulancezorg (Kamerstukken I 2005/06, 29 835, A) wordt dit proces gecodificeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

5

De Vuurwerkramp in Enschede (2000) en de cafébrand in Volendam (2001) maken duidelijk, dat ondanks het proces van versterking dat de brandweer en de geneeskundige hulpverlening hebben doorgemaakt, de lijst van mogelijke verbeteringen nog lang is. Algemeen is het besef gegroeid dat de versterking moet worden doorgezet en dat de schaal van de regio daartoe het meest geëigend is. Bij brief van 20 maart 2002 (niet dossierstuk 2001/02, bzk 0200204), heeft het kabinet de Kamer geïnformeerd over de toenmalige stand van zaken met betrekking tot (de voorbereiding op) crisisbeheersing door de overheid op rijksniveau. Naar aanleiding van incidenten als de aanslagen van 11 september 2001 en de daarop volgende acties, de oorlog in Irak, de dreiging van pokken als gevolg van bioterrorisme, de SARS-epidemie, stroomstoringen en ICT-incidenten heeft het Ministerie van BZK het crisisbeheersingsstelsel geëvalueerd. In voornoemde brief heeft het kabinet tevens aangekondigd dat het Ministerie van BZK het crisisbeheersingsbeleid met kracht en in samenwerking met alle betrokken bestuurlijke en operationele instanties (verder) zou vormgeven. In 2004 volgt de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding. Die wet beoogt het verhogen van het risicobewustzijn bij alle betrokkenen, een goede planvorming door het regionale bestuur van de brandweer en een borging van kwaliteit.

De ontwikkelingen zoals hiervoor geschetst en de rampen in Enschede en Volendam hebben geleerd dat het volgende van groot belang is voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing: • paraatheid – de uitvoering van hulpverlening – ook onder bijzondere omstandigheden – moet worden verricht door organisaties die daar in de dagelijkse praktijk mee bezig zijn; • professionalisering – hulpverlening en de voorbereiding daarop moeten door vakbekwaam personeel worden verricht; • schaalvergroting – de grootschalige inzet en de daarbij benodigde expertise en ervaring gaan de schaal van de gemeente te boven en moeten op regionaal niveau worden ingevuld; • territoriale congruentie – er moet binnen één territorium, met mogelijk verschillende besturen door verschillende disciplines worden samengewerkt.

1.3 Van drie wetten naar één wet Dit wetsvoorstel integreert de Brandweerwet 1985, de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen (Wet ghor) en de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo), de wetten die op dit moment de brandweerzorg, de geneeskundige hulpverlening en de rampenbestrijding regelen. De keuze voor één nieuwe wet in plaats van aanpassing van de drie bestaande heeft zowel inhoudelijke als technische redenen. Inhoudelijk is sprake van integratie van de besturen op basis van de Brandweerwet 1985 en de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen. Voorts vindt een verbreding van de reikwijdte plaats van rampenbestrijding met crisisbeheersing. Eén wet geeft bovendien uitdrukking aan de vernieuwde organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Aangezien in de nieuwe organisatie multidisciplinair werken, integratie en eenheid van aansturing worden voorgestaan, mogen deze principes in de wetgeving niet ontbreken. Een technisch argument is gelegen in het feit dat de bestaande wetten verschillende begrippen hanteren en onderling veelvuldig naar elkaar verwijzen. Het wijzigen van de drie wetten zonder deze samen te voegen wordt hierdoor technisch ingewikkeld en zou leiden tot complexere wetgeving. Door het maken van één wet wordt dit opgelost.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

6

Bovendien wordt de regelgeving met één wet toegankelijker en overzichtelijker. Het integreren van de drie huidige wetten betekent dat een groot aantal elementen hieruit terugkomt in deze nieuwe wet. Ditzelfde zal gelden voor een aantal algemene maatregelen van bestuur (amvb’s) die op basis van de huidige wetgeving zijn vastgesteld. Deze maatregelen zullen een nieuwe grondslag vinden in dit wetsvoorstel. Mede op basis van reacties van het Korpsbeheerdersberaad en de VNG is van de gelegenheid gebruik gemaakt om bestaande en voorgenomen regelingen door te lichten en te komen tot reductie van het aantal amvb’s. Voor een aantal amvb’s geldt evenwel dat deze ingevolge Europese regelgeving noodzakelijk zijn.

1

Zie bijlage bij Kamerstukken II 2006/07, 30 821, nr. 3.

De samenvoeging van de drie genoemde wetten leidt er toe dat verschillende bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het terrein van rampenbestrijding, zoals die in de Wrzo zijn opgenomen, in dit wetsvoorstel terugkeren. Evenals in de Wrzo wordt de gemeente belast met de voorbereiding op rampen. Ook blijft de burgemeester ingevolge de Gemeentewet belast met de handhaving van de openbare orde en heeft hij in dat verband het gezag over de politie; tevens blijft de burgemeester belast met het opperbevel over de brandweer. Deze bevoegdheden zijn verbonden aan het burgemeestersambt; hij beschikt dus ook op het moment dat een lokale ramp of crisis zich daadwerkelijk voltrekt, over deze bevoegdheden. Het wetsvoorstel introduceert een éénhoofdig gezag; in het geval van een bovenlokale ramp of crisis oefent de voorzitter van de veiligheidsregio deze bevoegdheden uit. Het regionaal bestuur maakt ter voorbereiding op mogelijke rampen, zware ongevallen en crises een beleidsplan, op basis van een risicoinventarisatie. De risico-inventarisatie bestaat uit een beschrijving en risico-analyse van branden, rampen of crises die zich binnen het territorium van de veiligheidsregio kunnen voordoen. Het crisisplan voorziet in een beschrijving van de wijze waarop bij het bestrijden van een daadwerkelijke ramp of het beheersen van een crisis zal worden opgetreden.

Deze plannen gaan daarbij vanzelfsprekend in op de rol van burgemeesters, gelet op hun wettelijke taken en op de taken van de gemeenten bij de uitvoering van de gemeentelijke processen. De samenleving wordt niet alleen geconfronteerd met «klassieke» rampen, maar ook steeds vaker met crises. Het gaat dan om situaties waarin in een of meer gemeenten vitale belangen van de samenleving, dat wil zeggen de territoriale veiligheid, de economische veiligheid, de ecologische veiligheid, de fysieke veiligheid of de sociale en politieke stabiliteit, zijn aangetast of dreigen te worden aangetast1. Op rijksniveau is in eerste instantie een vakminister verantwoordelijk voor de aanpak van een crisis. Het effect van een crisis manifesteert zich doorgaans vooral op decentraal niveau. Daar is de aantasting van de vitale belangen van de samenleving daadwerkelijk aan de orde. In dit wetsvoorstel is daarom opgenomen dat de veiligheidsregio zich niet alleen voorbereidt op rampen, maar ook op crises die zich in de regio kunnen voordoen. Daarnaast zal op centraal niveau de voorbereiding op een crisis en het daadwerkelijke optreden tijdens een crisis door een vakminister plaatsvinden, vanuit een functioneel perspectief en gericht op het daadwerkelijk beheersen van de crisis.

Dit optreden van een vakminister zal daarbij gebaseerd zijn op specifieke wetgeving, waarin die minister de bevoegdheid heeft om binnen zijn beleidsdomein de nodige maatregelen te treffen een crisis daadwerkelijk op te lossen. Voor de vakminister die de daadwerkelijke crisisbeheersing vanuit de functionele lijn aanstuurt en in dat verband alle maatregelen treft die daarvoor noodzakelijk zijn, is de voorzitter van de veiligheidsregio, op decentraal niveau het eerste aanspreekpunt wat betreft de openbare orde, zodra het een bovenlokale crisis betreft. Deze zal, zo mogelijk, over de door hem te nemen maatregelen overleg voeren in het RBT, waarin in ieder geval de betrokken burgemees-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

7

ters bijeen zijn. Het ligt evenzeer in de rede dat een vakminister de maatregelen die hij voornemens is te nemen en die het domein van de burgemeesters raken, afstemt met de voorzitter van de veiligheidsregio, al dan niet in het RBT. De decentrale bevoegdheden laten de bevoegdheden van een vakminister bij crises onverlet: de minister blijft ten volle verantwoordelijk voor de daadwerkelijke beheersing van crises en kan daartoe binnen zijn bevoegdheid alle maatregelen treffen, die daarbij nodig zijn. Om tot een goede afstemming van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden te komen, is in het wetsvoorstel het bestuur van de veiligheidsregio, naast de voorbereiding op rampen en zware ongevallen, tevens belast met de voorbereiding op crises. In tegenstelling tot de huidige situatie, waarin alle gemeenten (443) zich afzonderlijk voorbereiden op rampen, zware ongevallen en crises, zal in de nieuwe situatie deze planvoorbereiding nog slechts door 25 regionale besturen plaatsvinden. Het bestuur van elke veiligheidsregio stelt een beleidsplan op. Bij de totstandkoming daarvan worden alle relevante crisispartners betrokken om een bijdrage te leveren aan het risicoprofiel van de veiligheidsregio.

Deze inbreng wordt geleverd door gemeenten, maar ook door daartoe door de vakministers aangewezen vertegenwoordigers en vertegenwoordigers van grote bedrijven of instanties die bij de beheersing van een crisis mogelijk een rol zullen spelen. In deze plannen zal bij de afzonderlijke risico’s geïnventariseerd worden welke rol het bestuur ten tijde van een crisis moet vervullen, hoe de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken moeten worden afgebakend en op welke wijze afstemming met andere bestuurders en met crisispartners zal plaatsvinden. In de crisisplannen worden vervolgens de afspraken met de crisispartners over crisisbeheersing en rampenbestrijding opgenomen.

Kort samengevat worden in dit wetsvoorstel de volgende zaken geregeld: • het instellen van de veiligheidsregio en het daarin integreren van de besturen van de regionale brandweer en de GHOR; • een nauwe samenwerking van het bestuur van de veiligheidsregio met het regionale college van politie; • heldere taken en bevoegdheden van betrokkenen in de veiligheidsregio; • verbreding van rampenbestrijding met crisisbeheersing; • samenwerking tussen de uitvoerende diensten en organisaties (multidisciplinair optreden); • verbetering en vereenvoudiging van de planvorming; • advisering op regionaal niveau, aan het bevoegd gezag, over generieke fysieke veiligheid • versterking van de hulpverleningsdiensten en vergroten van hun slagkracht; • grondslagen voor sturing op kwaliteit en prestaties; • heldere relaties tussen de veiligheidsregio enerzijds en Rijk, provincie en gemeenten anderzijds; • positioneren van de meldkamer voor zowel brandweer, geneeskundige hulpverlening en politie onder een eenduidige regie; • normering en standaardisering van de informatie- en communicatievoorziening. Zoals eerder opgemerkt, is het introduceren van de veiligheidsregio geen breuk met het verleden, maar veeleer een volgende stap van het naar elkaar toe groeien van diensten, organisaties en besturen.

Dit wetsvoorstel legt dan ook in belangrijke mate vast wat in de praktijk al zichtbaar is en legt daarmee een basis voor de verdere ontwikkeling van de veiligheidsregio. Ook de positie van de verschillende ministeries bij rampen en crises blijft ongewijzigd. De begrippen crisis en crisisbeheersing worden nu wettelijk geïntroduceerd, maar daarmee verschuift

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

8

dit wetsvoorstel geen bevoegdheden, noch naar de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties noch naar gemeenten: alle bevoegdheden die momenteel bij of krachtens wet aan een andere minister dan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn toegekend, blijven intact. In het bijzonder valt daarbij te denken aan de ministers van Defensie, van Justitie, van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van Verkeer en Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. 2. Adviestraject wetgeving Conform de Code interbestuurlijke verhoudingen is een concept van het wetsvoorstel medio 2006 voor commentaar voorgelegd aan het bestuur van de VNG en het bestuur van het Interprovinciaal Overleg (IPO).

Daarnaast is het concept-wetsvoorstel voorgelegd aan1: • het Advies College Toetsing Administratieve Lasten (ACTAL) • het bestuur van het Beraad van GHOR-burgemeesters • het College van procureurs-generaal • het bestuur van de Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Brandweer en Hulpverlening (KNVBH) • het Korpsbeheerdersberaad • het bestuur van het Nederlands Bureau Brandweer Examens • het bestuur van het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra • het bestuur van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg & Rampenbestrijding (NVBR) • het bestuur van de Raad van Hoofdcommissarissen • het bestuur van de Raad RGF-en • het overleg van Regionaal Brandweercommandanten • het bestuur van de Unie van Waterschappen. Ook is door een aantal geïnteresseerden vanuit de praktijk gereageerd op het concept-wetsvoorstel. Mede naar aanleiding van de genoemde consultatie is het wetsvoorstel dan wel de toelichting op een aantal punten aangepast. 3. Bestuur

3.1 Gemeenschappelijke regeling De veiligheidsregio is evenals de huidige brandweerregio en de geneeskundige hulpverleningsregio een openbaar lichaam, ingesteld bij gemeenschappelijke regeling door de in het betreffende gebied gelegen gemeenten. In territoriaal opzicht zijn de veiligheidsregio’s (naar verwachting per 1 januari 2008) geheel congruent met de huidige brandweerregio’s en GHOR-regio’s, die op hun beurt congruent zijn met de politieregio’s. In hun reactie op het concept-wetsvoorstel pleiten zowel de VNG als het Korpsbeheerdersberaad en de Raad van Hoofdcommissarissen ervoor om wijziging van de regiogrenzen alleen bij wetswijziging mogelijk te maken. Naar het oordeel van het kabinet is een wetswijziging hiervoor echter een te zware procedure; een wijziging bij amvb’s is voldoende.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

De veiligheidsregio is verlengd lokaal bestuur, gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Veiligheid is in de kern een lokale verantwoordelijkheid. Om die reden, maar ook voor de noodzakelijke betrokkenheid van de gemeenten is het van groot belang dat de veiligheidsregio’s als een vorm van verlengd lokaal bestuur worden vormgegeven. De door de veiligheidsregio uit te voeren taken hebben immers een gemeentelijke herkomst en via de constructie van een gemeenschappelijke regeling dragen gemeenten verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van de eigen regio. Daar hebben gemeenten zelf uiteindelijk ook het meeste belang bij. Daar komt bij dat een dergelijke inbedding

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

9

aansluit bij de huidige organisatie van brandweer en GHOR, die ook op (verplichte) gemeenschappelijke regelingen zijn gebaseerd. Dat de veiligheidsregio wordt gevormd op basis van de Wgr betekent onder meer dat de gemeenten (indirect) het beleid en optreden van de regio bepalen en dat de gemeenten een financiële bijdrage aan de regio leveren. Hoewel de VNG, het IPO en de NVBR in hun reacties op het wetsvoorstel aangeven van oordeel te zijn dat de bestuurlijke vormgeving teveel neigt naar functioneel bestuur, is dus niet gekozen voor een vorm van functioneel bestuur. Dat de veiligheidsregio gebaseerd is op verlengd lokaal bestuur, betekent overigens niet dat geheel aan de gemeenten wordt overgelaten hoe zij de regio vormgeven, welke taken zij overdragen of welke eisen zij aan de uitvoering stellen. Het is bij verlengd lokaal bestuur niet ongebruikelijk zaken voor te schrijven vanuit het Rijk; dat is hier zelfs op onderdelen wenselijk; het gaat hier immers om een kerntaak van de overheid, namelijk veiligheid. Als het gaat om veiligheid is het noodzakelijk voor alle burgers een uniform minimum niveau van veiligheid en van basiszorg te bieden. De eisen die dit beogen, betreffen zowel kwaliteit als de organisatie. Landelijke eisen zijn tevens nodig ten behoeve van grootschalig optreden, om bijstandsverlening en opschaling goed te kunnen laten verlopen.

In dit wetsvoorstel is evenwel gezocht naar een evenwicht tussen overlaten aan het lokaal bestuur waar mogelijk en voorschrijven waar nodig in verband met opschaling, uniformiteit of slagvaardigheid. De veiligheidsregio moet een sterke positie hebben om aan de veiligheid van burgers te kunnen bijdragen, zonder dat dit mag leiden tot een uitholling van de positie van de individuele gemeenten op dit terrein. Ook op basis van de bestaande wetgeving worden eisen gesteld aan de organisatie en uitvoering. De belangrijkste nieuwe eisen die dit wetsvoorstel aan de organisatie stelt betreffen: – de samenstelling van en besluitvorming binnen het bestuur van de veiligheidsregio; – de rol en samenstelling van het Regionaal Beleidsteam; – de taken en bevoegdheden die in elk geval worden overgedragen aan de regio, om de voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing cruciale verantwoordelijkheden landelijk op uniforme wijze te beleggen en zo aansluiting tussen regio’s te faciliteren. Op al deze onderwerpen wordt in deze toelichting nader ingegaan. In haar reactie op het concept-wetsvoorstel vermeldt de VNG dat de gemeenteraad in het voorstel onvoldoende in staat gesteld wordt om zijn kaderstellende en controlerende taak waar te maken. Dit is naar het oordeel van het kabinet niet het geval.

De gemeenteraad kan vooraf kaders stellen door de burgemeester met een mandaat naar de bestuursvergadering van de veiligheidsregio te laten gaan. Dit is eens temeer van belang bij de behandeling van het beleidsplan in het bestuur van de veiligheidsregio. De burgemeester legt vervolgens verantwoording over zijn optreden af in de raad. Dat het bestuur van de veiligheidsregio gezamenlijk beslist is een evident gevolg van verlengd lokaal bestuur. De controlerende taak van de raad in het kader van de planning- en controlcyclus blijft geheel conform de Wgr. De controlerende taak richting de burgemeester in de uitoefening van het gezag blijft eveneens ongewijzigd.

3.2 Inrichting veiligheidsregio Het bestuur van de veiligheidsregio bestaat uit de burgemeesters van de gemeenten binnen de veiligheidsregio. De burgemeester vertegenwoordigt zijn gemeente in de veiligheidsregio en legt daarover verantwoording

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

10

af in zijn eigen gemeenteraad. De gemeente kan geen andere vertegenwoordiger aanwijzen dan haar burgemeester. Dit is in afwijking van artikel 13, eerste lid, van de Wgr, dat de gemeenten de vrijheid laat om haar vertegenwoordiger in het algemeen bestuur aan te wijzen. Met de afwijking is verzekerd dat in het bestuur van de veiligheidsregio de bestuurders zijn vertegenwoordigd die op het brede terrein van openbare orde en veiligheid de belangrijkste (wettelijke) bevoegdheden hebben. Het feit dat deze bevoegdheden vooral zien op situaties waarin daadwerkelijk moet worden opgetreden, brengt mee dat de burgemeesters ook verantwoordelijkheid moeten dragen voor de voorbereiding. Deelname van een wethouder of raadslid in het bestuur ligt daarom niet in de rede. De wet schrijft niet voor door wie de leden van het bestuur bij afwezigheid vervangen worden. Dit wordt overgelaten aan de besturen zelf. De Unie van Waterschappen reageert op de beperkte samenstelling van het bestuur van de veiligheidsregio in het concept-wetsvoorstel. Met het oog op de slagkracht van het bestuur ligt het voor de hand dit bestuur niet te groot te laten worden.

Dat alleen burgemeesters kunnen deelnemen aan het bestuur van de veiligheidsregio, laat overigens onverlet dat het bestuur van de veiligheidsregio conform de Wgr altijd bestuurs- of adviescommissies kan instellen waarvan wethouders deel kunnen uitmaken (artikelen 24 en 25 Wgr). Het bestuur van de veiligheidsregio moet kunnen inspelen op zeer uiteenlopende onderwerpen. Het bestuur zal daarom met veel partijen moeten afstemmen. Hoewel dit wetsvoorstel de samenstelling, gelet op het karakter van een gemeenschappelijke regeling van de deelnemende gemeenten, beperkt tot burgemeesters, worden crisispartners uitgenodigd deel te nemen aan vergaderingen van het bestuur van de veiligheidsregio, wanneer hun aanwezigheid in verband met de te behandelen onderwerpen van belang is, zodat deze in staat zijn de besluitvorming van het bestuur van de veiligheidsregio te volgen en (deskundige) inbreng te leveren vanuit de belangen van de organisaties die zij vertegenwoordigen. Op dit punt is in diverse regio’s al een praktijk ontstaan waarbij thematische vergaderingen worden belegd. Tijdens zo’n thematische vergaderingen worden alle partijen betrokken die een eigen verantwoordelijkheid hebben rond zo’n thema. Als voorbeeld kan het thema water worden genoemd.

Bij dat thema spelen partijen zoals het waterschap, de hoofdingenieur-directeur van Rijkswaterstaat, de rijkshavenmeester en de gemeentelijk waterbeheerder een rol. De positie van verschillende partners zoals de voorzitter van het waterschap en de hoofdofficier van Justitie als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Politiewet 1993, ten opzichte van dit bestuur wordt beschreven in paragraaf 7.2. De beleidsvorming in geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, wordt nader uitgewerkt in paragraaf 8 van deze toelichting (de responsfase). Het wetsvoorstel regelt niet aan wie de hoofden van brandweer, GHOR en meldkamer beheersmatig ondergeschikt zijn. Dat is ook niet nodig. Dit kan het veiligheidsbestuur immers zelf via de gemeenschappelijke regeling regelen. Het ligt om redenen van efficiency in de rede in de regeling op te nemen dat de brandweer, meldkamer en GHOR beheersmatig ondergeschikt zijn aan een (klein) dagelijks bestuur. De voorzitter van het bestuur van de veiligheidsregio is de burgemeester die aangewezen is als korpsbeheerder in de zin van de Politiewet 1993. Ook op dit punt wordt afgeweken van de Wgr waarin is bepaald dat het algemeen bestuur uit zijn midden een voorzitter aanwijst (artikel 13, negende lid, Wgr). De VNG pleit er in haar reactie voor de aanwijzing van de voorzitter aan de regio zelf over te laten. Dit is niet overgenomen. Door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

11

de personele unie van het bestuur van de veiligheidsregio en het korpsbeheerderschap (voorzitter regionale college van politie) wordt een koppeling gelegd met de politie als één van de belangrijke bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing betrokken organisaties. Daarmee wordt bevorderd dat beide besturen de politietaak én de rampen- en crisisbeheersing in beide gremia in samenhang beschouwen. Het bestuur van de veiligheidsregio besluit bij meerderheid van stemmen, waarbij in de gemeenschappelijke regeling een weging van stemmen kan zijn vastgelegd. Bij stakende stemmen heeft de voorzitter een doorslaggevende stem. Op deze manier wordt stagnatie in de besluitvorming voorkomen.

3.3 Politiebestel en veiligheidsregio In het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de Evaluatie Politieorganisatie heeft het kabinet de contouren van een nieuw politiebestel geschetst, die moeten resulteren in een nieuwe Politiewet. In onderhavig wetsvoorstel wordt uitgegaan van de bepalingen van de Politiewet 1993. Nu het kabinet de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft gevraagd het wetsvoorstel voor de Politiewet 200x vooralsnog niet te behandelen, zal dit wetsvoorstel niet in samenhang met dat wetsvoorstel worden gebracht. De samenwerking tussen de beide besturen wordt met dit wetsvoorstel via convenanten geborgd. Op de integratie van besturen wordt teruggekomen zodra het standpunt over de nieuwe Politiewet is bepaald.

3.4 Taken bestuur van de veiligheidsregio Indachtig de constructie van verlengd lokaal bestuur zijn de taken en bevoegdheden die op basis van dit wetsvoorstel bij gemeenschappelijke regeling worden overgedragen aan het bestuur van de veiligheidsregio, afgeleid van de verantwoordelijkheid van de deelnemende gemeenten. Deze verantwoordelijkheid omvat voor de toepassing van dit wetsvoorstel de brandweerzorg, de rampenbestrijding en crisisbeheersing en de organisatie van de geneeskundige hulpverlening. De uitvoering van deze taken vindt plaats door diverse organisaties en diensten. De veiligheidsregio heeft tot taak: a. het inventariseren van risico’s van branden, rampen en crises; b. het adviseren van het bevoegd gezag over risico’s van branden, rampen en crises in de bij of krachtens de wet aangewezen gevallen alsmede in de gevallen die in het beleidsplan zijn bepaald; c. het adviseren van het college van burgemeester en wethouders op het terrein van brandpreventie; d. de voorbereiding op de bestrijding van branden en zware ongevallen en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing; e. het instellen en in stand houden van een regionale brandweer; f. het instellen en in stand houden van een organisatie, belast met het organiseren van de geneeskundige hulpverlening; g. het voorzien in de meldkamerfunctie; h.

het aanschaffen en beheren van gemeenschappelijk materieel; i. het inrichten en in stand houden van de informatievoorziening binnen de diensten van de veiligheidsregio en tussen deze diensten en de andere diensten en organisaties die betrokken zijn bij de onder d, e, f en g genoemde taken. Deze taken worden in de volgende twee hoofdstukken beschreven. Hoofdstuk 4 gaat over de planvorming en de advisering van het bevoegd gezag, twee onderwerpen waarop de verbreding van rampenbestrijding naar crisisbeheersing het meest zichtbaar is. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

12

de organisatie van de brandweer, het organiseren van de geneeskundige hulpverlening en de meldkamer. Voor alle helderheid zij hier gemeld dat de gemeente haar verantwoordelijkheid op het gebied van de brandveiligheid en brandpreventie behoudt. Deze verantwoordelijkheid heeft een directe relatie met de bevoegdheid van de gemeente om in sectorale wetgeving geregelde vergunningen te verlenen en raakt meer terreinen dan alleen die van rampen en crises. De raad behoudt hier ook zijn verordenende bevoegdheid. Voor de adviesbevoegdheid van het bestuur van de veiligheidsregio op dit gebied zij verwezen naar paragraaf 4.2.

3.5 Veiligheidsregio en provincie De positie van de provincie in het veiligheidsdomein verandert door dit wetsvoorstel. De planvorming wordt vereenvoudigd en belegd bij de regio. De rol van de provincie bij het toezicht op de planvorming verdwijnt daarmee. Tijdens het operationele optreden komt het primaat te liggen bij de voorzitter van de veiligheidsregio. De rol van de provincie bij het operationele optreden wordt om die redenen kleiner. Toch blijft de provincie een belangrijke partner in het veiligheidsbeleid. In de uitvoering is zij in veel regio’s een crisispartner (bijvoorbeeld als deskundige op het terrein van milieu of het beheer van wegen of waterwegen). De rol van de commissaris van de Koningin als rijksorgaan bij het toezicht is opgenomen naar aanleiding van de reactie van het IPO op het conceptwetsvoorstel, waarin dit werd bepleit. Kernpunt daarvan is dat wanneer de minister, bijvoorbeeld naar aanleiding van constateringen door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, overweegt te interveniëren, hij de commissaris van de Koningin verzoekt een aanbeveling over de inhoud van deze aanwijzing aan de minister te brengen. De commissaris van de Koningin doet dit op basis van de door hem vastgestelde oorzaken van de gebleken tekortkomingen.

Het gaat hier om een inschakeling van de commissaris van de Koningin op basis van de kennis die hij in den brede heeft van de bestuurlijke verhoudingen. Hij kan door het voeren van gesprekken met de betrokken besturen in kaart brengen wat de oorzaken van de geconstateerde tekortkomingen zijn en rapporteert hierover aan de minister. De minister hoort vervolgens het bestuur van de veiligheidsregio alvorens definitief te beslissen. In alle fasen heeft de provincie daarnaast de mogelijkheid om een liaisonfunctionaris ten behoeve van de informatievoorziening in te zetten. Daarnaast kan de commissaris van de Koningin de voorzitter van de veiligheidsregio in de provincie in de responsfase een aanwijzing geven inzake de bestrijding van een ramp of de beheersing van een crisis. 4. Planvorming en advisering

4.1 Planvorming Huidige situatie Het huidige stelsel van planvorming is gebaseerd op de Wrzo en de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding (Wkr). Met de Wkr werden in 2004 bestaande wet- en regelgeving, zoals de Wrzo, de Brandweerwet 1985 en de Wet ghor, aangepast. De Wkr introduceerde onder meer het regionale beheersplan rampenbestrijding in de Wrzo. Het regionaal beheersplan rampenbestrijding is het meerjarig beleidsplan waarin het regionaal te voeren beleid ten aanzien van de voorbereiding van de rampenbestrijding is beschreven. Het regionaal beheersplan rampenbestrijding en de onderliggende organisatieplannen bieden het bestuur van de regionale brandweer de mogelijkheid meer beleidsmatige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

13

en bedrijfsmatige sturing te geven aan de activiteiten van de regio, met eenduidige en geaccepteerde doelen en ambities. In het huidige stelsel is in de Wrzo ook het maken van een gemeentelijke rampenplan en rampbestrijdingsplannen verplicht gesteld. De gemeentelijke rampenplannen zijn de operationele plannen met de algemene, generieke organisatie en aanpak van de rampenbestrijding, met een beschrijving van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Aan het rampenplan zijn tevens als bijlagen de procesdraaiboeken toegevoegd, waarin de aanpak van de uitvoering van de circa 25 rampbestrijdingsprocessen zoals evacuatie, voorlichting en geneeskundige hulpverlening, is beschreven. Rampbestrijdingsplannen zijn de operationele plannen waarin meer in detail en specifiek de aanpak van concrete rampsituaties, zoals een ongeval in een chemisch bedrijf of een verkeersongeval in een tunnel, is beschreven. De keuze voor welke rampscenario’s een rampbestrijdingsplan wordt gemaakt, ligt in beginsel bij de burgemeester. Bij amvb kunnen categorieën inrichtingen alsmede luchtvaartterreinen worden aangewezen waarvoor een rampbestrijdingsplan moet worden vastgesteld. Wat de inrichtingen betreft, gaat het in elk geval om de inrichtingen die zijn aangewezen op grond van richtlijn nr.

1996/82/EG van de Raad van de Europese Unie van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (PbEG L 10), verder te noemen de Seveso II-richtlijn. Het regionale beheersplan, het gemeentelijk rampenplan en het rampbestrijdingsplan worden in het huidige stelsel ter toetsing en kennisgeving aan de provincie gestuurd. De bestuurlijke rapportage over de voorbereiding gebeurt door de regionale brandweer en de GHOR aan de provincie. De provincie informeert de minister over de stand van zaken van de voorbereiding op het gebied van de rampenbestrijding. De minister informeert ten minste eens per vier jaar de Tweede Kamer. De ervaringen die de laatste jaren zijn opgedaan met planvorming rampenbestrijding geven voldoende reden tot verbetering van het stelsel van planvorming. Geconstateerd is dat er sprake is van een zekere mate van planfixatie, zoals ook de NVBR opmerkt in haar reactie op het conceptwetsvoorstel. Planvorming is geen doel op zich maar is gericht op een gestructureerde voorbereiding van een organisatie die in een acute rampof crisissituatie in staat is adequaat op te treden en doelgericht te handelen. Het gebruiken van plannen voor de structurering van de uitvoering staat dus centraal bij deze planstructuur en niet het hebben van een plan.

Helaas heeft het strikt naar de letter toepassen van de wet- en regelgeving en het systeem van toetsen het tegenovergestelde in de hand gewerkt. In de regionale praktijk wordt geconstateerd dat het meerjarig beheersplan niet in alle regio’s voldoende is ingebed in de reguliere jaarlijkse beleids- en beheerscyclus en mede daardoor niet als richtingwijzer voor de eigen bedrijfsvoering wordt gehanteerd.

Nieuwe situatie Het wetsvoorstel verplicht tot het maken van een drietal plannen: • het beleidsplan, • het crisisplan en • het rampbestrijdingsplan, voor luchtvaartterreinen en categorieën inrichtingen die bij amvb zijn aangewezen. Het beleidsplan komt in de plaats van het regionaal beheersplan rampenbeheersing. Het crisisplan komt in de plaats van de (gemeentelijke) rampenplannen. Het rampbestrijdingsplan vervalt als algemene planfiguur. Het wordt uitsluitend gehandhaafd voor een bijzondere categorie inrichtingen, waarvoor het maken van een rampbestrijdingsplan en de inhoud van een rampbestrijdingsplan op grond van Europese regelgeving is voorgeschreven (dit betreft de inrichtingen voortvloeiend uit de Euro-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

14

pese richtlijn 96/82/EG (Seveso-II) en voor luchtvaartterreinen. Bij amvb wordt bepaald voor welke categorieën inrichtingen en luchtvaartterreinen het maken van een rampbestrijdingsplan verplicht is. In hoeverre gemeenten of regio’s ook voor andere inrichtingen, mogelijke rampen of crises rampbestrijdingsplannen opstellen, wordt aan hen zelf overgelaten. De wet schrijft dit niet voor. De nieuwe planstructuur houdt de volgende verbeteringen in: • een verbreding van rampenbestrijding met crisisbeheersing; • de planvorming wordt geconcentreerd op regionaal niveau in plaats van gemeentelijk niveau. Het wegvallen van de gemeentelijke rampenplannen en rampbestrijdingsplannen betekent een aanzienlijke vermindering van de plandruk. De plandruk voor veiligheidsregio’s is tot een minimum beperkt; • de onderlinge samenhang van de plannen kan worden bewaakt door de vaststelling op regionaal niveau.

Beleidsplan In het beleidsplan veiligheidsregio formuleert het bestuur van de veiligheidsregio het beleid voor de uitvoering van de opgedragen taken. Het plan wordt ten minste eens per vier jaar op- en vastgesteld. Het beschrijft de wijze waarop de multidisciplinaire voorbereiding en uitvoering van de crisisbeheersing en rampenbestrijding wordt vormgegeven en de wijze waarop de kwaliteit wordt geborgd. Het beleidsplan omvat in ieder geval een beschrijving van de beoogde operationele prestaties van de diensten en organisaties van de veiligheidsregio. Daarnaast bevat het een beschrijving van de beoogde operationele prestaties op het gebied van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing van de gemeenten en de politie in de regio. Behalve het multidisciplinaire beleid, beschrijft het beleidsplan ook het monodisciplinaire beleid ten aanzien van de brandweer en GHOR. Deze blijven immers ook monodisciplinair optreden. De basis voor het beleidsplan vormt het risicoprofiel, dat een omvattend beeld van de aard, omvang en effecten van risico’s in een regio geeft. Er bestaan tussen regio’s verschillen in risicoprofiel, hetgeen aanleiding kan zijn tot verschillen in de organisatie van en de voorbereiding op de rampenbestrijding. Het risicoprofiel bestaat uit een risico-inventarisatie en de analyse daarvan.

De risico-inventarisatie omvat het overzicht van de risicovolle situaties en de soorten branden, rampen of crises die zich in de regio kunnen voordoen. In de risico-analyse worden de gegevens uit de risico-inventarisatie nader beschouwd, vergeleken en geïnterpreteerd. Op basis van de informatie die hieruit voortkomt, kunnen conclusies worden getrokken over de gewenste of benodigde voorbereiding, organisatie en prestaties van de rampenbestrijdings- en crisisbeheersingsorganisatie. Het is van essentieel belang dat de gemeenten betrokken zijn bij het vormgeven van het regionale beleidsplan. Het vaststellen van lokale risico’s en prioriteiten als basis voor de inbreng van de gemeenteraad is van groot belang. Daarom is de zogeheten «haalplicht» ingesteld. Dit betekent dat het bestuur van de veiligheidsregio verplicht is om de gemeenteraden om inbreng te vragen. De raden kunnen in het conceptrisicoprofiel zien welke risico’s voor hun gemeente relevant zijn. De raden kunnen het concept aanvullen met eigen onderkende risico’s. Daarnaast kunnen ze lokale beleidsprioriteiten en veiligheidsthema’s naar voren brengen. Dit laatste hoeft niet per definitie betrekking te hebben op het risicoprofiel, maar kan ook inbreng voor het beleidsplan in bredere zin zijn.

De inhoud van het beleidsplan is zo lokaal stevig verankerd en het gemeentebestuur kan de regie voeren over het lokale veiligheidsbeleid. Het bestuur van de veiligheidsregio nodigt het regionale college van politie, de besturen van de waterschappen en de door ministers aangewezen ambtenaren (crisispartners en rijksheren, zie paragraaf 7.2) uit hun

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

15

zienswijze op het concept-risicoprofiel kenbaar te maken, met het oog op het op te stellen beleidsplan. Verwacht mag worden dat de ambtenaren de risico’s inbrengen die ook het uitgangspunt zijn geweest voor de departementale (wettelijke) plannen, handboeken en draaiboeken waarin de rampenbestrijding en crisisbeheersing binnen het domein van de betrokken vakminister wordt uitgewerkt. Het bestuur van de veiligheidsregio zal vervolgens in het crisisplan vooral de taken en bevoegdheden van de burgemeester inzake de rampenbestrijding en crisisbeheersing uitwerken, maar dient daarbij nadrukkelijk oog te hebben voor de rol van alle crisispartners. Daarom is het bij het opstellen van de crisisplannen van groot belang dat het bestuur van de veiligheidsregio rekening houdt met relevante delen van de openbare wettelijke plannen, de interne handboeken en draaiboeken van de crisispartners, zodat afstemming kan plaatsvinden tussen de gevolgen van deze plannen en de taken van het bestuur van de veiligheidsregio. Het bestuur van de veiligheidsregio kan aldus een goede gesprekspartner zijn voor de departementen bij het opstellen van hun plannen, handboeken en draaiboeken. Een goede afstemming over en weer is van essentieel belang om te komen tot helderheid over de respectieve bevoegdheden en taken.

De risico’s zijn ook onderwerp van gesprek op de vergadering die het bestuur van de veiligheidsregio jaarlijks belegt voor alle crisispartners. Het bestuur stelt het profiel vast. Het bestuur van de veiligheidsregio benoemt aan het risicoprofiel gerelateerde operationele prestaties en legt deze vervolgens in het beleidsplan vast. Ten behoeve van zijn inbreng in het veiligheidsbestuur zal de burgemeester vooraf de zienswijze van de gemeenteraad op het beleidsplan vragen. De burgemeester verantwoordt zich in zijn eigen raad over de door het bestuur van de veiligheidsregio in het plan gemaakte beleidskeuzes. De Koninklijke marechaussee (Kmar) vervult de reguliere politietaak op Schiphol en andere aangewezen vliegvelden. Deze taak wordt uitgevoerd door de districten van de Kmar. De Kmar is, voor zover betreft deze taak op luchtvaartterreinen, gelijk te schakelen met de reguliere politie. Daaruit vloeit voort dat het bestuur van de veiligheidsregio, in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing, afspraken maakt met de minister van Defensie over de inzet van de Kmar op de luchtvaartterreinen bij de uitoefening van de politietaak bij rampen en crises en de voorbereiding van de Kmar daarop. In die regio’s waar een aangewezen vliegveld is gelegen, zal het bestuur van de veiligheidsregio’s de Kmar opnemen in de plannen, net als de reguliere politie.

Te denken valt aan de beoogde operationele prestaties op het gebied van de rampenbestrijding en crisisbeheersing door de Kmar en het oefenbeleid. Wat betreft het gezag over de Kmar bij de vliegvelden is de situatie identiek als het gezag over de politie: de burgemeester heeft het gezag op het terrein van de openbare orde en veiligheid en de officier van justitie heeft het gezag op het terrein van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De minister van BZK kan landelijke doelstellingen vaststellen. Dit kan van belang zijn, als nationale of internationale belangen in het geding zijn, bijvoorbeeld bij een grieppandemie. Enkele andere voorbeelden van landelijke doelstellingen zijn regionale evacuatieplannen bij watersnood, landelijke operatieplannen gericht op bepaalde crisistypen en intensiever oefenen. Het bestuur van de veiligheidsregio vertaalt de landelijke doelstellingen in het beleidsplan. De minister betracht een zekere terughoudendheid in het vaststellen van landelijke doelstellingen; de landelijke doelstellingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3

16

zullen vanzelfsprekend voldoende ruimte moeten laten voor lokaal en regionaal beleid. Om regionaal en landelijk beleid zo veel mogelijk op elkaar af te stemmen, komt dit onderwerp aan de orde in het periodiek overleg van de minister van BZK met de voorzitters van de besturen van de veiligheidsregio’s. De formulering van de landelijke doelstellingen sluit zoveel mogelijk aan bij de tijdslijnen van de beleidscycli van de veiligheidsregio en de politie. In de reactie op het concept-wetsvoorstel vragen het Korpsbeheerdersberaad en de Raad van Hoofdcommissarissen aandacht voor de samenhang in dit overleg met de regionale colleges van politie. De minister voert regulier overleg met de korpsbeheerders over beheer- en beleidsaspecten van de politie. Er is geen algemene plicht voor de veiligheidsregio’s om jaarlijks te rapporteren over de uitvoering van het beleidsplan. Wel rapporteren de veiligheidsregio’s over de uitvoering van de landelijke doelstellingen. De minister is bevoegd om informatie te vragen indien hij daaraan behoefte heeft. Er zal hierbij nadrukkelijk oog zijn voor het zo beperkt als mogelijk houden van de administratieve lasten voor de veiligheidsregio’s. Daarnaast bevat het beleidsplan het beleid over informatievoorziening en communicatie. Dit is de uitwerking van het kabinetsstandpunt ACIR.

De regio’s houden zich hierbij aan de landelijke kaders die de zogeheten vraagorganisatie vaststelt. Er is een verplichting opgenomen om in het beleidsplan van de veiligheidsregio het beleid met betrekking tot het gezamenlijk oefenen vast te stellen. Oefenen is in het kader van een goede voorbereiding op een doelmatige multidisciplinaire rampenbestrijding en crisisbeheersing van groot belang. Verder omvat het beleidsplan een beschrijving van de niet-wettelijke adviesfunctie aan het bevoegd gezag over de risico’s met betrekking tot branden, rampen en crises. Deze informatie komt uit het risicoprofiel.

Crisisplan Het crisisplan beschrijft de organisatie, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden op het gebied van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het bestuur van de veiligheidsregio stelt het crisisplan ten minste eenmaal per vier jaar vast. Het crisisplan is een operationeel plan, dat de generieke aanpak van rampen en crises in de regio beschrijft. Een crisisplan bevat bijlagen, waaronder procesdraaiboeken, die vergelijkbaar zijn met de huidige bijlagen bij de rampenplannen. Hierin zijn voor al deze processen de uitvoeringsafspraken met de hulpdiensten en gemeentelijke organisaties beschreven. Het crisisplan dient niet strijdig te zijn met andere wettelijk voorgeschreven plannen op het gebied van crisisbeheersing.